EMERGENCIA ECONÓMICA Y SOCIAL / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 236 DEL 31 DE JULIO DE 2020 DE LA CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA / CORALINA / IMPROCEDENCIA DEL CONTROL DE LEGALIDAD / AUTO QUE NO AVOCA / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL / FALTA DE COMPETENCIA / UNIDAD DE MATERIA / COSA JUZGADA Más allá de que con anterioridad a la expedición de la resolución sub lite, CORALINA haya proferido varios actos mediante los cuales prorrogó las disposiciones de las Resoluciones 129 y 131 de 2020 –a saber, las identificadas con los números 146, 154, 166, 169 y 212 de 2020, respecto de las cuales, valga decir, existen diversas posturas de cara a la naturaleza y alcance de los actos– lo cierto es que respecto a las resoluciones principales No.129 y 131 de 2020 expedidas por CORALINA, esta Corporación ya emitió dos pronunciamientos en el sentido de no avocar su conocimiento en sede de control inmediato de legalidad; por lo que se concluye que, en virtud de los principios de unidad de materia, economía procesal, eficiencia, cosa juzgada y seguridad jurídica, debe aplicarse al sub examine la máxima que, en derecho, prescribe que la suerte de lo accesorio queda atada a la del acto principal, lo que conlleva a que se determine la actual improcedencia de este medio de control.
En este orden de ideas y dado que esta Corporación carece de competencia para adelantar el control inmediato de legalidad de la resolución que acá se estudia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, no se avocará el control inmediato de legalidad de la Resolución 236 de 2020, expedida por CORALINA. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / OBJETO DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA / PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD [E]l artículo 136 del CPACA, consagró el dispositivo de control judicial automático dirigido a examinar la legalidad de los actos administrativos expedidos bajo las condiciones del artículo 20 de la LEEE; se trata, entonces, de un medio de control que se activa ante la expedición de un acto emanado por una autoridad pública, siempre que éste sea (i) de carácter general, (ii) se profiera en ejercicio de la función administrativa, y (iii) corresponda al desarrollo de los Decretos Legislativos expedidos durante los estados de excepción. Las citadas normas identifican con nitidez, que el objeto del control inmediato de legalidad recae sobre el acto administrativo expedido en tales condiciones y, por lo mismo, a éste se vinculan, a su vez, los criterios legales que definen la competencia de esta jurisdicción. […] De manera que el primer análisis, relacionado con los requisitos de procedencia para determinar si se avoca o no conocimiento del acto¬, en conjunto con las reglas que determinan la competencia para conocer del mismo, conducen al despacho a anunciar, desde ahora, que en el caso sub examine no avocará este medio de control, bajo dos razones fundamentales: (i) la falta de competencia del Consejo de Estado, pues se trata de actos proferidos por las Corporaciones Autónomas Regionales donde el factor territorial de expedición del acto, es criterio determinante de la competencia; y, (ii) la inexistencia de un acto plausible de control automático, comoquiera que la prórroga bajo estudio, proviene de un acto primigenio, respecto del cual, esta Corporación ya se pronunció declarando improcedente su examen.
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN VEINTITRÉS Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., once (11) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03477-00 Actor: CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA –CORALINA– Demandado: RESOLUCIÓN 236 DEL 31 DE JULIO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Recibida la copia de la Resolución 236 proferida el 31 de julio de 2020, a través de la cual el Director General de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina –CORALINA– prorrogó “las medidas y acciones internas dentro de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina –CORALINA para la contención ante el Covid-19 (Coronavirus), en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, así como para el aislamiento social preventivo y se dictan otras disposiciones”, el despacho pasa a estudiar si es procedente avocar su conocimiento, con el fin de adelantar el control inmediato de legalidad, según lo previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 de la Ley 1437 de 2011.
