ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - No es una instancia adicional del proceso ordinario [L]a Sala advierte que el presente asunto no reviste relevancia constitucional, por lo que la acción de tutela deberá declararse improcedente. (…) En efecto, en la demanda de tutela y el escrito de impugnación, la accionante manifiesta que el Tribunal demandado incurrió en un defecto sustantivo, al inaplicar el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, pues aun cuando dicha disposición prevé la prima de antigüedad como factor salarial de los empleados públicos, esta no se tuvo en cuenta para la reliquidación de su pensión. Adicional a lo anterior, sustento la ocurrencia de un defecto fáctico, al considerar que no se le otorgó valor probatorio a los certificados que reposan en el expediente, específicamente, los expedidos por la Secretaría de Educación Municipal para la que trabajó, en los que se da cuenta no solo que devengó el referido emolumento, sino que, también realizó los aportes de ley sobre dicho valor.

Finalmente, expuso que el Tribunal desconoció los fallos en que accedió a iguales pretensiones y no tuvo en cuenta el principio de realidad sobre las formas. (…) Sobre tal valoración, habrá de indicarse que la relevancia constitucional, como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias, supone la presentación de un conflicto que trascienda las discusiones legales ante el juez constitucional.

Como se sabe, los derechos fundamentales irradian el ordenamiento jurídico, de manera que prácticamente no existen temas jurídicos que no puedan relacionarse con un derecho constitucional. En ese sentido, no basta con que el actor afirme que la providencia cuestionada vulnera derechos fundamentales para dar por cumplido dicho requisito, sino que este debe edificar una fundamentación clara y suficiente sobre la necesidad de la intervención del juez de amparo para hacer cesar la presunta vulneración a los derechos fundamentales invocados.

En ese sentido, al no cumplirse uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, se revocará la decisión adoptada por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, y en su lugar, se declarará improcedente el amparo solicitado CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00870-01 (AC) Actor: GONZALO ENRIQUE QUIROZ MARTÍNEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Referencia: Acción de tutela-Segunda instancia Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la parte accionante en contra de la sentencia del 11 de mayo de 2020, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual se negó el amparo solicitado.

I. A N T E C E D E N T E S 1. - La demanda En escrito presentado el 10 de marzo de 2020[1], el señor Gonzalo Enrique Quiroz Martínez, por intermedio de apoderada judicial, instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cesar, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, mínimo vital y acceso a la administración de justicia, con ocasión de los supuestos defectos sustantivo y fáctico en los que incurrió dicha autoridad judicial, al proferir la sentencia de 11 de septiembre de 2019, en la cual confirmó el fallo de 25 de febrero de ese mismo año proferido por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Valledupar que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con la que buscó que se reliquidara su pensión de jubilación con todos los factores salariales que devengó durante el año inmediatamente anterior a su causación. Manifiesta el accionante que se desempeñó como docente oficial al servicio de la Secretaría de Educación del Municipio de Valledupar desde el 17 de agosto de 1983.

Refiere que el 20 de noviembre de 2012, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, mediante Resolución 0620, le reconoció la pensión de jubilación. Sin embargo, al liquidar la prestación, dicha entidad no incluyó todos los factores que devengó en el año inmediatamente anterior, concretamente, no tuvo en cuenta la prima de antigüedad.

Sostiene que, el 9 de marzo de 2018, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el mencionado acto administrativo. De dicho asunto conoció, en primera instancia, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Valledupar, despacho que, en sentencia de 25 de febrero de 2019, negó las pretensiones de la demanda.

En desacuerdo con lo anterior, formuló recurso de apelación. Señala que el 11 de septiembre de 2019, el Tribunal Administrativo del Cesar, confirmó la decisión cuestionada, con base en la Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado, según la cual, para liquidar la referida prestación solo se deben tener en cuenta los factores salariales devengados en el último año antes de adquirir el estatus de pensionado, siempre que se encuentren enlistados en la ley y sobre los mismos se hubieran efectuado los aportes correspondientes.

