ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD – Existe otro medio de defensa judicial / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Medio de defensa judicial idóneo y eficaz para cuestionar la falta de motivación y congruencia de la sentencia En relación con el presupuesto de la subsidiariedad, se encuentra que este no se cumple para el cargo que la parte actora denominó como defecto sustantivo por «falta de motivación en la decisión», en el cual se incluyen los argumentos adicionales expuestos en la demanda, porque, a su juicio, en la providencia cuestionada no hubo una secuencia congruente por parte de la mayoría de la Sala de la Subsección B que profirió la sentencia acusada.
(…) Lo anterior, toda vez que cuando se cuestiona una providencia por falta de motivación e incluso cuando se discute su congruencia, lo procedente es el recurso extraordinario de revisión, bajo la causal nulidad originada en la sentencia. (…) Así, el recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo amparadas por la intangibilidad de la cosa juzgada e infirmarlas cuando se logre demostrar inequívoca que tal decisión es injusta por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley.
(…) Al respecto, la Sala Plena consideró «…la naturaleza del recurso extraordinario de revisión pretende conciliar nociones esenciales del ordenamiento legal, como lo son la seguridad jurídica que representa el principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas, o la cosa juzgada material y el principio de restablecimiento de la justicia material que persigue asegurar la vigencia de un orden justo, propuesto por el Preámbulo de la Constitución Política».
(…) Por lo que, en lo atinente al cargo por falta de motivación, la Sala declarará la improcedencia de la solicitud de tutela, pues la parte actora cuenta con otro medio judicial para la defensa de sus garantías constitucionales y, en tal sentido, no cumple con la subsidiariedad. ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / REPARACIÓN DIRECTA / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – Se aplicó criterio jurisprudencial que corresponde con el caso / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR FALLA EN EL SERVICIO DE INSPECCIÓN Y VIGILANCIA – Incumplimiento de las funciones de policía administrativa / EXISTENCIA DE NEXO CAUSAL – Entre la omisión del Ministerio de trabajo y el daño antijurídico generado por falta de pago oportuno de mesadas pensionales [L]a Sala observa que la autoridad judicial demandada sí acató en debida forma la noción de lo que corresponde al nexo causal como elemento de la responsabilidad estatal, por los siguientes motivos: (…) En la sentencia acusada se precisó que tal omisión conllevó a que los demandantes dejaran de recibir su mesada pensional para la época de los hechos y que a futuro siguieran recibiendo los pagos correspondientes y que tales daños antijurídicos eran imputables al Ministerio de Trabajo por no vigilar y controlar, en el ejercicio de sus funciones de policía administrativa, la constitución de las garantías de que tratan la Ley 171 de 1961 y el Decreto Reglamentario 426 de 1968.
(…) En concreto, en la providencia acusada se señaló que cuando las empresas privadas asumían directamente el pasivo pensional, como en el presente caso, no solamente estaban vinculadas a la figura de la conmutación pensional, sino que también, en procura de la defensa de los derechos de los pensionados, el Ministerio de Trabajo estaba obligado a vigilar y controlar que se constituyeran las garantías necesarias para asegurar el pago oportuno de las mesadas o acreencias pensionales en los términos de los artículos 13 de la Ley 171 de 1961 y 10 del Decreto Reglamentario 426 de 1968.
(…) A partir de lo anterior, en la sentencia demandada se advirtió que toda empresa privada cuyo capital era mayor a $800.000 (como lo es el caso de empresa Puracé) y que tenía compromisos actuales, futuros o eventuales en materia pensional tenía dos opciones para cumplir esta obligación legal: i) contratar con una compañía de seguros u ii) otorgar caución real o bancaria por el monto.
(…) Y que la vigilancia y control del cumplimiento de estas obligaciones estaba a cargo del Ministerio del Trabajo quien, a su satisfacción, debía establecer las condiciones y plazos para constituir estas garantías, y cuya teleología era proteger el pago efectivo de las mesadas pensionales; motivo por el cual la responsabilizó por haber omitido el deber de exigirle a la sociedad Puracé durante todo el tiempo en que duraron los procesos concursales, la constitución de las garantías necesarias para asegurar el pago de las pensiones.
(…) Ello, por cuanto dicha empresa había asumido la carga pensional directamente y de acuerdo con lo que apareció acreditado en el expediente, no adquirió póliza ni constituyó caución alguna para garantizar el pago de las pensiones. Además, de que tal omisión fue conocida por el Ministerio de Trabajo al menos, desde el 24 de septiembre de 1996 y, nunca sancionó a la empresa por tal incumplimiento ni mucho menos la requirió para que constituyese las mencionadas garantías pensionales.
(…) De manera que, la Sala no encuentra que le asista razón al ministerio accionante, pues la autoridad judicial demandada, de forma precisa, clara y consecuente encontró acreditado el mencionado elemento de responsabilidad estatal. ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / REPARACIÓN DIRECTA / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO – Se valoraron adecuadamente las pruebas allegadas al proceso / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR FALLA EN EL SERVICIO DE INSPECCIÓN Y VIGILANCIA – Incumplimiento de las funciones de policía administrativa / OBLIGACIÓN PENSIONAL ASUMIDA POR EMPRESAS PRIVADAS EN PROCESO DE LIQUIDACIÓN - Omisión de vigilancia del Ministerio de Trabajo para la garantía del pago de mesadas pensionales [L]a Sala advierte que la autoridad judicial no dejó de valorar y analizar las diligencias que el ministerio demandante desplegó en el trámite de liquidación y concordato de la aludida empresa Puracé y su carga pensional no solo a través de dichos documentos sino de muchos otros más que relacionó en el mencionado acápite en el que precisó los hechos que se encontraban acreditados y que eran jurídicamente relevantes para resolver el caso.
(…) No obstante, para la Sala la incidencia que alega la parte accionante en la valoración de tales pruebas no logra desvirtuar el asunto que más adelante, en el punto 4.3. de la sentencia, analizó la autoridad judicial acusada, a saber, la imputación del daño antijurídico al Ministerio de Trabajo por la omisión originada en la no exigencia de la constitución de garantías para el pago pensional, lo cual fue abordado bajo el título de imputación de falla del servicio.
(…) En lo particular, se reitera que en la providencia cuestionada se advirtió cuando las empresas privadas asumían directamente el pasivo pensional, como en dicho caso, no solamente estaban vinculadas a la figura de la conmutación pensional, sino que además, el Ministerio de Trabajo estaba obligado a vigilar y controlar que se constituyeran las garantías necesarias para asegurar el pago oportuno de las mesadas o acreencias pensionales en los términos de los artículos 13 de la Ley 171 de 1961 y 10 del Decreto Reglamentario 426 de 1968.
