EMERGENCIA ECONÓMICA Y SOCIAL / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 000666 DE 24 DE ABRIL DE 2020 Y DE LA RESOLUCIÓN 749 DE 13 DE MAYO DE 2020 DEL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL / PROTOCOLO GENERAL DE BIOSEGURIDAD / SENTENCIA QUE DECLARA LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN Procede la Sala a analizar las motivaciones de las resoluciones objeto de control, a fin de establecer su conexidad, congruencia y proporcionalidad con las normas que le sirvieron de fundamento, en especial con el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, mediante el cual se declaró el Estado de Emergencia en todo el territorio nacional.

Sobre el particular, lo primero que debe decirse es que las resoluciones sometidas a control corresponden a actos administrativos de carácter general, pues no hay duda que crean situaciones jurídicas que obligan de manera impersonal a todas las personas que desarrollan actividades económicas, sociales y en sectores de la administración pública, población trabajadora, usuarios, consumidores y en general a toda la población en sectores diferentes al de salud, en punto a las medidas de prevención, mitigación y respuesta que deben realizar frente a las situaciones de riesgo por el virus Sars-Cov-2.

En segundo lugar, se aprecia que los actos también cumplen con el presupuesto correspondiente a que hayan sido dictados en ejercicio de la función administrativa, pues para la Sala resulta diáfano que adoptar el protocolo general de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus Covid-19, así como el protocolo complementario para el sector comercio, corresponden al ejercicio de la competencia expresamente asignada al Ministerio de Salud y Protección Social en el artículo 1º del Decreto 539 de 2020.

En tercer término, se trata de actos expedidos por una autoridad del orden nacional que pertenece al nivel central en los términos del artículo 38 de la Ley 489 de 1997. Ahora bien, en cuanto al último de los requisitos, referido a que tengan como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los Estados de Excepción, la Sala denotó que los fundamentos normativos que sirvieron de sustento para los actos controlados resultaron suficientes para justificar la adopción del protocolo general de bioseguridad decretado y, por extensión, del protocolo especial que lo complementó en el sector comercio, hotelero y actividades de restaurantes, cafeterías y servicio móvil de comidas.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO El artículo 111, numeral 8, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 37-2 de la Ley 270 de 1996 y 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 37 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 186 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN 12 Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01901-00 (acumulado 11001-03-15-000- 2020-02341-00) Actor: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Demandado: RESOLUCIÓN 666 DE 24 DE ABRIL DE 2020 Y RESOLUCIÓN 749 DE 13 DE MAYO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD SENTENCIA Procede la Sala Especial de Decisión del Consejo de Estado, en virtud de lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, a efectuar el control inmediato de legalidad de: i) la Resolución No. 666 de 24 de abril de 2020, por medio de la cual se adoptó el protocolo general de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus Sars-Cov-19 y; ii) la Resolución No. 749 de 13 de mayo de 2020, por medio de la cual se adoptó el protocolo de bioseguridad para la prevención de la trasmisión de la enfermedad Covid-19 en el sector comercio, el cual complementó el protocolo general adoptado mediante la Resolución 666 de 24 de abril de 2020, proferidas por el Ministerio de Salud y Protección Social.

ANTECEDENTES 1. Actos sometidos a control El Ministerio de Salud y Protección Social remitió copia simple de la Resolución No. 666 de 24 de abril de 2020 a la Secretaria General de esta Corporación cuyo texto es el siguiente: RESOLUCIÓN N° 000666 (24 ABR 2020) Por medio de la cual se adopta el protocolo general de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19 EL MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL En ejercicio de sus facultades legales, en especial, de las conferidas en el parágrafo 1º del artículo 2.8.8.1.4.3 del Decreto 780 de 2016, y el artículo 1º del Decreto 539 de 2020 y,

CONSIDERANDO

Que el artículo 2 de la Constitución Política prevé que las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento los (sic) deberes sociales del (sic) y los particulares. Que el artículo 5 de la Ley 1751 de 2015 establece que el Estado es responsable de respetar, proteger y garantizar el goce efectivo del derecho fundamental a la salud, y señala, en su artículo 10, como deberes de las personas frente al derecho fundamental los de “propender por su autocuidado, el de su familia y el de su comunidad” y el de “actuar de manera solidaria ante situaciones que pongan en peligro la vida y salud de las personas”.

