ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO – Ya se dictó el auto admisorio de la demanda [L]a Sala considera que en el presente asunto se configura, en cuanto a la súplica de admisión del procedimiento J-2019-1387, una carencia actual del objeto por hecho superado, toda vez que la conducta lesiva que se reprochaba de esa autoridad demandada ha cesado, en razón a que ya dictó el auto admisorio solicitado.
(…) Por tanto, se colige que si bien es cierto que la Ley 1949 de 2019 contempla un término de «[…] 60 días siguientes a la radicación de la demanda» para proferir la correspondiente sentencia dentro de un asunto en el que se pretenda el reconocimiento económico de los gastos en que haya incurrido un afiliado a una Empresa Promotora de Salud, como el caso de la accionante, también lo es que no es dable desconocer que en el sub lite se inadmitió la demanda por ella formulada, cuya subsanación se presentó el 17 de octubre de 2019, y el respectivo auto admisorio se dictó el 21 de agosto de 2020, en el que se le otorgó un plazo de tres (3) días a Coomeva E. P. S. para pronunciarse en esas diligencias y allegar las pruebas a que hubiere lugar.
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD – Existe otro medio de defensa / SOLICITUD DE REEMBOLSO DE GASTOS MÉDICOS ANTE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD – Medio de defensa judicial idóneo y eficaz [C]abe anotar que la Superintendencia Nacional de Salud, por conducto de Resolución 309 de 31 de marzo de 2020, suspendió a partir de esa fecha los términos en algunos asuntos de conocimiento del aludido organismo, entre estos, el suscitado por la actora, «[…] con ocasión de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social» por la propagación de la pandemia ocasionada por el virus COVID-19, medida que se levantó, con Resolución DJC 443 de 30 de abril del año en curso, desde el 4 de mayo siguiente.
(…) De lo anterior se advierte que si bien transcurrió un término excesivo entre la presentación de la solicitud de reembolso de gastos médicos formulada por la tutelante ante la superintendencia delegada para la función jurisdiccional y de conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud (30 de julio de 2019) y su admisión (21 de agosto de 2020), se debe tener en consideración que (i) dentro de ese asunto se inadmitió el escrito inicial, por cuanto adolecía de algunas falencias;
(ii) se suspendieron los términos para adelantar ese tipo de controversias del 31 de marzo al 4 de mayo de 2020; y (iii) dicho procedimiento debe garantizar el debido proceso a la entidad demandada, a la que se le otorgó el término de 3 días para que se pronunciara y allegara los correspondientes elementos de convicción, por consiguiente, en atención a las diversas circunstancias acaecidas en ese trámite jurisdiccional, no es dable acceder al amparo deprecado en tal sentido, como lo determinó el Tribunal Administrativo de Santander.
(…) Sin perjuicio de lo anterior, esta Sala comparte la determinación del a quo de exhortar a la señora superintendente delegada para la función jurisdiccional y de conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud, para que observe los términos consagrados en la Ley 1949 de 2019, con la finalidad de que desate de manera pronta la controversia de reembolso de gastos médicos expuesta por la tutelante.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 68001-23-33-000-2020-00757-01 A (AC) Actor: ARELYS ALVARADO PEDROZO Demandado: SUPERINTENDENTE DELEGADA PARA LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL Y DE CONCILIACIÓN DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y GERENTE GENERAL DE COOMEVA E. P. S. Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por la actora contra la sentencia de 1º de septiembre de 2020, emitida por el Tribunal Administrativo de Santander, que declaró «[…] la violación por parte de la EPS aquí accionada de una de las dimensiones del derecho constitucional fundamental a la salud […]» y la «[…] carencia de objeto por hecho superado […]».
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de amparo. La señora Arelys Alvarado Pedrozo, quien actúa a través de apoderado, presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales a la salud, mínimo vital y dignidad humana, presuntamente quebrantados por los señores superintendente delegada para la función jurisdiccional y de conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud y gerente general de Coomeva E. P. S. Como consecuencia de lo anterior, pide se ordene al señor gerente general de Coomeva E. P. S. reembolsarle «[…] los gastos médicos pagados a la HIC[[1]] y [a]l médico ELIO DAVID RUEDA C[A]DENA […] p[or el procedimiento] del reemplazo total de rodilla derech[a] por un costo de DIECISIETE MILLONES DE PESOS ($17.000.000), establecido en las facturas originales aportadas el 31 de julio de 2018»; o en su defecto, a la señora superintendente delegada para la función jurisdiccional y de conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud que «[…] proceda a determinar la admisión de la demanda para el reconocimiento económico de [los aludidos] gastos, bajo radicado No. J-2019-1387», y se pronuncie sobre las pretensiones allí formuladas, «[…] atendiendo […] [el] término fijado por la Ley 1949 de 2019». 1.2 Hechos.
Relata la actora que tiene 63 años, se encuentra afiliada a Coomeva E. P. S. y «[…] para el año 2017 le fue diagnosticado por [su] médico tratante un derrame articular, tendinosis del patelar, distensión por laxitud del ligamento lateral medial, gonoartrosis severa derecha medial, lesión grado III del cuerno anterior y cuerpo del menisco medial en menor grado y cuerpo anterior, condromalacia patelar grado III de los meniscos, lesión intrasustancial grado I-II de fibras distales del ligamento cruzado anterior; afecciones que sufrió en su rodilla derecha».
