ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO PROCEDIMENTAL / FINALIDAD DEL RECURSO DE APELACIÓN - Que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante / COMPETENCIA DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA – Delimitada por los argumentos del recurso de apelación / SUSTENTACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN – Argumentos no corresponden con los cargos formulados en la demanda ni fueron objeto de estudio en primera instancia / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE CONGRUENCIA / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES En relación con el segundo cargo, el accionante reclama que al juzgador de segundo grado le correspondía resolver de fondo los argumentos planteados en el recurso de apelación, toda vez que, en su opinión, la competencia del juez de segunda instancia está delimitada por el examen integral del asunto y no por el pronunciamiento del a quo.
(…) En el caso concreto, [F.A.P.G.] protestó en la demanda que los actos demandados en el proceso ordinario carecían de legalidad, con fundamento en los siguientes cargos: (i) no tuvieron en cuenta que cumplió con las exigencias académicas y físicas requeridas para ser patrullero, y el concepto del 5 de marzo de 2012, emitido por el hospital central de la Policía Nacional, que aclaraba la gravedad de sus dolencias.
Cuestiones que desconocían el Decreto 1791 de 2000 y la Ley 30 de 1992; (ii) estaban viciados por falsa motivación, ya que si la valoración de la disminución de la capacidad psicofísica no era catalogada como una enfermedad, según los Decretos 094 de 1989 y 1796 de 2000, y estaba demostrado que podía desempeñar otras labores en la institución, entonces no procedía el retiro del servicio; e (iii) ignoraron la protección especial que le asiste a las personas que se encuentran en una situación de debilidad manifiesta.
El Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, por su parte, negó las pretensiones, con base en estas razones: primero, la Corte Constitucional ha establecido una protección a los miembros de la Policía Nacional que se encuentren en situación de discapacidad física, psíquica o sensorial, pero no a los estudiantes con aspiraciones de ingresar a la institución. Segundo, era evidente que la condición médica del accionante no le permitía ejercer labores policiales en el grado de patrullero.
Tercero, el señor [F.A.P.G.] era un estudiante que no tenía un vínculo con la entidad, sino una expectativa de ser miembro de la policía; motivo por el que no procedía la reubicación. Cuarto, el Decreto 1796 de 2000 respalda que el tutelante no era apto para el servicio, porque la escoliosis implica una posibilidad de artrosis a mediano y corto plazo.
La parte demandante del proceso ordinario apeló la decisión de primera instancia, con el objeto de reclamar que el a quo desconoció las siguientes cuestiones: (i) la pérdida de fuerza ejecutoria del acto controvertido en su legalidad, que lo desvinculó de la escuela de la Policía Metropolitana de Bogotá “Julián Ernesto Guevara Castro”; (ii) el dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca, rendido el 22 de agosto de 2013, que le dictaminó una pérdida de capacidad laboral del 21.50% y que no había lugar a una restricción en su movilidad; y (iii) el artículo 7° del Decreto 2463 de 2001, que cataloga la lesión padecida como leve.
El Tribunal accionado, con fundamento en los artículos 281 y 328 del CGP, indicó que la sustentación del recurso de apelación, como medio procesal para que el recurrente manifieste los motivos de inconformidad en lo que le ha sido desfavorable, es la que delimita la competencia del juez de segunda instancia en un proceso ordinario y otorga la posibilidad de que este último pueda efectuar un pronunciamiento de fondo.
En ese orden, encontró que los argumentos de la alzada no fueron objeto de estudio por el a quo y tampoco correspondían con los cargos formulados en la demanda, por lo que no era posible resolver la controversia, si no había congruencia entre aquellas cuestiones. Visto lo anterior, la Sala encuentra que le asiste razón al accionado al advertir la falta de correspondencia de los argumentos de la apelación con lo resuelto por el a quo y los cargos formulados en la demanda, toda vez que justamente el juez de primera instancia no se pronunció sobre los cargos planteados en la alzada, en la medida que no fueron reclamados en el libelo introductorio promovido por el señor [F.A.P.G.].
Además, los reproches de la parte recurrente no resultan ser cuestiones que requieran de un pronunciamiento oficioso del juzgador, por disposición de la ley o de la jurisprudencia. Tampoco se centran en el aspecto global o general de la sentencia de primera instancia, que analizó la legalidad de los actos administrativos demandados, y en concreto, los presuntos vicios en su motivación, sino en circunstancias concretas no advertidas desde el inicio del proceso (…).
Finalmente, los motivos de la apelación no están encuadrados dentro de los supuestos ya descritos en los artículos 328 del CGP y 187 de la Ley 1437 de 2011, que pudieran hacer exigible, bajo un rol judicial activo, un estudio expreso, para efectos de garantizar una justicia material o la vigencia del derecho sustancial. En consecuencia, la decisión de la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resulta razonable, toda vez que responde a los límites de la competencia del juez de segunda instancia en el proceso ordinario ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / FALTA DE CONGRUENCIA – De los argumentos expuestos en el recurso de apelación frente al pronunciamiento del juez de primera instancia y los cargos de la demanda En relación con el primer grupo de argumentos, el tutelante afirmó, por un lado, que el oficio No. S-2012000818/DIREC-PLANE del 20 de Julio de 2012 acreditaba que estaba en condiciones para realizar labores en un área distinta al interior de la Policía Nacional que no fuera la de vigilancia; y por el otro, que en los fallos acusados no se tuvo en cuenta el artículo 11 del Decreto 094 de 1989.