(…) De manera que, este fue el motivo por el cual la autoridad judicial acusada le atribuyó la responsabilidad al ministerio demandante debido a la omisión que dio lugar a que los demandantes de dicho proceso ordinario dejaran de recibir su mesada pensional presentes y futuras, frente a lo que, la Sala considera que ni siquiera con el contenido de los mencionados documentos se lograba variar el sentido de la decisión. FUENTE FORMAL: LEY 171 DE 1961 – ARTÍCULO 13 / DECRETO REGLAMENTARIO 426 DE 1968 – ARTÍCULO
10. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04109-00(AC) Actor: NACIÓN, MINISTERIO DEL TRABAJO Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B Procede la Sala a decidir la solicitud presentada por el Ministerio del Trabajo, por conducto de apoderado, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86, y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991.
I.
ANTECEDENTES 1. Petición de amparo constitucional Mediante escrito enviado el 18 de septiembre de 2020 al correo electrónico de la Secretaría General de esta Corporación, el Ministerio del Trabajo, por conducto de apoderado, presentó acción de tutela contra la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y al debido proceso.
Consideró lesionadas las mencionadas garantías con ocasión de la sentencia de segunda instancia del 3 de abril de 2020, por medio de la cual la referida autoridad judicial revocó el pronunciamiento de primer grado del 31 de mayo de 2001 y, en su lugar, declaró la responsabilidad patrimonial de la cartera aquí demandante, en el marco de la acción de reparación directa con radicación 19001-23-31-000-1998-00571-01 (acumulado)[1].
Por tal razón, solicitó como medida provisional: «… se suspendan los efectos jurídicos de la Sentencia a la cual llegó la mayoría de la Sala Subsección B, y contra el (sic) cual se dirige la Acción de Tutela, con el fin de proteger los derechos fundamentales del Ministerio de Trabajo, de acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad y al debido proceso…se están generando graves perjuicios económicos y financieros a la Cartera que represento, donde la entidad no tiene en la actualidad solvencia económica para cumplir con lo ordenado en la sentencia, buscando evitar que la amenaza contra el derecho fundamental, se convierta en violación o, habiéndose constatado la existencia de una violación, ésta se torne más gravosa.» Adicionalmente, la parte demandante pretende lo siguiente: «… SEGUNDO: DECLARAR.
Que la sentencia del Consejo de Estado – Sección Tercera subsección B a la cual lleg[ó] la mayoría de la sala, violó el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia. TERCERO INVALIDAR. (sic) la sentencia proferida por Consejo de Estado Sala Plena de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera – Subsección B, y las demás actuaciones que consideren pertinentes, adelantadas dentro del Medio de Control de Reparación Directa, con Número de Radicado 19001233100019980057101 – Acumulado 199800571(21.554), Demandantes - ISAIAS QUIRA AGUILAR Y OTROS.» La solicitud tuvo como fundamento, los siguientes 2.
Hechos Sostuvo que 41 pensionados y 5 ex trabajadores de la sociedad Industrias Puracé S. A. promovieron una demanda de reparación directa en contra de la Nación, Ministerio de Trabajo y otros, con la finalidad de que se les resarcieran los perjuicios ocasionados por las acciones y omisiones, principalmente en los procesos concursales de liquidación y concordato y el trámite de conmutación pensional que vulneraron sus derechos laborales y pensionales por no cumplir sus funciones constitucionales y legales.
Indicó que dicho proceso se identificó con el radicado 19001-23-31-000-1998- 00571-01 (21554), cuya sentencia de primera instancia la dictó el Tribunal Administrativo, Sala de Descongestión, sede Cali el 31 de mayo de 2001, a través de la cual se denegaron la pretensiones de la demanda indemnizatoria, al considerar lo siguiente: i) Que no se encontraban legitimados en la causa por pasiva los Ministerios de Desarrollo Económico y, el de Minas y Energía, ni la empresa Minercol Ltda., pero sí lo estaban el Instituto de Seguros Sociales, así como el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y la Superintendencia de Sociedades. ii) Consideró que el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social no era responsable de los daños alegados por los demandantes, en tanto que la entidad había cumplido cabalmente sus funciones constitucionales y legales y, que no estaba acreditada la falla en el servicio del ISS, ya que la entidad cumplió con sus funciones legales, al igual que la Superintendencia de Sociedades, pues actuó conforme a la Constitución y la ley y en cada una de ellas refirió los motivos por los cuales llegó a esa conclusión. Destacó que la parte demandante recurrió en apelación la anterior decisión, al manifestar que la Sala de Descongestión de Cali carecía de competencia y desconoció derechos fundamentales; el fallo impugnado incurrió en una vía de hecho al no valorar la Resolución 001201 de 1982, mediante la cual, a su juicio, se revirtieron los bienes de la empresa Puracé S. A. al Estado; el acuerdo concordatario se realizó sin tener en cuenta el valor del patrimonio revertido al Estado en 1982; y, el pasivo pensional presente y futuro, con lo cual se desconoció la doctrina constitucional de la sentencia T- 458 de 1997 y, el nexo causal de las demandadas.
Adujo que dicha alzada la conoció la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que mediante fallo del 3 de abril de 2020 revocó la providencia apelada para, en su lugar, resolver lo siguiente: «… SEGUNDO: DECLÁRASE la responsabilidad patrimonial y extracontractual de la Nación - Ministerio del Trabajo por los daños antijurídicos por pérdida de oportunidad producidos a los demandantes pensionados, con fundamento en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: ABSOLVER a la Nación - Ministerio de Minas y Energía - Minerales de Colombia S.A. (MINERALCO), Superintendencia de Sociedades, Ministerio de Desarrollo Económico e Instituto de Seguros Sociales (I.S.S.) de la responsabilidad patrimonial y extracontractual por los daños irrogados a los demandantes.
CUARTO: CONDENAR a la Nación - Ministerio del Trabajo a pagar a los demandantes por concepto de perjuicios materiales, a título de lucro cesante pasado y futuro, las siguientes sumas de dinero: … En el evento que los beneficiarios directos de las condenas hayan fallecido, la entidad demandada pagará en favor de las sucesiones de cada uno de ellos, para lo cual sus familiares deberán acreditar tal condición conforme a la ley.
QUINTO: Negar las pretensiones las demandas del grupo de los trabajadores Jaime Rojas Castillo, Arcadio Fernández Mompotes, Mario Ernesto Orozco Ruiz, Amílcar Antonio Paredes Martínez, Henry Orozco, Edgar Fernández Orozco y José Guillermo Vivas (radicados 19980606, 19980583, 19980560, 19980549, 19980557, 19980604 y 19980535), con fundamento en la parte motiva de la presente providencia.