Que con el propósito de recibir el tratamiento adecuado, el 1º de noviembre de 2017 se trasladó a la ciudad de Floridablanca (Santander)[2], donde en el mes de diciembre siguiente fue atendida por un médico general, quien le ordenó los exámenes necesarios para realizarle un reemplazo de su articulación, pero a pesar de que permaneció por largo tiempo a la espera de una cita con el ortopedista[3], aquello no fue posible, por lo que su padecimiento se agravó al punto de afectarle la rodilla izquierda y la cadera, «[…] haciendo necesario que debiese tener constantemente la asistencia de una persona para conducirse a cualquier lugar e imposibilitándole ejecutar de manera normal su trabajo, el cual consiste en ser trabajadora independiente para Distribuidora Rayco».
Dice que por los anteriores hechos, el 19 de febrero de 2018 instauró acción de tutela contra el señor gerente general de Coomeva E. P. S. (expediente 68001-4105-002-2018-00111-00), de la que conoció el Juzgado Segundo (2º) Laboral de Pequeñas Causas de Bucaramanga que, con sentencia de 5 de marzo de ese año, accedió al amparo deprecado y, en consecuencia, ordenó a la aludida autoridad efectuar «[…] la programación y ejecución de las citas con medicina especializada prequirúrgica para determinar si era procedente la cirugía de reemplazo de la rodilla y, en caso [afirmativo], se efectuara en forma prioritaria», sin embargo, comoquiera que no se había satisfecho la mencionada decisión judicial, promovió incidente de desacato, dentro del que el 9 de mayo siguiente se sancionó al accionado.
Que durante el trámite incidental y como su situación de salud empeoraba cada día, el 7 de mayo de 2018 acudió a un médico particular, especialista en ortopedia y traumatología, quien, luego de estudiar su condición médica, «[…] advirtió que […] se encontraba con una severa limitación por gonartrosis derecha, con indicación de reemplazo articular […]», por lo que se le practicó «[…] la cirugía de reemplazo total de rodilla tricompartimental como particular en la HIC Fundación Cardiovascular de Colombia Zona Franca S.A.S el 23 de junio de [esa anualidad, la] cual tuvo un costo total de DIECISIETE MILLONES DE PESOS ($17.000.000)».
Sostiene que, con posterioridad, tuvo conocimiento del procedimiento «[…] para el reembolso de los dineros invertidos, por lo que […] el 31 de julio de 2018 presentó todos y cada uno de los documentos […]» ante la E. P. S. Coomeva para tal propósito, sin embargo, y pese a los múltiples requerimientos efectuados, no obtuvo respuesta alguna, razón por la que el 15 de mayo de 2019 instauró una nueva tutela (expediente 68001-4088-009- 2019-00060-00), encaminada a que se ordenara la devolución monetaria reclamada, trámite que el 29 de los mismos mes y año fue declarado improcedente por el Juzgado Noveno (9º) Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bucaramanga, al considerar que «[…] no se encontraba en una “situación de debilidad manifiesta” y que […] no había […] acudido a la Superintendencia de Salud, desconociendo, a criterio de ese juzgado, “la pertinencia de las acciones ordinarias” para perseguir pretensiones económicas», determinación confirmada el 12 de julio siguiente por el Juzgado Noveno (9º) Penal del Circuito de dicha ciudad.
Que por lo expuesto, el 30 de julio de 2019 presentó «[…] ante la Superintendencia Nacional de Salud – Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación la solicitud de reconocimiento económico de [los] gastos [médicos] en que […] incurrió», procedimiento (expediente J- 2019-1387) que el 10 de octubre siguiente fue inadmitido, para que se aclararan las pretensiones deprecadas, lo cual hizo en término, no obstante, a la fecha no se ha dictado pronunciamiento al respecto, a pesar de que han pasado más de diez meses desde su formulación. 1.3 Contestaciones de la acción. 1.3.1 La señora superintendente delegada para la función jurisdiccional y de conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud aduce que no se presenta la vulneración de las garantías superiores invocadas por la actora, puesto que el 21 de agosto de 2020 se profirió el auto admisorio del procedimiento jurisdiccional J-2019-1387, que aquella promovió contra Coomeva E. P. S. 1.3.2 El señor gerente general de Coomeva E. P. S. guardó silencio en la oportunidad procesal prevista para el efecto. 1.4 Providencia impugnada.
Con sentencia de 1º de septiembre de 2020, el Tribunal Administrativo de Santander declaró «[…] la vulneración por parte de la EPS aquí accionada, de una de las dimensiones del derecho fundamental a la salud porque cuando se requirió no se satisfizo, y cuando se peticionó el reembolso obligó también a acudir al mecanismo de tutela y a la demanda ante la Superintendencia Nacional de Salud – Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación con el fin de hacer valer su derecho del reembolso de los gastos generados por la prestación del servicio de salud incurriendo esta Superintendencia en el incumplimiento de los términos legales que tiene para proferir el respectivo fallo y con ello, mantener […]» el quebranto constitucional.
