CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / DECISIÓN ADMINISTRATIVA / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / DECRETO LEGISLATIVO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / DIRECCIÓN EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE VALLEDUPAR / AUTORIDAD NACIONAL / ENTIDAD DEL ORDEN NACIONAL De conformidad con lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 37-2 de la Ley 270 de 1996 y 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, como en el presente caso, en el que la resolución a controlar fue expedida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Valledupar, que no se considera una autoridad del orden regional, departamental o local, sino que actúa como un ente desconcentrado de la Dirección Ejecutiva Nacional de Administración Judicial, como parte de la estructura de la Rama Judicial como ente del orden nacional.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / LEY 270 DE 1996 - ARTÍCULO 37 NUMERAL 2 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 186 DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA / MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL / ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD / PANDEMIA / ENFERMEDADES DE INTERÉS EN SALUD PÚBLICA / COVID 19 / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / EMERGENCIA SANITARIA / MEDIDAS PARA EVITAR UN DAÑO A LA SALUD / MEDIDAS ADMINISTRATIVAS DEL GOBIERNO [L]a Organización Mundial de la Salud (OMS) calificó como una pandemia al brote del virus COVID-19 (siglas en inglés de coronavirus disease 2019).

(…) Como respuesta a la crisis originada por el virus, el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró “la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020”, y ordenó a los jefes y representantes legales de las entidades públicas y privadas adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación de la pandemia.

FUENTE FORMAL: RESOLUCIÓN 385 DE 2020 DECRETO LEGISLATIVO / DECRETO PRESIDENCIAL / DECRETOS DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / FACULTAD LEGISLATIVA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA / DECRETO DE EMERGENCIA ECONÓMICA / EMERGENCIA ECONÓMICA Y SOCIAL / CRISIS ECOLÓGICA / MEDIDAS PARA EVITAR UN DAÑO A LA SALUD / ENFERMEDADES DE INTERÉS EN SALUD PÚBLICA / PANDEMIA / AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIO / PROTECCIÓN DE LA POBLACIÓN [E]l Presidente de la República (…) declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, (…) a través de Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, que adoptó las medidas necesarias con el fin de conjurar la crisis.

(…) En la historia reciente no se tenía conocimiento de un precedente similar, pues según datos de la misma OMS la contagiosidad, letalidad y mortalidad del virus es considerable, lo que ha llevado a que en la mayoría de los Estados se adopten medidas excepcionales para conjurar la crisis, entre ellas, periodos de confinamiento obligatorio -también llamadas cuarentenas- que han conducido a mantener en un régimen de confinamiento a más de mil millones de personas alrededor del globo, con el grave impacto social y económico que ello conlleva.

FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 DISPOSICIÓN CONSTITUCIONAL / DISPOSICIÓN DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA / ESTADOS DE EXCEPCIÓN / ESTADO DE GUERRA EXTERIOR / ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA / DECRETO LEGISLATIVO / FACULTAD LEGISLATIVA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN La Constitución Política prevé la existencia de tres clases de estados de excepción: el estado de guerra exterior, el estado de conmoción interior y estado de emergencia económica, social y ecológica (arts. 212 a 215).

A su vez, la misma Carta política al ocuparse de los estados de excepción dispuso una serie de controles de orden político y jurídico, a los cuales deben someterse desde la decisión mediante la cual se produce la declaratoria del estado de excepción, los decretos legislativos que dicte el Gobierno en uso de las facultades constitucionalmente conferidas, hasta las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 215 CONTROL CONSTITUCIONAL / CORTE CONSTITUCIONAL / ACTIVIDAD DE LA RAMA EJECUTIVA / ACTO ADMINISTRATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / DECRETO LEGISLATIVO / PRORROGA DE DECRETO LEGISLATIVO / APLICACIÓN DE LA NORMA CONSTITUCIONAL / CONTROL JURÍDICO - Actos sobre los cuales recae / TRATADOS INTERNACIONALES DE DERECHOS HUMANOS / JUICIO OBJETIVO / DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA / PRÓRROGA DE ESTADO DE EMERGENCIA / DECRETO DE EMERGENCIA ECONÓMICA / LEY ESTATUTARIA DE ESTADOS DE EXCEPCIÓN El control jurídico lo ejerce la Corte Constitucional y recae sobre los actos expedidos por el ejecutivo en virtud de los estados de excepción que comprende a la vez el decreto que lo declara, los decretos legislativos mediante los cuales se adoptan medidas dirigidas a conjurar la situación excepcional y los decretos de prórroga.

Dicho control corresponde a un juicio objetivo que realiza la Corte Constitucional cuyo parámetro normativo de comparación son las normas constitucionales, los tratados internacionales de derechos humanos y la ley estatutaria de estados de excepción. CONTROL CONSTITUCIONAL / CORTE CONSTITUCIONAL / CONTROL FORMAL / CONTROL MATERIAL / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / DECRETO LEGISLATIVO / LEGISLADOR FRENTE A LA CONSTITUCIÓN / LEGISLADOR ORDINARIO / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN [A] la Corte Constitucional se le asignó tanto el control formal como material del decreto de declaración y de los decretos legislativos de desarrollo, mientras que el legislador estatutario y ordinario estableció en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que correspondería a esta jurisdicción ejercer el control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general que se dicten en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo  de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 136 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / TRÁMITE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Remisión por parte de la autoridad administrativa / FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / PODER OFICIOSO DEL JUEZ - Aprehensión del acto susceptible de control cuando no se cumpla con el deber de remitirlo / CONTROL OFICIOSO DE LEGALIDAD / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / POTESTAD REGLAMENTARIA Este control es de carácter inmediato y su revisión puede tener lugar por remisión del acto que haga la autoridad administrativa a la autoridad judicial para que esta decida sobre su legalidad o, en su defecto, de oficio, siendo necesario aprehender su conocimiento de manera inmediata, en caso de incumplimiento del deber de remisión de la administración. Un análisis del control inmediato de legalidad de las disposiciones dictadas en el marco de un estado de excepción exige identificar las distintas clases de "medidas de carácter general" que se profieren en virtud del ejercicio de la función administrativa; es decir, definir el bloque de legalidad interno a partir del cual se ejerce dicho control.

