ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - No es una instancia adicional del proceso ordinario De conformidad con la decisión que se adoptó en la sentencia enjuiciada al condenar en costas a la parte vencida en juicio no compromete ningún derecho fundamental del accionante, quien, por el contrario, acude a la acción de amparo con el propósito de reabrir un debate legal que concluyó de manera desfavorable a sus pretensiones, razón por la cual el asunto de referencia carece de relevancia constitucional.
En este punto al análisis, encuentra la Sala que la determinación adoptada por la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación valoró de manera insuficiente la acreditación del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, atinente a la relevancia constitucional, indicando que “se encuentran involucrados los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia previstos en los artículos 29 y 229 de la Carta Política”, afirmación que se presenta, por demás, como desprovista del análisis que tal requisito realmente impone Sobre tal valoración, habrá de indicarse que la relevancia constitucional, como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias, supone la presentación de un conflicto que trascienda las discusiones legales ante el juez constitucional.
Como se sabe, los derechos fundamentales irradian el ordenamiento jurídico, de manera que prácticamente no existen temas jurídicos que no puedan relacionarse con un derecho constitucional, lo que no significa que basta con que el actor afirme que la providencia cuestionada vulnera derechos fundamentales para dar por cumplido dicho requisito, sino que éste se debe edificar a partir de una fundamentación clara y suficiente sobre la necesidad de la intervención del juez de amparo para hacer cesar la presunta vulneración a los derechos fundamentales invocados.
Por tal motivo, dado que, en realidad, no se cumplió con el requisito de relevancia constitucional, la Sala revocará la decisión de primera instancia y, en su lugar, declarará la improcedencia del amparo solicitado por la parte actora por las razones expuestas en este fallo CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01979-01 (AC) Actor: JUAN CARLOS CÓRDOBA REYES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Referencia: Acción de tutela-Segunda instancia Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por el señor Juan Carlos Córdoba Reyes, a través de apoderada judicial, en contra de la sentencia del 9 de julio de 2020, proferida por la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado, mediante la cual negó el amparo solicitado.
I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El señor Juan Carlos Córdoba Reyes, a través de apodera judicial, presentó demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Nariño, por considerar vulnerado su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, toda vez que, en el fallo del 18 de septiembre de 2019, se le condenó en costas sin que existiese prueba alguna de su causación dentro del proceso.
Según narra la demanda, el señor Juan Carlos Córdoba Reyes, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuso demanda contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional -CASUR-, con el fin de que se declarará la nulidad de la Resolución 20129/GAG SDP del 9 de septiembre de 2016, a través de la cual la entidad demandada negó la inclusión del subsidio familiar como partida computable para la liquidación de su asignación de retiro y, a modo de restablecimiento, solicitó que se le reliquidara su asignación incorporando el subsidio familiar a partir del 23 de enero de 2015.
En primera instancia, mediante fallo de 30 de octubre de 2018, el Juzgado Cuarto Oral Administrativo de Pasto negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte accionante. A instancias del recurso de apelación, el Tribunal Administrativo de Nariño, a través de la sentencia de 18 de septiembre de 2019, confirmó la decisión del A quo y condenó en costas procesales de segunda instancia a la parte demandante, a su turno, dispuso que la liquidación le correspondía Al juez de primera instancia. El accionante manifiesta que la autoridad judicial demandada en el fallo del 18 de septiembre de 2019 incurrió en un i) desconocimiento del precedente judicial, toda vez que, al unísono, la jurisprudencia ha predicado la imposibilidad de condenar en costas a las partes del litigio cuando no aparezca prueba que convalide la causación de las mismas, para tal efecto, citó fragmentos de las siguientes sentencias proferidas por el Consejo de Estado: 24 de octubre de 2019 (2019-03082), 7 de noviembre de 2019 (2014-00175), 15 de agosto de 2019 (2019-01707) y 25 de julio de 2019 (2019-01499).
Igualmente, señalo que existió un ii) defecto sustantivo por cuanto hubo un yerro en la interpretación y aplicación del artículo 365 de la Ley 1564 de 2012, lo cual hizo que se le condenara en costas[1]. 2. Intervención de las autoridades Mediante auto del 26 de mayo de 2020 se requirió al accionante para que, a través de su apoderada, allegara memorial aclaratorio en el que se indicaran las providencias atacadas en sede de tutela, los órganos judiciales de los cuales emanan las mismas y el número completo de radicación del proceso dentro del cual fueron emitidas, sin embargo, la parte accionante no atendió al requerimiento[2].