SEXTO: Negar las pretensiones de las demandas correspondientes a Samuel Garcés Hurtado (199980536), Ramiro Manquillo Escobar (1998 0579), Luis Alfonso Carabalí (1998 0548) y José Ignacio Manquillo (1998 1142), con fundamento en la parte motiva de la presente providencia.
SÉPTIMO: Negar el lucro cesante futuro a David Mazabuel López (19990571), Rubén Darío Mazabuel Calapzu (1998 0563), Álvaro León Zertuche (1998 0588), Mario Quira Quira (19980586), con fundamento en la parte motiva de la presente providencia.
OCTAVO: Negar las demás pretensiones de las demandas NOVENO: Sin condena en costas DÉCIMO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. …» Señaló que los motivos para adoptar tal decisión fueron: i) Declaró la responsabilidad extracontractual y patrimonial del Estado por los daños antijurídicos irrogados a los demandantes pensionados, con motivo de la grave falla en el servicio del Ministerio del Trabajo por omisión, la cual «…conllevó a la violación de los derechos sociales fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital de los referidos actores; los daños antijurídicos se concretan en el daño de la pérdida de oportunidad de la consecución de sus mesadas pensionales presente y futuras.
Este daño es imputable al Ministerio de Trabajo por no vigilar y controlar, en el ejercicio de sus funciones de policía administrativa, la constitución de las garantías de que tratan la Ley 171 de 1961 y el Decreto Reglamentarios 426 de 1968.» ii) Precisó que en el proceso no existía prueba técnica que permitiera cuantificar el porcentaje de pérdida de oportunidad que tenía cada uno de los pensionados accionantes de obtener el pago del 100% de sus mesadas, por la falta de intervención oportuna del Ministerio del Trabajo, pues dicha entidad debió exigir a la empresa Puracé la constitución de garantías para cubrir las obligaciones pensionales de los demandantes.
Agregó que esa omisión dio lugar a que los demandantes dejaran de recibir su mesada pensional para la época de los hechos y que a futuro siguieran recibiendo los pagos correspondientes. Por lo que, al estar probado el daño, bajo criterios de equidad y de justicia, determinó en un 50% el porcentaje de la oportunidad perdida por los pensionados, debido a la conducta del Ministerio del Trabajo que cercenó sus expectativas de recibir sus mesadas pensionales, índice que se aplicará a la liquidación de los perjuicios que se encuentren probados para cada uno de los pensionados. iii) Hizo referencia a los perjuicios morales (inmateriales), así como a la vida de relación y condiciones materiales de existencia, a los bienes de su personalidad y «los de contragolpe o rebote», y pago de honorarios de abogado y costos del proceso y, materiales.
Afirmó que dicha providencia se notificó por edicto que permaneció fijado del 8 al 10 de junio de 2020. 3. Sustento de la vulneración La parte actora manifestó que con la providencia cuestionada se incurrió en lo siguiente: 3.1. Desconocimiento del precedente Sostuvo que la providencia acusada incurrió en un desconocimiento del precedente, ya que no atendió a lo dispuesto en la sentencia SU 072 de 2018, que establece las condiciones que se deben tener en cuenta para determinar la responsabilidad extracontractual del Estado, de acuerdo al nexo de causalidad.
Señaló que se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y el acceso a la administración de justicia del Ministerio de Trabajo, por no tener en cuenta «…las providencias que constituyen precedente, en tratándose de una situación aplicable al caso. Por lo cual debe tenerse en cuenta la fuerza vinculatoriedad (sic) de las decisiones judiciales.» Hizo referencia a la providencia del 16 de febrero de 2001 dictada dentro del expediente 12161 por el Consejo de Estado, que indicó: «4. nexo causal.- La vinculación entre la falla administrativa y el daño y los perjuicios por los que se demanda, es un lazo de carácter lógico, de causa – efecto que permite vincular a la gente con los resultados de su conducta…» Manifestó que en el fallo cuestionado no se analizó ni se tuvo en cuenta el precedente judicial, sobre el nexo causal de la falla administrativa, el daño, y los perjuicios por los que se demanda, al contrario del Tribunal a quo que sí lo tuvo en cuenta.
Aclaró que el Ministerio de Trabajo estuvo atento al proceso de la sociedad Puracé S. A., pues intervino con la finalidad de que se llegara a un final diferente al de los hechos sobre los cuales se fundó la demanda indemnizatoria. 3.2. Defecto sustantivo por «falta de motivación en la decisión» Precisó que en la providencia cuestionada no hubo una secuencia congruente por parte de la mayoría de la Sala de la Subsección B, en las consideraciones de su decisión, donde valoró y reconoció que la actuación del Ministerio de Trabajo, se dio en el marco de sus competencias tal como lo establece la Constitución y la Ley.
Manifestó que, a pesar de lo anterior, en la sentencia se concluyó que dicha cartera tuvo una actuación omisiva en las exigencias de las garantías pensionales, conclusión equívoca sin ningún tipo de fundamento fáctico y jurídico. 3.3. Argumentos adicionales Indicó que dentro del acuerdo concordatario se previó las garantías exigidas por la ley para su pago y que, si bien era cierto, que no se constituyó un fondo o fiducia, lo que hubiera sido el ideal, no fue por una actuación omisiva por parte del Ministerio de Trabajo, puesto que, entre otras razones, cuando una entidad de vigilancia y control, en este caso la Superintendencia de Sociedades, asume las funciones propias de su cargo, la competencia de las demás cesan.
Afirmó que tanto los trabajadores como los pensionados de la entidad causante del daño, estuvieron asesorados por profesionales del derecho y de otras áreas, quienes presumiblemente los aconsejaron en la toma de decisiones que conscientemente tomaron, sin que se haya siquiera insinuado presión alguna para tomar sus decisiones. 3.3. Defecto fáctico Refirió que la autoridad judicial acusada incurrió en un defecto de tal naturaleza, por desconocimiento de las pruebas relacionadas con las actuaciones del Ministerio de Trabajo.
Sostuvo que se configuró la falta de valoración de las pruebas que evidencian que el ministerio sí exigió a Industrias Puracé las garantías necesarias para asegurar el pago de los pensionados. Destacó que la sentencia desconoció las siguientes pruebas: i) Lo informado al Liquidador Industrias Puracé el 10 de febrero de 1997, en virtud de las funciones de inspección, vigilancia y control del Ministerio de Trabajo. ii) El 27 de junio de 1997, la Dirección Regional de Trabajo y Seguridad Social del Cauca, le envió un oficio al mencionado liquidador. iii) El 10 de octubre de 1997, la Dirección Regional de Trabajo y Seguridad Social del Cauca, le remitió nuevamente otro oficio al liquidador de la empresa.
Afirmó que, luego de analizar las pruebas que obran en el expediente y, de las que se acaban de mencionar que, no se tuvo en cuenta en el fallo acusado que el ministerio no incurrió en alguna omisión o falla en el servicio porque actuó en el marco de sus competencias y en salvaguarda de los derechos de los pensionados conforme a la legislación vigente.