En ese orden, se observa que existen normas derivadas de la potestad reglamentaria, actos administrativos de carácter general y actos derivados de la potestad instructiva. POTESTAD REGLAMENTARIA / EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA / TITULARIDAD DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA / APLICACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA / PRINCIPIO DE PREVALENCIA DE LA AUTONOMÍA - Autonomía de las autoridades públicas / FACULTADES DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA / FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / POTESTAD DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / ACTO JURÍDICO UNILATERAL / COMPETENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DECISIÓN ADMINISTRATIVA / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / ELEMENTOS DE MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO [C]on ocasión de la Constitución de 1991, la potestad reglamentaria no es exclusiva del Presidente de la República, cuestión diferente es que a este, por su condición de suprema autoridad administrativa del Estado, le corresponda por regla general esa atribución. (…) Dichas facultades especiales de reglamentación encuentran su fundamento en la autonomía reconocida por la Constitución Política a ciertas autoridades, y están limitadas, materialmente, por el mandato constitucional a cuyo desarrollo están obligados, como formalmente, por las condiciones impuestas para su ejercicio.

(…) [E]l Congreso de la República puede atribuir la potestad reglamentaria por vía legal a organismos y autoridades distintos al Presidente, en los casos en los cuales “sólo así es posible garantizar la efectividad de la norma jurídica que produce el legislador”. La potestad de expedir actos administrativos generales se relaciona con la expresión inherente de la administración de proferir actos unilaterales encaminados a producir efectos jurídicos, y se forma por la concurrencia de elementos de tipo subjetivo -órgano competente-, objetivo -presupuestos de hecho a partir de un contenido en el que se identifique objeto, causa, motivo y finalidad, y elementos esenciales referidos a la efectiva expresión de una voluntad unilateral emitida en ejercicio de la función administrativa- y formal -procedimiento de expedición-.

NOTA DE RELATORÍA: En relación con la potestad reglamentaria de autoridades distintas al Presidente de la República, ver sentencia de 8 de abril de 1976, Exp. 2279, C.P. Carlos Galindo Pinilla, sentencia del 6 de febrero de 1981, Exp. 3175, C.P. Jacobo Pérez Escobar, concepto del 14 se septiembre de 2016, Exp. 2291, C.P. Edgar González López.

Igualmente ver sentencia de la Corte Constitucional C 350 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz y sentencia C 810 de 2014. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Potestad instructiva / CLASES DE ACTO ADMINISTRATIVO / CIRCULAR ADMINISTRATIVA / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA - Orientar, instruir o informar a los ciudadanos sobre el principio de legalidad / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRINCIPIO DE LEGALIDAD / ANULACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONCEPTO FORMAL DE ACTO ADMINISTRATIVO / POTESTAD REGLAMENTARIA / EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA [L]a administración, en virtud del artículo 41 de la Ley 489 de 1998, también ejerce la potestad instructiva, actos de carácter informal (directivas, circulares, instructivos, etc.) que ayudan a desarrollar de manera alternativa la función administrativa y cuyos efectos se proyectan únicamente en el ámbito interno de la administración con el objetivo de orientar, instruir o informar a los ciudadanos sobre el principio de legalidad; no obstante, dichos actos pueden impactar de igual forma en el bloque de legalidad, por lo que en estos eventos resulta procedente el control inmediato.

En línea con lo anterior, se contempla la posibilidad de solicitar la anulación de dichas manifestaciones de la actividad administrativa. Siendo esto así, es claro que el sometimiento de la administración pública al control puede recaer sobre manifestaciones formales –expresión de la potestad reglamentaria y actos administrativos generales– e informales –expresión de la potestad instructiva–.

FUENTE FORMAL: LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 41 CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / CONTROL DE LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA / DEBERES DEL JUEZ / FACULTADES DEL JUEZ / FUNCIONES DE JUEZ / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONTROL CONSTITUCIONAL / CUMPLIMIENTO DE LA NORMA CONSTITUCIONAL / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisitos para su procedencia / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / ECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / DECRETO LEGISLATIVO El juez, en tanto custodio de la legalidad y constitucionalidad de la actividad administrativa, ejerce un control integral sobre todas las manifestaciones de la función administrativa, porque verifica que estas sean consonantes con los requisitos formales y materiales señalados por los preceptos constitucionales y legales.

Ahora bien, cuando los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA hacen alusión al control judicial de las "medidas de carácter general", es claro que no se refieren a todas las manifestaciones formales e informales de la actividad administrativa que se profieren en tiempos de normalidad, sino que el control inmediato de legalidad previsto en esas disposiciones y ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo recae en disposiciones que, en tiempos de excepción, reúnen dos presupuestos: i) subjetivo (autoridad que lo expide), que el acto formal o informal sea expedido por una autoridad del nivel nacional o territorial; y ii) objetivo (situación fáctica en la que se establezca objeto, causa, motivo y finalidad), que el acto sea general, se expida en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de los decretos legislativos durante el estado de excepción. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 136 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PROCEDENCIA DEL CONTROL DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE VALLEDUPAR / URGENCIA MANIFIESTA / PROCESO DE SELECCIÓN CONTRACTUAL – Para prevenir el virus en los despachos / COVID 19 / MEDIDAS DE CARÁCTER GENERAL / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN DESAJVAR20-1101 DEL 7 DE ABRIL DE 2020 En la lectura de los considerandos de la Resolución n.º DESAJVAR20-1101 del 7 de abril de 2020, expedida por el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Valledupar, se observa que la declaratoria de urgencia manifiesta se realiza con la finalidad de adelantar procesos de contratación necesarios para la prevención del virus en los despachos y dependencias de la Rama Judicial en los departamentos del Cesar y la Guajira.

Aspectos del cual resulta claro que se trata de medidas de carácter general, que se refieren al desempeño de la función administrativa asignada dicha entidad. Por lo tanto, se encuentra satisfecho el señalado requisito. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisitos para su procedencia / ACTIVIDADES DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / ALCANCE DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / ATRIBUCIÓN DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE VALLEDUPAR / DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA / LEY ESTATUTARIA DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL / FUNCIONES DE LAS DIRECCIONES SECCIONALES DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL - Ordenadoras del gasto, administrar bienes y recursos para el adecuado funcionamiento de la Rama Judicial en el ámbito de su jurisdicción / RAMA JUDICIAL Al margen del diverso entendimiento de lo que es la “función administrativa, su comprensión puede encaminarse a aquella actividad ejercida por los entes del Estado para la realización de sus fines, misión y funciones.