Que mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social decretó la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional con el fin de prevenir y controlar la propagación del (sic) COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos. Que, así mismo, la Organización Internacional del Trabajo, mediante comunicado del 18 de marzo de 2020, instó a los Estados a adoptar medidas urgentes para i) proteger a los trabajadores y empleadores y sus familias de los riesgos para la salud generadas por el coronavirus COVID-19; ii) proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo; iii) estimular la economía y el empleo, y iv) sostener los puestos trabajo (sic) y los ingresos, con el propósito respetar (sic) los derechos laborales, mitigar los impactos negativos y lograr una recuperación rápida y sostenida.

Que la evidencia muestra que la propagación del Coronavirus COVID-19 continúa, a pesar de los esfuerzos estatales y de la sociedad, y dado que, en ausencia de medidas farmacológicas como la vacuna y los medicementos antivirales, son las medidas no farmacológicas las que tienen mayor costo/efectividad. Que tales medidas incluyen la higiene de manos, la higiene respiratoria, el distanciamiento social, el autoaislamiento voluntario y la cuarentena, medidas que, en concepto de los expertos, se deben mantener hasta tanto la evaluación del riesgo indique que la situación permite retornar de manera paulatina y con seguimiento de las autoridades, a la cotidianieidad.

Que de la revisión realizada y, especialmente, las recomendaciones existentes a nivel mundial, los protocolos de bioseguridad para tales actividades tienen elementos comunes que deben ser atendidos con el fin de prevenir al máximo el contagio, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19 y minimizar los factores que pueden generar la transmisión de la enfermedad.

Que los empleadores están obligados a proporcionar y mantener un ambiente de trabajo en adecuadas condiciones de higiene y seguridad, establecer métidos de trabajo con el mínimo de riesgos para la salud dentro del proceso de producción. Que, de otra parte, dicha protección debe extenderse a las personas que, en su carácter de contratistas, vinculación diferente a la laboral, prestan sus servicios en la sede de la entidad o empresa.

Que, en consecuencia, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus es necesario adoptar los protocolos generales de bioseguridad que deben ser implementados y adoptados por todas las actividades económicas sociales y todos los sectores de la administración pública sin perjuicio de las especificidades propias de los protocolos que se estimen pertinentes para cada sector.

En merito de lo expuesto, RESUELVE Artículo 1. Objeto. Adoptar el protocolo general de bioseguridad para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, contenido en el anexo técnico, el cual hace parte integral de esta resolución. Dicho protocolo está orientado a minimizar los factores que pueden generar la transmisión de la enfermedad y deberá ser implementado por los destinatarios de este acto administrativo en el ámbito de sus competencias.

Parágrafo. El protocolo que se adopta con este acto administrativo no aplica al sector salud. Artículo 2. Ámbito de aplicación. Esta resolución aplica a los empleadores y trabajadores del sector público y privado, aprendices, cooperados de cooperativas o precooperativas de trabajo asociado, afiliados participes, los contratantes públicos y privados, contratistas vinculados mediante contrato de prestación de servicios de los diferentes sectores económicos, productivos y entidades gubernamentales que requieran desarrollar sus actividades durante el periodo de emergencia sanitaria y las ARL.

Parágrafo. Para la aplicación de los protocolos de bioseguridad cada sector, empresa o entidad deberán realizar, con el apoyo de sus administradoras de riesgos laborales, las adaptaciones correspondientes a su actividad, definiendo las diferentes estrategias que garanticen un distanciamiento social y adecuados procesos de higiene y protección en el trabajo.

Artículo 3. Responsabilidades. Son responsabilidades a cargo del empleador o contratante y del trabajador, contratista cooperado o afiliado participe, vinculado mediante contrato de prestación de servicios o de obra, las siguientes: 3.1. A cargo del empleador o contratante 3.1.1. Adoptar, adaptar e implementar las normas contenidas en esta resolución. 3.1.2.