Por otro lado, declaró la carencia actual de objeto por hecho superado, por cuanto el 21 de agosto de 2020 «[…] se profirió el auto admisorio por parte de la Superintendencia Nacional de Salud – Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación, tal y como lo acredita el anexo allegado por esta entidad que se encuentra cargado en el expediente digital, estructurándose lo que la jurisprudencia califica como “hecho superado”, es decir, que la activación del proceso por parte de la Superintendencia hace que se produzca ausencia o carencia de objeto para este Juez constitucional pronunciarse en la presente tutela, [lo que implica] la improcedencia del Juez de tutela para desplazar la actividad judicial ordinaria por parte de la Superintendencia y darle cualquier orden a la EPS, por estarse frente a pretensiones excluyentes para el amparo».
Sin perjuicio de lo anterior, exhortó a la señora superintendente delegada para la función jurisdiccional y de conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud sobre el «[…] respeto de los términos para dictar el fallo en el caso que aquí nos ocupa». 1.5 Impugnación. Inconforme con la decisión adoptada, la actora la impugnó, al considerar que aquella resulta inocua, toda vez que si bien el Tribunal Administrativo de Santander reconoce la vulneración por parte del señor gerente general de Coomeva E. P. S. de una de las dimensiones de su derecho constitucional fundamental a la salud, no adopta medida alguna para salvaguardarlo.
Asimismo, advierte que, contrario a lo determinado por el a quo, no se configura la carencia actual de objeto por hecho superado, porque el término (60 días hábiles) para desatar la controversia planteada ante la Superintendencia Nacional de Salud «[…] fue ampliamente superado, quedando demostrado que este medio de defensa judicial no ha resultado idóneo para este caso ante la excesiva demora para decidir sobre el asunto», lo que acredita la procedencia excepcional de esta acción para obtener el reembolso solicitado.
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 32[4] del Decreto ley 2591 de 1991[5] y 25[6] del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019[7] expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta Coporación es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, el amparo inmediato de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que puedan comportar (i) la omisión del gerente general de Coomeva E. P. S. de reembolsarle a la actora el dinero que sufragó por concepto de gastos médicos; y (ii) la falta de admisión del proceso jurisdiccional J-2019-1387 adelantado ante la superintendencia delegada para la función jurisdiccional y de conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud, así como el incumplimiento del término previsto en la Ley 1949 de 2019 para proferir la respectiva decisión de fondo. 2.4 Caso concreto. 2.4.1 Requisito de subsidiaridad de la acción de tutela, en lo concerniente a ordenar el reembolso de gastos médicos.
En el asunto sub examine se advierte que la accionante pretende se ordene al señor gerente general de Coomeva E. P. S. «[…] realizar el reembolso de los gastos médicos pagados […], [con ocasión de su cirugía] de reemplazo total de rodilla derech[a] por un costo de DIECISIETE MILLONES DE PESOS ($17.000.000), establecido en las facturas originales aportadas el 31 de julio de 2018».
Con el propósito de determinar la procedencia del amparo, en lo atañedero a la súplica mencionada, resulta oportuno anotar que la acción de tutela tiene carácter subsidiario, que hace referencia a que solo[8] procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, sin embargo, no debe perderse de vista que aunque el trámite de esta acción es preferente y sumario, regido por los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, su carácter es eminentemente residual y subsidiario, es decir, que únicamente procede en aquellos eventos en que no exista un instrumento constitucional o legal diferente que permita solicitar ante los jueces la protección de los derechos, salvo que se pretenda evitar la causación de un perjuicio irremediable.
Frente al particular, la Corte Constitucional, en sentencia T-480 de 2011, indicó: […] conforme con su diseño constitucional, la tutela fue concebida como una institución procesal dirigida a garantizar “una protección efectiva y actual, pero supletoria, de los derechos constitucionales fundamentales”, razón por la cual no puede ser utilizada como un medio judicial alternativo, adicional o complementario de los establecidos por la ley para la defensa de los derechos, pues con ella no se busca reemplazar los procesos ordinarios o especiales y, menos aún, desconocer los mecanismos dispuestos para controvertir las decisiones que se adopten durante su trámite.
La jurisprudencia constitucional ha sido reiterativa en señalar que, en virtud del principio de subsidiariedad de la tutela, los conflictos jurídicos relacionados con los derechos fundamentales deben ser en principio resueltos por las vías ordinarias -jurisdiccionales y administrativas- y sólo ante la ausencia de dichas vías o cuando las mismas no resultan idóneas para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, resulta admisible acudir a la acción de amparo constitucional.
En efecto, el carácter subsidiario de la acción de tutela impone al interesado la obligación de desplegar todo su actuar dirigido a poner en marcha los medios ordinarios de defensa ofrecidos dentro del ordenamiento jurídico para la protección de sus derechos fundamentales. Tal imperativo constitucional pone de relieve que para acudir a la acción de tutela el peticionario debe haber actuado con diligencia en los procesos y procedimientos ordinarios, pero también que la falta injustificada de agotamiento de los recursos legales deviene en la improcedencia del mecanismo de amparo establecido en el artículo 86 superior.
Sobre este particular, ha precisado la jurisprudencia que si existiendo el medio judicial de defensa, el interesado deja de acudir a él y, además, pudiendo evitarlo, permite que éste caduque, no podrá posteriormente acudir a la acción de tutela en procura de obtener la protección de un derecho fundamental. En estas circunstancias, la acción de amparo constitucional no podría hacerse valer ni siquiera como mecanismo transitorio de protección, pues tal modalidad procesal se encuentra subordinada al ejercicio de un medio judicial ordinario en cuyo trámite se resuelva definitivamente acerca de la vulneración iusfundamental y a la diligencia del actor para hacer uso oportuno del mismo [resalta la Sala].