Comprensión que, si se aplica al caso concreto, lleva a decir que las Direcciones Ejecutivas Seccionales de Administración Judicial, según el artículo 103 de la Ley 270 de 1993, son unidades desconcentradas de la Dirección Ejecutiva Nacional de Administración Judicial, que tienen como finalidad actuar como ordenadoras del gasto, administrar bienes y recursos para el adecuado funcionamiento de la Rama Judicial en el ámbito de su jurisdicción. FUENTE FORMAL: LEY 270 DE 1993 – ARTÍCULO 103 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisitos para su procedencia / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / ATRIBUCIÓN DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE VALLEDUPAR / DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA / LEY ESTATUTARIA DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL / FUNCIONES DE LAS DIRECCIONES SECCIONALES DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL CONTENIDO DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL – No desarrolló decreto legislativo / IMPROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD [P]ese a que en la parte considerativa de la Resolución n.º DESAJVAR20-1101 del 7 de abril de 2020 se menciona el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 que declaró el estado de emergencia económica, ecológica y social, en realidad no desarrolla su contenido.

(…) aparece palmario que la Resolución n.º DESAJVAR20-1101 del 7 de abril de 2020 expedida por el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Valledupar no es el desarrollo de un decreto legislativo, sino mas bien la reiteración de una situación previamente declarada por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

Y porque no, también la aplicación del artículo 42 de la Ley 80 de 1993, cuyos supuestos de procedencia de la declaratoria de urgencia manifiesta ya habían sido contemplados y analizados por autoridades de un nivel superior dentro de la estructura de la propia Rama Judicial. (…) En suma, la Sala considera entonces que el acto administrativo en mención no es controlable a través del medio de control inmediato de legalidad, de suerte que declarará su improcedencia. FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 42 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN DESAJVAR20-1101 DEL 7 DE ABRIL DE 2020 / DIRECCIÓN EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE VALLEDUPAR CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá. D.C., quince (15) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02984-00 Actor: DIRECCIÓN EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE VALLEDUPAR Demandado: RESOLUCIÓN DESAJVAR20-1101 DEL 7 DE ABRIL DE 2020 Referencia: Control inmediato de legalidad En virtud de lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esta Sala procede a efectuar el control inmediato de legalidad de la Resolución DESAJVAR20-1101 del 7 de abril de 2020, expedida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Valledupar, “por la cual se declara la urgencia manifiesta”.

ANTECEDENTES 1. Acto sometido a control El Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Valledupar, Carlos Manuel Echeverry Cuello, remitió copia del mencionado acto administrativo al Tribunal Administrativo del Cesar[1]. El texto de la Resolución es del siguiente tenor: RESOLUCION No. DESAJVAR20-1101 7 de abril de 2020 “Por la cual se declara la urgencia manifiesta” La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Valledupar En ejercicio de sus facultades legales, particularmente de las establecidas en las Leyes 80 de 1993, 1150 de 2007, Decreto 1082 del 2015, Acuerdo PCSJC20-11516, Circular DEAJC20-17, y

CONSIDERANDO

Que la Organización Mundial de la Salud- O.M.S., declaró el pasado 11 de marzo de 2020, como pandemia el brote de coronavirus COVID – 19, ante lo cual manifestó: “la pandemia de la COVID-19 es una emergencia sanitaria y social mundial que requiere una acción efectiva e inmediata de los gobiernos, las personas y las empresas. Todas las empresas tienen un papel esencial que desempeñar minimizando la probabilidad de transmisión y el impacto en la sociedad.

La adopción de medidas tempranas, audaces y eficaces reducirá los riesgos de corto plazo para los empleados y los costos de largo plazo para las empresas y la economía”. Que el 6 de marzo se conoció el primer caso de COVID-19 en Colombia; razón por la cual el 12 de marzo de 2020, mediante Resolución 385, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Salud y Protección Social, declaró la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020, y adoptó medidas sanitarias de inmediata ejecución de carácter preventivo y obligatorio, aclarando que se dispondrán de las operaciones presupuestales necesarias para financiar las diferentes acciones requeridas en el marco de la emergencia sanitaria.

Que de conformidad con el artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, el Presidente de la República declaró “el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, por medio del decreto 417 de 17 de marzo de 2020, con el fin de tomar “todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”, respecto de la contención del coronavirus.

Que el día 12 de marzo de 2020, mediante acuerdo PCSJA20-11516, la presidenta del Consejo Superior de la Judicatura, declaró la urgencia manifiesta para el control y contención del contagio del virus COVID 12 (coronavirus) en la Rama Judicial y autorizó al Director Ejecutivo de Administración Judicial para celebrar los contratos que de forma directa tengan vocación de conjurar dicha afectación a la salud.

Que el artículo 42 de la Ley 80 de 1993 dispone que, “Existe urgencia manifiesta cuando la continuidad del servicio exige el suministro de bienes, o la prestación de servicios, o la ejecución de obras en el inmediato futuro; cuando se presenten situaciones relacionadas con los estados de excepción; cuando se trate de conjurar situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre que demanden actuaciones inmediatas y, en general, cuando se trate de situaciones similares que imposibiliten acudir a los procedimientos de selección o concursos públicos.

La urgencia manifiesta se declarará mediante acto administrativo motivado”. Que el Gobierno Nacional ha impartido instrucciones a través del Ministerio de Salud y Protección Social con el fin de garantizar una reacción oportuna frente a la enfermedad; por lo cual, se hace necesario adoptar medidas responsables para ayudar a prevenir el contagio y propagación del COVID-19.

Que conforme a lo anterior se dispone declarar la urgencia manifiesta a fin de adelantar los procesos de contratación necesarios para la prevención del virus en los despachos y dependencias de la Rama Judicial en los departamentos del Cesar y La Guajira, adscritos a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Valledupar.

Que, en mérito de lo anterior, este despacho,

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO. Declarar la urgencia manifiesta para el control y contención del contagio del coronavirus (COVID 19) en los despachos y dependencias de la Rama Judicial en los departamentos del Cesar y La Guajira, adscritos a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Valledupar.