(…) Los anteriores cuestionamientos no vienen suficientes para denotar la aducida afectación del derecho al debido proceso, en términos de las manifestaciones específicas en que la jurisprudencia constitucional ha definido para que se configure alguno de los defectos ya expuestos. En ellos brilla por su ausencia el más mínimo reproche por violación al debido proceso con ocasión de la sentencia de segunda instancia que estableció la falta de congruencia de los argumentos del recurso de apelación con el pronunciamiento del juez de primera instancia y los cargos de la demanda, y salta a la vista que lo único que pretende la parte actora es reabrir el debate sobre el objeto de la controversia planteada en el proceso ordinario (…) que ya fue resuelto por las autoridades judiciales accionadas.
En consecuencia, la Subsección declarará improcedente la solicitud de amparo, respecto de los motivos que, según el actor, demuestran la nulidad del acto administrativo demandado, toda vez que no superan el requisito de exposición de hechos y argumentos de la vulneración de derechos y, por ende, carecen de relevancia constitucional. Respecto del segundo grupo, existen dos cargos.
El primero se centra en protestar que el a quo no abordó el estudio acerca de la pérdida de fuerza de ejecutoria del acto demandado en el proceso ordinario. Como sustento de lo anterior, el accionante afirma que la entidad demandada expidió y notificó la Resolución No. 00051 del 20 de Febrero de 2013 por fuera del término que le exigía la ley; razón por la que “el dictamen médico pierde su fuerza ejecutoria y deja de ser obligatorio al día siguiente de cumplirse el plazo, recobrando plena vigencia el concepto de la aptitud psicofísica”.
Es este cargo la Sala encuentra una reiteración de uno de los motivos con los que el actor sustentó el recurso de apelación interpuesto en el proceso ordinario, que, en todo caso, ignora las razones de la decisión del juez de segunda instancia que dieron respuesta a ello, al poner de presente que la pérdida de la fuerza de ejecutoria del referido acto demandado no fue una cuestión planteada en la demanda y tampoco examinada en la sentencia de primera instancia. En esa medida, este cargo carece de relevancia constitucional FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 320 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 328 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 187 ACLARACIÓN DE VOTO / REQUISITOS GENERALES DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito no previsto en la norma / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito sometido a la discrecionalidad del juez constitucional La relevancia constitucional como requisito general de procedencia de la tutela contra providencia judicial no está previsto en norma alguna y su aplicación, a mi juicio, a más de ser otra recepción acrítica de discutibles criterios jurisprudenciales foráneos [“especial trascendencia constitucional” la denomina el Tribunal Constitucional español], plantea serios interrogantes.
En efecto: ¿Si la tutela es un mecanismo subsidiario para la protección inmediata de derechos fundamentales, acaso no todas las solicitudes que reúnan los demás presupuestos tendrían -por sí solas- relevancia constitucional? ¿Si el juez en cada caso debe “evaluar” la relevancia constitucional, esa decisión no es otro evento -uno más- de esa discrecionalidad que erige a los falladores en amos y señores del proceso judicial, sin referencia a precepto alguno? ¿Hemos sustituido la arbitrariedad de la Administración por la arbitrariedad del denominado “juez constitucional”, que bajo figuras elásticas -como esta- le entregan un poder absoluto e incontrolado para definir un tema delicado? ¿Es acorde con la Constitución y con la democracia que los jueces decidan cómoda y arbitrariamente a partir de fórmulas tan gaseosas y extremadamente flexibles? NOTA DE RELATORÍA: Frente a la aclaración de voto en relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del precedente de la Corte Constitucional para el asunto, el aclarante remite a la aclaración de voto efectuada en la providencia de 7 de febrero de 2019, radicado 11001-03-15- 000-2019-00022-00.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., diecinueve (19) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04032-00(AC) Actor: FREDY ALEXANDER PINEDA GARCÍA Demandado: JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN DE ORALIDAD DE BOGOTÁ Y LA SUBSECCIÓN D DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por Fredy Alexander Pineda García en contra del Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Oralidad de Bogotá y la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
ANTECEDENTES Solicitud de tutela Fredy Alexander Pineda García, por medio de apoderado, incoó acción de tutela[1] para solicitar la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al trabajo, al mínimo vital y a la igualdad, que consideró vulnerados, con ocasión del fallo del 26 de octubre de 2015, dictado por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Oralidad de Bogotá, que negó las pretensiones de la demanda; y de la sentencia del 8 de noviembre de 2018, proferida por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que confirmó la decisión de primera instancia. Lo anterior, en el trámite del proceso adelantado bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 11001-33-35-012-2013-00038-01. 2.