No obstante, el Despacho sustanciador dado el carácter informal de esta acción constitucional, mediante auto de 16 de junio de 2020 admitió la demanda de tutela únicamente contra el Tribunal Administrativo de Nariño y su fallo, ordenó notificar a las partes y vinculó como tercero con interés a la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional - Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional -CASUR-[3]. 2.1.
La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional-CASUR- manifestó que el accionante pretende reabrir un debate legalmente concluido, sin observar que el juez natural de la causa es autónomo e independiente en la aplicación de las normas legales vigentes y los parámetros jurisprudenciales aplicables a cada caso; adujo que la acción de tutela no es el medio idóneo para realizar un control de legalidad de las providencias judiciales, pues la ley consagra recursos y oportunidades procesales para garantizar el derecho de defensa y doble instancia; razón por la cual solicitó que se deniegue el amparo solicitado[4]. 2.2.
La Policía Nacional solicitó ser desvinculada de la presente acción de tutela por carecer de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que la institución no vulneró ningún derecho a la parte demandante y las pretensiones van en contra de una decisión tomada por la autoridad judicial accionada[5]. 3. La sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 9 de julio de 2020, la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado negó el amparo solicitado, para lo cual señaló que, respecto del “defecto procedimental por exceso ritual manifiesto”, los argumentos esbozados por la parte actora son ineficientes para su prosperidad, pues el accionante sólo se limitó a indicar que en el expediente no se causaron costas.
Agrego que “esa argumentación, que incluso se adecuaría a la causal de procedibilidad de defecto fáctico y no a la propuesta, no permite que la Sala, en aras de hacer prevalecer el derecho al acceso a la administración de justicia, aborde el examen por indebida valoración probatoria, en tanto que como se indicó en el acápite de los hechos probados, el Juzgado Cuarto Oral Administrativo del Circuito Judicial de Pasto las liquidó en la suma de $2.054.400 lo cual significa que sí se causaron”.
En lo concerniente al desconocimiento del precedente judicial, adujo que las sentencias traídas a colación no guardan similitud con el asunto y no son sentencias de unificación, razón por la cual, el tribunal accionado no desconoció ningún precedente[6]. 4. La impugnación La parte demandante interpuso impugnación contra la anterior decisión. Indicó que los defectos alegados en la acción de tutela son el sustantivo y el desconocimiento del precedente judicial, razón por la cual no es congruente el análisis que hace el juez constitucional de primera instancia frente al “defecto procedimental por exceso ritual manifiesto”.
Respecto al desconocimiento del precedente, adujo que el hecho que las sentencias no sean de unificación no implica que se dejen de valorar como precedente, pues fueron proferidas por una alta corte y su ratio decidendi posee “rango supremo”. Agregó que, si bien no hay relación de las sentencias aludidas con el objeto bajo estudio, las mismas si tratan el tema de la condena en costas y en eso se debe centrar el estudio del caso, pues en las sentencias “se detecta con claridad que, a pesar de tratarse temas diferentes, al momento de analizar la imposición de costas, todas las sentencias traídas a colación llegan a una misma conclusión: no es procedente por falta de pruebas”.
Finalmente, en cuanto al argumento de que en el proceso ordinario se encontraron probadas las costas, señaló que tal afirmación es “gravísima”, ya que se vislumbra que el Juzgado únicamente tasó las costas de acuerdo con el porcentaje dispuesto en cada instancia, más no hace referencia a los medios de prueba que soportan dichos gastos y brilla por su ausencia prueba siquiera sumaria que soporte la liquidación llevada a cabo por el despacho[7].
II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características.
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados son: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de inmediatez. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la accionante identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible; y, - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, hacen referencia a los denominados defectos (i) orgánico, (ii) procedimental absoluto, (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) por desconocimiento del precedente, y (viii) violación abierta y flagrante de la Carta Política.
Así pues, le corresponde al juez de tutela verificar, en primer lugar, el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que, una vez superado ese examen formal, pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado. De no superar el primer estadio, la decisión que se impone es la de declarar como improcedente el medio constitucional y no negarlo, pues esta decisión supone el estudio sustantivo del caso, esto es, de los requisitos específicos arriba indicados. 2.- Análisis de la Sala Corresponde a la Sala determinar si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, particularmente, el de relevancia constitucional.
En caso de cumplirse, abordará el estudio de fondo del asunto, con el fin de establecer si la autoridad accionada en el fallo del 18 de septiembre de 2019 incurrió en alguno de los defectos alegados por el accionante, a la luz, entre otros, de lo definido por la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado, mediante la cual negó el amparo solicitado.