ARTÍCULO SEGUNDO. Como consecuencia de lo anterior y dada las circunstancias expuestas en la parte considerativa, se celebrarán los contratos que de forma directa tengan vocación de conjurar la afectación de salud antes considerada.

ARTÍCULO TERCERO. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 43 de Ley 80 de 1993, los contratos originados en la urgencia manifiesta, el presente acto administrativo, junto a los demás documentos que lo sustenten, deberán ser remitidos a la Contraloría en los términos dispuestos en la mencionada Ley.

ARTÍCULO CUARTO. La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición. PUBLIQUESE Y CUMPLASE Dada en Valledupar – Cesar, el 7 de abril de 2020 CARLOS MANUEL ECHEVERRY CUELLO 2. Actuación procesal surtida El magistrado sustanciador, mediante auto del 13 de julio de 2020: i) avocó el conocimiento del presente asunto; ii) ordenó la fijación en lista por el término de diez días para que los ciudadanos impugnaran o coadyuvaran la resolución objeto de control; iii) corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera concepto; y iv) ordenó notificar al Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Valledupar y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 3.

Concepto del Ministerio Público El Procurador Primero Delegado ante esta Corporación rindió el concepto de fondo No. 085 del 10 de agosto de 2020, en el que consideró que el acto administrativo de la referencia no vulneraba ninguna norma constitucional o legal, al igual que cumplía con todos los requisitos sustanciales y formales exigidos por el ordenamiento.

Estimó que la Resolución n.º DESAJVAR20-1101 del 7 de abril de 2020, era una decisión administrativa de carácter general y se hallaba debidamente sustentada, por cuanto se expusieron las razones de la declaratoria de urgencia manifiesta. Sobre la procedibilidad del control, aclaró que, pese a que dicho acto administrativo se fundamentó en el Acuerdo PCSJ20-11516 del 12 de marzo de 2020, emitido antes de la declaratoria del estado emergencia a la que se refirió el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, no debía relegarse su control jurisdiccional, ya que guardaba relación directa con la misión propia del Estado de contener los efectos del COVID – 19.

Por lo que destacó que el Consejo de Estado en anteriores oportunidades había reconocido que no solo serán objeto de control los actos emitidos con posterioridad a la declaratoria del estado de emergencia, sino también aquellos emitidos con anterioridad y que sean consonantes con la circunstancia excepcional[2]. Dijo que el acto en mención también superaba el examen de forma en cuanto a la competencia de quien lo emitió y las motivaciones que en este se incluyeron.

En relación con los aspectos sustanciales, acerca de la conexidad, estimó que el acto guardaba relación con el estado de emergencia y con las normas superiores que dieron origen a su expedición, especialmente con el derecho a la salud y el deber de seguridad y protección del Estado para con los habitantes del territorio nacional, a la par que no contenía limitación a las garantías fundamentales previstas en los instrumentos internacionales.

Dijo que la decisión a controlar era acorde con la Ley 137 de 1994 y el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, pues no desbordaba sus propósitos al tener por objeto la agilidad de los mecanismos de contratación para atender de manera eficiente las condiciones de salud en los despachos y dependencias de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Valledupar, por causa y razón de la pandemia derivada del COVID 19.

También destacó la concordancia de la resolución a controlar con los artículos 42 y 43 de la Ley 80 de 1993, al desarrollar las directrices impartidas para efectos de solventar la crisis sanitaria e impedir la expansión de sus efectos. Por otra parte, expresó que las medidas adoptadas eran proporcionales dada la gravedad de los hechos que provocaron la declaratoria del estado de excepción al consultar el deber social de adelantar procesos contractuales bajo una modalidad idónea y eficaz para cumplir sus propósitos. 4.

Intervención de la Nación – Rama Judicial La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial intervino a través de apoderado y puso de presente que la Resolución n.º DESAJVAR20-1101 del 7 de abril de 2020 no era objeto de control inmediato de legalidad a la luz del artículo 136 del CPACA, por cuanto en realidad no era desarrollo de ningún decreto legislativo emitido durante el estado de excepción. Explicó que si bien tal acto citaba entre sus antecedentes el estado de emergencia económica, social y ecológica declarado por el Gobierno Nacional, realmente dicha resolución se fundó en lo dispuesto por las leyes 80 de 1993, 1150 de 2005, el decreto 1082 de 2005 y el Acuerdo PCSJ20-11516 del 12 de marzo de 2020, emitido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura que ya había declarado la urgencia manifiesta para la contención y control del COVID 19, pronunciamiento que fue anterior a la declaratoria realizada por el Gobierno Nacional.

Así, solicitó que se decretara que aquella resolución no era objeto del control inmediato de legalidad, o en su defecto que, la misma se hallaba ajustada a la normativa vigente. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 37-2 de la Ley 270 de 1996 y 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, como en el presente caso, en el que la resolución a controlar fue expedida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Valledupar, que no se considera una autoridad del orden regional, departamental o local, sino que actúa como un ente desconcentrado de la Dirección Ejecutiva Nacional de Administración Judicial, como parte de la estructura de la Rama Judicial como ente del orden nacional. 2.

Declaración del estado de emergencia económica, social y ecológica por parte del Gobierno Nacional El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud (OMS) calificó como pandemia el brote del virus COVID-19 (Por sus siglas en inglés: coronavirus disease 2019). Según el Ministerio de Salud, los coronavirus (CoV) son virus que surgen periódicamente en diferentes áreas del mundo y que causan “Infección Respiratoria Aguda (IRA), es decir gripa, que pueden llegar a ser leve, moderada o grave.

El nuevo Coronavirus (COVID-19) ha sido catalogado por la Organización Mundial de la Salud como una emergencia en salud pública de importancia internacional (ESPII). Se han identificado casos en todos los continentes y, el 6 de marzo se confirmó el primer caso en Colombia[3]”. Como respuesta a la crisis originada por el virus, el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró “la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020”, y ordenó a los jefes y representantes legales de las entidades públicas y privadas adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación de la pandemia.

A su turno, el Presidente de la República en alocución del 17 de marzo de 2020 afirmó que “la pandemia es, sin duda, el mayor desafío de la humanidad en los tiempos recientes”, por lo que en esa misma fecha declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, a través de Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, que adoptó las medidas necesarias con el fin de conjurar la crisis.