De acuerdo con la anterior pauta jurisprudencial y ante la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, es menester que quien depreca el amparo de un derecho constitucional fundamental haya agotado todos los mecanismos de defensa judicial que el ordenamiento jurídico pone a su disposición, previa la interposición de la acción. De lo anotado se puede concluir, entonces, que la acción de tutela no solo es improcedente cuando el accionante aún cuenta (o contó) con otro medio de defensa judicial, sino también cuando este tiene (o tuvo) la posibilidad de acudir ante las autoridades que presuntamente han quebrantado sus derechos constitucionales fundamentales a efectos de solicitar de ellas una respuesta favorable o la satisfacción de sus intereses.
De manera que la falta de diligencia del demandante, entendida como la renuencia o el uso tardío de los medios ordinarios de defensa previstos en la normativa legal, constituye una causal válida para declarar la improcedencia de la acción constitucional frente al caso particular. En ese sentido, la Corte Constitucional, en sentencia T-375 de 2018[9], precisó: […] El principio de subsidiariedad, conforme al artículo 86 de la Constitución, implica que la acción de tutela solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Sobre el carácter subsidiario de la acción, la Corte ha señalado que “permite reconocer la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección judicial, como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos”[10]. Es ese reconocimiento el que obliga a los asociados a incoar los recursos jurisdiccionales con los que cuenten para conjurar la situación que estimen lesiva de sus derechos.
En otras palabras, las personas deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y extraordinarios que el sistema judicial ha dispuesto para conjurar la situación que amenaza o lesiona sus derechos, de tal manera que se impida el uso indebido de este mecanismo constitucional como vía preferente o instancia judicial adicional de protección. Ahora bien, como se dejó explicado, la jurisprudencia constitucional ha dicho que la acción de tutela no resulta procedente cuando el ordenamiento jurídico ofrece otro mecanismo judicial para la protección de los derechos.
Sin embargo, si el sistema normativo dispone de otras herramientas jurídicas para el amparo de los derechos, estas deben ser suficientemente eficaces para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, pues de lo contrario la acción de tutela procede de manera transitoria. En otras palabras, si la situación fáctica es de tal gravedad que los recursos judiciales ordinarios resultan ineficaces para defender los derechos fundamentales, el juez de tutela debe adoptar las medidas necesarias que neutralicen las causas de vulneración o amenaza con la finalidad de evitar un menoscabo o de hacer cesar una violación a derechos inalienables.
La Corte Constitucional ha definido el perjuicio irremediable en los siguientes términos: La irremediabilidad del perjuicio, implica que las cosas no puedan retornar a su estado anterior, y que sólo pueda ser invocada para solicitar al juez la concesión de la tutela como “mecanismo transitorio” y no como fallo definitivo, ya que éste se reserva a la decisión del juez o tribunal competente.
Es decir, se trata de un remedio temporal frente a una actuación arbitraria de autoridad pública, mientras se resuelve de fondo el asunto por el juez competente. En el caso que nos ocupa, la situación que se presenta no es irremediable, pues como el perjuicio alegado está en posibilidad de desaparecer, de prosperar el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la decisión de la Inspección, resulta ilógico considerarlo como irremediable.
Por lo demás, tampoco se observa que dicho perjuicio, sea grave o inminente.[11] De la lectura del pasaje jurisprudencial citado, se colige que el perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias específicas que si bien deben ser valoradas en cada caso concreto, deben hallarse presentes: 1) Que se produzca de manera cierta y evidente una amenaza sobre un derecho fundamental. 2) Que de presentarse no exista forma de reparar el daño producido a ese derecho. 3) Que su ocurrencia sea inminente. 4) Que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra. 5) Que la gravedad de los hechos sea de tal magnitud que haga evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales.
En consecuencia, cuando el caso bajo estudio reúna los supuestos anteriores se hará necesaria la intervención del juez constitucional para el restablecimiento de los derechos involucrados a través de medidas inmediatas de protección, imponiéndose en este evento la tutela como mecanismo transitorio mientras el juez competente decide de fondo la acción correspondiente[12].
Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha precisado que el perjuicio irremediable debe ser probado por la persona que lo alega, pues si bien no es dable exigir el cumplimiento de una carga probatoria rigurosa en asuntos donde se discute la violación de derechos fundamentales, el tutelante debe demostrar al menos someramente los posibles perjuicios que se llegaren a originar en los hechos que motivaron la presentación de la solicitud de amparo, pues al juez constitucional no le concierne probar las circunstancias fácticas en que se fundamenta la acción de tutela, salvo que sea evidente la inminencia del perjuicio.
Sobre la carga de la prueba del perjuicio irremediable, la Corte Constitucional ha afirmado que «En materia de interposición de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable existe una carga probatoria más exigente por parte de quien lo invoca, a menos que sea manifiesta la existencia del perjuicio irremediable, que debe ser cumplida por el accionante al momento de interponer la acción de tutela, carga que en todo caso no le compete a la Corte Constitucional satisfacer»[13].