El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, dispone: “ARTÍCULO
20. CONTROL DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
“Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición” (negrillas fuera de texto). Para el cumplimiento de este mandato, el artículo 136 del CPACA[1], consagró el dispositivo de control judicial automático dirigido a examinar la legalidad de los actos administrativos expedidos bajo las condiciones del artículo 20 de la LEEE; se trata, entonces, de un medio de control que se activa ante la expedición de un acto emanado por una autoridad pública, siempre que éste sea (i) de carácter general, (ii) se profiera en ejercicio de la función administrativa, y (iii) corresponda al desarrollo de los Decretos Legislativos expedidos durante los estados de excepción. Las citadas normas identifican con nitidez, que el objeto del control inmediato de legalidad recae sobre el acto administrativo expedido en tales condiciones y, por lo mismo, a éste se vinculan, a su vez, los criterios legales que definen la competencia de esta jurisdicción. Así, el artículo 136 ya citado, dispone que este medio de control será “ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código”.(Negrilla propia).
De manera que el primer análisis, relacionado con los requisitos de procedencia para determinar si se avoca o no conocimiento del acto, en conjunto con las reglas que determinan la competencia para conocer del mismo, conducen al despacho a anunciar, desde ahora, que en el caso sub examine no avocará este medio de control, bajo dos razones fundamentales: (i) la falta de competencia del Consejo de Estado, pues se trata de actos proferidos por las Corporaciones Autónomas Regionales donde el factor territorial de expedición del acto, es criterio determinante de la competencia; y, (ii) la inexistencia de un acto plausible de control automático, comoquiera que la prórroga bajo estudio, proviene de un acto primigenio, respecto del cual, esta Corporación ya se pronunció declarando improcedente su examen.
Falta de competencia En este primer análisis, el punto de partida impone armonizar los criterios legales que definen las competencias entre los Tribunales Administrativos –art. 151.14 del CPACA[2]– y el Consejo de Estado –art. 136 ibidem– en relación con el ejercicio del control inmediato de legalidad, de donde emergen dos premisas centrales en la definición de la competencia: (i) si el acto emana de entidades territoriales, el competente será el tribunal administrativo del lugar donde fue expedido el acto, pues la regla procesal se acompasa con la jurisdicción donde éste proyecta sus efectos; y (ii) cuando se trate de actos que no se inscriben en un ámbito territorial definido, se entiende que provienen de una autoridad del orden nacional y, en estos casos, el control judicial estará a cargo del Consejo de Estado.
Al compás de esta regla, el factor de competencia de este medio de control, recibe las notas distintivas del criterio material y formal de los actos administrativos, de manera que el lugar de expedición del acto se corresponde con el nivel que ocupa la respectiva entidad en la estructura del Estado, ya sea en el orden territorial o en el nacional; al paso que dichos actos, materialmente, sólo producen decisiones con efectos jurídicos en el ámbito de la jurisdicción donde la entidad pública que lo emite ejerza sus competencias, ya sea en la esfera local o nacional, completando de esta manera un silogismo basado en la plena coincidencia de estos factores y criterios, a partir del cual la determinación del juez competente no debería revestir mayor discusión. Sin embargo, la aplicación de estos cánones no ha sido uniforme en relación con las Corporaciones Autónomas Regionales, toda vez que éstas, en su acción administrativa, no encajan en los niveles tradicionales de la organización territorial –local o nacional-, pues dada su especial naturaleza, estructura y finalidades, corresponden a autoridades sui generis, “sin que sea posible encuadrarlas como otro organismo superior de la administración central (ministerios, departamentos administrativos, etc.), o descentralizado de este mismo orden, ni como una entidad territorial”[3], siendo entonces consideradas como eslabones intermedios entre la Nación y las entidades locales (departamentales y municipales), sin perder por ello la jurisdicción en el territorio que por ley les ha sido atribuida.
En efecto, como lo viene sosteniendo el despacho –y así fue analizado en auto del 3 de agosto de 2020[4]– la especial connotación que tienen las Corporaciones Autónomas Regionales en la estructura del Estado Colombiano, permite afirmar que “por su estructura y finalidades, corresponden a formas u organismos administrativos, reconocidos por la Constitución Política, orientados a la gestión de los recursos naturales y del medio ambiente, que responden a un criterio de organización funcional para la gestión de ecosistemas comunes, cuyas atribuciones se aplican a un espacio territorial plenamente identificado.