Como es de notorio conocimiento gracias a las informaciones de los diferentes medios de comunicación, la Organización Mundial de la Salud -OMS- y el Instituto Nacional de Salud -INS-, la crisis que ha padecido nuestro país no constituye un caso aislado en el planeta, pues dicho virus afectó considerablemente a la población mundial, situación que precisamente conllevó a que fuera declarado como una pandemia.

En la historia reciente no se tenía conocimiento de un precedente similar, pues según datos de la misma OMS la contagiosidad, letalidad y mortalidad del virus es considerable, lo que ha llevado a que en la mayoría de los Estados se adopten medidas excepcionales para conjurar la crisis, entre ellas, periodos de confinamiento obligatorio -también llamadas cuarentenas- que han conducido a mantener en un régimen de confinamiento a más de mil millones de personas alrededor del globo, con el grave impacto social y económico que ello conlleva[4]. 3.

Alcance del control de legalidad La Constitución Política prevé la existencia de tres clases de estados de excepción: el estado de guerra exterior, el estado de conmoción interior y estado de emergencia económica, social y ecológica (arts. 212 a 215). A su vez, la misma Carta política al ocuparse de los estados de excepción dispuso una serie de controles de orden político y jurídico, a los cuales deben someterse desde la decisión mediante la cual se produce la declaratoria del estado de excepción, los decretos legislativos que dicte el Gobierno en uso de las facultades constitucionalmente conferidas, hasta las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. El control jurídico lo ejerce la Corte Constitucional y recae sobre los actos expedidos por el ejecutivo en virtud de los estados de excepción que comprende a la vez el decreto que lo declara, los decretos legislativos mediante los cuales se adoptan medidas dirigidas a conjurar la situación excepcional y los decretos de prórroga.

Dicho control corresponde a un juicio objetivo que realiza la Corte Constitucional cuyo parámetro normativo de comparación son las normas constitucionales, los tratados internacionales de derechos humanos y la ley estatutaria de estados de excepción. Así, a la Corte Constitucional se le asignó tanto el control formal como material del decreto de declaración y de los decretos legislativos de desarrollo, mientras que el legislador estatutario y ordinario estableció en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994[5] y el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que correspondería a esta jurisdicción ejercer el control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general que se dicten en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo  de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Este control es de carácter inmediato y su revisión puede tener lugar por remisión del acto que haga la autoridad administrativa a la autoridad judicial para que esta decida sobre su legalidad o, en su defecto, de oficio, siendo necesario aprehender su conocimiento de manera inmediata, en caso de incumplimiento del deber de remisión de la administración. Un análisis del control inmediato de legalidad de las disposiciones dictadas en el marco de un estado de excepción exige identificar las distintas clases de "medidas de carácter general" que se profieren en virtud del ejercicio de la función administrativa; es decir, definir el bloque de legalidad interno a partir del cual se ejerce dicho control.

En ese orden, se observa que existen normas derivadas de la potestad reglamentaria, actos administrativos de carácter general y actos derivados de la potestad instructiva. En cuanto a la potestad reglamentaria[6], huelga precisar que la Constitución Política de 1991 abandonó el sistema concentrado[7] de potestad reglamentaria a instancias del Presidente de la República, e inauguró un sistema difuso o “policéntrico”[8] que recayó en diferentes órganos constitucionales, a quienes se les confirió también por vía constitucional de manera restringida competencias normativas en materias específicas[9].

En otras palabras, con ocasión de la Constitución de 1991, la potestad reglamentaria no es exclusiva del Presidente de la República, cuestión diferente es que a este, por su condición de suprema autoridad administrativa del Estado, le corresponda por regla general esa atribución. En virtud de lo anterior, para la Sala no hay duda que la Constitución “consagró un ´sistema difuso´ de producción normativa general o actos administrativos de efectos generales de carácter reglamentario, lo que significó, sin lugar a duda, un cambio fundamental respecto del ordenamiento superior consignado en la Carta de 1886”[10].

Dichas facultades especiales de reglamentación encuentran su fundamento en la autonomía reconocida por la Constitución Política a ciertas autoridades, y están limitadas, material y formalmente, por el mandato constitucional a cuyo desarrollo están obligadas, por las condiciones impuestas para su ejercicio. Así, si bien la Constitución Política es la fuente jurídica de toda potestad reglamentaria, también se ha señalado de tiempo atrás que el Congreso de la República puede atribuir la potestad reglamentaria por vía legal[11] a organismos y autoridades distintos al Presidente, en los casos en los cuales “sólo así es posible garantizar la efectividad de la norma jurídica que produce el legislador”[12].

La potestad de expedir actos administrativos generales se relaciona con la expresión inherente de la administración de proferir actos unilaterales encaminados a producir efectos jurídicos, y se forma por la concurrencia de elementos de tipo subjetivo -órgano competente-, objetivo -presupuestos de hecho a partir de un contenido en el que se identifique objeto, causa, motivo y finalidad, y elementos esenciales referidos a la efectiva expresión de una voluntad unilateral emitida en ejercicio de la función administrativa- y formal -procedimiento de expedición-.

Finalmente, la administración, en virtud del artículo 41 de la Ley 489 de 1998, también ejerce la potestad instructiva, actos de carácter informal (directivas, circulares, instructivos, etc.) que ayudan a desarrollar de manera alternativa la función administrativa y cuyos efectos se proyectan únicamente en el ámbito interno de la administración con el objetivo de orientar, instruir o informar a los ciudadanos sobre el principio de legalidad; no obstante, dichos actos pueden impactar de igual forma en el bloque de legalidad, por lo que en estos eventos resulta procedente el control inmediato.

En línea con lo anterior, se contempla la posibilidad de solicitar la anulación de dichas manifestaciones de la actividad administrativa. Siendo esto así, es claro que el sometimiento de la administración pública al control puede recaer sobre manifestaciones formales –expresión de la potestad reglamentaria y actos administrativos generales[13]– e informales –expresión de la potestad instructiva–.