En dicha providencia, el tribunal accionado adujo que no había lugar a reliquidar la mesada pensional del señor Gonzalo Enrique Quiroz Martínez porque a pesar de que la prima de antigüedad estaba enlistada en la Ley 62 de 1985 como factor salarial y el peticionario devengó dicha prestación en el último año de servicio, esta fue creada por una entidad colegiada del orden territorial, razón por la cual no puede ser incluida en la base de liquidación. Resaltó que la prima reconocida al demandante deviene del Acuerdo Municipal Nº 13 del 14 de abril de 1983 proferido por el Concejo Municipal del Valledupar, Corporación que carecía de competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados municipales, razón por la cual posteriormente, mediante sentencia del 14 de marzo de 2013, dicho acuerdo fue declarado nulo por el mismo Tribunal.

Advierte que, con dicha decisión, el Tribunal accionado incurrió en un defecto sustantivo, al no aplicar la norma que contempla la prima de antigüedad como factor salarial -artículo 1° de la Ley 62 de 1985-, al igual que en un defecto fáctico, al no otorgarle valor probatorio a los certificados que reposan en el expediente y que dan fe de que no solo había devengado la prima de antigüedad, sino que, también se realizaron los aportes de ley sobre el valor de ésta.

Para el accionante, en la providencia acusada se incumplieron las reglas de la sana crítica consagradas en el artículo 176 del Código General del Proceso, pues, a pesar de lo probado en el proceso, dicha decisión se fundó únicamente en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado; “no obstante, precisamente el tema de análisis de aquella, consistía en determinar, que constituyen factores salariales aquellos que se encuentran enlistados de manera taxativa y sobre los que se hayan efectuado aportes, lo que con toda claridad ocurrió en el caso que nos ocupa”[2]. 2.- Intervención de las autoridades Mediante auto del 12 de marzo de 2020, el Despacho sustanciador admitió la demanda de tutela y ordenó notificar, en calidad de demandado, al Tribunal Administrativo del Cesar y en calidad de terceros con interés, al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Valledupar, a la Nación- Ministerio de Educación y al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio[3]. 2.1 En su intervención, el Tribunal Administrativo del Cesar consideró que al señor Gonzalo Enrique Quiroz Martínez no le asistía el derecho de que su mesada pensional fuera reliquidada, con la inclusión de la prima de antigüedad, dado que, si bien se encontraba enlistada en la ley y se acreditó que la devengó en el último año de servicio, no podía ser incluida en la base de liquidación, pues aquella fue un factor de creación extralegal -que tuvo como fuente un acto emitido por el Concejo Municipal de Valledupar-, razones por las que confirmó la sentencia que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho[4]. 2.2 A su turno, el Ministerio de Educación Nacional afirmó que es ajeno al asunto, dado que sus funciones no contemplan relación alguna con lo solicitado por el accionante y que además la acción constitucional es improcedente respecto de la entidad, por la ausencia de vulneración de derechos fundamentales por su parte.

Debido a lo anterior, solicitó su desvinculación del proceso por existir falta de legitimación en la causa por pasiva[5]. 2.2 El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Valledupar y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio guardaron silencio. 3.- Sentencia de primera instancia Mediante sentencia de 11 de mayo de 2020, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado negó el amparo solicitado.

En relación con el defecto sustantivo señaló que, contrario a lo alegado por la parte demandante, el Tribunal reconoció que la prima de antigüedad se encontraba enlistada en los factores salariales previstos en la Ley 62 de 1985 y que la falta de reconocimiento de la misma no obedeció a la inobservancia o falta de aplicación de la referida ley, sino a que se constató que la prima fue creada mediante Acuerdo municipal No. 13 del 14 de abril de 1983, expedido por el Concejo Municipal de Valledupar, circunstancia que impidió que se tuviera en cuenta por ser un factor de creación extralegal.

En relación con el defecto fáctico alegado por la presunta falta de valoración probatoria, toda vez que no se reconoció como factor salarial la prima de antigüedad, pese a que el accionante devengó dicha prestación y sobre la misma se efectuaron los aportes correspondientes “según la certificación de la Secretaría de Educación Municipal aportada al proceso”, el A quo advirtió que el Tribunal demandado no accedió a reliquidar la pensión de jubilación del accionante porque la creación de dicho factor salarial fue extralegal y no a la falta de cotización sobre el mismo.