Ahora bien, cabe precisar también que en cuanto a la procedencia de la acción de tutela para reclamar el reembolso de gastos médicos, la Corte Constitucional ha sostenido[14]: Este Tribunal Constitucional ha indicado que, en principio, la acción de tutela es improcedente para obtener el reembolso de gastos médicos, toda vez que la presunta afectación o amenaza del derecho fundamental a la salud (en la que pudo incurrir la entidad encargada del servicio de salud) se entiende ya superada con la prestación del mismo.
Además, el ordenamiento jurídico tiene previstos otros mecanismos de defensa judicial a los que puede acudir el usuario para obtener el pago de las sumas de dinero por ese concepto[15]. Cuando el servicio de salud ya ha sido brindado, es decir, cuando la persona accede materialmente a la atención requerida, se entiende garantizado el derecho a la salud, luego, en principio, no es viable amparar el citado derecho cuando se trata de reembolsos, en tanto la petición se reduce a la reclamación de una suma de dinero.
Como alternativas para dirimir esta clase de conflictos se encuentran la jurisdicción ordinaria laboral[16] o el mecanismo jurisdiccional ante la Superintendencia Nacional de Salud. […] Sin embargo, esta Corporación ha reconocido que hay circunstancias especiales que ameritan la intervención del juez constitucional, de manera excepcional y éste puede aplicar las reglas jurisprudenciales para determinar la procedencia del amparo solicitado, más aún cuando se vea conculcado el derecho fundamental al mínimo vital[17].
Según la jurisprudencia constitucional, la tutela procede para obtener el reembolso de dinero pagado por servicios de salud no suministrados por las EPS, además, en los siguientes casos[18]: i) Cuando los mecanismos judiciales consagrados para ello no son idóneos. ii) Cuando se niegue la prestación de un servicio de salud incluido en el Plan Obligatorio de Salud, sin justificación legal Al respecto es necesario reiterar que el acceso a cualquier servicio de salud cuya prestación se requiera y que se encuentre previsto en los Planes Obligatorios de Salud, es derecho fundamental autónomo.
Bajo este entendido, su negación implica la vulneración del derecho a la salud, y, en esa medida, es posible acudir al juez de tutela, en procura de obtener su protección. iii) Cuando dicho servicio haya sido ordenado por médico tratante adscrito a la EPS encargada de garantizar su prestación. De la anterior jurisprudencia se colige que la acción de tutela en principio resulta improcedente para obtener el reembolso de gastos médicos, habida cuenta de que la ley contempla otros mecanismos ordinarios para lograr ese reintegro monetario, no obstante, cuando se ve amenazado un derecho constitucional fundamental, como el mínimo vital, es dable estudiar su procedencia en el ámbito de las reglas jurisprudenciales enunciadas.
En el sub lite se observa que en el año 2017 la tutelante fue diagnosticada por su médico tratante con un «[…] derrame articular, tendinosis del patelar, distensión por laxitud del ligamento lateral medial, gonoartrosis severa derecha medial, lesión grado III del cuerno anterior y cuerpo del menisco medial en menor grado y cuerpo anterior, condromalacia patelar grado III de los meniscos, lesión intrasustancial grado I-II de fibras distales del ligamento cruzado anterior […]» en su rodilla izquierda.
Que, en atención a dichas afecciones y con el propósito de obtener atención médica especializada por parte de Coomeva E. P. S., se trasladó a la ciudad de Floridablanca (Santander), sin embargo, el mencionado servicio nunca le fue prestado, a pesar de que mediaba una orden de tutela de 5 de marzo de 2018 en ese sentido, lo que produjo que su padecimiento se agravara, razón por la que acudió a un médico particular, especialista en ortopedia y traumatología, quien le practicó un reemplazo total de la aludida articulación, procedimiento por el que debió cancelar de su propio pecunio $17.000.000.
Con fundamento en la situación fáctica expuesta formuló escrito ante la Superintendencia Nacional de Salud, por conducto del que solicitó la devolución de los gastos en que incurrió por la falta de prestación del servicio médico por parte de Coomeva E. P. S., procedimiento que en la actualidad está en trámite (expediente J-2019-1387). De lo anterior se colige que el reintegro monetario deprecado en este asunto, además de comportar una pretensión de carácter eminentemente económico, se encuentra en conocimiento de la autoridad competente (Superintendencia Nacional de Salud[19]), por lo que, dada la naturaleza subsidiaria y residual de la acción de tutela, se concluye que este no es el mecanismo adecuado para estudiar dicha súplica, máxime cuando no acredita el quebranto de su derecho constitucional fundamental al mínimo vital, toda vez que en la actualidad recibe pensión de vejez por parte de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones).
Acerca de este aspecto, cabe anotar que el a quo consideró que se configuró la vulneración de una de las dimensiones del derecho constitucional a la salud de la actora, puesto que Coomeva E. P. S. no le prestó el servicio médico que requería para el tratamiento de sus afecciones y tampoco efectuó el reembolso solicitado, sin embargo, de lo aportado en las presentes diligencias se observa que ella instauró previamente una acción de tutela, con el propósito de obtener el aludido reintegro, la cual se declaró improcedente por parte del Juzgado Noveno (9º) Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bucaramanga, al estimar que tenía a su disposición otros mecanismos para conseguir lo deprecado en ese asunto, como el trámite jurisdiccional ante la Superintendencia Nacional de Salud, que, se reitera, ya promovió y se encuentra en curso.