El juez, en tanto custodio de la legalidad y constitucionalidad de la actividad administrativa, ejerce un control integral sobre todas las manifestaciones de la función administrativa, porque verifica que estas sean consonantes con los requisitos formales y materiales señalados por los preceptos constitucionales y legales. Ahora bien, cuando los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA hacen alusión al control judicial de las "medidas de carácter general", es claro que no se refieren a todas las manifestaciones formales e informales de la actividad administrativa que se profieren en tiempos de normalidad, sino que el control inmediato de legalidad previsto en esas disposiciones y ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo recae en disposiciones que, en tiempos de excepción, reúnen dos presupuestos: i) subjetivo (autoridad que lo expide), que el acto formal o informal sea expedido por una autoridad del nivel nacional o territorial; y ii) objetivo (situación fáctica en la que se establezca objeto, causa, motivo y finalidad), que el acto sea general, se expida en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de los decretos legislativos durante el estado de excepción. 4.

Caso concreto El presente análisis se desarrollará en el siguiente orden: (i) estudio de procedencia; (ii) control de los aspectos formales; y (iii) control de los aspectos sustanciales. 4.1. Estudio de procedencia En lo relativo al estudio de procedencia, la Sala debe verificar 3 aspectos a saber: (i) que se trate de un acto de contenido general;

(ii) que el acto sea dictado en ejercicio de función administrativa; y (iii) que el acto tenga como finalidad desarrollar uno o más de los decretos legislativos proferidos por el Gobierno Nacional. Que se trate de un acto de contenido general En la lectura de los considerandos de la Resolución n.º DESAJVAR20-1101 del 7 de abril de 2020, expedida por el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Valledupar, se observa que la declaratoria de urgencia manifiesta se realiza con la finalidad de adelantar procesos de contratación necesarios para la prevención del virus en los despachos y dependencias de la Rama Judicial en los departamentos del Cesar y la Guajira.

Aspectos del cual resulta claro que se trata de medidas de carácter general, que se refieren al desempeño de la función administrativa asignada dicha entidad. Por lo tanto, se encuentra satisfecho el señalado requisito. Que el acto se dicte en ejercicio de la función administrativa Al margen del diverso entendimiento de lo que es la función administrativa, su comprensión puede encaminarse a aquella actividad ejercida por los entes del Estado para la realización de sus fines, misión y funciones.

Comprensión que, si se aplica al caso concreto, lleva a decir que las Direcciones Ejecutivas Seccionales de Administración Judicial, según el artículo 103 de la Ley 270 de 1993, son unidades desconcentradas de la Dirección Ejecutiva Nacional de Administración Judicial, que tienen como finalidad actuar como ordenadoras del gasto, administrar bienes y recursos para el adecuado funcionamiento de la Rama Judicial en el ámbito de su jurisdicción, entre otras, a saber: Corresponde al Director Seccional de la Rama Judicial, ejercer en el ámbito de su jurisdicción y conforme a las órdenes, directrices y orientaciones del Director Ejecutivo Nacional de la Administración Judicial, las siguientes funciones: 1.

Ejecutar el Plan Sectorial y las demás políticas definidas para la Rama Judicial. 2. Administrar los bienes y recursos destinados para el funcionamiento de la Rama Judicial y responder por su correcta aplicación o utilización. 3. Suscribir en nombre de la Nación-Consejo Superior de la Judicatura los actos y contratos que deban otorgarse o celebrarse, conforme a los actos de la delegación que expida el Director Ejecutivo de Administración Judicial. 4.

Nombrar y remover a los empleados del Consejo Seccional de la Judicatura, excepto los que sean de libre nombramiento y remoción de cada Magistrado y aquéllos cuyo nombramiento corresponda a una Sala. 5. Elaborar y presentar al Consejo Seccional los balances y estados financieros que correspondan. 6. Actuar como ordenador del gasto para el cumplimiento de las obligaciones que correspondan. 7.

Representar a la Nación-Rama Judicial en los procesos judiciales para lo cual podrá constituir apoderados especiales. 8. Conceder o negar las licencias solicitadas por el personal administrativo en el área de su competencia. 9. Solicitar a las autoridades competentes la adopción de las medidas necesarias para la protección y seguridad de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. 10.

Enviar al Consejo Superior de la Judicatura a más tardar en el mes de diciembre de cada año, los informes, cómputos y cálculos necesarios para la elaboración del proyecto de presupuesto de la Rama Judicial del año siguiente. Así mismo emitir los informes que en cualquier tiempo requiera dicha Sala; y, 11. Las demás funciones previstas en la ley, los reglamentos y los acuerdos del Consejo Superior de la Judicatura. o el marco de competencias funcionales a él atribuidas para efectos de desarrollar los fines, misión y funciones de la Agencia. En consecuencia, vistas las características de las funciones que desarrolla la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Valledupar y los propósitos para los cuales emitió el acto objeto de control, se estima que también se cumple con este segundo aspecto o exigencia de procedibilidad o procedencia del control inmediato de legalidad.

Que el acto tenga como finalidad desarrollar uno o más de los decretos legislativos proferidos por el Gobierno Nacional. Sobre este punto, dadas las características propias de la Resolución n.º DESAJVAR20-1101 del 7 de abril de 2020, considera esta Sala que no es objeto de control inmediato de legalidad por cuanto: Es del caso resaltar que el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, no solo prevé el medio de control inmediato de legalidad, sino que igualmente establece los requisitos para su procedencia, a saber:

ARTÍCULO 136. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Ya se manifestó anteriormente que la resolución en mención reunía las condiciones de ser un acto general y que fue dictado en ejercicio de una función administrativa. No obstante, se estima que no se advierte que sea desarrollo directo de algún decreto legislativo expedido durante el estado de excepción. Nótese que, pese a que en la parte considerativa de la Resolución n.º DESAJVAR20-1101 del 7 de abril de 2020 se menciona el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 que declaró el estado de emergencia económica, ecológica y social, en realidad no desarrolla su contenido.

Es más, pese que para esa fecha ya se había proferido el Decreto 440 del 20 de marzo de 2020, que se refirió a medidas puntuales en materia de contratación estatal y en el artículo 7º aludió a la declaratoria de urgencia manifiesta para efectos de adquirir bienes y servicios encaminados a paliar los efectos de la pandemia, en ninguna parte del acto remitido para el control de legalidad es mencionado tal decreto.