Capacitar a sus trabajadores y contratistas vinculados mediante contrato de prestación de servicios o de obra las medidas indicadas en este protocolo. 3.1.3. Implementar las acciones que permitan garantizar la continuidad de las actividades y la protección integral de los trabajadores, contratistas vinculados mediante contrato de prestación de servicios o de obra, y demás personas que estén presentes en las instalaciones o lugares de trabajo. 3.1.4.

Adoptar medidas de control administrativo para la reducción de la exposición, tales como la flexibilización de turnos y horarios de trabajo, así como propiciar el trabajo remoto o trabajo en casa. 3.1.5. Reportar a la EPS y a la ARL correspondiente los casos sospechosos y confirmados de COVID-19. 3.1.6. Incorporar en los canales oficiales de comunicación y puntos de atención establecidos la información relacionada con la prevención, propagación y atención del (sic) COVID-19 con el fin de darla a conocer a sus trabajadores, contratistas vinculados mediante contrato de prestación de servicios o de obra y comunidad en general. 3.1.7.

Apoyarse en la ARL en materia de identificación, valoración del riesgo y en conjunto con las EPS en lo relacionado con las actividades de promoción de la salud y prevención de la enfermedad. 3.1.8. Solicitar la asistencia y asesoría técnica de la ARL para verificar medidas y acciones adoptadas a sus diferentes actividades. 3.1.9. Proveer a los empleados los elementos de protección personal que deban utilizarse para el cumplimiento de las actividades laborales que desarrolle para el empleador. 3.1.10.

Promover ante sus trabajadores y contratistas, que tengan celulares inteligentes el uso de la aplicación CoronApp para registrar en ella su estado de salud. 3.2. A cargo del trabajador, contratista, cooperado o afiliado participe. 3.2.1. Cumplir los protocolos de bioseguridad adoptados y adaptados por el empleador o contratante durante el tiempo que permanezca en las instalaciones de su empresa o lugar de trabajo y en el ejercicio de las labores que esta le designe. 3.2.2.

Reportar al empleador o contratante cualquier caso de contagio que se llegase a presentar en su lugar de trabajo o su familia, para que se adopten las medidas correspondientes. 3.2.3. Adoptar las medidas de cuidado de su salud y reportar al empleador o contratante las alteraciones de su estado de salud, especialmente relacionados con síntomas de enfermedad respiratoria y reportar en CoronApp.

Artículo 4. Vigilancia y cumplimiento de protocolos. La vigilancia y cumplimiento de este protocolo estará a cargo de la secretaría municipal o distrital, o la entidad que haga sus veces, que corresponda a la actividad económica, social o al sector de la administración pública, de acuerdo con la organización administrativa de cada entidad territorial, sin perjuicio de la función de vigilancia sanitaria que deben realizar las secretarías de salud municipales, distritales y departamentales, quienes, en caso de no adopción y aplicación del protocolo de bioseguridad por parte del empleador, trabajador o contratista vinculado mediante contrato de prestación de servicios o de obra, deberán informar a las Direcciones Territoriales del Ministerio del Trabajo, para que adelanten las acciones correspondientes en el marco de sus competencias.

Artículo 5. Vigencia. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación mientras dure la declaratoria de emergencia sanitaria. Posteriormente, el Ministerio de Salud y Protección Social remitió a esta Corporación una copia de la Resolución No. 749 de 13 de mayo de 2020 de cuyas consideraciones y parte resolutiva la Sala transcribe lo siguiente: (…) Que por medio de los Decretos 457 del 22 de marzo, 531 del 8 de abril, 593 del 24 de abril y 636 del 6 de mayo, todos de 2020, el Gobierno nacional impartió instrucciones, en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia, para el mantenimiento del orden público y, dadas las circunstancias y medidas de cuidado para preservar la salud y vida, garantizar el abastecimiento y disposición de alimentos de primera necesidad y de servicios que por su misma naturaleza no deben interrumpirse, ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del territorio nacional pero permitió el derecho de libre circulación de las personas que allí se indican.

Que el Decreto Legislativo 539 del 13 de abril de 2020, estableció que durante el término de la emergencia sanitaria este Ministerio será el competente para expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectoriales que se encuentran autorizadas, a fin de mitigar, controlar y evitar la propagación de la pandemia y realizar su adecuado manejo.