Hechos 2.1. El Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, con fallo del 26 de octubre de 2015[2], negó las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Fredy Alexander Pineda García[3], que tenía como pretensión, entre otras, la anulación de: (i) la Resolución No. 00051 del 20 de febrero del 2013, con la que retiraron al accionante de la Escuela de Policía Metropolitana de Bogotá “Julián Ernesto Guevara Castro”;
(ii) el acta de la Junta Médico Laboral No. 0546 del 23 de abril de 2012, que declaró la incapacidad permanente parcial del actor, por una escoliosis dorsolumbar; y (iii) el acta del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, emitida el 30 de noviembre de 2012, que confirmó la anterior decisión. 2.2. Luego de que la parte demandante apelara la anterior decisión[4], la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con sentencia del 8 de noviembre de 2018[5], confirmó el fallo de primera instancia. El juez de segundo grado concluyó que no era posible resolver de fondo el asunto, si no había congruencia entre los argumentos de la apelación, los cargos formulados en la demanda y el pronunciamiento del a quo. 3.
Pretensiones y argumentos de la solicitud de tutela 3.1. La parte accionante solicitó que se: (i) ampararan los derechos fundamentales invocados; y (ii) revocara la sentencia acusada de segunda instancia del proceso ordinario. Como consecuencia de lo anterior, pidió que (iii) se ordenara a la respectiva autoridad judicial proferir un fallo de reemplazo, que tuviera en cuenta las pruebas del expediente, las normas legales y las decisiones de los órganos judiciales de cierre de la jurisdicción constitucional y contencioso administrativo. 3.2.
El actor expuso los siguientes argumentos en la solicitud de tutela: (i) en el expediente se encuentra el oficio No. S-2012000818/DIREC-PLANE del 20 de Julio de 2012, suscrito por el Subdirector Escuela de la Policía Metropolitana de Bogotá “Julián Ernesto Guevara Castro”, que demuestra que el señor Pineda García estaba en condiciones para realizar labores en el área administrativa de la institución;
(ii) en este caso se presenta una violación de los derechos a la igualdad y al trabajo, toda vez que estaba acreditado que el interesado podía desempeñarse en un área distinta al interior de la Policía Nacional que no fuera la de vigilancia; (iii) la controversia debía ser resuelta, de acuerdo con el artículo 11 del Decreto 094 de 1989; (iv) el juez de primera instancia omitió pronunciarse sobre la pérdida de fuerza ejecutoria del acto demandado en el proceso ordinario; y (v) el fallador de segundo grado desconoció el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), al no resolver de fondo los razones que sustentan el recurso de apelación. 4.
Trámite de tutela e intervenciones 4.1. El Despacho sustanciador, en proveído del 18 de septiembre de 2020, admitió la solicitud de amparo deprecada, y ordenó la notificación del auto admisorio a las partes y a los sujetos vinculados[6]. 4.2. El Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá solicitó que se desestimaran las peticiones del actor, toda vez que la acción de amparo es improcedente.
En su criterio, el tutelante no explicó con suficiencia el defecto fáctico, porque únicamente invocó un medio de prueba sin cuestionar la valoración probatoria efectuada en las sentencias acusadas[7]. 4.3. La Policía Nacional estimó que si el actor radicó el escrito veintidós meses después de que fue proferida la sentencia de segunda instancia en el proceso ordinario, entonces la acción de tutela es improcedente por incumplimiento del requisito de inmediatez.
Asimismo, indicó que no está acreditada la existencia de un perjuicio irremediable, y que el accionante omitió precisar, en concreto, los argumentos encaminados a controvertir las decisiones cuestionadas[8]. 4.4. La magistrada de la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Alba Lucía Becerra Avella, informó que en la sentencia acusada de segunda instancia no se incurrió en los defectos definidos por la jurisprudencia constitucional.
Además, aseveró que la acción de tutela es improcedente, debido a que el accionante pretende utilizarla como una tercera instancia del proceso ordinario[9]. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer del amparo constitucional deprecado por la parte actora, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, en el artículo 1°, numeral 5 del Decreto 1983 de 2017 que modificó el Decreto 1069 de 2015 y en el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019, que expidió el reglamento interno del Consejo de Estado. 2.
Procedibilidad de la acción En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional[10] ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general[11] de la acción; pues, solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[12]. 2.1.
Fredy Alexander Pineda García está legitimado por activa, ya que fue el demandante en el proceso tramitado bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y, por lo tanto, es titular de los derechos invocados en este trámite, que considera vulnerados con las sentencias reprochadas. Por otra parte, la legitimación por pasiva se encuentra probada, ya que las autoridades judiciales accionadas profirieron las decisiones objeto de tutela. 2.2.
Para efectos de examinar el cumplimiento de los requisitos de exposición de hechos y razones que generan la vulneración de derechos y de relevancia constitucional, es menester indicar que los argumentos en sede de tutela del accionante se dividen en dos grupos. Por un lado, aquellos que tienen como objeto sustentar la nulidad del acto administrativo con el que lo retiraron, en su calidad de alumno, de la escuela de la Policía Metropolitana de Bogotá D.C. “Julián Ernesto Guevara Castro”[13].
Por el otro, los motivos dirigidos a cuestionar las actuaciones adelantadas por las autoridades judiciales accionadas respecto de las sentencias acusadas. 2.2.1. En relación con el primer grupo de argumentos, el tutelante afirmó, por un lado, que el oficio No. S-2012000818/DIREC-PLANE del 20 de Julio de 2012 acreditaba que estaba en condiciones para realizar labores en un área distinta al interior de la Policía Nacional que no fuera la de vigilancia; y por el otro, que en los fallos acusados no se tuvo en cuenta el artículo 11 del Decreto 094 de 1989[14].
