ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD – Existe otro medio de defensa judicial / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Medio de defensa judicial idóneo y eficaz para exponer la nulidad originada de la sentencia La Sala advierte que la parte actora cuenta con otro medio de defensa para la protección del derecho fundamental invocado como vulnerado: el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 248 de la Ley 1437 de 2011, específicamente bajo la causal de «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación», que incluye, además, el vicio por incongruencia. (…) El recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional de las sentencias ejecutoriadas, que permite el rompimiento del principio de cosa juzgada para restablecer tanto el imperio de la justicia como del ordenamiento jurídico que suelen resultar desconocidos por hechos externos al proceso judicial.
(…) El recurso extraordinario de revisión no está previsto para cuestionar los fundamentos jurídicos de las providencias ni para cuestionar la actividad interpretativa del juez, sino para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que afectan el principio de justicia. De hecho, la mayoría de las causales del recurso extraordinario de revisión previstas en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 tienen que ver justamente con vicios de naturaleza procesal, mas no sustancial, como ocurre, por ejemplo, con la causal de revisión denominada «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede el recurso de apelación».
Según lo ha entendido la Sala Plena de esta Corporación, la causal de revisión mencionada está ligada a las causales de nulidad procesal del artículo 140 C.P.C. (hoy artículo 133 del C.G.P). (…) Es decir, se trata de irregularidades procesales que surgen, justamente, con la expedición de la sentencia y que, como no son pasibles del recurso de apelación, pueden cuestionarse mediante el recurso extraordinario de revisión, por tratarse de la nulidad originada en la sentencia. Esto es, la causal está prevista para proteger el debido proceso que fue desconocido al momento en que se dictó la sentencia, que es el momento en que se advierte la violación. (…) El Consejo de Estado ha sostenido que la nulidad originada en la sentencia se puede invocar como causal para la procedencia del recurso extraordinario de revisión por vicios de incongruencia. (…) En conclusión, la tutela deviene improcedente porque el recurso extraordinario de revisión es el mecanismo legal, idóneo y eficaz para cuestionar la sentencia del 11 de febrero de 2020, pues, se insiste, el desconocimiento del principio de congruencia, que es el cargo endilgado por la aquí actora al Tribunal demandado, encaja en una de las causales de revisión. Además, guarda relación con lo sostenido por la Corte Constitucional, puesto que la única violación alegada es la de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, que pueden ser protegidos dentro del trámite del recurso y, en caso de que este prospere, la decisión restablecería de forma suficiente y oportuna los derechos.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03377-00(AC) Actor: ISABEL HERNÁNDEZ OLASCOAGA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR Decide la Sala la tutela instaurada por la señora Isabel Hernández Olascoaga contra el Tribunal Administrativo de Bolívar.
I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 22 de julio de la presente anualidad[1], la señora Isabel Hernández Olascoaga interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Bolívar, porque consideró vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la seguridad social. Formuló las siguientes pretensiones: 1.Tutelar a mi poderdante señora ISABEL HERNÁNDEZ OLASCOAGA sus derechos fundamentales de igualdad, debido proceso, pensión. 2.Dejar sin efectos la decisión proferida el día once de febrero de 2020 del Tribunal Administrativo de Bolívar -Sala Decisión número 01 -que revocó la sentencia del 22 de marzo de 2018 del Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Cartagena mediante la cual se profirió un fallo favorable sobre las pretensiones de la demanda promovida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho por la señora ISABEL HERNÁNDEZ OLASCUAGA. 3.Ordenar, al Tribunal Administrativo de Bolívar-Sala de Decisión número 01- que en un término no superior a los quince (15) días a las notificaciones de esta sentencia, emita un nuevo pronunciamiento de fondo en donde aplique el principio que el recurso de apelación debe guardar congruencia con el fallo recurrido para no desconocer el debate jurídico y probatorio en que se fundamentó la decisión del juez de primera instancia. 4.