Que el Ministerio de Salud y Protección Social, expidió la Resolución 666 del 24 de abril de 2020, “por medio de la cual se adoptó el protocolo general de bioseguridad para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública y su correspondiente anexo técnico”. Que el artículo 3 del Decreto 636 de 2020 indica que se permite el derecho de circulación de las personas, entre otros, en los siguientes casos o actividades: “(…) 10.

La cadena de producción, abastecimiento, almacenamiento, transporte, comercialización y distribución de: (…) (ii) bienes de primera necesidad -alimentos, bebidas, medicamentos, dispositivos médicos, aseo, limpieza, y mercancías de ordinario consumo en la población, (…) y (iv) alimentos, medicinas y demás productos para mascotas, así como los elementos y bienes necesarios para atender la emergencia sanitaria, así como la cadena de insumis relacionados con la producción de estos bienes; 24.

La comercialización de los productos de los establecimientos y locales gastronómicos mediante plataformas de comercio electrónico o por entrega a domicilio. Los restaurantes ubicados dentro de las instalaciones hoteleras solo podrán prestar servicios a sus huespedes, estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19. 32.

El abastecimiento y distribución de bienes de primera necesidad -alimentos, bebidas, medicamentos, dispositivos médicos, aseo, limpieza, y mercancías de ordinario consumo en la población- en virtud de programas sociales del Estado y de personas privadas.” Que analizadas las condiciones particulares que rodean las diferentes actividades del comercio autorizado, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, informó a este Miniterio que adelantó junto con los sectores regulados en el presente acto administrativo, el desarrollo del protocolo de bioseguridad especial que debe ser aplicado a dicho sector, concretamente en las actividades de comercio al por mayor de alimentos, bebidas y tabaco, al por menor en establecimientos no especializados y al por menor de alimentos (víveres en general), bebidas y tabaco en establecimientos especializados, así como el alojamiento en hoteles y actividades de restaurantes, cafeterías y otros servicios de comidas, el cual se adopta mediante la presente resolución y es complementario al protocolo general, adoptado mediante la Resolución 666 de 2020.

En mérito de lo expuesto, RESUELVE Artículo 1. Objeto. Adoptar el protocolo de bioseguridad para la prevención de la transmisión del COVID-19 en el sector comercio, particularmente en el comercio al por mayor de alimentos, bebidas y tabaco, al por menor en establecimientos no especializados y al por menor de alimentos, bebidas y tabaco en establecimientos especializados, así como en el alojamiento en hoteles y en actividades de restaurantes, cafeterías y servicio móvil de comidas y otros servicios de comidas, contenido en el anexo técnico que hace parte integral de la presente resolución. Parágrafo.

Este protocolo es complementario al adoptado mediante Resolución 666 del 24 de abril de 2020 y a las demás medidas que los responsables de cada establecimiento crean necesarias. Artículo 2. Vigilancia del cumplimiento del protocolo. De acuerdo a lo establecido en el Decreto Legislativo 539 de 2020, la vigilancia del cumplimiento de este protocolo está a cargo de la secretaría o entidad municipal o distrital que corresponda a esta actividad económica, del municipio o distrito en donde funciona cada establecimiento dedicado a las actividades señaladas en el artículo anterior, sin perjuicio de la vigilancia que sobre el cumplimiento de las obligaciones de los empleadores realice el Ministerio del Trabajo, ni de las competencias de otras autoridades.

Artículo 3. Vigencia. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación. 2. Actuación procesal surtida El magistrado sustanciador, mediante auto del 18 de mayo de 2020, avocó el conocimiento de la Resolución 666 de 24 de abril de 2020; ordenó la fijación en lista por el término de diez días para que los ciudadanos impugnaran o coadyuvaran la resolución objeto de control; corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera concepto, y ordenó comunicar al Ministerio de Salud y Protección Social.