Es indudable que estas razones evidencian su inconformidad con el sentido de las decisiones de los jueces ordinarios de no declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, toda vez que buscan insistir que la resolución con la que lo retiraron de la institución de formación de la Policía Nacional estaba viciada en su motivación, dado que, en su criterio, una de las pruebas del expediente y de las posibles normas aplicables evidenciaban que se encontraba apto para prestar servicios distintos al de un patrullero, y que las deficiencias en su estado de salud no resultaban graves.
Los anteriores cuestionamientos no vienen suficientes para denotar la aducida afectación del derecho al debido proceso, en términos de las manifestaciones específicas en que la jurisprudencia constitucional ha definido para que se configure alguno de los defectos ya expuestos[15]. En ellos brilla por su ausencia el más mínimo reproche por violación al debido proceso con ocasión de la sentencia de segunda instancia que estableció la falta de congruencia de los argumentos del recurso de apelación con el pronunciamiento del juez de primera instancia y los cargos de la demanda, y salta a la vista que lo único que pretende la parte actora es reabrir el debate sobre el objeto de la controversia planteada en el proceso ordinario (la legalidad de la citada resolución y de las actas de las juntas médicas), que ya fue resuelto por las autoridades judiciales accionadas[16].
En consecuencia, la Subsección declarará improcedente la solicitud de amparo, respecto de los motivos que, según el actor, demuestran la nulidad del acto administrativo demandado, toda vez que no superan el requisito de exposición de hechos y argumentos de la vulneración de derechos y, por ende, carecen de relevancia constitucional[17]. 2.2.2.
Respecto del segundo grupo, existen dos cargos. El primero se centra en protestar que el a quo no abordó el estudio acerca de la pérdida de fuerza de ejecutoria del acto demandado en el proceso ordinario. Como sustento de lo anterior, el accionante afirma que la entidad demandada expidió y notificó la Resolución No. 00051 del 20 de Febrero de 2013 por fuera del término que le exigía la ley; razón por la que “el dictamen médico pierde su fuerza ejecutoria y deja de ser obligatorio al día siguiente de cumplirse el plazo, recobrando plena vigencia el concepto de la aptitud psicofísica”[18].
Es este cargo la Sala encuentra una reiteración de uno de los motivos con los que el actor sustentó el recurso de apelación interpuesto en el proceso ordinario[19], que, en todo caso, ignora las razones de la decisión del juez de segunda instancia que dieron respuesta a ello, al poner de presente que la pérdida de la fuerza de ejecutoria del referido acto demandado no fue una cuestión planteada en la demanda y tampoco examinada en la sentencia de primera instancia. En esa medida, este cargo carece de relevancia constitucional, toda vez que no se deriva en una alegación relacionada con el derecho al debido proceso por la posible configuración de uno de los defectos definidos por la jurisprudencia constitucional, sino que, por el contrario, tiene como objeto pasar por alto los motivos que tuvo el juez de segunda instancia para desestimarlo, y, en consecuencia, imponerle al fallador de tutela la carga de resolver de fondo aquel asunto de legalidad, en un ámbito que está por fuera de su competencia[20]. 2.2.2.1.
En relación con el segundo cargo, el accionante reclama que al juzgador de segundo grado le correspondía resolver de fondo los argumentos planteados en el recurso de apelación, toda vez que, en su opinión, la competencia del juez de segunda instancia está delimitada por el examen integral del asunto y no por el pronunciamiento del a quo. La anterior cuestión supera los requisitos de exposición de hechos y argumentos de la vulneración de derechos fundamentales y de relevancia constitucional, toda vez que está dirigida contra los motivos que sustentan la decisión contenida en la sentencia de segunda instancia, de no resolver de fondo los planteamientos expuestos por el demandante en el recurso de apelación interpuesto en el proceso ordinario, en lo que podría suponer la afectación del derecho fundamental al debido proceso, al configurarse un defecto procedimental en la providencia reprochada, por desconocer la competencia del juez de segunda instancia en el recurso de apelación contra sentencia. Por tanto, la Sala adelantará el examen de los demás requisitos de procedibilidad, únicamente respecto de este último cargo que pretende endilgar el defecto procedimental a la sentencia reprochada de segunda instancia del proceso ordinario. 2.3.
En este caso se encuentra superado el requisito de subsidiariedad, en la medida en que el defecto procedimental surge a partir de la providencia de segunda instancia, lo que implica que la parte no contaba con otros mecanismos de defensa judicial y tampoco procedía el recurso de revisión. También está satisfecha la exigencia de la inmediatez, puesto que entre el momento en el que el actor tuvo conocimiento de la posible violación de sus derechos fundamentales[21] y la presentación de la solicitud de amparo[22] transcurrió el plazo que la jurisprudencia constitucional ha previsto como razonable[23] y que esta Corporación ha establecido en un lapso de alrededor de seis meses[24]. 2.4.
Finalmente, la irregularidad procesal alegada puede afectar la decisión objeto de la solicitud de amparo, toda vez que si el juez de segundo grado se hubiera pronunciado de la manera como pretende el actor, entonces la sentencia reprochada podría haber sido distinta. Además, la providencia cuestionada no es una sentencia de tutela. En consecuencia, la Subsección tiene por satisfechos los requisitos generales de procedibilidad de la acción, y avanza, por ende, al estudio del defecto. 3.