Añadió que en los documentos aportados como prueba en el proceso, se desprende la función de control y vigilancia que ejerció de acuerdo a los parámetros del artículo 486 del Código Sustantivo del Trabajo. Agregó que, con lo anterior, logra demostrar el Ministerio de Trabajo, que una vez tuvo conocimiento de la designación del liquidador encargado de este proceso, le reiteró la importancia, inclusión y garantías de los procesos en la defensa de los pensionados actuales y futuros.
Adujo que la incidencia de lo alegado, radica en que el no haber valorado la totalidad de las pruebas, influyó en las resultas del proceso; toda vez, que con dichas pruebas y las que obran en el expediente, se demostraba que el ministerio actuó con eficacia y contundencia de acuerdo a sus competencias constitucionales y legales. Resaltó que la aludida cartera sí cumplió con sus deberes de inspección, vigilancia y control y, acreditó, de conformidad con las pruebas relacionadas, diligencia y cuidado en el ejercicio de las mismas; motivo por el cual, considera que no se configuró la falla del servicio que se le imputó a la entidad aquí accionante[2].
Concluyó que para atribuir responsabilidad al Estado por omisión consistente en el incumplimiento de un deber legal se debe establecer: a) que existía la obligación y que la misma no fue cumplida satisfactoriamente y, b) que la omisión fue la causa del daño, es decir, que de no haberse incurrido en la desatención de cumplimiento de obligaciones atribuidas por el ordenamiento jurídico no se hubiese materializado el daño. 4.
Trámite de la solicitud de amparo Mediante auto del 25 de septiembre de 2020, se admitió la solicitud de tutela y, a su vez, se negó la medida cautelar solicitada por la parte actora. En consecuencia, se ordenó la notificación de los magistrados que integran la Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado como demandados y, se dispuso la vinculación del Tribunal Administrativo del Cauca, de los ministros de Minas y Energía y Desarrollo Económico, del superintendente de Sociedades, de los representantes legales de la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S. A. (Fiduagraria S. A.), como administrador y vocero del Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales En Liquidación – PAR.
I.S.S. y de Minerales de Colombia S. A. (Mineralco S. A.), y a los demandantes del proceso ordinario acumulado. Para efectos de lo anterior, en dicha providencia se previó lo siguiente: «En atención a la cantidad considerable de personas que conformaron el extremo demandante en el proceso ordinario acumulado, y a efectos de vincularlos al presente trámite, por Secretaría publíquese la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
Con el mismo propósito, por Secretaría General líbrese oficio a la Secretaría de la Sección Tercera del Consejo de Estado, así como a la dependencia similar del Tribunal Administrativo del Cauca, con el fin de que fijen un aviso en un lugar visible de la Corporación sobre la existencia de esta acción de tutela, y aporten a esta actuación constancia de ello.
Se advierte a la Secretaría que, de no contarse con las constancias solicitadas sobre las publicaciones y vinculaciones mencionadas, deberá requerirse a los destinatarios de la orden sin necesidad de auto que lo disponga, para efectos de corroborar que estas, efectivamente, se hicieron.» Finalmente, se reconoció personería al apoderado del ministerio accionante.
Posteriormente, con auto del 7 de octubre de 2020, ante la solicitud de la parte actora, se dispuso la vinculación del director general de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y del procurador General de la Nación. Asimismo, se requirió en calidad de préstamo el expediente ordinario o en su defecto, el envío de algunos documentos necesarios para resolver la acción de tutela. 5.
Argumentos de defensa Surtidas las notificaciones y avisos secretariales de rigor, se presentaron las siguientes intervenciones: Las siguientes partes e intervinientes se opusieron a la prosperidad de la solicitud de tutela y, en consecuencia, solicitaron se despachen desfavorablemente lo pretendido por la entidad accionante: Ministerio de Minas y Energía (solicitó no se revoque el fallo en lo que respecta a dicha cartera); la Superintendencia de Sociedades; el Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación, administrado por la sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario, Fiduagraria S. A. y; el apoderado de los ex trabajadores de Industria Puracé (coadyuvó la defensa de los demandados y vinculados).
A su vez, las siguientes partes e intervinientes solicitaron su desvinculación por carecer de legitimación en la causa por pasiva: el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, así como el de Minas y Energía, el Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación, administrado por la sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario, Fiduagraria S. A. y la Superintendencia de Sociedades.
Las demás partes y vinculados guardaron silencio, pese a su notificación. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la acción de tutela de la referencia, en atención a lo consagrado por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017, así como el Acuerdo 080 de 2019. 2.
Cuestión previa El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, así como el de Minas y Energía, el Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación, administrado por la sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario, Fiduagraria S. A. y la Superintendencia de Sociedades solicitaron su desvinculación por carecer de legitimación en la causa por pasiva.
No obstante, la Sala negará lo pedido toda vez que fueron vinculados en razón a los argumentos expuestos en los hechos y fundamentos de la solicitud de tutela, lo cual le confiere a cada uno, por lo menos, una legitimación formal en la causa; así como en virtud del interés en la causa que pudiera asistirles. 3. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedencia y, de acreditarse, deberá establecer si la autoridad judicial demandada incurrió en los defectos específicos al revocar la decisión denegatoria de primera instancia para, en su lugar, acceder parcialmente a las pretensiones indemnizatorias de la parte demandante en el proceso que adelantaron en contra de la Nación, Ministerio de Trabajo y otros.
Para abordar el problema jurídico planteado se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) análisis sobre los requisitos generales de procedibilidad y finalmente, de encontrarse superados, se estudiará, iii) el fondo del reclamo. 4. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial De conformidad con el precedente jurisprudencial proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[3], mediante el cual unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[4], conforme al cual: «De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.»[5].
La Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…».
Es claro que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia[6] a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo (procedencia sustantiva) y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto (procedencia adjetiva).
En tales condiciones, debe verificarse en primer término que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad, a saber: i) relevancia constitucional, ii) que no se trate de tutela contra tutela, iii) inmediatez y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. En caso contrario, en el evento en que el asunto supere dichos requisitos, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Al respecto, resulta del caso reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 5.
Examen de los requisitos de procedibilidad de las acciones de tutela contra providencias judiciales. Procedencia adjetiva De manera previa debe precisarse que la providencia de segunda instancia es sobre la cual recaerá el estudio de dichos requisitos y, de ser el caso, el análisis de fondo correspondiente, por cuanto fue la que puso fin a la controversia ordinaria.
Así, se advierte que los reparos contra la decisión bajo cuestionamiento pretenden poner de presente las irregularidades en que incurrió la autoridad judicial demandada al dictarla, en tanto comprometen garantías de orden superior más allá del debate legal surtido en las instancias del caso, por lo que el asunto es relevante desde el punto de vista constitucional.