Ordenar al Juzgado Segundo (2°) Administrativo Oral del Circuito de Cartagena que remita el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación número 13001-33-33-002-2016-00125-00 al Tribunal Administrativo de Bolívar Sala de Decisión número 01 para lo pertinente. 1.2. Hechos Los supuestos fácticos de la solicitud de amparo se resumen así: La señora Isabel Hernández Olascoaga interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, con el fin de que se declarara la nulidad de las resoluciones RDP 019770 del 20 de mayo de 2015 y RDP 030518 del 27 de julio de 2015 y RDP 035421 del 28 de agosto de 2015, mediante las cuales la UGPP negó la solicitud de reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales que devengó durante el año anterior al retiro del servicio.
Mediante sentencia del 22 de marzo de 2018, el Juzgado Segundo Administrativo de Cartagena declaró la nulidad de los actos administrativos mencionados, decisión que fue apelada por la parte demandada. A través de fallo del 11 de febrero de 2020, el Tribunal Administrativo de Bolívar revocó la providencia de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.
Señaló que la accionante «se encontraba cobijada por el régimen de transición pensional, y su situación está gobernada por la Ley 33 de 1985 en cuanto al monto, tiempo y edad requeridos para acceder a la pensión, pero no en cuanto al IBL, pues en este aspecto se debe acudir a lo consagrado en el artículo 21 y el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con base en los factores cotizados de acuerdo con el Decreto 1158 de 1994, normativa de carácter general que no consagra los factores cuya inclusión reclama la demandante (…) la Sala concluye que el reconocimiento y reliquidación de la pensión del demandante, se hizo con inclusión de todos los factores que fueron cotizados al Sistema durante los últimos 10 años de servicios y establecidos en el Decreto 1158 de 1994, razón por la cual no es procedente la reliquidación tomando como base el último año de servicios, con la inclusión de factores sobre los cuales no realizó aportes al sistema». 1.3.
Argumentos de la tutela La señora Isabel Hernández Olascoaga manifestó que, al dictar la sentencia del 11 de febrero de 2020, la autoridad judicial demandada desconoció el principio de congruencia, por cuanto la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y la sentencia de primera instancia se enfocaron en el análisis de la aplicación integral de la Ley 33 de 1985, teniendo en cuenta que cuando entró en vigencia la Ley 100 de 1993 ya había adquirido el estatuto de pensionada; no obstante, en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, la UGPP centró su argumento en «demostrar que en aplicación del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 las pensiones se deben liquidar teniendo en cuenta el monto (la tasa de reemplazo), la edad y el tiempo de servicio previstos en la Ley 33 de 1985, pero que el ingreso base de liquidación no hace parte del régimen de transición, pues está regulado por la Ley 100 de 1993».
Agregó que, pese a lo anterior, el Tribunal Administrativo de Bolívar revocó la sentencia, «aplicando la normatividad del régimen de transición (…) que no le es aplicable a mi mandante y que no fue la que se tuvo en cuenta al presentar la demanda y señalar los fundamentos de derechos y concepto de violación y que tampoco fue la aplicada por el juez de primera instancia». 2.
Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 1° de septiembre de 2020, se admitió la presente acción de tutela y se ordenó que aquel se notificara a la autoridad judicial accionada y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, como tercero con interés, con el propósito de que rindieran informe.
Asimismo, se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP señaló que la pensión de vejez de la señora Hernández Olascoaga se liquidó con base en lo previsto en los artículos 33 y 34 de la Ley 100 de 1993, esto es, con inclusión del IBL promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión. Manifestó que la solicitud de amparo es improcedente porque «lo pretendido por la parte accionante es sustituir una decisión judicial ejecutoriada proferida por el juez natural de la causa».
De igual modo, adujo que la decisión tomada por el Tribunal demandado se ajusta a derecho, por lo que no hay lugar a realizar la revisión alguna de dicha providencia. 2.3. El Tribunal Administrativo de Bolívar manifestó que su decisión se fundó en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la cual constituye un precedente de carácter vinculante.
Expuso que, «a pesar de que la demandante es beneficiaria del régimen anterior a la Ley 100 de 1993, no es menos cierto que aún, los beneficiarios de dicho régimen, deben cumplir con el requisito de haber cotizado efectivamente al sistema de la seguridad social, los valores que pretende le sean reconocidos para definir el monto de la pensión».