Problema jurídico A la Sala le corresponde decidir si la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en un defecto procedimental, al omitir pronunciarse sobre los argumentos planteados en el recurso de apelación interpuesto por Fredy Alexander Pineda García en contra de la sentencia de primera instancia del proceso ordinario, sin tener en cuenta que, en criterio del actor, como juez de segunda instancia le correspondía efectuar un examen integral del fondo del asunto. 4.
Solución al problema jurídico Como podemos detallar, el problema jurídico se centra en definir si la competencia del juez de segunda instancia está delimitada por la sustentación del escrito de apelación o por la revisión integral del fondo del asunto. Cuestión que la Corte Constitucional ha abordado como un defecto procedimental absoluto[25]. 4.1.
Sobre este asunto, es preciso traer el principio tantum devolutum quantum apellatum que determina que el juez de segunda instancia solamente puede pronunciarse sobre los aspectos que hayan sido reclamados en el recurso de apelación, y que han sido dispuestos por la ley[26] y la jurisprudencia[27]. Este principio, a su vez, deriva de los principios de (i) congruencia, que garantiza que el juzgador únicamente se pronunciará sobre lo discutido, demandado o probado en el proceso[28]; y del (ii) dispositivo, que establece que son las partes quienes tienen la facultad de reclamar la tutela jurídica de su derecho y no las autoridades judiciales, por lo que las pretensiones del accionante, al ser un reflejo de su voluntad, fijan el campo de decisión del fallador de la causa[29].
Lo que buscan estas garantías es proteger los derechos a la defensa y contradicción de los sujetos procesales, para evitar que el juez pueda sorprenderlos en su decisión con asuntos que no fueron reprochados y que, por ser la última instancia de un proceso, no pueden ser objeto de ninguna réplica[30]. Hay que precisar, sin embargo, que este condicionamiento de la decisión de segunda instancia no impide la revisión de presupuestos tales como la competencia del juez de segunda instancia, la caducidad, la legitimación, la debida escogencia de la acción, entre otras)[31].
Por el otro, si bien el juez de la alzada no puede hacer más desfavorable la situación del apelante único, esta regla tiene su excepción cuando, en razón de la modificación de la decisión del a quo fuere indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. Por tanto, el principio de tantum devolutum quantum apellatum debe entenderse en función de una lógica activa proclive a la justicia material.
En ese escenario, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el fallo de unificación del 6 de abril de 2018, definió que, de conformidad con el principio de congruencia y con los límites competenciales del ad quem frente al recurso de alzada: “[…] si se apela un aspecto global de la sentencia, el juez adquiere competencia para revisar todos los asuntos que hacen parte de ese aspecto más general, aunque de manera expresa no se haya referido a ellos el apelante único […]”[32].
Regla que lleva a la armonización del límite de la competencia del juzgador de segunda instancia con la finalidad de la función judicial en la búsqueda de la justicia material. 4.2. En el caso concreto, Fredy Alexander Pineda García protestó en la demanda que los actos demandados en el proceso ordinario carecían de legalidad, con fundamento en los siguientes cargos: (i) no tuvieron en cuenta que cumplió con las exigencias académicas y físicas requeridas para ser patrullero, y el concepto del 5 de marzo de 2012, emitido por el hospital central de la Policía Nacional, que aclaraba la gravedad de sus dolencias.
Cuestiones que desconocían el Decreto 1791 de 2000 y la Ley 30 de 1992; (ii) estaban viciados por falsa motivación, ya que si la valoración de la disminución de la capacidad psicofísica no era catalogada como una enfermedad, según los Decretos 094 de 1989 y 1796 de 2000, y estaba demostrado que podía desempeñar otras labores en la institución, entonces no procedía el retiro del servicio; e (iii) ignoraron la protección especial que le asiste a las personas que se encuentran en una situación de debilidad manifiesta.
El Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, por su parte, negó las pretensiones, con base en estas razones: primero, la Corte Constitucional ha establecido una protección a los miembros de la Policía Nacional que se encuentren en situación de discapacidad física, psíquica o sensorial, pero no a los estudiantes con aspiraciones de ingresar a la institución. Segundo, era evidente que la condición médica del accionante no le permitía ejercer labores policiales en el grado de patrullero.
Tercero, el señor Pineda García era un estudiante que no tenía un vínculo con la entidad, sino una expectativa de ser miembro de la policía; motivo por el que no procedía la reubicación. Cuarto, el Decreto 1796 de 2000 respalda que el tutelante no era apto para el servicio, porque la escoliosis implica una posibilidad de artrosis a mediano y corto plazo.
La parte demandante del proceso ordinario apeló la decisión de primera instancia, con el objeto de reclamar que el a quo desconoció las siguientes cuestiones: (i) la pérdida de fuerza ejecutoria del acto controvertido en su legalidad, que lo desvinculó de la escuela de la Policía Metropolitana de Bogotá “Julián Ernesto Guevara Castro”; (ii) el dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca, rendido el 22 de agosto de 2013, que le dictaminó una pérdida de capacidad laboral del 21.50% y que no había lugar a una restricción en su movilidad; y (iii) el artículo 7° del Decreto 2463 de 2001, que cataloga la lesión padecida como leve.
