ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL– No es una tercera instancia pata reabrir el debate fáctico y jurídico / RETROACTIVO POR HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN SALARIAL / INTERESES MORATORIOS Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional tiene por lo menos tres finalidades: a) proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa; b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales e c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
(…) Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber: - Que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir la vulneración de estos derechos. - Que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. [L]o pretendido realmente por la parte accionante es reabrir el debate fáctico y jurídico, porque no está de acuerdo con lo decidido por los jueces –naturales– de ambas instancias, pero no por ello la acción de tutela está llamada a prosperar.
En efecto, en la solicitud de amparo se alegó, en síntesis, que se incurrió en los defectos fáctico y sustantivo, toda vez que, pese a que con las pruebas recaudadas en el proceso se acreditó que el pago del retroactivo reconocido en virtud del proceso de homologación y nivelación salarial se realizó 16 años después de su causación, la autoridad judicial accionada consideró que no era procedente el reconocimiento de intereses moratorios.
Aspectos que, a su vez, fueron planteados por la parte actora en el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 15 de noviembre de 2017 (…) Dichos argumentos fueron analizados y definidos por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado (especializada en la materia), que, mediante providencia del 2 de octubre de 2019, confirmó el fallo de primera instancia (…) Una vez revisada la anterior providencia, se tiene que el razonamiento efectuado por la autoridad judicial accionada en modo alguno se torna arbitrario o abrupto y, por el contario, se dictó de conformidad con la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta Corporación –especializada en temas laborales administrativos, como el caso sub examine–.
En efecto, se expresaron de forma suficiente las razones por las cuales se negó el reconocimiento de intereses moratorios del valor reconocido al señor [J.O.O.] por concepto de homologación y nivelación de la planta de personal administrativo, al considerar que dicho retroactivo se reconoció el 31 de diciembre de 2012 y su pago se efectuó en el mes siguiente, el cual se consideró como razonable; adicionalmente, se indicó que dado el carácter sancionatorio de los intereses moratorios debían estar consagrados en una norma que los autorice expresamente.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01335-01 (AC) Actor: JOSELITO ORTIZ OSORIO Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA) Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la parte actora en contra de la sentencia fechada el 9 de julio de 2020, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual se denegó el amparo solicitado.
I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda En escrito presentado el 26 de marzo de 2020, el señor Joselito Ortiz Osorio, mediante apoderado judicial, instauró demanda de tutela contra la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad. 2. Los hechos 2.1.
Mediante la Resolución No. 1858 del 31 de diciembre de 2012, la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda reconoció un retroactivo por homologación y nivelación salarial en favor del señor Joselito Ortiz Osorio, por el tiempo de servicio comprendido entre 1996 y 2009. 2.2. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Ortiz Osorio solicitó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios derivados del pago tardío del retroactivo salarial. 2.3.
En sentencia del 15 de noviembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Risaralda negó las pretensiones de la demanda. 2.4. A instancias del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, mediante providencia del 2 de octubre de 2019, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó la sentencia de primera instancia. 3.- Fundamentos de la acción La parte actora señaló que la autoridad judicial demandada incurrió en un defecto fáctico, sobre el particular indicó que (transcripción literal): … pese a existir elementos probatorios suficientes (actos administrativos que reconocieron la homologación y nivelación salarial así como el pago del retroactivo generado; certificado de valores generados anualmente y fecha de pago; oficios de certificación de la deuda, entre otros); consideró de manera injustificada, que la homologación y nivelación salarial del personal administrativo afecto al servicio educativo –tras proceso de descentralización; se surtió de un proceso que debía desarrollarse por etapas, y con base en esta premisa, justifica arbitrariamente que el retroactivo adeudado desde el año 1997 y hasta el año 2009, fuera cancelado en las vigencias del 2013-2014, por tanto que, a los demandantes NO les asiste derecho al reconocimiento de intereses moratorios, dado que no existe MORA en el pago de dichas acreencias laborales.