En tales condiciones (la existencia de otro medio de defensa judicial), resulta aplicable la preceptiva del numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, norma que guarda estricta armonía con el artículo 86 de la Constitución Política, en virtud de los cuales la acción de tutela «[…] solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial […]»[20].
En ese orden de ideas, la pretensión de obtener del señor gerente general de Coomeva E. P. S. el reembolso de los gastos médicos sufragados por la actora, con ocasión de su cirugía de reemplazo total de rodilla izquierda, no satisface los preceptos legales ni jurisprudenciales para su procedencia, lo que impone modificar el fallo de primera instancia dictado por el Tribunal Administrativo de Santander para declarar su improcedencia en ese punto[21]. 2.4.2 Admisión de «[…] la demanda para el reconocimiento económico de gastos bajo radicado No. J-2019-1387» y pronunciamiento de fondo en ese asunto dentro del término señalado en la Ley 1949 de 2019.
Resulta indispensable indicar que la acción de tutela se encuentra orientada a garantizar la efectividad de los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando ellos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública[22]; sin embargo, si la circunstancia que dio origen a la trasgresión desaparece, se configura el fenómeno que se conoce como hecho superado, el cual da como resultado una carencia de objeto para decidir de fondo el asunto.
Al respecto, la Corte Constitucional[23] ha definido este fenómeno jurídico en los siguientes términos: 4.4.1. La jurisprudencia de esta Corporación, en reiteradas oportunidades, ha señalado que la carencia actual de objeto sobreviene cuando frente a la petición de amparo, la orden del juez de tutela no tendría efecto alguno o “caería en el vacío”[24].
Al respecto se ha establecido que esta figura procesal, por regla general, se presenta en aquellos casos en que tiene lugar un daño consumado o un hecho superado. 4.4.2. El hecho superado tiene ocurrencia cuando lo pretendido a través de la acción de tutela se satisface y desaparece la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales invocados por el demandante, de suerte que la decisión que pudiese adoptar el juez respecto del caso específico resultaría a todas luces inocua y, por lo tanto, contraria al objetivo de protección previsto para el amparo constitucional[25].
En este supuesto, no es perentorio incluir en el fallo un análisis sobre la vulneración de los derechos fundamentales cuya protección se demanda, salvo “si considera que la decisión debe incluir observaciones acerca de los hechos del caso estudiado, [ya sea] para llamar la atención sobre la falta de conformidad constitucional de la situación que originó la tutela, o para condenar su ocurrencia y advertir la inconveniencia de su repetición, so pena de las sanciones pertinentes, si así lo considera.
De otro lado, lo que sí resulta ineludible en estos casos, es que la providencia judicial incluya la demostración de la reparación del derecho antes del momento del fallo. Esto es, que se demuestre el hecho superado”[26] (Subrayado por fuera del texto original.) 4.4.3. Precisamente, en la Sentencia T-045 de 2008[27], se establecieron los siguientes criterios para determinar si en un caso concreto se está o no en presencia de un hecho superado, a saber: “1.
Que con anterioridad a la interposición de la acción exista un hecho o se carezca de una determinada prestación que viole o amenace violar un derecho fundamental del accionante o de aquél en cuyo favor se actúa. 2. Que durante el trámite de la acción de tutela el hecho que dio origen a la acción que generó la vulneración o amenaza haya cesado. 3.
Si lo que se pretende por medio de la acción de tutela es el suministro de una prestación y, dentro del trámite de dicha acción se satisface ésta, también se puede considerar que existe un hecho superado.” [se destaca]. Conforme a lo anterior, es necesario analizar si la presunta vulneración de los derechos constitucionales fundamentales deprecados en el asunto sub examine aún persiste o si por el contrario las pretensiones presentadas para procurar su defensa han sido satisfechas, esto es, si se configuró el fenómeno jurídico de carencia actual de objeto por hecho superado.
En el asunto sub judice se advierte que la actora pretende se admita la solicitud de reconocimiento económico de gastos médicos que formuló, el 30 de julio de 2019, ante la superintendencia delegada para la función jurisdiccional y de conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud (expediente J-2019-1387), y que decida de fondo las pretensiones allí planteadas en el término previsto por la Ley 1949 de 2019[28].
En lo que atañe a la admisión del referido procedimiento, se encuentra acreditado dentro de estas diligencias constitucionales que el 21 de agosto de 2020 la señora superintendente delegada para la función jurisdiccional y de conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud dictó el auto «A2020-001849», por conducto del cual lo admitió, «[…] por reunir los requisitos establecidos en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 6 de la Ley 1949 […]», en cuyo numeral 2 le otorgó a la demandada tres (3) días contados a partir de su notificación, para que procediera a «[…] contestar la demanda y presentar las pruebas que considere conducentes y pertinentes y así ejerza su derecho de defensa y contradicción».
En ese contexto, la Sala considera que en el presente asunto se configura, en cuanto a la súplica de admisión del procedimiento J-2019-1387, una carencia actual del objeto por hecho superado, toda vez que la conducta lesiva que se reprochaba de esa autoridad demandada ha cesado, en razón a que ya dictó el auto admisorio solicitado. Por otra parte, en cuanto al término para desatar la controversia planteada en la demanda jurisdiccional incoada ante la Superintendencia Nacional de Salud, el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019 establece el procedimiento que se debe surtir en ese tipo de asuntos, en los siguientes términos: b) Reconocimiento económico de los gastos en que haya incurrido el afiliado en los siguientes casos: […] 3.