El Tribunal accionado, con fundamento en los artículos 281 y 328 del CGP, indicó que la sustentación del recurso de apelación, como medio procesal para que el recurrente manifieste los motivos de inconformidad en lo que le ha sido desfavorable, es la que delimita la competencia del juez de segunda instancia en un proceso ordinario y otorga la posibilidad de que este último pueda efectuar un pronunciamiento de fondo.
En ese orden, encontró que los argumentos de la alzada no fueron objeto de estudio por el a quo y tampoco correspondían con los cargos formulados en la demanda, por lo que no era posible resolver la controversia, si no había congruencia entre aquellas cuestiones. 4.3. Visto lo anterior, la Sala encuentra que le asiste razón al accionado al advertir la falta de correspondencia de los argumentos de la apelación con lo resuelto por el a quo y los cargos formulados en la demanda, toda vez que justamente el juez de primera instancia no se pronunció sobre los cargos planteados en la alzada, en la medida que no fueron reclamados en el libelo introductorio promovido por el señor Pineda García. Además, los reproches de la parte recurrente no resultan ser cuestiones que requieran de un pronunciamiento oficioso del juzgador, por disposición de la ley o de la jurisprudencia. Tampoco se centran en el aspecto global o general de la sentencia de primera instancia, que analizó la legalidad de los actos administrativos demandados, y en concreto, los presuntos vicios en su motivación, sino en circunstancias concretas no advertidas desde el inicio del proceso, como la pérdida de fuerza de ejecutoria de un acto administrativo o la valoración del mencionado oficio.
Finalmente, los motivos de la apelación no están encuadrados dentro de los supuestos ya descritos en los artículos 328 del CGP y 187 de la Ley 1437 de 2011, que pudieran hacer exigible, bajo un rol judicial activo, un estudio expreso, para efectos de garantizar una justicia material o la vigencia del derecho sustancial. En consecuencia, la decisión de la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resulta razonable, toda vez que responde a los límites de la competencia del juez de segunda instancia en el proceso ordinario, que, como ya lo precisamos, no está circunscrita a una examen integral de la controversia, como así lo interpreta el accionante, sino, por el contrario, al contenido del escrito de apelación; a las cuestiones que requieran de un pronunciamiento oficioso, por disposición de la ley y de la jurisprudencia; y a los asuntos que, con sustento en un rol activo judicial, propendan por una justicia material. 4.4.
Por las razones expuestas, la autoridad judicial accionada de la segunda instancia no incurrió en un defecto procedimental, al no resolver de fondo los argumentos planteados en el recurso de apelación interpuesto por el señor Pineda García, pues su decisión resulta acorde a los límites de la competencia del juez de segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO PRESENTADA POR FREDY ALEXANDER PINEDA GARCÍA, RESPECTO DE LOS MOTIVOS QUE PRETENDEN ACREDITAR LA NULIDAD DEL ACTO DEMANDADO EN EL PROCESO ORDINARIO Y LOS QUE REPROCHAN LA ACTUACIÓN DEL JUEZ DE PRIMERA INSTANCIA, POR LAS RAZONES EXPUESTOS EN ESTA PROVIDENCIA.
SEGUNDO: NEGAR el amparo constitucional deprecado por Fredy Alexander Pineda García, en cuanto a las reproches que sustentan el defecto procedimental, por las razones expuestas en esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados, por el medio más expedito.
CUARTO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de que no fuere impugnada.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de Sala Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-0 JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado CON ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE ACLARACIÓN DE VOTO / REQUISITOS GENERALES DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito no previsto en la norma / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito sometido a la discrecionalidad del juez constitucional La relevancia constitucional como requisito general de procedencia de la tutela contra providencia judicial no está previsto en norma alguna y su aplicación, a mi juicio, a más de ser otra recepción acrítica de discutibles criterios jurisprudenciales foráneos [“especial trascendencia constitucional” la denomina el Tribunal Constitucional español], plantea serios interrogantes.
En efecto: ¿Si la tutela es un mecanismo subsidiario para la protección inmediata de derechos fundamentales, acaso no todas las solicitudes que reúnan los demás presupuestos tendrían -por sí solas- relevancia constitucional? ¿Si el juez en cada caso debe “evaluar” la relevancia constitucional, esa decisión no es otro evento -uno más- de esa discrecionalidad que erige a los falladores en amos y señores del proceso judicial, sin referencia a precepto alguno? ¿Hemos sustituido la arbitrariedad de la Administración por la arbitrariedad del denominado “juez constitucional”, que bajo figuras elásticas -como esta- le entregan un poder absoluto e incontrolado para definir un tema delicado? ¿Es acorde con la Constitución y con la democracia que los jueces decidan cómoda y arbitrariamente a partir de fórmulas tan gaseosas y extremadamente flexibles? NOTA DE RELATORÍA: Frente a la aclaración de voto en relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del precedente de la Corte Constitucional para el asunto, el aclarante remite a la aclaración de voto efectuada en la providencia de 7 de febrero de 2019, radicado 11001-03-15- 000-2019-00022-00.