Previa remisión del expediente por orden del consejero doctor Oswaldo Giraldo Lopez, con auto de 1º de julio de 2020 se avocó el conocimiento de la Resolución No. 749 de 13 de mayo de 2020, se decretó la acumulación procesal del expediente No. 11001-03-15-000-2020-02341-00 al expediente No. 11001-03-15-000-2020-01901-00 para que sean decididos de manera conjunta y se ordenó poner en conocimiento tal decisión al Ministerio de Salud y Protección Social y al agente del Ministerio Público. 3.

Intervención de la autoridad que profirió el acto sometido a control El Ministerio de Salud y Protección Social solicitó a esta Corporación que declare que la Resolución No. 749 de 13 de mayo de 2020 se adecuó a la Constitución y a la ley. Precisó que con esta se estableció el protocolo de bioseguridad para la prevención de la trasmisión del Covid-19 en el sector del comercio, hoteles y actividades de restaurantes, cafeterías y servicio movil de comidas, en concordancia con lo dispuesto en el Decreto Legislativo 539 de 2020.

Destacó que, para la Corte Constitucional, el Decreto Legislativo 539 de 2020, por el cual se adoptaron medidas de bioseguridad para mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la actual pandemia, se ajustó a la Constitución Política, según comunicado de 25 de junio de 2020 de esa Corporación. Aseveró que luego de analizar las condiciones particulares que rodean las diferentes actividades del sector comercio, hoteles y actividades de restaurantes, cafeterías y servicio móvil de comidas, era necesario que se adoptara un protocolo especial de bioseguridad, complementario al general contenido en la Resolución 666 de 2020.

CONSIDERACIONES 1. Competencia El artículo 111, numeral 8, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 37-2 de la Ley 270 de 1996 y 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso administrativa, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. 2. Control de legalidad Para efectos de realizar el control integral de legalidad de las Resoluciones 666 de 24 de abril de 2020 y 749 de 13 de mayo de 2020, expedidas por el Ministerio de Salud y Protección Social, se debe determinar si los actos administrativos objeto de estudio son conformes, formal y materialmente, con las normas superiores que le deben servir de fundamento. 2.1.

Examen de los requisitos de forma Tanto la Resolución No. 666 de 24 de abril de 2020 como la No. 749 de 13 de mayo de 2020 se encuentran suscritas por el Ministro de Salud y Protección Social, Fernando Ruiz Gómez, en uso de sus atribuciones legales, en especial las que le confiere el artículo 1º del Decreto Legislativo 539 de 2020 y el parágrafo 1º del artículo 2.8.8.1.4.3. del Decreto 780 de 2016[1][2][3].

De acuerdo con lo anterior, la Sala considera que el Ministro de Salud y Protección Social tiene competencia para expedir las resoluciones objeto de control, pues las materias sobre las que dispuso el protocolo general de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el manejo de la pandemia por la enfermedad Covid-19, así como el protocolo especial en el sector comercio, hotelero y actividades de restaurantes, cafeterías y servicio móvil de comidas, son de su resorte.

Aunado a ello, se advierte que las resoluciones en comento tienen elementos suficientes que permiten su identificación, tales como el número, la fecha, la identificación de las facultades que permiten su expedición, la expresión del mecanismo de publicidad, las consideraciones, el articulado y la firma de quien la suscribe. Lo anterior permite concluir que los actos sometidos a control cumplen a cabalidad con los requisitos de forma, que si bien no son sustanciales deben ser cumplidos por la autoridad que profiere el acto administrativo[4]. 2.2.

Examen de los requisitos sustanciales de las resoluciones 666 de 24 de abril de 2020 y 749 de 13 de mayo de 2020. Procede la Sala a analizar las motivaciones de las resoluciones objeto de control, a fin de establecer su conexidad, congruencia y proporcionalidad con las normas que le sirvieron de fundamento, en especial con el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, mediante el cual se declaró el Estado de Emergencia en todo el territorio nacional.

Sobre el particular, lo primero que debe decirse es que las resoluciones sometidas a control corresponden a actos administrativos de carácter general, pues no hay duda que crean situaciones jurídicas que obligan de manera impersonal a todas las personas que desarrollan actividades económicas, sociales y en sectores de la administración pública, población trabajadora, usuarios, consumidores y en general a toda la población en sectores diferentes al de salud, en punto a las medidas de prevención, mitigación y respuesta que deben realizar frente a las situaciones de riesgo por el virus Sars-Cov-2.