De este modo, se advierte que la resolución es más bien la reiteración a nivel seccional de un acto administrativo expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, esto es, el Acuerdo PCSJA20-11516 del 12 de marzo de 2020, que incluso de manera anterior al Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, ya había considerado la necesidad de declarar la urgencia manifiesta para el control y contención del virus COVID 19 en la Rama Judicial, así:

ARTÍCULO 1. Declarar la urgencia manifiesta para el control y contención del contagio del virus COVID 19 (Coronavirus) en la Rama Judicial.

ARTÍCULO 2. Autorizar al Director Ejecutivo de Administración Judicial para celebrar los contratos que de forma directa tengan vocación de conjurar la afectación de salud antes considerada.

ARTICULO 3. El Director Ejecutivo de Administración Judicial deberá dar cumplimiento estricto a lo previsto en el Acuerdo 314 de 1996, por medio del cual se reglamenta la declaración de urgencia manifiesta, en especial a lo indicado en los artículos 5.º y 6.º De hecho, resulta evidente que la Resolución n.º DESAJVAR20-1101 del 7 de abril de 2020 es desarrollo de la normativa dictada al interior de los propios organismos de la rama judicial.

Al respecto, es relevante señalar que con base en los decretos extraordinarios proferidos por el Gobierno Nacional se emitió la CIRCULAR DEAJC20-17 el 16 de marzo de 2020, suscrita por el Director Ejecutivo Nacional de Administración Judicial y dirigida a los Directores Seccionales de Administración Judicial, en la cual se determinó: Teniendo en cuenta el marco normativo expuesto, la calamidad pública declarada por el Presidente de la República y en especial la urgencia manifiesta señalada por el Consejo Superior de la Judicatura el 12 de marzo de 2020, se considera necesario, útil y pertinente que los Directores Seccionales de Administración Judicial ejerciendo la función establecida en el artículo 103, numerales 3 y 6, de la Ley 270 de 1996, de conformidad con la delegación vigente establecida en la Resolución 7025 del 31 de diciembre de 2019 “por medio de la cual se adopta el Manual de Contratación de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial”, suscriban los actos o contratos para la adquisición de bienes, servicios de manera directa para atender la citada urgencia. Ahora bien, en el marco de la urgencia se busca la atención oportuna y eficaz de la emergencia, por lo que se podrán usar modalidades de selección expeditas, con miras a adquirir los elementos e insumos necesarios y previstos en el protocolo de salud adoptado por el Gobierno Nacional y así hacer efectivas las obligaciones y responsabilidades de la Nación - Consejo Superior de la Judicatura (…) Se deriva de lo anterior que, incluso, el mismo Director Ejecutivo Nacional de Administración Judicial consideraba que con la sola expedición del Acuerdo PCSJA20-11516 del 12 de marzo de 2020 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura era suficiente para que los Directores Ejecutivos Seccionales suscribieran actos y contratos de manera directa para la adquisición de bienes y servicios para contrarrestar la contingencia dada a raíz del COVID 19.

Esto, por cuanto, para la fecha ya se había emitido la Resolución 7025 del 31 de diciembre de 2019, mediante la cual se delegó en los Directores Ejecutivos Seccionales las funciones descritas en los numerales 3 y 6 del artículo 103 de la Ley 270 de 1996, relativas a suscribir contratos en nombre de la Nación – Consejo Superior de la Judicatura, conforme a los dispuesto por el Director Ejecutivo Nacional de Administración Judicial y actuar como ordenadores del gasto en el marco de su respectiva jurisdicción. De modo que aparece palmario que la Resolución n.º DESAJVAR20-1101 del 7 de abril de 2020 expedida por el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Valledupar no es el desarrollo de un decreto legislativo, sino mas bien la reiteración de una situación previamente declarada por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

Y porque no, también la aplicación del artículo 42 de la Ley 80 de 1993[14], cuyos supuestos de procedencia de la declaratoria de urgencia manifiesta ya habían sido contemplados y analizados por autoridades de un nivel superior dentro de la estructura de la propia Rama Judicial. Ahora, si bien la Resolución n.º DESAJVAR20-1101 del 7 de abril de 2020 guarda identidad material con los móviles de la expedición de los decretos legislativos expedidos en el marco del estado de excepción, se ve de manera palmaria que su intención no es desarrollarlos, sino mas bien darle aplicación y obedecer normas administrativas internas preexistentes.

En suma, la Sala considera entonces que el acto administrativo en mención no es controlable a través del medio de control inmediato de legalidad, de suerte que declarará su improcedencia. Lo anterior no significa que la Resolución n.º DESAJVAR20-1101 del 7 de abril de 2020 no pueda ser objeto de control por parte de esta Jurisdicción a través de los medios de control que sean procedentes, de conformidad con lo establecido en el artículo 104 del CPACA, en concordancia con los artículos 135 y 137 ibidem.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sala Especial de Decisión No. Doce (12), administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO. DECLARAR improcedente el medio de control inmediato de legalidad respecto de la Resolución n.º DESAJVAR20-1101 del 7 de abril de 2020, expedida por el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Valledupar, por los motivos expuestos en esta providencia.

SEGUNDO. En firme la presente decisión, archívese el proceso. COPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ SANDRA LISSETH IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAMIRO PAZOS GUERRERO JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Firmado electrónicamente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA ----------------------- [1] En un inicio, el acto administrativo fue remitido por la referida autoridad al Tribunal Administrativo del Cesar, donde se radicó bajo el número 2001-23-33-000-2020-00222-00, entidad que avocó conocimiento por auto del 29 de abril de 2020.

No obstante, el 23 de junio de 2020 emitió una nueva decisión en la que consideró que al ser la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Valledupar una entidad que hacía parte del Consejo Seccional de la Judicatura, ente del orden nacional, dicho control debía ser asumido por el Consejo de Estado, de suerte que dispuso la correspondiente remisión por competencia. El 6 de julio de 2020 se repartió el asunto de la referencia al despacho del consejero sustanciador.

Así, mediante auto del 13 de julio de 2020, se declaró la nulidad de lo actuado ante el Tribunal Administrativo del Cesar, a partir del auto del 29 de abril de 2020 y en consecuencia se avocó conocimiento del asunto en única instancia. [2] Para los efectos, cita apartes de la sentencia con radicado n.º 11001- 03-15-000-2010-00369-00, sin precisar la fecha. [3] ¿Qué es? Nuevo Coronavirus (COVID 19), consultado el 13 de mayo de 2020 en: https://www.minsalud.gov.co/salud/publica/PET/Paginas/Covid- 19_copia.aspx. [4] Cfr. Revista Semana, Mil millones de personas en cuarentena: ¿Cómo cambiará el mundo?, consultada el 13 de mayo de 2020 en: https://www.semana.com/mundo/articulo/coronavirusmil-millones-de-personas- en-cuarentena-como-cambiara-el-mundo/658459 [5] Artículo 20.