Adicionalmente, afirmó que en la decisión cuestionada se configuró un defecto sustantivo, dado que se desconoció que la Ley 60 de 1993, que ordenó la descentralización educativa, estableció que previo al traslado e incorporación, debía realizarse la correspondiente homologación y nivelación salarial y solo hasta 2013 culminó el pago completo de las acreencias laborales dejadas de percibir, razón por la cual, a su juicio, “no es posible que constitucional y jurídicamente, esta Honorable Sala [Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B] afirme que el proceso de homologación y nivelación salarial se realizó en un plazo razonable, y por tanto que a los demandantes no les asiste derecho al pago de intereses de mora”.
Asimismo, sostuvo que “el Juzgador procede a exigir sin soporte legal, la existencia de una norma que le permita reconocer dicha sanción; cuando la misma claramente esta contemplada en nuestro ordenamiento Jurídico Colombiano en diversidad de normas, como: el Código Civil, el Código de Comercio, el Estatuto laboral, la ley 100 de 1993, ley 1437 de 2011, entre otras muchas disposiciones”.
Finalmente, señaló que no se podía limitar el problema jurídico del proceso al hecho de que el acto administrativo que reconoció la homologación y nivelación hubiese sido pagado dentro del mes siguiente, ni que dicho valor se haya indexado, toda vez que el derecho reclamado corresponde a los intereses de mora. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó (se transcribe de forma literal, con posibles errores incluidos): 1.
AMPARAR los derechos [SIC] DEBIDO PROCESO, DERECHO AL TRABAJO, DERECHO A LA IGUALDAD Y AL MÍNIMO VITAL, del(la) Señor(a) JOSELITO ORTIZ OSORIO. 2. ORDENAR al CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINSITRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B, en amparo a los derechos enunciados, revocar la sentencia de segunda instancia proferida el 02 de Octubre de 2019, para que en su lugar sean reconocidos los intereses moratorios causados con el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial, dadas las afectaciones a los derechos superiores atrás señalados. 3.
Las demás que este Honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados”. 4.- Trámite en primera instancia 4.1. Mediante auto del 27 de abril de 2020, se admitió la demanda de tutela, se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y se vinculó a la Nación - Ministerio de Educación Nacional y al departamento de Risaralda como terceros interesados en el proceso. 4.2.
La Secretaría de Educación del departamento de Risaralda señaló que la solicitud de amparo resultaba improcedente. Al respecto, sostuvo que se vulneraron los derechos de la parte actora, “toda vez que existe una incompatibilidad entre la indexación y los intereses moratorios en razón a que obedecen a la misma causa”. 4.3. El Ministerio de Educación Nacional solicitó que se le desvinculara de la presente actuación, dado que no realizó ninguna actuación que llegara a vulnerar o amenazar los derechos fundamentales del señor Joselito Ortiz Osorio. 4.4.
El Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B guardó silencio. 5.- La sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 9 de julio de 2020, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado denegó la solicitud de amparo. Como sustento de su decisión, señaló que la providencia cuestionada se dictó de conformidad con “lo dispuesto en múltiples sentencias1 que sobre este tema ha proferido la Corporación, según las cuales los intereses moratorios, dada su naturaleza sancionatoria, deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente”.