Finalmente, precisó que en el recurso de apelación se expresó que a la demandante no se le habían realizado los descuentos respecto de los factores cuya inclusión pretendía, desvirtuándose una falta de congruencia entre lo pedido en la alzada y lo resuelto en la sentencia de segunda instancia. 2.4. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardó silencio, a pesar de haber sido notificada del auto admisorio de la demanda.
II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.
En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 2012[2], aceptó su procedencia, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, esto es, cuando la misma viole flagrantemente algún derecho fundamental. Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones que allí se adoptan y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones.
Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;
(ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela.
En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales. El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.
Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.
Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.
Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos[3], la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, «sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional». 2.
Problema Jurídico En primer lugar, corresponde a la Sala determinar si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial, particularmente, el de subsidiariedad. Si se cumplen, deberá abordarse el estudio de fondo del asunto, con el fin de establecer si el Tribunal Administrativo de Bolívar incurrió en los defectos alegados al proferir la sentencia del 11 de febrero de 2020. 3.
De la subsidiariedad[4] La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. En todo caso, la otra vía de protección debe ser idónea y eficaz para satisfacer el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de concurrir, concederá el amparo impetrado.
La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley determinan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos.
No en vano los artículos 86[5] de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991[6] prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que el amparo sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos ordinarios de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.
En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó[7]: La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.
La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.
La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales.
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que agotó los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. Ahora bien, en punto de la noción de perjuicio irremediable, es claro que este se puede definir como un riesgo cierto y real de daños provenientes de la amenaza o violación de derechos fundamentales, riesgo que de llegar a producirse no tendría ninguna forma de reparación auténtica, esto es, diferente a la mera indemnización del perjuicio.
Por ende, es necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela, pero siempre que ese menoscabo se note sin justificación, es decir, que provenga de acciones manifiestamente contrarias a la ley, al punto de ser atentados a los derechos fundamentales. La Corte Constitucional ha trazado una serie de criterios para identificar el perjuicio irremediable, así[8]: «es aquel (i) que se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho fundamental;
(ii) que el daño es inminente; (iii) que de ocurrir no existiría forma de reparar el daño producido; (iv) que resulta urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (v) que la gravedad de los hechos es de tal magnitud que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales». 4.
Análisis de la Sala De entrada, la Sala anticipa que la presente tutela deviene improcedente porque no cumple con el requisito de subsidiariedad. Como se sabe, dicha consecuencia emerge cuando el interesado deja de ejercer o tiene a su disposición otros mecanismos que el ordenamiento jurídico ha previsto para proteger eficazmente los derechos fundamentales.
En efecto, como quedó expuesto en los antecedentes de esta providencia, la señora Isabel Hernández Olascoaga reclama la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la seguridad social, los cuales estimó vulnerados por la providencia del 11 de febrero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante la cual se revocó la sentencia de primera instancia y se negaron las pretensiones de la demanda instaurada contra la UGPP.
Concretamente, la señora Hernández Olascoaga alegó que la autoridad judicial accionada desconoció el principio de congruencia, porque la demanda y la decisión del juez a quo se centraron en el análisis de la reliquidación de la pensión de conformidad con lo dispuesto en la Ley 33 de 1985, por haber adquirido el estatus jurídico de pensionada con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993; no obstante, el Tribunal accionado revocó la sentencia apelada por la UGPP, por considerar que la accionante era beneficiaria del régimen de transición y, además, que para efectos de la reliquidación de la pensión debía aplicarse el criterio expuesto en la sentencia de unificación proferida el 28 de agosto de 2018 por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, cuestiones que no fueron objeto de debate en primera instancia. La Sala advierte que la parte actora cuenta con otro medio de defensa para la protección del derecho fundamental invocado como vulnerado: el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 248[9] de la Ley 1437 de 2011, específicamente bajo la causal de «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación», que incluye, además, el vicio por incongruencia. El recurso extraordinario de revisión[10] es un medio de impugnación excepcional de las sentencias ejecutoriadas, que permite el rompimiento del principio de cosa juzgada para restablecer tanto el imperio de la justicia como del ordenamiento jurídico que suelen resultar desconocidos por hechos externos al proceso judicial[11].