A su vez, la Sala encuentra que el proveído demandado se profirió dentro del trámite surtido en un proceso de reparación directa. Por tanto, se cumple el requisito de que no se trate de tutela contra una sentencia de la misma naturaleza. En lo que respecta al parámetro de la inmediatez, la Sala observa que la sentencia de segunda instancia demandada se notificó por edicto que permaneció fijado del 8 al 10 de junio de 2020, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 18 de septiembre de la misma anualidad, por tanto, sin que sea necesario determinar la fecha de ejecutoria de dicha providencia, se advierte un ejercicio pronto de la acción, conforme al término de los 6 meses dispuesto para ello.
En relación con el presupuesto de la subsidiariedad, se encuentra que este no se cumple para el cargo que la parte actora denominó como defecto sustantivo por «falta de motivación en la decisión», en el cual se incluyen los argumentos adicionales expuestos en la demanda, porque, a su juicio, en la providencia cuestionada no hubo una secuencia congruente por parte de la mayoría de la Sala de la Subsección B que profirió la sentencia acusada.
Lo anterior, toda vez que cuando se cuestiona una providencia por falta de motivación e incluso cuando se discute su congruencia, lo procedente es el recurso extraordinario de revisión, bajo la causal nulidad originada en la sentencia. Al respecto, esta Corporación ha considerado que aquella ocurre al «[p]retermitir la instancia, por ejemplo: (i) al proferir una sentencia sin motivación;
(ii) violar el principio de la non reformatio in pejus (como cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto al pretendido en la demanda o por causa distinta a la invocada) o (iii) proferir sentencia condenatoria contra un tercero que no fue vinculado al proceso.» [7] (Subrayado fuera del texto original) De igual manera, la Sala Veintidós Especial de Decisión de esta Corporación[8], bajo la causal nulidad originada en la sentencia, sostuvo que «…es procedente el recurso extraordinario de revisión contra los fallos dictados por esta jurisdicción en segunda instancia o única, si se alega el desconocimiento del principio de la congruencia, que en últimas implica una actuación sin competencia.» Así, el recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo amparadas por la intangibilidad de la cosa juzgada e infirmarlas cuando se logre demostrar inequívoca que tal decisión es injusta por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley.
Al respecto, la Sala Plena consideró «…la naturaleza del recurso extraordinario de revisión pretende conciliar nociones esenciales del ordenamiento legal, como lo son la seguridad jurídica que representa el principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas, o la cosa juzgada material y el principio de restablecimiento de la justicia material que persigue asegurar la vigencia de un orden justo, propuesto por el Preámbulo de la Constitución Política»[9].
Por lo que, en lo atinente al cargo por falta de motivación, la Sala declarará la improcedencia de la solicitud de tutela, pues la parte actora cuenta con otro medio judicial para la defensa de sus garantías constitucionales y, en tal sentido, no cumple con la subsidiariedad. En cuanto a los demás reproches del ministerio accionante, esto es, el desconocimiento del precedente y defecto fáctico se acredita tal requisito general de procedencia, pues contra la providencia acusada no proceden recursos ordinarios y, tampoco se observa que los referidos cargos tornen procedente los recursos extraordinarios de unificación de jurisprudencia y el de revisión. Por lo que, cumplidos los presupuestos generales de procedencia respecto del desconocimiento del precedente y el defecto fáctico alegado, se analizará el fondo del asunto de la siguiente manera: 6.
Caso concreto La parte actora señala que la sentencia de segunda instancia, objeto de acción de tutela, incurrió en los siguientes defectos específicos: 6.1. Desconocimiento del precedente La Corte Constitucional se ha referido al precedente «… como el conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver, el cual debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia, teniendo en cuenta su pertinencia para la resolución de un problema jurídico.
El precedente debe ser anterior a la decisión en la que se pretende aplicar y, además, debe presentarse una semejanza de problemas jurídicos, escenarios fácticos y normativos.»[10] Adicionalmente, debe precisarse que esta Sección en reiterados pronunciamientos ha indicado que el concepto de precedente hace referencia a la regla de derecho determinante del sentido de la decisión y su contenido específico, es decir, la ratio decidendi, la cual no está atada al número de decisiones, dado que solo basta una providencia en donde se especifique una regla o subregla de derecho.
Asimismo, se ha destacado que el carácter vinculante de las reglas o subreglas de derecho creadas por las Altas Cortes, encuentra su fundamento en la jerarquía del juez, a sus funciones asignadas por la norma superior y a la garantía de los principios de igualdad y seguridad jurídica, así como, en la coherencia del ordenamiento jurídico. Por tanto, la parte que invoca el desconocimiento de un precedente judicial, debe cumplir con la carga mínima de i) identificar la decisión que considera desatendida, ii) la ratio de la misma aplicable a la solución del nuevo caso que se somete a la jurisdicción dada la analogía con la litis anterior, y iii) la incidencia de esta en la decisión final que adopte el fallador de instancia. Así las cosas, solo podría corresponder a un precedente la sentencia que contenga una regla o subregla de derecho o que fije el alcance de una disposición normativa, proferida por los órganos de cierre como lo son: i) la Corte Constitucional, ii) el Consejo de Estado y iii) la Corte Suprema de Justicia, las cuales deben ser tenidas en cuenta por todos los jueces, al momento de resolver los casos concretos.
En lo particular, el actor sostuvo que con la providencia cuestionada se desconoció lo dispuesto en la sentencia SU 072 de 2018 de la Corte Constitucional, que establece las condiciones que se deben tener en cuenta para determinar la responsabilidad extracontractual del estado, de acuerdo al nexo de causalidad. Frente a este pronunciamiento, se encuentra que el problema jurídico planteado consistió en establecer, entre otros, si la autoridad judicial acusada había incurrido en un defecto sustantivo al aplicar un régimen de responsabilidad objetiva para resolver una demanda de reparación directa interpuesta por quien había sido privado de la libertad y posteriormente absuelto en virtud del principio in dubio pro reo, así como si se había configurado un defecto orgánico al asumir en primera instancia la decisión de un asunto resuelto por un juzgado administrativo del circuito.
En dicha causa, la Corte Constitucional consideró como necesidad común la de establecer si de acuerdo con el artículo 90 de la Constitución y la interpretación de la sentencia C - 037 de 1996 respecto del artículo 68 de la Ley Estatutaria 270 de 1996, para decidir un proceso de reparación directa por la privación injusta de la libertad, se debe aplicar un único régimen de responsabilidad.