En segundo lugar, se aprecia que los actos también cumplen con el presupuesto correspondiente a que hayan sido dictados en ejercicio de la función administrativa, pues para la Sala resulta diáfano que adoptar el protocolo general de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus Covid-19, así como el protocolo complementario para el sector comercio, corresponden al ejercicio de la competencia expresamente asignada al Ministerio de Salud y Protección Social en el artículo 1º del Decreto 539 de 2020.

En tercer término, se trata de actos expedidos por una autoridad del orden nacional que pertenece al nivel central en los términos del artículo 38 de la Ley 489 de 1997. Ahora bien, en cuanto al último de los requisitos, referido a que tengan como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los Estados de Excepción, la Sala denotó que los fundamentos normativos que sirvieron de sustento para los actos controlados resultaron suficientes para justificar la adopción del protocolo general de bioseguridad decretado y, por extensión, del protocolo especial que lo complementó en el sector comercio, hotelero y actividades de restaurantes, cafeterías y servicio móvil de comidas.

En efecto, el Decreto Legislativo 539 de 13 de abril de 2020, por medio del cual se adoptaron medidas de bioseguridad para mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, señaló expresamente que “la legislación vigente no asigna al Ministerio de Salud y Protección Social la competencia de expedir con carácter vinculante protocolos técnicos y científicos sobre bioseguridad distintos al sector salud.

Que es necesario evitar la duplicidad de autoridades involucradas en el desarrollo de las competencias de diseño, implementación y ejecución de planes de acción o expedición de protocolos que sobre bioseguridad se requieran para para mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19. Que se requiere actuar de manera coordinada y unificada para mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID19.” Lo anterior, permite denotar la vital importancia que representó el contenido de los actos administrativos objeto de control, a efectos de que el Gobierno Nacional contara con una herramienta, hasta entonces inexistente en el ordenamiento jurídico, que atribuyera al Ministerio de Salud y Protección Social la competencia exclusiva para la expedición de protocolos de seguridad que permitieran afrontar la pandemia ocasionada por el virus Sars-Cov-2.

A su vez, el Decreto 780 de 2016 (Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social), consagró el régimen que previó un conjunto de normas relativas a la salud pública, entre ellas el denominado Sistema de Vigilancia en Salud Pública que tiene por objeto “la provisión en forma sistemática y oportuna, de información sobre la dinámica de los eventos que afecten o puedan afectar la salud de la población, con el fin de orientar las políticas y la planificación en salud pública; tomar las decisiones para la prevención y control de enfermedades y factores de riesgo en salud; optimizar el seguimiento y evaluación de las intervenciones; racionalizar y optimizar los recursos disponibles y lograr la efectividad de las acciones en esta materia, propendiendo por la protección de la salud individual y colectiva.” El referido sistema que rige en todo el territorio nacional tiene las siguientes finalidades que interesan a la presente controversia: a. Estimar la magnitud de los eventos de interés en salud pública; b. Detectar cambios en los patrones de ocurrencia, distribución y propagación de los eventos objeto de vigilancia en salud pública; c. Detectar brotes y epidemias y orientar las acciones específicas de control; d. Identificar los factores de riesgo o factores protectores relacionados con los eventos de interés en salud y los grupos poblacionales expuestos a dichos factores; e. Identificar necesidades de investigación epidemiológica; f. Facilitar la planificación en salud y la definición de medidas de prevención y control; g. Facilitar el seguimiento y la evaluación de las intervenciones en salud; h. Orientar las acciones para mejorar la calidad de los servicios de salud; i. Orientar la formulación de políticas en salud pública.

Entre las funciones otorgadas al Ministerio de Salud y Protección Social en el Decreto Reglamentario en cita, se encuentra aquella relacionada con el análisis de la situación de salud del país para definir áreas prioritarias de intervención en salud pública y orientar las acciones de control de los problemas bajo vigilancia. En lo concerniente al Régimen de vigilancia, control, medidas sanitarias y sanciones, la normatividad consagró al Ministerio de Salud y Protección Social como la primera autoridad del Sistema de Vigilancia de Salud Pública y además de las medidas sanitarias previstas de manera taxativa para controlar una situación que atente contra la salud colectiva, previó la posibilidad de adoptar medidas de carácter urgente con el objeto de limitar la diseminación de una enfermedad.