Esta noción, supera los niveles fijados en la división política del territorio, pues las CAR tienen su propia jurisdicción de orden estrictamente funcional, de la que emerge su carácter autónomo y especial”[5] (Subraya fuera del texto original). De esta forma, la identificación de una jurisdicción para el ejercicio de sus competencias, constituye elemento esencial en la estructura legal de las CAR, por lo que, en desarrollo fiel del encargo conferido por el Constituyente en el art. 150.7, el legislador determinó, a través de la ley 99 de 1993, la naturaleza y ámbito de actuación de estas Corporaciones, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 23.
NATURALEZA JURÍDICA. Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente” (Resaltado propio).
Se desprende de lo dicho que, efectuado un análisis normativo sistemático, que involucra las normas sustantivas y adjetivas vistas, es posible, para efectos del control inmediato de legalidad, aplicar a los actos que expidan las Corporaciones Autónomas Regionales la regla de competencia prevista en el artículo 136 del CPACA, que corresponde al lugar de expedición de los actos, sin que sea necesario ubicar a tales organismos en el orden local o nacional, de cara a la suficiencia de una regla aplicable al factor de competencia que, además, concuerda con el ámbito en que se proyectan tales decisiones y se ciñe a la jurisdicción fijada en la Ley 99 de 1993.
Descendiendo al caso concreto, se destaca que CORALINA -organismo que expidió la Resolución 236 de 2020 objeto del estudio sub lite- es una Corporación Autonóma Regional[6], cuyos actos se proyectan únicamente en la jurisdicción fijada en el inciso segundo del artículo 37 de la Ley 99 de 1993, en los siguientes términos: “La jurisdicción de CORALINA comprenderá el territorio del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, el mar territorial y la zona económica de explotación exclusiva generadas de las porciones terrestres del archipiélago”;
Por ende, y en aplicación del ya referido factor de competencia del artículo 136 del CPACA, se concluye que corresponde al Tribunal Contencioso Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, conocer del control inmediato de legalidad de los actos que expida CORALINA, siendo criterio de razón suficiente para que el despacho no avoque este medio de control derivado de la falta de competencia del Consejo de Estado en la materia.
Bastaría lo anterior para avanzar en la clausura del asunto, sin embargo, advierte el despacho, en este mismo estadio de análisis, que la prórroga contenida en la Resolución 236 de 2020, se refiere a unos actos originarios respecto de los cuales esta Corporación ya se pronunció de manera precedente, declarando que aquellos no eran susceptibles de este medio de control; de manera que una remisión al competente no se traduciría en una medida eficiente, ni razonable, pues ya el Consejo de Estado a través de otras de sus Salas Especiales de Decisión, adoptó determinaciones sobre los actos base o primigenios, a los que hay que remitirse en aplicación del principio de unidad de materia, cosa juzgada y seguridad jurídica, como se pasa a indicar.
Improcedencia del control inmediato de legalidad Al revisar el acto objeto de estudio, por medio del cual “se prorrogan las medidas y acciones internas dentro de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina –CORALINA para la contención ante el Covid-19 (Coronavirus), en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, así como para el aislamiento social preventivo y se dictan otras disposiciones”; dicho acto dispone, en el artículo quinto de su parte resolutiva, que las medidas establecidas en las Resoluciones 129 y 131 proferidas por esa Corporación Autónoma Regional que no se hubieran modificado, ni fueran contrarias a ésta, “continúan vigentes”, más allá de que no hayan acudido expresamente al término “prorrogar”.
De manera concordante, la parte motiva de la Resolución 236 expuso la necesidad de prorrogar las medidas internas de la Corporación dispuestas en los citados actos, afirmando el carácter real de la prórroga, en conjunto con la evidencia de que los artículos que la integran corresponden a una reproducción y prolongación de lo ordenado en aquellas resoluciones.