De manera que, la Sala encuentra que no existe una regla o subregla que pueda considerarse aplicable al presente asunto, máxime cuando en el referido fallo de unificación el nexo de causalidad, como elemento de la responsabilidad, fue estudiado bajo la perspectiva del asunto concreto analizado, es decir, la línea respecto de la responsabilidad del Estado por privación injusta de la libertad, así como a la aplicación de los regímenes y a la valoración de la conducta de la víctima, así: «119.
Tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han aceptado que el juez administrativo, en aplicación del principio iura novit curia, deberá establecer el régimen de imputación a partir de las particularidades de cada caso. 120. Definir, una fórmula rigurosa e inflexible para el juzgamiento del Estado en los casos de privación injusta de la libertad contraviene el entendimiento del artículo 68 de la Ley 270 de 1996 y de paso el régimen general de responsabilidad previsto en el artículo 90 de la Constitución Política. … 124.
Con independencia del régimen de responsabilidad estatal que utilice el juez administrativo, la conducta de la víctima es un aspecto que debe valorarse y que tiene la potencialidad de generar una decisión favorable al Estado, en otras palabras, que puede generar una declaratoria de irresponsabilidad administrativa.» De igual manera, el ministerio accionante hizo referencia a la sentencia del 16 de febrero de 2001 dictada dentro del expediente 12161 por el Consejo de Estado[11], en la que se indicó que el nexo causal es la vinculación entre la falla administrativa y el daño y los perjuicios por los que se demanda, es un lazo de carácter lógico.
En esta providencia el problema jurídico consistió en determinar la responsabilidad estatal por las reglas del sistema de falla probada del servicio, con ocasión de la causa del fallecimiento de la menor Olga Lucía Penagos Díaz en momentos en que se ejecutaba una obra Municipal en una de las calles de Mariquita (Tolima), por la acción de la motoniveladora que allí se operaba rodó una roca que impactó en su humanidad.
Al respecto, la Sala advierte que la referida providencia se pronunció acerca del nexo causal como la «…vinculación entre la falla administrativa y el daño y los perjuicios por los que se demanda, es un lazo de carácter lógico, de causa-efecto que permite vincular al agente con los resultados de su conducta. El vínculo causal ata al demandado a un hecho que le es imputable y que determina los daños que se le reclaman.
Así, la administración demandada responde por los hechos que ella ha provocado». Por lo que, si bien en el aludido fallo existió un pronunciamiento acerca de la definición del nexo causal, lo cierto es que tampoco constituye un precedente aplicable al caso concreto, porque no trazaron una regla o subregla en particular. Con todo, se advierte que la autoridad judicial demandada tuvo en cuenta tal elemento de responsabilidad para decidir la controversia ordinaria.
Ahora bien, se observa que la parte actora reprocha el análisis de la autoridad judicial demandada, a partir de lo que considera debe entenderse por nexo causal, es decir, cuestiona la definición de tal elemento y su aplicación en la sentencia acusada, pues, a su juicio, el Ministerio de Trabajo estuvo atento al proceso de la sociedad Puracé, ya que intervino con la finalidad de que se llegara a un final diferente al de los hechos sobre los cuales se fundó la demanda indemnizatoria.
Así, el ministerio accionante pretende validar que su intervención en aquel proceso administrativo implicó una ruptura del nexo causal; sin embargo, la Sala considera que tales aspectos fueron abordados con suficiencia por la autoridad judicial acusada, a partir de lo cual, concluyó que había lugar a declarar la responsabilidad extracontractual y patrimonial del Estado por los daños antijurídicos irrogados a los demandantes pensionados, con motivo de la grave falla en el servicio del Ministerio del Trabajo derivada de su omisión. Al respecto, la Sala observa que la autoridad judicial demandada sí acató en debida forma la noción de lo que corresponde al nexo causal como elemento de la responsabilidad estatal, por los siguientes motivos: En la sentencia acusada se precisó que tal omisión conllevó a que los demandantes dejaran de recibir su mesada pensional para la época de los hechos y que a futuro siguieran recibiendo los pagos correspondientes y que tales daños antijurídicos eran imputables al Ministerio de Trabajo por no vigilar y controlar, en el ejercicio de sus funciones de policía administrativa, la constitución de las garantías de que tratan la Ley 171 de 1961 y el Decreto Reglamentario 426 de 1968.
En concreto, en la providencia acusada se señaló que cuando las empresas privadas asumían directamente el pasivo pensional, como en el presente caso, no solamente estaban vinculadas a la figura de la conmutación pensional[12], sino que también, en procura de la defensa de los derechos de los pensionados, el Ministerio de Trabajo estaba obligado a vigilar y controlar que se constituyeran las garantías necesarias para asegurar el pago oportuno de las mesadas o acreencias pensionales en los términos de los artículos 13 de la Ley 171 de 1961 y 10 del Decreto Reglamentario 426 de 1968.
Además, citó: «En efecto, el artículo 13 de la Ley 171 de 1961, ‘Por la cual se reforma la Ley 77 de 1959 y se dictan otras disposiciones sobre pensiones’, prescribió: Artículo 13. Toda empresa privada cuyo capital no sea inferior a ochocientos mil pesos ($800.000) deberá contratar con una compañía de seguros a satisfacción del Ministerio del Trabajo, el cumplimiento de las obligaciones actuales o eventuales que la afectan en materia de pensiones u otorgar caución real o bancaria por el monto, en las condiciones y dentro del plazo que el ministerio le señale para responder de tales obligaciones… Por su parte, el artículo 10 del Decreto Reglamentario 4628 de 1968, establecía: Artículo 10.
Las empresas particulares que constituyan reservas en la cuantía indicada en el presente Decreto y le sean admitidas como deducción por la División de Impuestos Nacionales, podrán acompañar al Ministerio del Trabajo la prueba de tal hecho y este considerara cumplida la obligación impuesta por el artículo 13 de la ley 171 de 1961…» A partir de lo anterior, en la sentencia demandada se advirtió que toda empresa privada cuyo capital era mayor a $800.000 (como lo es el caso de empresa Puracé) y que tenía compromisos actuales, futuros o eventuales en materia pensional tenía dos opciones para cumplir esta obligación legal: i) contratar con una compañía de seguros u ii) otorgar caución real o bancaria por el monto.
Y que la vigilancia y control del cumplimiento de estas obligaciones estaba a cargo del Ministerio del Trabajo quien, a su satisfacción, debía establecer las condiciones y plazos para constituir estas garantías, y cuya teleología era proteger el pago efectivo de las mesadas pensionales; motivo por el cual la responsabilizó por haber omitido el deber de exigirle a la sociedad Puracé durante todo el tiempo en que duraron los procesos concursales, la constitución de las garantías necesarias para asegurar el pago de las pensiones.