La Corte Constitucional ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional tiene por lo menos tres finalidades: a) proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa; b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales, e, c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Al respecto, la Corte señaló: “Por un lado, la relevancia constitucional tiene como finalidad que el juez constitucional no entre a estudiar cuestiones que carezcan de una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos cuya definición es competencia exclusiva del juez ordinario. De esta manera, se garantiza ‘la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones’ y, de contera, se erige en garantía misma de la independencia de los jueces ordinarios.
“Por otra parte, el requisito de la relevancia constitucional busca evitar que, por medio de la acción de tutela contra providencias judiciales, se discutan asuntos legales que, por definición, no le compete resolver al juez de tutela, cuya competencia se limita a aquellos casos en que existan afectaciones o vulneraciones de derechos fundamentales.
En otras palabras, este requisito garantiza que la tutela en contra de decisiones judiciales no se convierta en un escenario para controvertir y ‘discutir asuntos de mera legalidad’. La Corte ha sostenido al unísono que ‘la definición de asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una relación directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción constitucional.
“Igualmente, el requisito de relevancia constitucional tiene como objetivo evitar que este mecanismo se convierta en una instancia o en un recurso judicial adicional. En este sentido, la Corte ha exigido que ‘teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental’.
Solo así, la intervención del juez de tutela, por definición excepcional, no se convierte en una instancia más dentro de los procesos ordinarios”[8] (se destaca). Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber[9]: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa de motivar la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, escenario en el que no basta enunciar los derechos presuntamente vulnerados, sino que tal vulneración debe estar justificada, y (ii) que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional del proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir las discrepancias que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Las exigencias antes indicadas no se agotan con la sola nominación que se haga por el actor acerca de la dimensión constitucional de los derechos propios del proceso y el debate judicial, pues si bien resulta claro que la estructura del proceso y la labor del juez constituyen la materialización de diversas garantías y derechos constitucionales, el objeto y fin para el cual se ha estatuido el mecanismo de protección a que se refiere el artículo 86 constitucional, no comporta la injerencia en la competencia del juez ni la razón de su actuar, pues para ello están los mecanismos ordinarios y extraordinarios para el control de los por errores in judicando e in procedendo, lo que ratifica la excepcionalidad del mecanismo tutelar.
Así, la Sala considera que, si bien el accionante acude a la acción de tutela con el propósito de que el juez constitucional se pronuncie respecto de la condena en costas que le impuso la autoridad judicial demandada, lo cierto es que, como lo ha establecido la Corte Constitucional, no resulta procedente que por conducto de esta acción constitucional se discutan asuntos que no involucran la vulneración o afectación de derechos fundamentales[10] Precisa lo anterior, la verificación de que pese a que el accionante alegó que en el fallo de 18 de septiembre de 2019 se incurrió en un defecto sustantivo, así como en el desconocimiento del precedente judicial, es claro que su inconformidad tiene una esencia netamente económica, pues lo que en últimas pretende es que se le sustraiga de la obligación de pagar las costas a las que fue condenado, situación que, a juicio de la Sala, desdibuja el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional, proyectado en la vulneración de derechos fundamentales, tal como lo ha sostenido esta Corporación (trascripción literal): “Por otra parte, el alegato de la actora respecto de que el tribunal demandado incurrió en desconocimiento del precedente horizontal porque en otros casos se abstuvo de condenar en costas a la parte vencida, para la Sala, carece de relevancia constitucional.
Aunque la demandante pretenda darle el cariz de vicio o defecto, es evidente que se encuentra inconforme con la decisión de la autoridad judicial demandada de condenarlo en costas. En últimas, esa inconformidad tiene un móvil económico, pues, como se sabe, la condena en costas procesales implica el reconocimiento a favor de la parte contraria de los gastos en que incurrió para impulsar el proceso (expensas) y de los honorarios de abogado (agencias en derecho).
“En suma, lo que pretende la actora al invocar el desconocimiento del precedente, como causal de prosperidad de la tutela contra providencias judiciales, es que se la releve de pagar los gastos derivados de la condena en costas que le impuso el tribunal demandado por haber sido vencida en el proceso que promovió, circunstancia que, a todas luces, no comporta la vulneración de ningún derecho fundamental y, por ende, escapa al ámbito de protección del juez de tutela”[11] (subraya fuera de texto original).
En el mismo sentido, esta Corporación ha señalado que: “… de acuerdo con el contexto del caso, se puede inferir que se trata de una controversia de orden económico, aspecto que también hace improcedente la acción de tutela, pues como lo ha manifestado la misma Corte Constitucional, la finalidad del amparo constitucional ‘es servir de instrumento de salvaguarda iusfundamental, más no como mecanismo encaminado a resolver controversias de estirpe contractual y económico.