Así mismo, al observar que la prueba a la que se refiere la parte demandante en la que supuestamente se evidencia que sobre la prestación reclamada se hicieron los descuentos de ley no se encuentra dentro del expediente, pues solo obra un certificado de salarios devengados más no de cotizaciones. 4.- Impugnación La parte accionante impugnó la anterior decisión[6]; reiteró los defectos alegados y algunos de los argumentos expuestos en el escrito de la tutela, agregó que en su caso la autoridad debió dar aplicación al principio de la primacía de la realidad sobre las formas, “por cuanto a pesar de lo previsto frente a la Prima de Antigüedad, en relación con su creación, el mismo Tribunal Administrativo del Cesar amparo su reconocimiento y pago, hasta el momento en que fue expedida la sentencia que estudio el Acuerdo que la creó por parte del Consejo Municipal de Valledupar, otorgándole plena validez, a los pagos que con posterioridad a dicha expedición, recibió́ el señor GONZALO ENRIQUE QUIROZ MARTÍNEZ; esto es, primero que todo los pagos recibidos en momento alguno se hicieron de manera ilegal, ni para él, ni para los miles de docentes que como el, estaban en la misma situación, y adicionalmente y como consecuencia de esto, al momento de recepcionar el pago, se hizo bajo el amparo del principio de la buena fe, en todo momento”.

Sostuvo que no puede perderse de vista que el artículo 1° de la Ley 62 de 1985 -modificado por la Ley 33- establece que la prima de antigüedad constituye un factor salarial para efectos de liquidar las pensiones, y que devengó dicho concepto durante el año inmediatamente anterior a adquirir su status pensional y realizó los respectivos aportes al sistema de seguridad social con la confianza legitima de que la prestación influiría al monto de la liquidación de su pensión; sin embargo, no fue así, hecho que para el demandante no tiene ningún sentido lógico ni jurídico.

Concluyó que en determinadas ocasiones en fallos de tutela se ha ordenado el reconocimiento de la prima de antigüedad, “(…) independientemente de que dicha prima hubiese sido de creación extralegal … procede la inclusión de la prima de antigüedad cuando en el expediente aparece demostrado que ésta fue devengada por el solicitante en el último año de servicios, además cuando se comprueba que sobre la misma se realizaron los respectivos aportes al sistema de seguridad social, tal como efectivamente se logró acreditar en el presente proceso con las pruebas ya señaladas y como fue indicado por el Consejo de Estado”[7].

II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[8]. Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características[9].

Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados son[10]: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de inmediatez. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la accionante identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible; y, - Que no se trate de sentencias de tutela.

A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, hacen referencia a los denominados defectos: (i) orgánico, procedimental absoluto, fáctico y material o sustantivo, (ii) error inducido, (iii) decisión sin motivación, (iv) por desconocimiento del precedente, y (v) violación abierta y flagrante de la Carta Política.

Así pues, le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que, una vez superado ese examen formal, pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado[11]. Ya en punto al trámite de impugnación, la competencia de quien conoce el asunto se ve circunscrita a las razones o motivos de inconformidad con el proveído que es objeto de ataque, con la particularidad de que estando de por medio derechos y garantías fundamentales, el juez, Tribunal o alta Corporación, tiene plenas facultades para efectuar un análisis integral, por así exigirlo el restablecimiento y protección de los derechos fundamentales imprecados, de ser procedente. 2.- Análisis de la Sala Corresponde a la Sala determinar si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial.

En caso de que se cumplan, se deberá abordar el estudio de fondo del asunto, con el fin de establecer si el Tribunal Administrativo del Cesar -en la sentencia del 11 de septiembre de 2019- incurrió en los defectos alegados por la actora. La Sala advierte que el presente asunto no reviste relevancia constitucional, por lo que la acción de tutela deberá declararse improcedente, tal como pasa a verse: La Corte Constitucional ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional tiene por lo menos tres finalidades: a) proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa; b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales e, c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.

Ese alto tribunal expuso: “Por un lado, la relevancia constitucional tiene como finalidad que el juez constitucional no entre a estudiar cuestiones que carezcan de una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos cuya definición es competencia exclusiva del juez ordinario. De esta manera, se garantiza ‘la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones’ y, de contera, se erige en garantía misma de la independencia de los jueces ordinarios.