Ello, por cuanto dicha empresa había asumido la carga pensional directamente y de acuerdo con lo que apareció acreditado en el expediente, no adquirió póliza ni constituyó caución alguna para garantizar el pago de las pensiones. Además, de que tal omisión fue conocida por el Ministerio de Trabajo al menos, desde el 24 de septiembre de 1996 y, nunca sancionó a la empresa por tal incumplimiento ni mucho menos la requirió para que constituyese las mencionadas garantías pensionales.
De manera que, la Sala no encuentra que le asista razón al ministerio accionante, pues la autoridad judicial demandada, de forma precisa, clara y consecuente encontró acreditado el mencionado elemento de responsabilidad estatal. En consecuencia, no se configura el desconocimiento del precedente en los términos alegados por la parte actora, por lo que se negará la solicitud de tutela respecto de este cargo. 6.2.
Defecto fáctico Al respecto, esta Sala se ha pronunciado en diversas oportunidades respecto del defecto fáctico, para precisar que se configura siempre que se advierta cualquiera de los siguientes supuestos: i) omisión de decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso[13].
Sobre el particular, la Sección ha considerado que dicho defecto procede en ese sentido cuando «…a la luz de los postulados de la sana crítica, la apreciación efectuada por el fallador, resulta manifiestamente equivocada o arbitraria, y por ello, el peso otorgado a la prueba se entiende alterado»[14]. Para el efecto se requiere que[15]: a) La parte precise cuál o cuáles de las pruebas fueron objeto de indebida valoración por el juez. b) La razón del por qué, en cada caso en particular, la consideración del operador judicial se aleja de las reglas de la lógica, la experiencia y la sana crítica.
El segundo de los elementos señalados, resulta de vital importancia, pues es claro que un sencillo desacuerdo en relación con la conclusión a la cual arribó el juez de instancia, de ninguna manera puede ser razón para ordenar el amparo constitucional por este aspecto. Aceptar lo contrario, implicaría una sustitución arbitraria del juez natural. c) Incidencia de la prueba en el fallo atacado.
Para sustentar el aludido cargo, la parte demandante sostuvo que la providencia acusada incurrió en una falta de valoración de las pruebas, las cuales identificó, con las que se evidencia que el ministerio sí exigió a Industrias Puracé las garantías necesarias para asegurar el pago de los pensionados y que ello, tenía la incidencia necesaria para variar el sentido de la decisión demandada.
En virtud de lo anterior, se analizará el cargo planteado, así como la incidencia del mismo a partir de lo manifestado en el escrito de tutela y el contenido de tales documentos. Para el ministerio demandante, la autoridad judicial acusada desconoció las siguientes pruebas: i) Lo informado al liquidador Industrias Puracé el 10 de febrero de 1997, en virtud de las funciones de inspección, vigilancia y control del Ministerio de Trabajo, cuyo contenido fue: «Deseo informarle que la Regional de Trabajo del Cauca, ha estado insistiendo para que se dé una conmutación pensional con el ISS.
De los actuales pensionados de Industrias Puracé. Ni de la empresa ni de ISS hemos tenido noticias de la conmutación, por lo tanto le solicito incluir las deudas a los pensionados y el pago futuro de sus mesadas entre las acreencias a reconocer en la liquidación. En la empresa se encuentra la nómina de pensionados y sus valores. [ ] Igualmente le informo que la empresa fue multada por la División de Trabajo, Inspección y Vigilancia del Cauca, con la cantidad de cinco millones seiscientos ochenta y cinco mil Veinte pesos ($5.685.020) M/cte.
Por incumplimiento aportes salud, pensiones y otras obligaciones…» ii) El 27 de junio de 1997, la Dirección Regional de Trabajo y Seguridad Social del Cauca, le envió un oficio al mencionado liquidador, en la que se indicó: «Nuevamente deseo recomendarle mi oficio DRTC-0033 de febrero 10 de 1997 en el sentido de tener en cuenta la prioridad que tienen los pensionados actuales y futuros de Industrias Puracé para que sean incluidas entre las acreencias a reconocer en la liquidación, sus mesadas actuales y futuras.
En la Empresa se encuentra la nómina de pensionados, de trabajadores a punto de obtener su pensión y de todos sus valores.» iii) El 10 de octubre de 1997, la Dirección Regional de Trabajo y Seguridad Social del Cauca, le remitió nuevamente otro oficio al liquidador de la empresa, en la que se señaló: «Con oficios de febrero y junio del presente año he querido insistir en la defensa de los pensionados actuales y futuros de la empresa Industrias Puracé…» Con las anteriores pruebas, para el accionante se lograba demostrar que una vez tuvo conocimiento de la designación del liquidador encargado de este proceso, el ministerio actor le reiteró la importancia, inclusión y garantías de los procesos en la defensa de los pensionados actuales y futuros; motivo suficiente, según dicha cartera, para concluir que no incurrió en alguna omisión o falla en el servicio porque actuó en el marco de sus competencias y en salvaguarda de los derechos de los pensionados conforme a la legislación vigente.
De manera que, para la parte actora la incidencia de lo alegado radica en que el no haber valorado la totalidad de las pruebas, influyó en las resultas del proceso; toda vez, que con dichos elementos y los que obran en el expediente, se demostraba que el ministerio actuó con eficacia y contundencia de acuerdo a sus competencias constitucionales y legales.
Por lo que, a su juicio, no se configuró la falla del servicio que se le imputó, toda vez que sí cumplió con sus deberes de inspección, vigilancia y control. En lo particular, la Sala advierte que la autoridad judicial acusada no desconoció las mencionadas pruebas documentales y mucho menos su contenido, pues si bien de manera expresa se refirió al contenido del acto del 10 de febrero de 1997, en el acápite de que denominó «3.
Relación probatoria», lo cierto es que, el contenido de las otras, se reiteró lo manifestado en aquella. Así, se encuentra que en la providencia acusada se estableció lo siguiente: «… Posteriormente, mediante Resolución 016 de 10 de febrero de 1997, esa misma autoridad impuso a la empresa una multa por 15 salarios mínimos legales mensuales vigentes a esa fecha, por no haber cancelado al ISS los aportes correspondientes a riesgos profesionales (f. 241-242, c. 1, 1998053, y obra también en todos los demás expedientes acumulados). … Mediante oficio de 24 de octubre de 1997, el liquidador respondió al Ministerio de Trabajo que el 31 de julio anterior había solicitado formalmente ante ese Ministerio y ante el ISS la conmutación pensional, pero que se le informó que la misma debía ser formulada conjuntamente con los trabajadores, por lo que, de nuevo, el 7 de octubre siguiente reiteró esa solicitud, esta vez, con la firma del presidente del sindicato de trabajadores de la empresa (f. 249-250,c. 1, exp. 1998053600, y obra también en todos los demás expedientes acumulados). … Por otro lado, antes de que se iniciara el proceso de liquidación, la empresa Puracé S.A., había sido sancionada por el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social en dos oportunidades mediante las resoluciones No. 024 del 22 de octubre de 1996 y 016 del 10 de febrero de 1997, por cuanto la empresa tenía múltiples problemas con sus trabajadores y pensionados.» Conforme con lo expuesto, la Sala advierte que la autoridad judicial no dejó de valorar y analizar las diligencias que el ministerio demandante desplegó en el trámite de liquidación y concordato de la aludida empresa Puracé y su carga pensional no solo a través de dichos documentos sino de muchos otros más que relacionó en el mencionado acápite en el que precisó los hechos que se encontraban acreditados y que eran jurídicamente relevantes para resolver el caso.