En ese sentido, indicó que la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada se dictó de conformidad con las normas y la jurisprudencia aplicables al caso concreto y, por tanto, no resultaba caprichosa ni ameritaba la intervención del juez de tutela. Finalmente, sostuvo (transcripción literal): … que en el presente asunto no se incurrió en un defecto sustantivo ni fáctico, sino que lo pretendido por la parte accionante es cuestionar las interpretaciones y consideraciones a las que llegó el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B, convirtiendo la acción constitucional en una tercera instancia para discutir la decisión adoptada por el juez ordinario, por lo que se negarán las pretensiones de la demanda. 6.- La impugnación La anterior sentencia fue impugnada por la parte actora, quien reiteró los argumentos expuestos en la demanda de tutela; adicionalmente, en cuanto al defecto fáctico, sostuvo (transcripción literal): El operador judicial, en aras de garantizar el derecho al debido proceso, debía valorar los elementos materiales probatorios aportados con el escrito de la demanda como lo son Resoluciones, certificados de pago, certificado de deuda; que servían de fundamento para demostrar que la Administración se tomó́ cerca de 16 años para cancelar de manera completa la deuda generada en el proceso de homologación y nivelación salarial que se suscitó́ tras el proceso de descentralización educativa; tiempo que de ninguna manera, puede decirse, fue justificable y racional.
II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales2. Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características3.
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son4: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado5.
Conviene mencionar, además, que cuando controvierten providencias judiciales dictadas por las altas cortes, como ocurre en el caso bajo estudio, la Corte Constitucional ha establecido que además de verificar el cumplimiento de los requisitos generales y los especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, se debe evidenciar “la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional”.
Puntualmente, en sentencia SU–573 de 2017, la Corte Constitucional indicó: Además de los anteriores requisitos, cuando se trate de acciones de tutela contra providencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, se ha determinado un criterio adicional, en atención a que ‘dichos organismos judiciales son los llamados a definir y unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones’6.
En este sentido, la sentencia SU-917 de 2010, reiterada en la SU-050 de 2017, determinó que: ‘La tutela contra providencias judiciales de las altas Corporaciones es más restrictiva, en la medida en que sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional.
En los demás eventos los principios de autonomía e independencia judicial, y especialmente la condición de órganos supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones, exigen aceptar las interpretaciones y valoraciones probatorias aún cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusión’.
Así las cosas, para determinar la procedencia de la acción de tutela contra una providencia judicial proferida por una Alta Corporación, la jurisprudencia constitucional ha delimitado tres requisitos: (i) el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) el cumplimiento de uno de los requisitos especiales de procedencia; y (iii) la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional. 2.
Caso concreto La Sala procederá a estudiar si en el presente asunto se cumple o no con el requisito de relevancia constitucional, del cual pende la procedencia de la acción de tutela. Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional tiene por lo menos tres finalidades: a) proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa; b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales e c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
En ese sentido, ese alto tribunal ha considerado: Por un lado, la relevancia constitucional tiene como finalidad que el juez constitucional no entre a estudiar cuestiones que carezcan de una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos cuya definición es competencia exclusiva del juez ordinario. De esta manera, se garantiza ‘la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones’7 y, de contera, se erige en garantía misma de la independencia de los jueces ordinarios.
Por otra parte, el requisito de la relevancia constitucional busca evitar que, por medio de la acción de tutela contra providencias judiciales, se discutan asuntos legales que, por definición, no le compete resolver al juez de tutela, cuya competencia se limita a aquellos casos en que existan afectaciones o vulneraciones de derechos fundamentales.
En otras palabras, este requisito garantiza que la tutela en contra de decisiones judiciales no se convierta en un escenario para controvertir y ‘discutir asuntos de mera legalidad’8. La Corte ha sostenido al unísono que ‘la definición de asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una relación directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción constitucional’9.
Igualmente, el requisito de relevancia constitucional tiene como objetivo evitar que este mecanismo se convierta en una instancia o en un recurso judicial adicional. En este sentido, la Corte ha exigido que ‘teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental’10.