En ese orden, para la Sala no cabe duda que las resoluciones analizadas, corresponden a actos administrativos dictados en desarrollo de los decretos legislativos citados y son congruentes con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia contenidas en el Decreto Legislativo 417 de 2020, siendo una de las principales medidas recomendadas por la Organización Mundial de la Salud la del distanciamiento y aislamiento social, con el fin de limitar las posibilidades de propagación del Covid-19 y de proteger la salud del público en general.

El anexo técnico de la Resolución 666 de 24 de abril de 2020 está orientado a minimizar los factores que pueden generar la transmisión de la enfermedad por Covid-19 y su carácter obligatorio abarca a los empleadores y trabajadores del sector público y privado, aprendices, cooperativas o de pre cooperativas de trabajo asociado, afiliados partícipes, contratantes públicos y privados, contratistas vinculados mediante contrato de prestación de servicios, de los diferentes sectores económicos, productivos y entidades gubernamentales que requieran desarrollar sus actividades durante el periodo de la emergencia sanitaria, así como a las ARL.

Ese documento contiene un listado de medidas generales de bioseguridad para los trabajadores (lavado de manos, distanciamiento social y uso de tapabocas), con instructivos precisos sobre cómo ejecutar cada una de ellas, técnicas de lavado de manos, especificaciones técnicas sobre elementos de protección personal, limpieza y desinfección de establecimientos y espacios de trabajo, manejos de residuos, etc.

Así mismo, la autoridad ministerial diseñó un plan de prevención y manejo de situaciones de riesgo de contagio que contiene las labores de vigilancia de salud de los trabajadores, las condiciones en que se debe desarrollar el trabajo remoto, a distancia, presencial y otras alternativas de organización laboral, la interacción del personal en tiempos de alimentación y descanso y toda una serie de disposiciones que prevén la bioseguridad en el desarrollo de todas las actividades laborales.

De igual manera cabe destacar que el anexo técnico definió el plan de monitoreo de síntomas de contagio por Sars-Cov-2, la prevención y manejo de situaciones de riesgo de contagio y un procedimiento de los pasos a seguir en caso de presentarse el caso de una persona con síntomas compatibles con los de la enfermedad Covid-19, entre ellos, la comunicación al jefe inmediato, el correspondiente reporte a la EPS en que se encuentre afiliado el personal afectado así como a la Secretaría de Salud.

Por su parte, la Resolución 749 de 13 de mayo de 2020 contiene un anexo técnico que contempló las particulares condiciones del sector comercio, hotelero, de restaurantes y otros servicios de comidas, en ese documento se definieron, entre otras cosas, las medidas de distanciamiento físico en establecimientos abiertos al público, los protocolos de bioseguridad para servicios de comercio a domicilio y el deber de los administradores de centros comerciales, grandes superficies y plazas de mercado con plazoletas de comida, en ejecutar los procedimientos de limpieza y desinfección de áreas de uso común. Como medidas locativas, precisó los lineamientos para adecuación, mantenimiento, desinfección, el adecuado manejo de herramientas de trabajo y elementos de dotación y la correcta manipulación de insumos y productos.

Para el personal de los sectores de comercio previstos en el acto administrativo, definió las reglas de interacción dentro de las instalaciones, así como con terceros, tales como proveedores, clientes y afiliados. Contiene también capítulos dedicados a las medidas adicionales para el alojamiento en hoteles, para actividades de restaurantes, cafeterías y servicio móvil de comidas que comercialicen sus productos mediante plataformas de comercio electrónico o por entrega a domicilio, cada uno de ellos con precisas instrucciones sobre las medidas que deben adoptar los establecimientos de comercio, el mantenimiento y desinfección de sus instalaciones, el comportamiento de empleadores y trabajadores, así como la manipulación de elementos, insumos, productos y alimentos.