“Por otra parte, el requisito de la relevancia constitucional busca evitar que, por medio de la acción de tutela contra providencias judiciales, se discutan asuntos legales que, por definición, no le compete resolver al juez de tutela, cuya competencia se limita a aquellos casos en que existan afectaciones o vulneraciones de derechos fundamentales.

En otras palabras, este requisito garantiza que la tutela en contra de decisiones judiciales no se convierta en un escenario para controvertir y ‘discutir asuntos de mera legalidad’. La Corte ha sostenido al unísono que ‘la definición de asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una relación directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción constitucional.

“Igualmente, el requisito de relevancia constitucional tiene como objetivo evitar que este mecanismo se convierta en una instancia o en un recurso judicial adicional. En este sentido, la Corte ha exigido que ‘teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental’.

Solo así, la intervención del juez de tutela, por definición excepcional, no se convierte en una instancia más dentro de los procesos ordinarios”[12] (se destaca). Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber[13]: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa de motivar la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, escenario en el que no basta enunciar los derechos presuntamente vulnerados, sino que tal vulneración debe estar justificada y (ii) que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional del proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir las discrepancias que el actor tenga frente a la decisión judicial.

Revisada la demanda de tutela, se evidencia que la parte accionante pretende convertir la acción de amparo en una instancia adicional al no estar de acuerdo con la decisión de cierre en el proceso ordinario, es decir, la proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar. En efecto, en la demanda de tutela y el escrito de impugnación, la accionante manifiesta que el Tribunal demandado incurrió en un defecto sustantivo, al inaplicar el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, pues aun cuando dicha disposición prevé la prima de antigüedad como factor salarial de los empleados públicos, esta no se tuvo en cuenta para la reliquidación de su pensión. Adicional a lo anterior, sustento la ocurrencia de un defecto fáctico, al considerar que no se le otorgó valor probatorio a los certificados que reposan en el expediente, específicamente, los expedidos por la Secretaría de Educación Municipal para la que trabajó, en los que se da cuenta no solo que devengó el referido emolumento, sino que, también realizó los aportes de ley sobre dicho valor.

Finalmente, expuso que el Tribunal desconoció los fallos en que accedió a iguales pretensiones y no tuvo en cuenta el principio de realidad sobre las formas. No obstante lo anterior, la Sala observa frente a la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que esta se fundó en una interpretación razonable y fundada, pues en dicha providencia se explicó con suficiencia por qué, a pesar de que el artículo 1º de la Ley 62 de 1985 consagró la prima de antigüedad como un factor salarial a tener en cuenta a la hora de liquidar la mesada pensional, en el caso particular, en razón a su naturaleza extralegal, no era posible su inclusión en el monto pensional.

Al respecto, en la sentencia acusada se señaló lo siguiente: “Ahora, en cuanto a la prima de antigüedad empleados municipales, es de anotar que esta sí se encuentra enlistada dentro de los factores establecidos en la Ley 62 de 1985, para tal fin. No obstante, debe precisarse que en reiteradas ocasiones la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado, que cuando la prima de antigüedad tiene como fuente un acto de una entidad colegiada del orden territorial, ésta no puede ser tenida en cuenta como factor salarial, como quiera que la autoridad territorial se arrogó competencias que están destinadas para el Congreso de la República, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 150, numeral 19 literales e) y f) de la Constitución Política[14].

Respecto a esto, también debe anotarse, que este Tribunal, con ponencia de la Magistrada doctora Doris Pinzón Amado, dentro del proceso radicado 20-001-23-31—04-2011-00290-00, mediante sentencia de fecha 14 de marzo de 2013, declaró la nulidad del Acuerdo Municipal No. 13 del 14 de abril de 1983, por medio del cual el Concejo Municipal de Valledupar creo la prima de antigüedad para los empleados municipales, por considerar que dicha Corporación no tenía competencia para crearla, siendo su competencia exclusiva del legislador.

Así señaló en esa oportunidad este Tribunal: “De la lectura de las normas anteriores, se advierte que ni a los Concejos Municipales ni a las Asambleas Departamentales se les atribuyó competencia para establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados de estos órdenes, facultad que quedó radicada exclusivamente en el Congreso de la República o del Presidente de la República.