Así, se encuentra que en la sentencia acusada se estableció: «De esta manera, la Sala no tiene dudas de la difícil situación económica por la que atravesaba la Empresa Puracé S.A. De igual manera, se tiene certeza sobre la vigilancia de la Superintendencia de Sociedades y el hallazgo del Ministerio del Trabajo sobre serias problemáticas financieras y contables, al punto de haber sido convocada a liquidación (interrumpida por un concordato).» No obstante, para la Sala la incidencia que alega la parte accionante en la valoración de tales pruebas no logra desvirtuar el asunto que más adelante, en el punto 4.3. de la sentencia, analizó la autoridad judicial acusada, a saber, la imputación del daño antijurídico al Ministerio de Trabajo por la omisión originada en la no exigencia de la constitución de garantías para el pago pensional, lo cual fue abordado bajo el título de imputación de falla del servicio.
En lo particular, se reitera que en la providencia cuestionada se advirtió cuando las empresas privadas asumían directamente el pasivo pensional, como en dicho caso, no solamente estaban vinculadas a la figura de la conmutación pensional, sino que además, el Ministerio de Trabajo estaba obligado a vigilar y controlar que se constituyeran las garantías necesarias para asegurar el pago oportuno de las mesadas o acreencias pensionales en los términos de los artículos 13 de la Ley 171 de 1961 y 10 del Decreto Reglamentario 426 de 1968.
De manera que, este fue el motivo por el cual la autoridad judicial acusada le atribuyó la responsabilidad al ministerio demandante debido a la omisión que dio lugar a que los demandantes de dicho proceso ordinario dejaran de recibir su mesada pensional presentes y futuras, frente a lo que, la Sala considera que ni siquiera con el contenido de los mencionados documentos se lograba variar el sentido de la decisión. Así las cosas, la Sala negará la solicitud de tutela en lo que respecta a este defecto, por no encontrarse configurado.
En consecuencia, se declarará la improcedencia de la acción de tutela frente al defecto sustantivo por falta de motivación y, a su vez, se denegará en relación con el desconocimiento del recedente y el defecto fáctico alegado, puesto que la parte accionante no logró demostrar su configuración en la providencia demandada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Deniéganse las solicitudes de desvinculación presentadas por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, así como el de Minas y Energía, el Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación, administrado por la sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario, Fiduagraria S. A. y la Superintendencia de Sociedades, por los motivos expuestos en esta providencia.
SEGUNDO: Declárase la improcedencia de la solicitud de tutela promovida por el Ministerio de Trabajo, por no cumplir con el presupuesto de la subsidiariedad frente al defecto sustantivo por falta de motivación y, deniégase el amparo deprecado respecto de los demás cargos relativos al desconocimiento del precedente y al defecto fáctico, por las razones expuestas en la parte motiva de este fallo.
TERCERO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: De no ser impugnada la presente providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081» ----------------------- [1] Los expedientes que se encuentran acumulados a dicho proceso son: 19990571, 19990574, 19990576, 19990577, 19980536, 19980528, 19980534, 19980583, 19980593, 19980605, 19980579, 19980604,19980563,19980558,19980527, 19980559, 19980557, 19980560, 19980529, 19980568, 19980591, 19980595, 19980588, 19980585, 19980493, 19981142, 19980530, 19980587, 19980592, 19980590, 19980601, 19980606, 19980537, 19980548, 19980578, 19980584, 19980572, 19980498,19980549,19980586, 19980602, 19980535, 19980488, 19981143, 19980594. [2] Citó la sentencia del 30 de mayo de 2019, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección B, en el proceso 27001-23-31-000-2004- 00699-01 (35783), la cual se refiere sobre la subjetividad de las funciones de Inspección, vigilancia y control, lo cual implica la prueba de la falla del servicio o, por el contrario, que permite la exoneración del demandado con la prueba de la diligencia y cuidado.
También, hizo referencia al fallo del 14 de julio del 2016, de la misma sección, pero de la Subsección A, dictada el proceso 25000-23-26-000-2006-01728-01(38815), en la que se refirió a la responsabilidad patrimonial del Estado por omisión en el cumplimiento de los deberes. [3] Consejo de Estado. Sala Plena. Expediente número 11001-03-15-000-2009- 01328-01.
Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [4] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. [5] Ibidem. [6] Entre otras, se citan las sentencias T - 949 de 2003, T - 774 de 2004 y C - 590 de 2005 de la Corte Constitucional. [7] Sala Veintisiete Especial de Decisión del Consejo de Estado, radicación: 11001-03-15-000-2017-02091-00 (REV), actor: Carlos Ossa Escobar, demandado: Contraloría General de la República, magistrada ponente Rocío Araújo Oñate, en la que se cita, a su vez, la decisión de la Sala Catorce Especial de Decisión del Consejo de Estado, Radicación: 110010315000 2008 00320 00, Actor: José Joaquín Palma Vengoechea, Demandado: Nación-Procuraduría General de la Nación, C.P. Danilo Rojas Betancourth. [8] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sala Veintidós Especial de Decisión. Providencia de dos (2) de febrero de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001-03-15-000-2015-02342- 00(REV). Consejero ponente: Alberto Yepes Barreiro. [9] Sentencia del 12 de julio de 2005, expediente REV-00143, reiterada en sentencia del 18 de octubre de 2005, expediente REV-00226. [10] Corte Constitucional.
Sentencia T - 762 de 2011. [11] Sección Tercera. Magistrado ponente Jesús María Carrillo Ballesteros. Bogotá, D.C., Dieciséis (16) de febrero de dos mil uno (2001). Radicación 12161. Actor: Álvaro Penagos Mojica y otros. Referencia: apelación sentencia indemnizatoria. [12] Decreto 2677 de 1971 y decreto reglamentario 1572 de 1973. [13] Radicación 11001-03-15-000-2015-01471-01, accionante: Jaime Rodríguez Forero; accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”.
Magistrada Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [14] Radicación 11001-03-15-000-2016-00076-01, accionante: Luz Amanda Moreno Barrera; accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala 10 de Descongestión. Magistrada Ponente: Rocío Araújo Oñate. [15] Ibidem.