Solo así, la intervención del juez de tutela, por definición excepcional, no se convierte en una instancia más dentro de los procesos ordinarios11 (se destaca). Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber12: - Que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir la vulneración de estos derechos. - Que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
En el caso concreto, la Sala estima que lo pretendido realmente por la parte accionante es reabrir el debate fáctico y jurídico, porque no está de acuerdo con lo decidido por los jueces –naturales– de ambas instancias, pero no por ello la acción de tutela está llamada a prosperar. En efecto, en la solicitud de amparo se alegó, en síntesis, que se incurrió en los defectos fáctico y sustantivo, toda vez que, pese a que con las pruebas recaudadas en el proceso se acreditó que el pago del retroactivo reconocido en virtud del proceso de homologación y nivelación salarial se realizó 16 años después de su causación, la autoridad judicial accionada consideró que no era procedente el reconocimiento de intereses moratorios.
Aspectos que, a su vez, fueron planteados por la parte actora en el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 15 de noviembre de 2017, así (trascripción literal con posibles errores incluidos): … resulta entonces cuestionable, en el entendido de que hay un evidente error de interpretación de fáctica y jurídica del caso, pues no es procedente que se diga que la nivelación y homologación salarial, se canceló en tiempo, cuando del acervo probatorio se evidencia que la misma se causó desde los años 1997 y solo fue cancelada entre los años 2012 - 2014, es decir, aproximadamente 16 años después de haberse efectuado la transferencia de personal; si para el Tribunal nunca hubo una deuda o una mora en el pago, entonces cual es la explicación al pago de la misma años después, e incluso indexada? (…).
Resulta inaudito que parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, desconozca y descarte de plano el origen y la fuente de las obligaciones, como marco general del derecho en esta materia, es decir, según los criterios aquí controvertidos resulta legitimo para el Estado como ente supremo, desconocer como en el presente caso ocurre, los derechos laborales de sus trabajadores y los subsidiarios que se desprenden de estos, como resultan ser los intereses de mora, pues es sabido que la ley exige cumplir las obligaciones, amén de imponer sanción si el obligado no cumple con ellas.
(…). De igual manera, resulta desigual y estéril, afirmar que por culpa de la negligencia estatal, en el que hacer de sus trámites, el administrado deba pagar las consecuencias de la mora y aparte de ello tener que renunciar a sus legítimos derechos, como dejan entreverlos pronunciamientos judiciales aquí controvertidos. Replica 2: Sustenta la negativa el Juzgador de primera instancia, además, argumentando la incompatibilidad entre la indexación e intereses de mora como consecuencia del pago de salarios y prestaciones sociales, al considerar que ambos conceptos devienen de una causa en común, cual es la devaluación de la moneda, de manera que, con el reconocimiento de ambos emolumentos se estaría condenando a la entidad a un doble pago por la misma razón, argumento incierto, pues no se debe se debe concluir que la naturaleza de ambos sea la misma, debido a que, si se dice que el reconocimiento de la indexación v de los intereses de mora.
Son incompatibles, es porque su naturaleza misma indica que son conceptos totalmente diferentes, v /.si son diferentes, cómo puede predicarse un doble pago? (…). Concluye el suscrito, al respecto, manifestando y recalcando que lo que se pretende en este litigio, es el reconocimiento de forma preferente de los intereses moratorios efectivos a partir de los treinta días posteriores a la acusación del derecho (1996), hasta el día en que fue efectivo el pago tardío por homologación y nivelación salarial (enero de 2013), esto, deduciendo el valor de la indexación ya cancelada, y recalcando el incumplimiento que ejerció la Nación en cabeza del Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Risaralda - Secretaria de Educación, al momento de cancelar de forma tardía el retroactivo por homologación y nivelación salarial, mora que no se le puede atribuir a mi poderdante dado que el pago de dicho emolumento dependía única y exclusivamente de la administración y es ella quien de forma negligente retiene el referido valor por varios 1996-1997-1998-1999-2000-2001-2002-2003-2004-2005-2006-2007-2008-2009 y solo hasta el 2013 lo cancela, reconociendo una simple indexación que claramente perjudica a mi poderdante en el entendido que durante dicho tiempo no pudo beneficiarse de esos dineros, razón por la cual, con base al artículo 1617 del Código Civil, al artículo 16 de la Ley 446 de 1998 y demás normas concordantes, así como en los principios constitucionales de favorabilidad e igualdad, lo que la Entidad de cancelar son tales intereses moratorios a la tasa máxima de interés moratorio vigente en el momento en que se efectúe el pago, lo que equivale a una suma considerablemente superior a la corrección monetaria o indexación y que alcanza para cubrir perfectamente la devaluación de la moneda v resarcir los perjuicios económicos causados”.