TUTELA CONTRA PROVIDENCIA GENERAL-Interrogantes sobre la relevancia constitucional como requisito de procedencia del amparo. TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-El criterio fijado en la sentencia C-543 de 1992 hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, reiteración aclaración de voto #1 Rad. n° 11001-03-15-000-2019-00022-00/2019. PRECEDENTE JUDICIAL-No es una figura que pueda trasplantarse a los sistemas de derecho legislado, reiteración aclaración de voto #2 Rad. n° 11001-03-15-000-2019-00022- 00/2019.
ACLARACIÓN DE VOTO Aunque comparto la decisión que se tomó en la providencia del 2 de mayo de 2019, que declaró improcedente la tutela, aclaro voto. 1. La relevancia constitucional como requisito general de procedencia de la tutela contra providencia judicial no está previsto en norma alguna y su aplicación, a mi juicio, a más de ser otra recepción acrítica de discutibles criterios jurisprudenciales foráneos [“especial trascendencia constitucional” la denomina el Tribunal Constitucional español], plantea serios interrogantes.
En efecto: ¿Si la tutela es un mecanismo subsidiario para la protección inmediata de derechos fundamentales, acaso no todas las solicitudes que reúnan los demás presupuestos tendrían -por sí solas- relevancia constitucional? ¿Si el juez en cada caso debe “evaluar” la relevancia constitucional, esa decisión no es otro evento -uno más- de esa discrecionalidad que erige a los falladores en amos y señores del proceso judicial, sin referencia a precepto alguno? ¿Hemos sustituido la arbitrariedad de la Administración por la arbitrariedad del denominado “juez constitucional”, que bajo figuras elásticas -como esta- le entregan un poder absoluto e incontrolado para definir un tema delicado? ¿Es acorde con la Constitución y con la democracia que los jueces decidan cómoda y arbitrariamente a partir de fórmulas tan gaseosas y extremadamente flexibles? 2.
En relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del “precedente” de la Corte Constitucional para su estudio, me remito a los numerales 1 y 2 de la aclaración de voto Rad. n°. 11001-03-15-000-2019- 00022-00/19, respectivamente. GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE ----------------------- [1] Archivo electrónico que contiene la acción de tutela, con ubicación: A6759A776EF0A915 3CD603B3E986D4DB A74CB1966932FCD1 201C0A4B7C92114C. [2] Páginas 197 a 199 del archivo electrónico que contiene el proceso ordinario, con ubicación: 837651E4037E6191 53ABCA3649C41E05 2F213F382CA0280F CA1BB8CECF00EDE1. [3] Páginas 47 a 61.
Ibid. [4] Páginas 210 a 223. Ibid. [5] Páginas 274 a 281. Ibid. [6] Archivo electrónico que contiene el auto admisorio, con ubicación: 776B895012FD1434 7747F6078CAFCB43 D85AB43E80AC0C61 F135F29FF93CD6DB. [7] Archivo electrónico que contiene la intervención del mencionado juzgado, con ubicación: 52C46BF335DBC5A4 E0EFAB92D99D28B5 9E873FEB01A3B509 BAA8F3768F5D22A9. [8] Archivo electrónico que contiene la intervención de la Policía Nacional, con ubicación: AE43129F6F5C9E9B 395806641B27934A 3C59C7A8D5D993C4 CA2F64B9543FB59E. [9] Archivo electrónico que contiene la intervención del Tribunal accionado, con ubicación: F58CB4375BBF28F9 5863BC7A8BBF33FB E9EF96587B39D658 3DB8C949C4DD208C. [10] Cfr. Corte Constitucional C-590 de 2005. [11] Antes que todo es necesario (i) verificar la legitimación en la causa como una exigencia preliminar en cualquier acción de amparo, para, posteriormente, pasar a constatar los demás requisitos generales de procedibilidad, en los siguientes términos: (ii) que en la solicitud de tutela se expresen de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial;
(iii) que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional; (iv) que previo a la solicitud de tutela se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (v) que se cumpla con el principio de inmediatez; (vi) que en caso de que se alegue una irregularidad procesal, la misma tenga la entidad de afectar la decisión; y de manera general, (vii) no procede elevar una solicitud de amparo contra decisiones proferidas dentro de procesos de tutela. [12] Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.
A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. [13] (i), (ii) y (iii) del numeral 3.2. del acápite de antecedentes de esta providencia. [14] “Renuncia a prestaciones.
El personal que al ingresar presente enfermedades, lesiones orgánicas o funcionales, secuelas de las mismas o defectos físicos que a juicio de la autoridad calificadora no perjudiquen el correcto desempeño de las funciones asignadas al cargo propuesto y que no estén consideradas como causales definitivas de no aptitud, será informado por la respectiva Dirección de Sanidad a fin de que renuncie a las prestaciones sociales correspondientes a tales lesiones o afecciones, ante las Seccionales Departamentales o Inspecciones Laborales de Medicina del Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social”. [15] Cfr. sentencia C-590 de 2005. [16] Sentencia de la Corte Constitucional.
Sentencia T-066 de 2019, que, a su vez reitera la sentencia T-336 de 2004. [17] Quien solicita el amparo debe cumplir con la carga de exponer las razones por las que el reproche a una providencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada, trasciende de la controversia litigiosa propia de la causa ordinaria, a una cuestión con relevancia constitucional, en términos de los defectos definidos por la jurisprudencia como únicas causales que habilitan el control constitucional concreto.