En los eventos de incapacidad, imposibilidad, negativa injustificada o negligencia demostrada de la Entidad Promotora de Salud o entidades que se le asimilen para cubrir las obligaciones para con sus usuarios. […] La función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud se desarrollará mediante un procedimiento sumario, con arreglo a los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, garantizando debidamente los derechos al debido proceso, defensa y contradicción. La demanda debe ser dirigida a la Superintendencia Nacional de Salud, debe expresar con la mayor claridad las circunstancias de tiempo, modo y lugar; la pretensión, el derecho que se considere violado, así como el nombre y dirección de notificación del demandante y debe adjuntar los documentos que soporten los hechos.
La demanda podrá ser presentada sin ninguna formalidad o autenticación; por memorial, u otro medio de comunicación escrito. No será necesario actuar por medio de apoderado, esto sin perjuicio de las normas vigentes para la representación y el derecho de postulación. En el trámite del procedimiento jurisdiccional prevalecerá la informalidad.
La Superintendencia Nacional de Salud emitirá sentencia dentro de los siguientes términos: Dentro de los 20 días siguientes a la radicación de la demanda en los asuntos de competencia contenidos en los literales a), c), d) y e) del presente artículo. Dentro de los 60 días siguientes a la radicación de la demanda en el asunto contenido en el literal b) del presente artículo.
Dentro de los 120 días siguientes a la radicación de la demanda en el asunto contenido en el literal f) del presente artículo [destaca la Sala]. Por tanto, se colige que si bien es cierto que la Ley 1949 de 2019 contempla un término de «[…] 60 días siguientes a la radicación de la demanda» para proferir la correspondiente sentencia dentro de un asunto en el que se pretenda el reconocimiento económico de los gastos en que haya incurrido un afiliado a una Empresa Promotora de Salud, como el caso de la accionante, también lo es que no es dable desconocer que en el sub lite se inadmitió la demanda por ella formulada[29], cuya subsanación se presentó el 17 de octubre de 2019, y el respectivo auto admisorio se dictó el 21 de agosto de 2020, en el que se le otorgó un plazo de tres (3) días a Coomeva E. P. S. para pronunciarse en esas diligencias y allegar las pruebas a que hubiere lugar.
Además, cabe anotar que la Superintendencia Nacional de Salud, por conducto de Resolución 309 de 31 de marzo de 2020[30], suspendió a partir de esa fecha los términos en algunos asuntos de conocimiento del aludido organismo, entre estos, el suscitado por la actora[31], «[…] con ocasión de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social» por la propagación de la pandemia ocasionada por el virus COVID-19, medida que se levantó, con Resolución DJC 443 de 30 de abril del año en curso, desde el 4 de mayo siguiente.
De lo anterior se advierte que si bien transcurrió un término excesivo entre la presentación de la solicitud de reembolso de gastos médicos formulada por la tutelante ante la superintendencia delegada para la función jurisdiccional y de conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud (30 de julio de 2019) y su admisión (21 de agosto de 2020), se debe tener en consideración que (i) dentro de ese asunto se inadmitió el escrito inicial, por cuanto adolecía de algunas falencias;
(ii) se suspendieron los términos para adelantar ese tipo de controversias del 31 de marzo al 4 de mayo de 2020; y (iii) dicho procedimiento debe garantizar el debido proceso a la entidad demandada, a la que se le otorgó el término de 3 días para que se pronunciara y allegara los correspondientes elementos de convicción, por consiguiente, en atención a las diversas circunstancias acaecidas en ese trámite jurisdiccional, no es dable acceder al amparo deprecado en tal sentido, como lo determinó el Tribunal Administrativo de Santander.
Sin perjuicio de lo anterior, esta Sala comparte la determinación del a quo de exhortar a la señora superintendente delegada para la función jurisdiccional y de conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud, para que observe los términos consagrados en la Ley 1949 de 2019, con la finalidad de que desate de manera pronta la controversia de reembolso de gastos médicos expuesta por la tutelante.
A partir de los anteriores prolegómenos, se confirmará parcialmente la sentencia impugnada, en cuanto declaró la carencia actual de objeto por hecho superado respecto de que se admitiera la demanda que instauró la actora ante la Superintendencia Nacional de Salud (expediente J-2019-1387), y se modificará, en el sentido de declarar improcedente este trámite, en lo que atañe a la súplica encaminada a obtener «[…] el reembolso de los gastos médicos pagados […] para la realización del reemplazo total de [su] rodilla […]» derecha.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. Confírmase parcialmente la sentencia de 1º de septiembre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en cuanto declaró la carencia actual de objeto por hecho superado respecto de que se admitiera la demanda que instauró la actora ante la Superintendencia Nacional de Salud (expediente J-2019-1387), por las razones consignadas en la parte motiva. 2º.
Modifícase el fallo enunciado en el ordinal anterior, en el sentido de declarar improcedente este trámite, en lo que atañe a la súplica encaminada a obtener «[…] el reembolso de los gastos médicos pagados […] para la realización del reemplazo total de [su] rodilla […]» derecha, en armonía con lo expuesto. 3º. Notifíquese esta providencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 4º.