Dichos argumentos fueron analizados y definidos por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado (especializada en la materia), que, mediante providencia del 2 de octubre de 2019, confirmó el fallo de primera instancia, tras considerar (transcripción literal con posibles errores incluidos): Una vez relacionados los hechos frente a los cuales existe disenso de las partes del proceso y las pruebas obrantes en el expediente, procede la Sala a resolver el asunto puesto a su consideración. En ese entendido, si bien es cierto por medio de la Resolución 1858 de 31 de diciembre de 2012, se le reconoció y ordenó el pago en favor del señor Joselito Ortiz Osorio la deuda del retroactivo por concepto de la homologación y nivelación salarial de los cargos administrativos pertenecientes a la planta de personal del departamento de Risaralda, en este caso, por el periodo comprendido entre 1996 a 2009; también lo es que, en modo alguno el Ministerio de Educación o el Departamento de Risaralda incurrió en alguna dilación del pago, puesto que, de conformidad a lo establecido en los anteriores acápites, se surtieron las diversas etapas necesarias para efectuar la cancelación de la suma reconocida al demandante, procedimiento que requirió de varios ajustes y modificaciones, en atención precisamente a las reclamaciones que se efectuaron por parte de los funcionarios del personal administrativo destinatarios de la nivelación y homologación salarial.
En este punto es necesario señalar que los intereses moratorios han sido definidos desde el punto de vista jurisprudencial como aquella suma de dinero que debe pagar el deudor a título de indemnización por el incumplimiento total o parcial de la obligación. En otras palabras, son aquellos que debe pagar el deudor desde la fecha en la que se constituye en mora, los cuales cesan solo en el momento de cancelar la obligación contraída, cuya finalidad es el resarcimiento tarifado o indemnización de los perjuicios que padece el acreedor por no tener consigo el dinero en la oportunidad debida13.
Lo anterior no se encuentra demostrado dentro del sub judice, toda vez que a partir de los supuestos fácticos acreditados, la Sala puede establecer que entre la fecha en que se expidió el acto administrativo que ordenó el pago y la cancelación de la obligación, esta es, el 31 de diciembre de 2012 y el «mes de enero de 2013», según consta en certificación que obra a folio 26 del expediente, trascurrió aproximadamente 1 mes, evidenciándose un lapso mínimo, prudente y proporcional, teniendo en cuenta la magnitud de los trámites económicos y administrativos para culminar el proceso homologación y nivelación salarial.
En tal virtud, para la Sala no hay lugar a reconocer los intereses moratorios solicitados en la demanda, toda vez que del contenido de los actos administrativos a través de los cuales se reconoció el retroactivo con ocasión a la homologación y nivelación salarial, no se estableció nada al respecto, máxime cuando el actor no manifestó su desacuerdo frente a ellos, por lo que no es dable que a través de un nuevo procedimiento administrativo iniciado en ejercicio de una petición presentada en interés particular pretenda recurrir lo reconocido a través de la Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012, en tanto no incluyó los intereses moratorios.
De igual modo, la Sala considera oportuno resaltar que en el mismo sentido se ha pronunciado la Sección Segunda de la Corporación cuya jurisprudencia ha sido pacífica al resolver casos similares al que ahora se estudia, verbigracia, la Subsección B en sentencia del 28 de septiembre de 2017, en la cual se indicó lo que a continuación se transcribe a continuación: ‘(…) En efecto, ninguna de las entidades accionadas incurrió en mora, puesto que no existe como tal la causación de unas sumas que por lo demás nunca se adeudaron.