Una vez revisado el contenido de los actos de origen, prorrogados a través de la Resolución 236 de 2020, es evidente que este último corresponde a una mera ampliación y reiteración de las medidas implementadas a través de las Resoluciones 129[7] y 131[8] de 2020, en tanto y cuanto, sus disposiciones se contraen a: (i) insistir en que dicha entidad no presta sus servicios de forma presencial;
(ii) reiterar los canales de comunicación fijados para la atención de la entidad; (iii) establecer el trabajo en casa para todos los funcionarios del 1 al 11 de agosto de 2020; y (iv) disponer que las medidas previstas en las Resoluciones 129 y 131 de 2020, que no hubiesen sido modificadas mediante dicho acto, “continúan vigentes, así como aquellas que no le sean contrarias”[9].
Ahora bien, en clave de la decisión anunciada, resalta el Despacho que esta Corporación ya se pronunció en relación con la improcedencia de ejercer el control inmediato de legalidad de las Resoluciones 129 y 131 de 2020, expedidas por CORALINA, tal como se registra en los expedientes con radicado No. 11001031500020200142200[10] y 11001031500020200141900[11] respectivamente, mediante los cuales se decidió no avocar el control inmediato de legalidad de dichos actos, señalando que éstos no se profirieron en desarrollo de alguno de los Decretos Legislativos dictados con ocasión del estado de excepción, sino que tuvieron origen en decretos expedidos por el Presidente de la República al amparo de sus facultades ordinarias –Decretos 457 y 531 de 2020[12]-.
Más allá de que con anterioridad a la expedición de la resolución sub lite, CORALINA haya proferido varios actos mediante los cuales prorrogó las disposiciones de las Resoluciones 129 y 131 de 2020 –a saber, las identificadas con los números 146[13], 154[14], 166[15], 169[16] y 212[17] de 2020, respecto de las cuales, valga decir, existen diversas posturas de cara a la naturaleza y alcance de los actos– lo cierto es que respecto a las resoluciones principales No.129 y 131 de 2020 expedidas por CORALINA, esta Corporación ya emitió dos pronunciamientos en el sentido de no avocar su conocimiento en sede de control inmediato de legalidad; por lo que se concluye que, en virtud de los principios de unidad de materia, economía procesal, eficiencia, cosa juzgada y seguridad jurídica, debe aplicarse al sub examine la máxima que, en derecho, prescribe que la suerte de lo accesorio queda atada a la del acto principal, lo que conlleva a que se determine la actual improcedencia de este medio de control.
En este orden de ideas y dado que esta Corporación carece de competencia para adelantar el control inmediato de legalidad de la resolución que acá se estudia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, no se avocará el control inmediato de legalidad de la Resolución 236 de 2020, expedida por CORALINA. En mérito de lo expuesto, el despacho, en uso de sus facultades constitucionales y legales,
RESUELVE
PRIMERO: NO AVOCAR, por improcedente, el control inmediato de legalidad de la Resolución 236 del 31 de julio de 2020, expedida por el Director General de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina –CORALINA–.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta determinación, vía correo electrónico, a la autoridad pública antes indicada, así como al agente del Ministerio Público delegado ante esta Corporación, para lo de su cargo.
TERCERO: En firme esta providencia, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
ERR/ECB ----------------------- [1] “Artículo 136. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código (…)” [2] “Artículo 151 del CPACA.
Los Tribunales Administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: “(…) “14. Del control inmediato de legalidad de los actos de carácter general que sean proferidos en ejercicio de la función administrativa durante los Estados de Excepción y como desarrollo de los decretos legislativos que fueren dictados por autoridades territoriales departamentales y municipales, cuya competencia corresponderá al tribunal del lugar donde se expidan” (se subraya). [3] Corte Constitucional, Sentencia C-578 de 1999, MP Antonio Barrera Carbonell, reiterada en la Sentencia C-035 de 2016, MP.
Gloria Stella Ortiz Delgado. [4] Expediente Rad No. 11001031500020200176200, Consejero Ponente: José Roberto Sáchica Méndez. [5] Ibidem. [6] Creada en el artículo 37 de la Ley 99 de 1993. [7] Mediante la Resolución 129 de 2020, CORALINA manifestó que no atendería de forma presencial sus oficinas, señaló los canales de comunicación para los usuarios en relación con cada una de sus dependencias e indicó el canal asignado para la recepción de PQRSD (peticiones, quejas, reclamos y/o denuncias).