La Corte Constitucional, en sentencia T- 066 de 2019, indicó: “No se trata de convertir la tutela en un mecanismo ritualista, sino de exigir una actuación razonable para conciliar la protección eficaz de los derechos fundamentales, con los principios y valores en juego, al controvertir una providencia judicial”. Por supuesto, el fallador de tutela requiere examinar que, de esos asuntos legales, no se desprendan violaciones a los derechos y deberes constitucionales, pues, de ser así, adquieren relevancia constitucional inmediata.
Corte Constitucional. Sentencia T-1031 de 2001, citada por la Corte Constitucional en las sentencias T-114 de 2002 y T-136 de 2015. [18] Página 6 del archivo que contiene la acción de tutela, con ubicación: A6759A776EF0A915 3CD603B3E986D4DB A74CB1966932FCD1 201C0A4B7C92114C. [19] Revisar página 211 del archivo electrónico que contiene el proceso ordinario, con ubicación: 837651E4037E6191 53ABCA3649C41E05 2F213F382CA0280F CA1BB8CECF00EDE1. [20] En las acciones de tutela contra providencias judiciales, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona, pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”. [21] El juez de segunda instancia profirió la sentencia 8 de noviembre de 2018 y la Secretaría notificó aquella providencia el 9 de junio de 2020.
Páginas 282 a 289 del archivo electrónico que contiene el proceso ordinario, con ubicación: 837651E4037E6191 53ABCA3649C41E05 2F213F382CA0280F CA1BB8CECF00EDE1. [22] El actor presentó la acción de tutela el 10 de septiembre de 2020. Certificado: 4BD54A0E02673364 5B1D718EB027D62A 9282894119912CC6 C426B338EBEB2F51. [23] Sobre este lapso de seis meses, ha habido una continua comunicación concordante entre la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, quienes, como tribunales de cierre en sus jurisdicciones lo han definido como razonable.
Por ejemplo, en la sentencia del Tribunal Constitucional T-246 de 2015, se alude a este criterio a partir de la sentencia proferida por la Sala Plena de esta Corporación, del 5 de agosto de 2014, en la que, explícitamente, “(…) la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente”. [24] Al respecto ver las sentencias SU-961de 1999 y T-031 de 2016 de la Corte Constitucional, y la sentencia proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 5 de agosto del 2014. [25] La Corte Constitucional, en sentencia T-272 de 2018, definió el defecto procedimental en los siguientes términos: “el defecto procedimental alude a todos aquellos eventos en los que el juez accionado, al momento de dictar su decisión, o durante los actos o diligencias previas conducentes a ella, desatiende o deja de aplicar las reglas procesales que según el caso resultan pertinentes, defraudando así la confianza legítima de las partes involucradas, quienes, naturalmente, esperan que el trámite se conduzca dentro del marco de las normas procesales aplicables.
Este solo hecho implica un desconocimiento del derecho de acceder a la justicia, que garantiza el artículo 229 de la Constitución. || Sin embargo, es claro que no cualquier apartamiento de las reglas procesales sería suficiente para que pueda concederse tutela contra el juez que lo hubiere cometido. Es por ello que la jurisprudencia habitualmente exige que se trate de un defecto procedimental absoluto, entendiendo por tal el que tiene lugar cuando se da un desconocimiento protuberante de las formas del juicio de que se trata, bien porque el funcionario judicial sigue un trámite por completo ajeno al pertinente (desvía el cauce del asunto), bien cuando se pretermiten etapas o eventos sustanciales del procedimiento legalmente establecido, afectando así el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso” Tomado de la sentencia SU-490 de 2016 y en el mismo sentido en las sentencias SU-773 de 2014, SU-036 de 2018 y T-781 de 2011. [26] En el Código General del Proceso, Artículos 320: “El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión […]”; y 328: “El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley”. [27] En las siguientes providencias: sentencia de la Subsección A de la Sección Tercera Consejo de Estado del 12 de febrero de 2015 con número de radicación 25000-23-26-000-2003-00874-01(28278), sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 21 de febrero de 2011 con número de radicación 25000-23-26-000-1995-01692-01(20046), auto de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 30 de agosto de 2019 con número de radicación 25000-23-26-000-2003-11119-02 (37725), sentencia de la Subsección A de la Sección tercera del Consejo de Estado del 26 de agosto de 2015 con número de radicación 25000-23-26-000-2001-01401-01(32786) y sentencia de la Corte Constitucional C-583 de 1997. [28] Artículo 281 del Código General del Proceso y en el mismo sentido sentencias T-455 de 2016 y T-079 de 2018 de la Corte constitucional. [29] Tomado de la sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 21 de febrero de 2011 con número de radicación 25000-23-26-000-1995-01692- 01 (20046) y de la sentencia de la Subsección A de la Sección tercera del Consejo de Estado del 26 de agosto de 2015 con número de radicación 25000- 23-26-000-2001-01401-01 (32786). [30] Tomado de la de la sentencia de la Subsección A de la Sección tercera del Consejo de Estado del 26 de agosto de 2015 con número de radicación 25000-23-26-000-2001-01401-01 (32786). [31] “El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley”.
Sobre este punto, ver la sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 6 de abril de 2018 con número de radicación 05001-23-31-000-2001-03068- 01(46005). [32] Con número de radicación 05001-23-31-000-2001-03068-01(46005).