Así, la Corte ha estimado que el amparo deviene improcedente frente a reclamaciones estrictamente económicas, pues el diseño constitucional de la acción de tutela permite colegir que ella no está prevista como medio paralelo y supletorio de los mecanismos legales ordinarios’[12]. “En este orden de ideas, las discusiones de índole económica resultan ajenas a la jurisdicción constitucional, pues el ordenamiento jurídico prevé mecanismos propios para su resolución, so pena de desconocer los principios de legalidad y juez natural, que aseguran que cada controversia sea decidida por un juez especializado”[13].
Aunado a lo anterior, y para abundar en razones, la Sala observa que la sentencia acusada fundó su decisión en la ley y la sana crítica, cuenta con una carga argumentativa válida y razonable, a la luz de los elementos del régimen que gobierna la condena en costas, y conforme a las reglas de la autonomía del operador judicial frente a la apreciación de los supuestos que para su imposición ha dispuesto el legislador, lo que no puede suponer que el hecho de que la decisión sea desfavorable a los intereses de alguna de las partes -como sucede en el presente asunto- permita poner en tela su causación en el marco de un juicio su constitucionalidad y, con ello, su carácter inmutable, vinculante y definitivo para las partes, por tratarse de un asunto que reviste efectos de cosa juzgada, institución que se constituye en eje fundamental y garantía de la solución definitiva de los conflictos.
De conformidad con lo anterior, la decisión que se adoptó en la sentencia enjuiciada al condenar en costas a la parte vencida en juicio no compromete ningún derecho fundamental del accionante, quien, por el contrario, acude a la acción de amparo con el propósito de reabrir un debate legal que concluyó de manera desfavorable a sus pretensiones, razón por la cual el asunto de referencia carece de relevancia constitucional.
En este punto al análisis, encuentra la Sala que la determinación adoptada por la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación valoró de manera insuficiente la acreditación del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, atinente a la relevancia constitucional, indicando que “se encuentran involucrados los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia previstos en los artículos 29 y 229 de la Carta Política”[14], afirmación que se presenta, por demás, como desprovista del análisis que tal requisito realmente impone Sobre tal valoración, habrá de indicarse que la relevancia constitucional, como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias, supone la presentación de un conflicto que trascienda las discusiones legales ante el juez constitucional.
Como se sabe, los derechos fundamentales irradian el ordenamiento jurídico, de manera que prácticamente no existen temas jurídicos que no puedan relacionarse con un derecho constitucional[15], lo que no significa que basta con que el actor afirme que la providencia cuestionada vulnera derechos fundamentales para dar por cumplido dicho requisito, sino que éste se debe edificar a partir de una fundamentación clara y suficiente sobre la necesidad de la intervención del juez de amparo para hacer cesar la presunta vulneración a los derechos fundamentales invocados.
Por tal motivo, dado que, en realidad, no se cumplió con el requisito de relevancia constitucional, la Sala revocará la decisión de primera instancia y, en su lugar, declarará la improcedencia del amparo solicitado por la parte actora por las razones expuestas en este fallo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia de primera instancia dictada por la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado, el 9 de julio de 2020. En su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE[16] JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ ----------------------- [1] Folios 3 a 5 del escrito de tutela. [2] Auto contenido en 2 folios anexos al archivo de tutela. [3] Auto contenido en 3 folios anexos al archivo de tutela. [4] Escrito enviado a través de correo electrónico el 21 de junio de 2020, escrito contenido en 7 folios. [5] Escrito enviado a través de correo electrónico el 23 de junio de 2020, escrito contenido en 12 folios. [6] Archivo magnético de 20 folios. [7] Archivo enviado por correo electrónico el 28 de julio de 2020, contiene 3 folios. [8] Corte Constitucional, sentencia T–422 de 2018. [9] Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [10] Sentencias T-903 de 2014, T-260/18, entre otras. [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de julio de 2015, expediente No. 11001-03-15-000- 2014-03538-01, C.P.: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [12] Original de la cita: “Sentencia T-499 del 29 de junio de 2011.
M-P. Dr. Luis Ernesto Vargas Silva”. [13] Consejo de Estado, Sección Cuarta, C.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, radicación número: 11001-03-15-000-2018-04128-00(AC). [14] Página 8 de la Sentencia. [15] Corte Constitucional, Sentencia T-079 de 2010. [16] Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.