Con todo lo expuesto, esta Sala considera que los actos administrativos objeto de revisión guardan estrecha conexidad, consonancia y proporcionalidad con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado en el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, comoquiera que definieron unos protocolos de bioseguridad indispensables para reducir el impacto de las consecuencias en el sistema de salud, los servicios sociales y la economía, por la pandemia que generó el virus Sars-Cov-2 y permiten materializar el propósito del principio de precaución contemplado por el Gobierno Nacional en el citado Decreto Legislativo.

Elevar a la categoría de actos administrativos con carácter general los protocolos de higiene, distanciamiento social, autoaislamiento voluntario y la cuarentena de la población en general y en especial del personal en el sector comercio, resulta acorde con las políticas que han adoptado las naciones para contrarrestar los efectos ocasionados por la pandemia que actualmente enfrenta la humanidad, además de que reviste a tales medidas con legalidad y activa el carácter coercitivo de las autoridades ante su desconocimiento.

De igual manera, guardan concordancia con las recomendaciones emitidas tanto por la Organización Mundial de la Salud - OMS y la Organización Internacional del Trabajo, cuando instaron a los Estados a adoptar medidas urgentes para proteger a la población, entre ella a los trabajadores, empleadores y sus familias, de los riesgos para la salud generados por la enfermedad Covid-19.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sala Especial de Decisión No. Doce (12), administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR que la Resolución No. 666 de 24 de abril de 2020, por medio de la cual se adoptó el protocolo general de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus Sars-Cov-19 proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social, objeto del presente control inmediato de legalidad, se encuentra ajustada a la ley, en los términos de la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: DECLARAR que la Resolución No. 749 de 13 de mayo de 2020, por medio de la cual se adoptó el protocolo de bioseguridad para la prevención de la trasmisión de la enfermedad Covid-19 en el sector comercio, el cual complementó el protocolo general adoptado mediante la Resolución 666 de 24 de abril de 2020, se encuentra ajustada a la ley, en los términos de la parte motiva de la presente providencia. Cópiese, comuníquese las partes e intervinientes por el medio más expedito y archívese el expediente.

Firmado electrónicamente salva voto Firmado electrónicamente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ SANDRA LISSETH IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAMIRO PAZOS GUERRERO JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Firmado electrónicamente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA ----------------------- [1] Decreto 539 de 2020 “Por el cual se adoptan medidas de bioseguridad para mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.” Artículo 1.

Protocolos de bioseguridad. Durante el término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, el Ministerio de Salud y Protección Social será la entidad encargada de determinar y expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, para mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19. [2] Decreto 780 de 2016 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social”.

Artículo 2.8.8.1.4.3 Medidas sanitarias. Con el objeto de prevenir o controlar la ocurrencia de un evento o la existencia de una situación que atenten contra la salud individual o colectiva, se consideran las siguientes medidas sanitarias preventivas, de seguridad y de control: a. Aislamiento o internación de personas y/o animales enfermos; b. Cuarentena de personas y/o animales sanos; c. Vacunación u otras medidas profilácticas de personas y animales; d. Control de agentes y materiales infecciosos y tóxicos, vectores y reservorios; e. Desocupación o desalojamiento de establecimientos o viviendas; f. Clausura temporal parcial o total de establecimientos; g. Suspensión parcial o total de trabajos o servicios; h. Decomiso de objetos o productos; i. Destrucción o desnaturalización de artículos o productos si fuere el caso; j. Congelación o suspensión temporal de la venta o empleo de productos y objetos.

Parágrafo 2. Sin perjuicio de las medidas antes señaladas y en caso de epidemias o situaciones de emergencia sanitaria nacional o internacional, se podrán adoptar medidas de carácter urgente y otras precauciones basadas en principios científicos recomendadas por expertos con el objetivo de limitar la diseminación de una enfermedad o un riesgo que se haya extendido ampliamente dentro de un grupo o comunidad en una zona determinada. [3] Es pertinente precisar que, a través de sentencia C-205 de 25 de junio de 2020, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del Decreto Legislativo 539 con ponencia del Magistrado José Fernando Reyes Cuartas. [4] Al respecto ver, entre otras: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 15 de octubre de 2013.

Exp. 1001- 03-15-000-2010-000390-OO (CA). C.P. Marco Antonio Velilla.