Así lo manifestó el Consejo de Estado en sentencia del 29 de octubre de 2009, Radicación número: 68-001-23-15-000-2003-02753-01 (0063-08), con ponencia de la Doctora Bertha Lucía Ramírez de Páez: “Al respecto esta Sala ha reiterado que la Constitución Nacional de 1886 no le otorgaba la competencia a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Municipales y Distritales para establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados de estos órdenes, pues los artículos 76, numeral 9, y 120, numeral 21, consagraron la facultad exclusiva del Congreso de la República o del Presidente de la República, de fijar el régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos, incluido el de los del nivel territorial…” –Sic para lo trascrito-

5. CASO CONCRETO Descendiendo al caso concreto, y tomando en consideración la normatividad Constitucional y la Jurisprudencia que se acaba de exponer, encuentra la Sala que el Consejo Municipal de Valledupar no contaba en el año 1983 con la competencia para expedir al Acuerdo Municipal No. 13 de 1983 por medio del cual se creó la prima de antigüedad para los empleados municipales, dado que la creación de dicha prima, por constituir un factor salarial era de competencia exclusiva del legislador.

En virtud de lo anterior, las excepciones propuestas por el Apoderado del Sindicato de Trabajadores Públicos de la Alcaldía de Valledupar SINSERPUAL no tienen vocación de prosperidad, y en consecuencia, esta Corporación decretará la nulidad del Acuerdo Municipal No. 13 de 1983”. Aunado a lo anterior, en un caso similar al que aquí se discute, este Tribunal encontró acreditado que la prima de antigüedad que devengaban en su momento los docentes pertenecientes al ente municipal fue creada por el Concejo Municipal, por lo que ello corrobora que al ser una creación ilegal, dicho emolumento, no puede ser tenido en cuenta para efectos de ser reconocido como factor salarial, así se señaló en esa oportunidad: “En el presente asunto, mediante oficio de fecha 11 de noviembre de 2016, visto a folio 219, el Secretario de Educación Municipal de Valledupar, certificó que la prima de antigüedad cancelada al señor PEDRO JUAN TORRES FLÓREZ, se le otorgó a partir del año 2012, pues fue creada en virtud del Acuerdo Municipal No. 13 del 14 de abril de 1983, proferido por el Concejo Municipal de Valledupar, por lo que claramente, dicha autoridad no estaba facultada para fijar el régimen salarial ni prestacional a los empleados municipales, circunstancia que conlleva a que la misma no sea tenida en cuenta como factor salarial en el reconocimiento prestacional del demandante”.

En tanto, no existe duda de que la prima de antigüedad cancelada al demandante fue creada a través de un acuerdo municipal, por lo que claramente, el Concejo Municipal no estaba facultado para fijar el régimen salarial ni prestacional a los empleados municipales, circunstancia que conlleva a que la misma no sea tenida en cuenta como factor salarial en el reconocimiento prestacional del demandante, pese a que dicho factor hubiese sido devengado en el último año de servicios y se encuentra enlistado en la ley.

Del mismo modo, el Consejo de Estado, ha sido reiterativo en el tema manifestando que si el factor devengado en el último año de servicio fue creado por fuera del marco de competencias, este no puede ser incluido en la base de liquidación pensional: “Si bien la sentencia de unificación de esta Corporación antes citada, prescribe que se deben incluir todos los factores salariales devengados de manera habitual en el último año de servicios para que hagan parte de la base de liquidación pensional, sin importar su denominación y la entidad certificó qué conceptos fueron devengados, lo cierto es que no es posible su inclusión en la base de liquidación de la pensión, en razón a que su creación y reconocimiento se hicieron por fuera del marco legal de competencias y no se puede validar cuando en efecto su fundamento es ilegal o inconstitucional.

La Sección Segunda – Subsección B, con ponencia de la Doctora Bertha Lucia Ramírez de Páez (E), en sentencia del 4 de julio de 2013, Expediente 050012331000200102924 01 (0033-2013, actor: Marco Fidel Suárez Mesa, consideró que no era posible incluir factores salariales, tratándose de la pensión de jubilación cuando estos provienen de disposiciones municipales tales como Acuerdos o Decretos…”[15]”.