Ahora bien, la pérdida del poder adquisitivo de la moneda de la que se queja el actor obedece a un criterio mínimo de equidad según el cual quien no cumplió con una obligación oportunamente, no puede beneficiarse cumpliéndola en menor valor o depreciada, pero resulta que en el presente asunto, ni siquiera se ha incurrido en un retraso o incumplimiento, porque tal como se expuso, al actor se le canceló su nivelación y homologación salarial en tiempo (…)’.
En igual sentido se ha pronunciado la subsección homóloga mediante sentencia del 7 de diciembre de 201714, por la cual se ha sostenido lo siguiente: ‘(…) En primer lugar es importante anotar que la demandante ni en la actuación administrativa como tampoco en la demanda o en el recurso que ahora se resuelve, cita sustento legal alguno para el reconocimiento y pago de los intereses que reclama, sus argumentos se fundamentan básicamente en postulados generales de la Constitución y en pronunciamientos jurisprudenciales sobre el pago de intereses moratorios con respecto a derechos pensionales. ‘En atención a la directiva ministerial del 10 de 30 de junio de 2005, la cual tuvo como fundamento el concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004 de la Sala de Consulta y Servicio Civil, el Ministerio de Educación Nacional, ante las inquietudes formuladas en relación con la viabilidad de la homologación de los funcionarios administrativos del sector educativo y de la consecuente nivelación salarial que se generaría en las respectivas entidades territoriales de las cuales dependían tales funcionarios, puntualizó un procedimiento y presentó unos criterios para tener en cuenta en dicho proceso, entre los cuales estaba la elaboración de un estudio técnico y la determinación de los efectos retroactivos de la deuda. ‘Como se anotó con anterioridad, tanto el Ministerio de Educación como el Departamento del Tolima, llevaron a cabo cada uno de los pasos para materializar la homologación y nivelación salarial, procedimiento que requirió de varios ajustes, en atención precisamente a las reclamaciones que se efectuaron por parte de los funcionarios administrativos y sus apoderados. ‘(…) ‘Por otro lado, tampoco hay lugar a reconocer intereses moratorios en el presente caso, teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente sancionatoria de los mismos, en cuanto buscan castigar al deudor incumplido.
Bajo este entendido si no se dijo nada al respecto en las resoluciones que reconocieron el retroactivo, como tampoco hay norma que expresamente lo consagre, no se puede en consecuencia, entrar a reconocerse los intereses moratorios. ‘Recordemos que, por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de los mismos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoce el derecho, supuestos, que no se evidencian en el presente asunto (…)’.
El anterior criterio jurisprudencial fue reiterado mediante reciente sentencia del 23 de agosto de 2018, por la Subsección B15, así: ‘(…) Del material probatorio allegado al plenario y las consideraciones normativas referidas, la Sala observa que el Ministerio de Educación Nacional con ocasión a la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, estableció el procedimiento y las directrices necesarias para llevar a cabo el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo, entre las cuales estaba la elaboración de un estudio técnico y los efectos retroactivos de las acreencias laborales. ‘Así mismo, se estableció que el Ministerio de Educación Nacional y el Departamento del Tolima realizaron todo el procedimiento tendiente a materializar la homologación y nivelación salarial reclamada, la cual se llevó a cabo mediante la expedición de la Resolución 05011 del 20 de noviembre de 2012 (ff. 8 – 12) por la cual se reconoce el retroactivo salarial entre el 1 de enero de 1997 al 31 de diciembre de 2009, entre quienes se encontraba la demandante. ‘Luego, mediante la Resolución 05602 del 26 de diciembre de 2012 se le reconoció a la demandante la suma de $$49.047.129.oo como “producto de la modificación al estudio técnico inicial de la homologación y nivelación salarial para el personal administrativo adscrito a la Secretaría de Educación Departamental pagos con recursos del Sistema General de Participaciones”, sin que se haya demostrado en que las entidades demandadas hayan incurrido en dilación injustificada para la realización del pago.