El recurso extraordinario de revisión no está previsto para cuestionar los fundamentos jurídicos de las providencias ni para cuestionar la actividad interpretativa del juez, sino para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que afectan el principio de justicia. De hecho, la mayoría de las causales del recurso extraordinario de revisión previstas en el artículo 250[12] de la Ley 1437 de 2011 tienen que ver justamente con vicios de naturaleza procesal, mas no sustancial, como ocurre, por ejemplo, con la causal de revisión denominada «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede el recurso de apelación».
Según lo ha entendido la Sala Plena de esta Corporación[13], la causal de revisión mencionada está ligada a las causales de nulidad procesal del artículo 140 C.P.C. (hoy artículo 133 del C.G.P)[14]. Es decir, se trata de irregularidades procesales que surgen, justamente, con la expedición de la sentencia y que, como no son pasibles del recurso de apelación, pueden cuestionarse mediante el recurso extraordinario de revisión, por tratarse de la nulidad originada en la sentencia. Esto es, la causal está prevista para proteger el debido proceso que fue desconocido al momento en que se dictó la sentencia, que es el momento en que se advierte la violación. El Consejo de Estado ha sostenido que la nulidad originada en la sentencia se puede invocar como causal para la procedencia del recurso extraordinario de revisión por vicios de incongruencia. Al respecto, la Sala Especial de Decisión No. 22 de lo Contencioso Administrativo señaló lo siguiente: 2.6.
Desconocimiento del principio de congruencia como causal de nulidad de la sentencia. [L]a jurisprudencia de la Sala Plena Contenciosa ha indicado que debe aceptarse que la causal 6ª del artículo 188 del C.C.A., hoy 5 del artículo 250 del CPACA, por nulidad originada en la sentencia, se configura, entre otras razones, cuando al demandado se le condena por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en la misma.
Circunstancia que también podría encuadrarse en la causal de falta de competencia, en este caso, en cuanto el juez se pronuncia por fuera de los límites impuestos en la causa petendi. Ello significa que es procedente el recurso extraordinario de revisión contra los fallos dictados por esta jurisdicción en segunda instancia o única, si se alega el desconocimiento del principio de la congruencia, que en últimas implica una actuación sin competencia. (…)En términos generales, la congruencia se entiende como el deber legal que tienen los funcionarios judiciales al emitir sus decisiones de no incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita, definidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado, en los siguientes términos: este principio de la congruencia de la sentencia [C.C.A. Art. 170], exige de una parte que exista armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva de la misma, lo que se denomina congruencia interna, y de otra, que la decisión que ella contenga, sea concordante con lo pedido por las partes tanto en la demanda, como en el escrito de oposición, denominada congruencia externa, es decir, se tome la decisión conforme se ha marcado la controversia en el proceso.
Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones.[15] La violación de dicho principio traería como consecuencia, igualmente la violación al debido proceso, en la medida en que nuestro ordenamiento positivo consagra etapas procesales exclusivas a que las partes manifiesten y contradigan argumentos en defensa de sus derechos, siempre bajo el marco de litis que se ha planteado desde la demanda.
En este orden de ideas, esta Sala Especial advierte, conforme a lo expuesto, que la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA -antes 6 del artículo 188 del C.C.A.-, es decir, nulidad originada en la sentencia, se puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interna y/o la externa, pues, en uno y otro caso, el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraria a las formas propias de cada juicio, en específico, la falta de competencia del juez para abordar asuntos frente a los cuales no se podía pronunciar.
Fuerza concluir, entonces, que la sentencia debe ser objeto de revisión cuando falta al principio de congruencia, es decir, cuando aquella carece de la coherencia externa o interna, razón suficiente para calificar de inválida la decisión, porque el fallador excede su competencia, la que se repite está determinada por los cargos y pretensiones de la demanda.
Pues bien, estas reflexiones, con apoyo en jurisprudencia del Consejo de Estado y en la doctrina de la Corte Constitucional, ratifican la tesis según la cual la congruencia de los fallos es un elemento de validez de los mismos, cuya inobservancia configura la causal de revisión de nulidad originada en la sentencia, artículo 250, numeral 5 del CPACA[16] (se resalta).