(Negrillas y Subraya fuera del texto original) De conformidad con lo anterior, para la Sala es claro que la decisión que se adoptó en la sentencia enjuiciada no compromete ningún derecho fundamental del accionante y que, contrario a lo afirmado, este acude a la acción de amparo con el propósito de reabrir un debate legal que concluyó de manera desfavorable a sus pretensiones, razón por la cual el asunto de referencia carece de relevancia constitucional.

En este punto al análisis, encuentra la Sala que la determinación adoptada por la Sección Tercera, Subsección B de esta Corporación valoró la acreditación del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, atinente a la relevancia constitucional, indicando que “la discusión se circunscribe a la posible vulneración del derecho fundamental al debido proceso de la parte demandante, con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en el marco de un proceso nulidad y restablecimiento del derecho, respecto de la cual se alegó la configuración de los defectos fáctico y sustantivo”.

Sobre tal valoración, habrá de indicarse que la relevancia constitucional, como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias, supone la presentación de un conflicto que trascienda las discusiones legales ante el juez constitucional. Como se sabe, los derechos fundamentales irradian el ordenamiento jurídico, de manera que prácticamente no existen temas jurídicos que no puedan relacionarse con un derecho constitucional[16].

En ese sentido, no basta con que el actor afirme que la providencia cuestionada vulnera derechos fundamentales para dar por cumplido dicho requisito, sino que este debe edificar una fundamentación clara y suficiente sobre la necesidad de la intervención del juez de amparo para hacer cesar la presunta vulneración a los derechos fundamentales invocados.

En ese sentido, al no cumplirse uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, se revocará la decisión adoptada por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, y en su lugar, se declarará improcedente el amparo solicitado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.

F A L L A PRIMERO: REVOCAR la decisión adoptada por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado el 11 de mayo de 2020 y en su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado por el señor Gonzalo Enrique Quiroz Martínez, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Con aclaración de voto Con aclaración de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE[17] JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ ACLARACIÓN DE VOTO / REQUISITOS GENERALES DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Configuración / REQUISITO SUPERADO PARA EL ESTUDIO DE FONDO DE LA ACCIÓN DE TUTELA Mediante fallo de tutela proferido el pasado 23 de octubre, la Sala declaró improcedente el amparo solicitado en el proceso de la referencia, sobre la base de que el asunto carecía de relevancia constitucional, dado que «la parte accionante pretende convertir la acción de amparo en una instancia adicional al no estar de acuerdo con la decisión de cierre en el proceso ordinario, es decir, la proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar».

Consideramos necesario señalar que, a nuestro juicio, el asunto sí tenía relevancia constitucional y, por ende, debió negarse el amparo solicitado con fundamento en un análisis de fondo del caso y no mediante su declaratoria de improcedencia. Ocurre que en casos como el que ahora nos ocupa, esta Subsección, al igual que otras Secciones del Consejo de Estado, ha sentado el criterio de que procede el análisis de fondo de los cargos propuestos —que generalmente se refieren al defecto sustantivo y al desconocimiento del precedente—, justamente porque se están controvirtiendo decisiones relativas a reajustes pensionales, en los términos previstos en el artículo 36 de Ley de 100 de 1993 y en los artículos 1 y 3 de la Ley 33 de 1985, con el efecto que en ellos tuvo la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, dictada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, asuntos que, valga decir, cuentan con una línea de decisión decantada.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A Consejera: MARÍA ADRIANA MARÍN Consejera: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ACLARACIÓN CONJUNTA DE VOTO Bogotá, D.C., doce (12) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00870-01 (AV) Actor: GONZALO ENRIQUE QUIROZ MARTÍNEZ Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Mediante fallo de tutela proferido el pasado 23 de octubre, la Sala declaró improcedente el amparo solicitado en el proceso de la referencia, sobre la base de que el asunto carecía de relevancia constitucional, dado que «la parte accionante pretende convertir la acción de amparo en una instancia adicional al no estar de acuerdo con la decisión de cierre en el proceso ordinario, es decir, la proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar».