Ciertamente, no se comparte la decisión adoptada por el Tribunal de instancia en la sentencia objeto de censura, en el sentido de reconocer los intereses legales equivalentes al 6% anual, causados entre el 20 de noviembre y el 26 de diciembre de 2012, en cuanto al revisar lo realizado, solo transcurrió poco más de un mes, entre la expedición del acto que le reconoció el derecho a la demandante (Resolución 05011 del 20 de noviembre de 2012) y el acto que ordenó el correspondiente pago (Resolución 05602 del 26 de diciembre de 2012); considerándose un término racional por parte de la administración, para cumplir con la obligación del pago retroactivo ante la homologación y nivelación realizada en la planta de personal administrativo y que no acarrea una sanción para las entidades públicas demandadas.
Así las cosas, no se accederá al reconocimiento de intereses causados entre el 20 de noviembre y el 26 de diciembre de 2012, a contrario sensu de lo dispuesto por el Tribunal en el curso de la primera instancia. ‘(…) ‘Conforme con lo anterior, para la Sala no hay lugar a reconocer los intereses moratorios solicitados en la demanda, toda vez que del contenido de los actos administrativos a través de los cuales se reconoció el retroactivo con ocasión a la homologación y nivelación salarial, no se estableció nada al respecto, como tampoco existe perceptiva normativa que así lo disponga, por lo que mal haría en reconocer intereses moratorios que no se pactaron.
(…)’. De acuerdo con el criterio jurisprudencial de esta Corporación, en atención a que en el presente caso, se acreditó que entre la resolución que reconoció el derecho al acá demandante y el pago del valor ordenado, transcurrió un plazo de aproximadamente un mes, el cual, en atención a la naturaleza del asunto y las apropiaciones presupuestales que para el efecto debieron hacerse, resulta ser un plazo razonable que no acarrea una sanción para las entidades públicas demandadas, por ende, no es procedente el reconocimiento de intereses legales o moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación de la planta de personal administrativo reconocido al señor Joselito Ortiz Osorio.
Por lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del a-quo, en tanto negó las pretensiones de la demanda. Una vez revisada la anterior providencia, se tiene que el razonamiento efectuado por la autoridad judicial accionada en modo alguno se torna arbitrario o abrupto y, por el contario, se dictó de conformidad con la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta Corporación –especializada en temas laborales administrativos, como el caso sub examine–.
En efecto, se expresaron de forma suficiente las razones por las cuales se negó el reconocimiento de intereses moratorios del valor reconocido al señor Joselito Ortiz Osorio por concepto de homologación y nivelación de la planta de personal administrativo, al considerar que dicho retroactivo se reconoció el 31 de diciembre de 2012 y su pago se efectuó en el mes siguiente, el cual se consideró como razonable; adicionalmente, se indicó que dado el carácter sancionatorio de los intereses moratorios debían estar consagrados en una norma que los autorice expresamente.
Así las cosas, se advierte que la parte actora pretende reabrir el debate jurídico del proceso ordinario, por no estar de acuerdo con la decisión adoptada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. De conformidad con lo anterior, se reitera que el juez de tutela no puede inmiscuirse en el ámbito de competencia del juez natural, razón por la cual la Sala concluye que la acción de tutela no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, porque el objeto de la demanda es continuar con un debate zanjado en el proceso ordinario, lo que desdibuja las finalidades de esta acción constitucional.
Como consecuencia de todo lo expuesto, se modificará la sentencia recurrida y se declarará la improcedencia de la acción de tutela por ausencia del requisito de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: MODIFICAR la sentencia proferida el 9 de julio de 2020, por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cual quedará así: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ejecutoriada esta providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.