Asimismo, la Sección Segunda del Consejo de Estado estudió un recurso extraordinario de revisión en el cual se alegó como causal de procedencia la falta de congruencia, para lo cual manifestó: 2.4. El principio de congruencia. La congruencia es un principio general del derecho procesal, entendido como un criterio de forzoso acatamiento que tiene relación directa con los derechos al debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia, en la medida en que debe existir una decisión armónica entre los hechos, las pretensiones y la decisión judicial.
Ahora bien, en este punto la Sala considera oportuno señalar que la congruencia es uno de los elementos constitutivos del derecho fundamental al debido proceso previsto en el artículo 29 de la Constitución Política y una manifestación del derecho de contradicción y defensa de las partes[17], de manera que la incongruencia de la decisión judicial puede generar inclusive, la invalidez de la decisión judicial.
Hechas las anteriores precisiones acerca del principio de congruencia entre lo pedido en la demanda, lo resuelto en el problema jurídico y en el evento de la apelación, en relación con los cargos formulados que demarcan la competencia del superior jerárquico, la Sala analizará si la entidad demandada incurrió en el yerro a que se refiere el recurrente en el presente mecanismo judicial, de manera que vicie el fallo objeto del recurso de revisión de nulidad y en consecuencia, deba invalidarse de conformidad con el inciso primero del artículo 138 del Código General del Proceso (…).
En el sub lite, como se expuso ab initio (…) la causal invocada es la consagrada en el numeral 5º del 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[18] (se destaca). De otra parte, frente al recurso de revisión, como mecanismo idóneo y eficaz, la Corte Constitucional, en sentencia SU-659 de 2015, señaló: La Sala Plena ha expuesto que este mecanismo judicial, prima facie, es un espacio de protección de derechos fundamentales; su finalidad es revertir decisiones que hacen tránsito a cosa juzgadas al vulnerar la justicia material; así como eventos en los que nuevos hecho evidencian que una providencia se tomó a partir de evidencia ilegal.
El recurso extraordinario de revisión puede presentar dificultades en casos concretos, en virtud a que su procedencia está prevista en causales taxativas y regladas. En ocasiones, las mismas no se adecuan a los defectos que se señalan de una sentencia ejecutoriada. De esta manera, puede ocurrir que nos encontremos ante una sentencia injusta y violatoria de derechos fundamentales, pero no exista manera de atacarla a través de las causales del recurso extraordinario de revisión. Se lee la Sentencia C-649 de 2011: La Corte ha sostenido que para concluir que el mecanismo ordinario es idóneo y eficaz, el actor debe estar en la capacidad de encuadrar el defecto que considera tiene la sentencia dentro de alguna de las causales taxativas establecidas en el código correspondiente.
De lo contrario, no puede considerarse improcedente la tutela. Tratándose del recurso extraordinario de revisión en la jurisdicción contenciosa administrativa, la Corte ha apuntado que cuando una decisión de un juez administrativo, potencialmente vulnera no solo el debido proceso, sino otros derechos, y estos tienen el carácter de fundamental, el recurso de revisión pierde eficacia e idoneidad.
Esto lo ha desarrollado a propósito del proceso de nulidad electoral. En él, un juez administrativo puede, eventualmente vulnerar el derecho al debido proceso. Hasta este momento, el recurso de revisión es procedente. Sin embargo cuando implica, además la restricción del ejercicio de un derecho político (elegir y ser elegido a cargos públicos), u otros fundamentales, el recurso extraordinario pierde idoneidad.
Concluye que el recurso será eficaz cuando: i) la única violación alegada sea el derecho al debido proceso y, eventualmente, la de otros derechos que no tienen carácter fundamental, o ii) cuando el derecho fundamental cuya protección se solicita sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso, porque concurren en él (a) causales de revisión evidentemente dirigidas a salvaguardar dicho derecho, y (ii) en caso de prosperar el recurso, decisiones que restauran de forma suficiente y oportuna el derecho[19] (se destaca).
En conclusión, la tutela deviene improcedente porque el recurso extraordinario de revisión es el mecanismo legal, idóneo y eficaz para cuestionar la sentencia del 11 de febrero de 2020, pues, se insiste, el desconocimiento del principio de congruencia, que es el cargo endilgado por la aquí actora al Tribunal demandado, encaja en una de las causales de revisión. Además, guarda relación con lo sostenido por la Corte Constitucional, puesto que la única violación alegada es la de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, que pueden ser protegidos dentro del trámite del recurso y, en caso de que este prospere, la decisión restablecería de forma suficiente y oportuna los derechos.