Consideramos necesario señalar que, a nuestro juicio, el asunto sí tenía relevancia constitucional y, por ende, debió negarse el amparo solicitado con fundamento en un análisis de fondo del caso y no mediante su declaratoria de improcedencia. Ocurre que en casos como el que ahora nos ocupa, esta Subsección, al igual que otras Secciones del Consejo de Estado, ha sentado el criterio de que procede el análisis de fondo de los cargos propuestos —que generalmente se refieren al defecto sustantivo y al desconocimiento del precedente—, justamente porque se están controvirtiendo decisiones relativas a reajustes pensionales, en los términos previstos en el artículo 36 de Ley de 100 de 1993 y en los artículos 1 y 3 de la Ley 33 de 1985, con el efecto que en ellos tuvo la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, dictada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, asuntos que, valga decir, cuentan con una línea de decisión decantada[18].

En ese sentido, para efectos de guardar consistencia con la línea de pensamiento que hemos expuesto en nuestras respectivas ponencias[19], en las que, repetimos, la Sala ha efectuado análisis de fondo por considerar que esos asuntos sí cuentan y han contado con relevancia constitucional, suscribimos la presente aclaración de voto. Respetuosamente, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN Consejera de Estado FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Consejera de Estado Nota: se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidad or. ----------------------- [1] Demanda aportada en medio magnético, 4 folios. [2] Folios 4 a 12 del documento 1 de la demanda aportada en medio magnético. [3] Folio 50 del documento 1 de la demanda aportada en medio magnético. [4] Documento 2 de la demanda aportada en medio magnético. [5] Documento 3 de la demanda aportada en medio magnético. [6] Documento 5 de la demanda aportada en magnético. [7] Sentencia del 3 de julio de 2019 dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar, expediente “20-001-33-33-003-2014-00466-01”. [8] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp.

No. 11001-03-15-000-2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. [9] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336- 00(AC), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016 00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. Nº 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de noviembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras.

Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa; SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. [12] Corte Constitucional, sentencia T–422 de 2018. [13] Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [14] En la providencia que se estudia, se citó: Sección Segunda, Consejo de Estado, providencia del 8 de septiembre de 2016. Rad. 4840-2015. M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez- [15] En la sentencia demandada, se cita: Consejo de Estado, Sección Segunda, providencia de fecha 13 de febrero de 2014, radicado: (2378-12) M.P. Dr. Alfonso Vargas Rincón. [16] Corte Constitucional, Sentencia T-079 de 2010. [17] Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. [18] Ver, entre muchas otras, las siguientes providencias: (i) sentencia del 4 de febrero de 2019, M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, expediente número: ²´µ¶@ A å é,>?efvx…‡µøùáǪǪŒªÇªáªáªáqáªáªPAh„XÉh„XÉB*[pic]CJEHÿÿOJ[19]PJ[20]QJ[21]^J[22] aJmH$nH phsH$tH 5h„XÉ5?CJEHÿÿOJ[23]PJ[24]QJ[25]^J[26]aJmH$nH sH$tH;h„XÉh„XÉ6?CJEHÿÿOJ[27]PJ[28]QJ[29]^J[30]aJmH$nH sH$tH 8h„XÉh„XÉCJEHÿÿOJ[31]PJ[32]QJ[33]11001-03-15-000-2018-04625-00, demandante Julio Hernando Pinto Sánchez;

(ii) sentencia del 26 de febrero de 2020, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, expediente número: 11001-03-15-000- 2020-00206-00, demandante: Carlos Julio Romero Herrera, y (iii) sentencia del 20 de febrero de 2020, M.P. Rocío Araújo Oñate, expediente número: 11001-03-15-000-2019-05258-01, demandante: Víctor Manuel Guerrero Tajan. [34] Pueden consultarse, entre muchas otras, las siguientes providencias: (i) sentencia del 28 de febrero de 2019, M.P. María Adriana Marín, expediente número: 11001-03-15-000-2018-03635-01, demandante Jorge Eliécer Muñoz Rodríguez, y (iii) sentencia del 3 de abril de 2020, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico, expediente número: 11001-03-15-000-2020-00605-00, demandante: Xiomara Trespalacios Almanza.