En el mismo sentido, señaló que el ingreso a las sedes de la institución estaba restringido, ya que solo podían acceder las personas autorizadas por el Director General, los Subdirectores, o el Secretario General, en cumplimiento de las directrices allí indicadas. Autorizó el trabajo en casa para todos sus funcionarios entre el 24 de marzo y el 13 de abril de 2020 e indicó las condiciones mínimas a tener en cuenta en el teletrabajo, instó a los supervisores a sugerir a los contratistas la implementación del trabajo desde sus hogares y enlistó varias medidas de autocontrol para tener en cuenta, como lo son, lavarse las manos mínimo cada 2 horas, evitar tocarse los ojos, nariz y boca con las manos, auto aislarse por contacto o exposición con personas que provengan de los países con incidencia de Covid-19, usar el tapabocas y disminuir al máximo las reuniones presenciales o concentraciones de personas en espacios reducidos de trabajo, entre otros.
Por último, invitó a los destinatarios de la misma a atender únicamente la información oficial dispuesta por el Gobierno Nacional y la OMS, sobre los cuidados previstos por el brote de Covid-19. [8] A través de la Resolución 131 de 2020, CORALINA reiteró que no atenderá de forma presencial en sus oficinas en las islas de San Andrés (sede principal, almacén y casa bioclimática) y Providencia, fijó el correo electrónico oficial para la notificación o comunicación de actos administrativos, estableció el trabajo en casa para todos los funcionarios del 13 al 27 de abril de 2020, e invitó a seguir los lineamientos y protocolos oficiales del Gobierno Nacional y la OMS. [9] Artículo quinto de la Resolución 236 de 2020, expedida por CORALINA. [10] Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López. [11] Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. [12] Se indicó que para la expedición de estos decretos, el Presidente de la República invocó las facultades ordinarias previstas en el numeral 4 del artículo 189 de la Constitución Nacional. [13] En auto del 15 de mayo de 2020, Exp. 11001031500020200182000, se avocó conocimiento de la Resolución 146 de 2020 de CORALINA, señalando que las instrucciones allí contenidas afectan a los administrados en sus derechos sustanciales o procedimentales, razón por la cual se constituyen en actos administrativos, que no pueden ser excluidos de control de legalidad.
C.P. Milton Chaves García. [14] Mediante proveído del 29 de mayo de 2020, Exp. 11001031500020200212800, se avocó el control inmediato de legalidad de la Resolución 154 de 2020 de CORALINA, con sustento en el mismo razonamiento esbozado respecto de la Resolución 146 de 2020 y, además, se acumuló este proceso al 11001031500020200182000. C.P. Milton Chaves García [15] Por medio de auto del 14 de julio de 2020, Exp. 11001031500020200239000, se asumió el conocimiento de la Resolución 166 de 2020, proferida por CORALINA, por considerar que, aunque no lo mencionó expresamente, desarrolló el Decreto Legislativo 491 de 2020, el cual estableció, en su artículo 3, la prestación de los servicios a cargo de las autoridades a través de la modalidad de trabajo en casa.
C.P. William Hernández Gómez [16] En decisión del 16 de junio de 2020, Exp. 11001031500020200248700, se avocó el conocimiento de la Resolución 169 de 2020 de CORALINA, dado que se expidió en el marco y en desarrollo de la declaratoria del estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica, decretado por el Gobierno, ya que invoca como fundamento el Decreto 417 de 2020, así como los decretos que implementaron la medida de aislamiento social preventivo”.
C.P. María Adriana Marín [17] En auto del 27 de julio de 2020, Exp.11001031500020200329400, no avocó el control inmediato de legalidad respecto de la Resolución 212 de 2020 expedida por CORALINA, por cuanto no desarrolla un decreto legislativo, proferido en el marco del estado de excepción. Agrega que, si bien en la resolución se invoca el Decreto 417 de 2020, al efectuar una revisión material de ésta –la resolución-, se advierte que no se adoptan medidas para conjurar la crisis, sino que se trata de una decisión en procura de organizar asuntos administrativos de esa entidad, como el establecimiento del trabajo en casa para todos los funcionarios de CORALINA.
C.P. Alberto Montaña Plata