En ese contexto, se impone declarar la improcedencia de la presente acción de tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO. Declarar improcedente la acción de tutela promovida por la señora Isabel Hernández Olascoaga, por las razones expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. De no ser impugnada esta sentencia, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el siguiente enlace: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ ----------------------- [1] La Sala advierte que, el 22 de septiembre de 2020, el proceso ingresó al despacho de la magistrada ponente para dictar sentencia. [2] Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente No. 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González. [3] Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. [4] En este acápite, la Sala acoge y reitera las consideraciones de la Sección Cuarta de esta Corporación, expuestas, entre otras, en las siguientes providencias de tutela: (i) sentencia del 1º de junio de 2016 (expediente 2015-03373-00), M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y (ii) sentencia del 1º de junio de 2017 (expediente 2017-00150-00), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto (e). [5] «Artículo 86.
Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
(…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)». (se destaca). [6] «Artículo 6. Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante (…)». [7] Sentencia C-543 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. [8] Corte Constitucional, sentencia T-695 de 2014, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Citando a: Corte Constitucional, sentencias T-225 de 1993, SU-086 de 1999, entre otras. [9] «Artículo 248.
Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos». [10] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 27 de abril de 2004.
M.P. María Inés Ortiz Barbosa, expediente de N° 1999-0194. [11] En cuanto a la naturaleza excepcional del recurso extraordinario de revisión, ver, entre otras, providencia del 30 de noviembre de 2011, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, expediente N° 1999-0207, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [12] «Artículo 250.
C. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2.
Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6.
Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada». (se destaca). [13] Sentencia del 11 de mayo de 1998. Expediente No. REV-93. M.P. Mario Alario Méndez.
En sentido similar, ver, entre otras, las siguientes providencias: (i) sentencia del 20 de abril de 2004. Expediente No. 11001- 03-15-000-1996-0132-01 (REV). M.P. María Inés Ortiz Barbosa; (ii) sentencia del 9 de marzo de 2010. Expediente No. 11001-03-15-000-2002-1024-01. M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia (e), y (iii) sentencia del 31 de mayo de 2011.
Expediente No. 11001-03-15-000-2008-00294-00. M.P. Mauricio Torres Cuervo. [14] A cuyo tenor: «el proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: 1. Cuando el juez actúe en el proceso después de declarar la falta de jurisdicción o de competencia. 2. Cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia. 3.
Cuando se adelanta después de ocurrida cualquiera de las causales legales de interrupción o de suspensión, o si, en estos casos, se reanuda antes de la oportunidad debida. 4. Cuando es indebida la representación de alguna de las partes, o cuando quien actúa como su apoderado judicial carece íntegramente de poder. 5. Cuando se omiten las oportunidades para solicitar, decretar o practicar pruebas, o cuando se omite la práctica de una prueba que de acuerdo con la ley sea obligatoria. 6.
Cuando se omita la oportunidad para alegar de conclusión o para sustentar un recurso o descorrer su traslado. 7. Cuando la sentencia se profiera por un juez distinto del que escuchó los alegatos de conclusión o la sustentación del recurso de apelación. 8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado (…)» (se destaca). [15] Cita original del texto: «Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta.
Sentencia de 16 de agosto de 2002. Expediente: 760012324000199704345-01 (12668). Actor: Productora de Papeles Propal S.A. Demandado: Municipio de Yumbo – Valle del Cauca. C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié». [16] Sentencia del 2 de febrero de 2016, expediente No. 11001-03-15-000- 2015-02342-00, M.P. Alberto Yepes Barreiro. [17] Corte Constitucional, sentencia T-714 de 2013. [18] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 10 de marzo de 2017, expediente No. 11001-03-25-000-2014-00897-00(2747-14), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
También se puede consultar, entre otros, sentencia del 8 de marzo de 2018, expediente 11001-03-25-000-2014-00401-00(1278-14), M.P. Gabriel Valbuena Hernández. [19] Sala Plena de la Corte Constitucional, expediente T-3.795.843, M.P. Alberto Rojas Ríos.