Comuníquese esta decisión al Tribunal Administrativo de Santander y remítasele copia. 5º. Ejecutoriado este fallo, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. |Firmado electrónicamente | |CARMELO PERDOMO CUÉTER | | | | | | | |Firmado electrónicamente Firmado | |electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Hospital Cardiovascular de Floridablanca (Santander). [2] En atención a que su E. P. S. le informó que en la ciudad donde residía (Valledupar) no tenía contrato con un médico con especialidad en ortopedia. [3] Afirma que se comunicaba todos los días a los números de teléfono suministrados para tal efecto. [4] «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]». [5] «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». [6] «ASUNTOS RELACIONADOS CON LAS ACCIONES DE TUTELA, DE CUMPLIMIENTO, POPULARES Y DE GRUPO. […] Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto […]». [7] «Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado». [8] De acuerdo con la Ortografía de la Lengua Española, de la Real Academia Española, edición 2010, primera edición (Colombia: abril de 2011), «La palabra solo, tanto cuando es adverbio [Solo trabaja de lunes a viernes] como cuando es adjetivo [Está solo en casa todo el día…] son voces que no deben llevar tilde según las reglas generales de acentuación […]». [9] M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [10] Sentencia T-603 de 2015 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado);
Sentencia T-580 de 2006 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa). [11] Corte Constitucional, sentencia T-458 de 24 de octubre de 1994, M. P. Jorge Arango Mejía. [12] Consejo de Estado, sección segunda, sentencias AC-2010-00032 de 18 de marzo de 2010, y AC-2010-01795-01 de 9 de diciembre de 2010. [13] Corte Constitucional, auto 164 de 21 de julio de 2011, M. P., María Victoria Calle Correa. [14] Sentencia T-513 de 2017, M. P. Antonio José Lizarazo Ocampo. [15] SentenciasT-346 de 2010, T-584 de 2013, T-105 de 2014, T-925 de 2014, T-171 de 2015, T-395 de 2015, T-124 de 2016 y T-148 de 2016. [16] Artículo 2, numeral 4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social modificado por la Ley 1564 de 2012 artículo 622 “Artículo 2: (…) “4.
Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. (…)” [17] Sentencia T-925 de 2014. [18] Sentencias T-925 de 2014 y T-148 de 2016. [19] Conforme lo establece el artículo 6º de la Ley 1949 de 2019, «[…] la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en derecho, y con las facultades propias de un juez en los siguientes asuntos […] b) Reconocimiento económico de los gastos en que haya incurrido el afiliado en los siguientes casos: […]». [20] Artículo 86 de la Carta Política. [21] Resulta oportuno aclarar que la decisión adoptada en esta instancia de declarar improcedente la pretensión atañedera a que se ordene al señor gerente general de Coomeva E. P. S. el reembolso de los gastos médicos sufragados por la actora, no comporta desmejora de la situación de esta en su condición de única impugnadora, puesto que si bien es cierto que los señores magistrados del Tribunal Administrativo de Santander, en la parte considerativa de la sentencia de 1º de septiembre de 2020, estimaron que se configuró la vulneración de una de las dimensiones de su derecho constitucional fundamental a la salud, también lo es que esta aseveración no produjo que se emitiera orden alguna dirigida a esa autoridad accionada, de lo que se colige que con ello no se accedió al amparo solicitado en ese aspecto. [22] Artículo 86 de la Carta Política. [23] Corte Constitucional, sentencia T-59 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [24] Sentencia T-235 de 2012, M.P. Humberto Sierra Porto, en la cual se cita la Sentencia T-533 de 2009, M.P. Humberto Sierra Porto. [25] Sentencia T-678 de 2011, M.P. Juan Carlos Henao, en donde se cita la Sentencia SU-540 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
Al respecto, el artículo 26 del Decreto 2591 de 1991 dispone que: “[s]i, estando en curso la tutela, se dictare resolución, administrativa o judicial, que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, se declarará fundada la solicitud únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren procedentes”. [26] Sentencia T-685 de 2010, M.P. Humberto Sierra Porto. [27] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. [28] «Por la cual se adicionan y modifican algunos artículos de las leyes 1122 de 2007 y 1438 de 2011, y se dictan otras disposiciones». [29] Por conducto de auto A2019-03327 de 10 de octubre de 2019, se inadmitió la demanda incoada por la actora, al evidenciar que el poder aportado no cumplía los requisitos señalados en el artículo 74 del Código General del Proceso (CGP) y que en el acápite de pretensiones no se estableció contra qué entidad iba dirigida. [30] «Por la cual se suspenden los términos en algunos asuntos de conocimiento de la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional, con ocasión de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y de la Protección Social». [31] «ARTÍCULO PRIMERO: Suspender los términos en los procesos jurisdiccionales relacionados con los siguientes asuntos: 1.1 Reconocimiento económico de los gastos en que haya incurrido el afiliado por concepto de atención de urgencias […] o cuando el usuario haya sido expresamente autorizado por la Entidad Promotora de Salud (EPS) o entidades que se le asimilen para una atención específica y en los eventos de incapacidad, imposibilidad, negativa injustificada o negligencia demostrada de la Entidad Promotora de salud o entidades que se le asimilen para cubrir las obligaciones para con sus usuarios».