Control de legalidad. “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. // Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición". [6] Para estos efectos V. SÁNCHEZ PÉREZ, Alexander, "La reversión de la potestad reglamentaria en el ordenamiento urbanístico de los municipios en Colombia", Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2020, en publicación. [7] La doctrina de la época era unánime en afirmar que durante la vigencia de la Constitución Política de 1886 la potestad reglamentaria era de naturaleza concentrada, pues la misma estaba plenamente en cabeza del presidente de la República.

Cfr. CASTRO MARTÍNEZ, José Joaquín, Tratado de derecho administrativo. Organización administrativa y teoría general del servicio público, 2ª. ed., Librería Siglo XX, Bogotá, 1950, p.63. Aunque, Sarria hace énfasis en que otras autoridades distintas al presidente también podían expedir actos administrativos de carácter general: “los Ministros de despacho, los jefes de departamentos administrativos, los gobernadores y los alcaldes, expiden (…) resoluciones (…) La ordenanza departamental se subordina al decreto reglamentario, al decreto simplemente ejecutivo, al decreto ley, al decreto legislativo y a la ley.

El acuerdo municipal se subordina a la ordenanza departamental, al decreto reglamentario, al decreto simplemente ejecutivo, al decreto legislativo, al decreto ley y a la ley”. SARRIA, Eustorgio, Tratado de derecho administrativo, Crítica Jurídica, Bogotá, 1948, p. 42 y ss. [8] “Podría afirmarse que a partir de la Carta de 1991, se reconoce en forma expresa (o necesaria para el ejercicio de su función), la potestad reglamentaria de diversos órganos constitucionales, como garantía de su autonomía y en materias indisponibles para otra clase de normas.

Se trata de un sistema policéntrico del ejercicio de la potestad reglamentaria, y sin detrimento de la competencia genérica y residual atribuida al Presidente de la República” Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 14 se septiembre de 2016, rad. 11001-03-06-000-2016- 00066-00 (2291). [9] En efecto, la Corte Constitucional manifestó en la sentencia C-805 de 2001 que la potestad reglamentaria se concreta en la expedición de las normas de carácter general que sean necesarias para la cumplida ejecución de la ley, y está atribuida, en principio, al Presidente de la República.

A su vez, en la sentencia C-384 de 2003, la Corte Constitucional puso de presente que “excepcionalmente, y por disposición constitucional, existe un sistema de reglamentación especial respecto de ciertas materias y para determinados órganos constitucionales, al margen de la potestad reglamentaria del Presidente de la República. Tal es el caso del Consejo Superior de la Judicatura, de la Junta Directiva del Banco de la República, del Consejo Nacional Electoral y de la Contraloría General de la República”. [10] Corte Constitucional, sentencia C-810 de 2014.

Esta sentencia estudió la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 3º parcial, numerales 2º, 3º y 4º del Decreto Ley 4144 de 2011, modificatorio del artículo 47 de la Ley 643 de 2003. [11] Es menester señalar que desde 1976 y 1981, el Consejo de Estado aceptó que autoridades estatales diferentes al presidente de la República podían dictar reglamentos en virtud de remisiones contenidas en la ley, sin perjuicio de que “solo deben contener preceptos o reglas sobre aspectos técnicos y los administrativos relacionados con el funcionamiento interno de las dependencias administrativas tendentes a lograr la coordinación necesaria de las acciones de los distintos funcionarios y la regularidad, continuidad y eficacia en la prestación de los servicios que se les haya encomendado”.

Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 8 de abril de 1976, rad. 2279, M.P. Carlos Galindo Pinilla; sentencia del 6 de febrero de 1981, rad. 3175, M.P. Jacobo Pérez Escobar. [12] “[A]unque el Presidente de la República tiene la competencia general para reglamentar la ley, la Constitución o el legislador pueden otorgar de forma expresa a otras autoridades administrativas una potestad similar para materias especiales o particulares, tal como ocurre en el caso de las comisiones de regulación de servicios públicos.

Con todo, la facultad de estas comisiones no es absoluta, pues se encuentran limitadas por el contenido de la ley habilitante”. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 14 se septiembre de 2016, rad. 11001-03-06-000- 2016-00066-00 (2291). A nivel de la Corte Constitucional: ver. sentencia C-350 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz: “En algunas ocasiones, y así lo entendió el Constituyente, es necesario extender esa potestad a autoridades y organismos administrativos diferentes al ejecutivo, a los cuales es posible atribuirla inclusive por vía legal, pues sólo así es posible garantizar la efectividad de la norma jurídica que produce el legislador”. [13] En el ordenamiento jurídico colombiano, la potestad reglamentaria no distingue entre decretos, actos administrativos generales, resoluciones y reglamentos, y aunque los tres primeros se consideran la materialización del poder reglamentario, mientras que a los reglamentos se los relaciona como manifestaciones de la organización del servicio público, su distinción, en la práctica, no es muy clara; pero, es posible afirmar que los decretos, actos administrativos generales y resoluciones son disposiciones administrativas generales y abstractas cuyos efectos son ad extra, mientras que los reglamentos tienen un efecto de auto organización ad intra. [14] El artículo 42 de la Ley 80 de 1992 preceptúa: “existe urgencia manifiesta cuando la continuidad del servicio exige el suministro de bienes, o la prestación de servicios, o la ejecución de obras en el inmediato futuro; cuando se presenten situaciones relacionadas con los estados de excepción; cuando se trate de conjurar situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre que demanden actuaciones inmediatas y, en general, cuando se trate de situaciones similares que imposibiliten acudir a los procedimientos de selección públicos. // La urgencia manifiesta se declarará media¨ « ñ #$% % ‹ ² Ü ??Áåæ$>STGhžbÌhdá5?CJOJ[15]QJ[16]\?^J[17]aJmHsH hžbÌhdáCJOJ[18]QJ[19]^J[20]aJnte acto administrativo motivado”.