MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Legitimación en la causa por activa. Recae en todas las personas sin distinción alguna, por lo que también la pueden ejercer las personas jurídicas y las personas naturales que no sean ciudadanos, como por ejemplo los extranjeros / ACCIONES PÚBLICAS - Legitimación en la causa por activa. Reiteración de jurisprudencia / EJERCICIO DE ACCIONES PÚBLICAS POR PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD – Procedencia. Reiteración de jurisprudencia / excepción de falta de legitimación en la causa por activa en medio de control de nulidad simple PROMOVIDO POR PERSONA PRIVADA DE LA LIBERTAD POR CONDENA PENAL - Improcedencia El Tribunal declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa porque, como lo señaló la Sección Quinta del Consejo de Estado en sentencia del 23 de febrero de 2012, en la que también fue demandante Hugo Alberto Gnecco Arregocés, las personas con interdicción de sus derechos políticos como consecuencia de una sentencia penal no pueden ejercer acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley por ser un derecho político previsto en el artículo 40 de la Constitución (exp. 2010- 00038-00, CP.

Susana Buitrago Valencia). No obstante, la Sección Quinta precisó su postura en vigencia del CPACA, pues el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011 establece que «cualquier persona podrá» ejercer el medio de control de nulidad electoral, lo que «impone entender que la legitimación para formular ese tipo de demandas, es universal, dado que ninguna limitación se estableció por parte del legislador sobre el particular y en tal medida, bien puede ejercerla cualquier persona, incluido el elegido» (sentencia del 31 de julio de 2014, exp. 2014-00008-00, CP.

Alberto Yepes Barreiro). Esta misma conclusión se puede dar en el caso bajo examen porque, aunque la demanda fue presentada en vigencia del CCA, el artículo 84 del Decreto 01 de 1984 establece que «Toda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos». De esta forma, si bien el artículo 40 de la Constitución establece que el ejercicio de las acciones públicas es un derecho político de los ciudadanos, el legislador dispuso que la legitimación para ejercer la acción de simple nulidad recae en todas las personas sin distinción alguna, por lo que también pueden ejercerlas personas jurídicas y personas naturales que no sean ciudadanos, como por ejemplo los extranjeros.

Además, como lo indicó el Ministerio Público, la Sección Segunda profirió el auto del 4 de febrero de 2016 (exp. 4674-15, CP. Sandra Lisset Ibarra Vélez) en el que, con fundamento en el Auto A241 del 10 de junio de 2015 (exp. D- 9609, MP. María Victoria Calle Correa) de la Corte Constitucional, afirmó que las personas privadas de la libertad conservan el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, por lo que pueden ejercer acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley.

En consecuencia, concluyó que una persona privada de la libertad tiene legitimación en la causa por activa para ejercer la acción de simple nulidad. En este orden de ideas, en el caso bajo examen resulta irrelevante que Hugo Alberto Gnecco Arregocés estuviera privado de sus derechos políticos al momento de la presentación de la demanda, pues lo cierto es que está habilitado para ejercer la acción de simple nulidad por el solo hecho de ser persona, según lo señala el artículo 84 del CCA, de tal modo que no está probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa.

En consecuencia, prospera el recurso de apelación. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 40 / DECRETO 01 DE 1984 (CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CCA) - ARTÍCULO 84 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 139 medio de control de nulidad contra la Ordenanza 009 de 2011 del DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA – Cosa juzgada. Se declara probada de oficio la excepción de cosa juzgada frente a la Ordenanza acusada / SENTENCIA DE NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL – Efectos jurídicos.

Son erga omnes / EFECTOS ERGA OMNES DE SENTENCIA DE NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO - Alcance / Contribución de valorización DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA – Cosa juzgada. Nulidad de la Ordenanza 009 de 2011 / REGULACIÓN DE EXCEPCIONES EN EL CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Declaratoria de oficio de las que se encuentren probadas Aunque el demandante tiene legitimación en la causa por activa, la Sala observa que el acto administrativo acusado (Ordenanza 009 del 19 de octubre de 2011 proferida por la Asamblea Departamental del Magdalena) fue declarada nula por el Tribunal Administrativo del Magdalena mediante sentencia del 5 de marzo de 2015, providencia que fue confirmada por esta Sección mediante sentencia del 4 de junio de 2020 (exp. 21992, CP.

Julio Roberto Piza Rodríguez). El artículo 175 del CCA dispone que la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tiene efectos de cosa juzgada erga omnes. Es decir, que dicho asunto no puede ser objeto de un nuevo debate ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Así las cosas, la Sala revocará la sentencia apelada y declarará probada de oficio la excepción de cosa juzgada, pues el artículo 164 del CCA ordena declarar toda excepción que se encuentre probada, aunque no haya sido alegada por el demandando.

FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 (CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CCA) - ARTÍCULO 164 / DECRETO 01 DE 1984 (CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CCA) - ARTÍCULO 175 NORMA DEMANDADA: Ordenanza 009 de 2011 (19 de octubre) DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA (Anulada / Cosa juzgada) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ (E) Bogotá, D. C., tres (3) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 47001-23-31-000-2011-00500-01 (24821) Actor: HUGO ALBERTO GNECCO ARREGOCÉS Demandado: DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del 20 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que decidió (ff.324 vto. a 325):

PRIMERO: Declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, respecto de la demanda presentada por el señor Hugo Alberto Gnecco Arregocés. En consecuencia, DENIÉGUENSE las pretensiones de la demanda, de conformidad a lo expuesto en la parte resolutiva del presente proveído.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA La Asamblea del Departamento del Magdalena profirió la Ordenanza 009 del 19 de octubre de 2011, mediante el cual reglamentó la contribución de valorización para la ejecución de las obras complementarias del proyecto denominado Plan Vial del Norte (ff.27 a 36, c.1). Demanda En ejercicio de la acción de simple nulidad, contemplada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo (CCA, Decreto 01 de 1984), Hugo Alberto Gnecco Arregocés formuló las siguientes pretensiones (f.1, c.1): Sírvase honorable Magistrado ponente declarar a través de sentencia judicial con efectos erga omnes, como obedecerá a la naturaleza de la decisión adoptada por la sala en pleno del Honorable Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Magdalena, la NULIDAD ABSOLUTA, de la ordenanza número 009 de fecha Octubre 19 de 2.011, aprobada por la Asamblea del Departamento del Magdalena, resolviendo además. Y, (sic) En igual sentido, ordenar a la Gobernación del Departamento del Magdalena, que sea transferido en favor del demandante Hugo Alberto Gnecco Arregocés, de conformidad con lo preceptuado en el inciso segundo del artículo 1005 del Código Civil Colombiano, en armonía con los artículos 1° y 2° ibídem, el valor de la tercera parte del dinero que se autorizó recaudar a la Secretaría de Hacienda del Departamento del Magdalena a través de los artículos 9° y 10, de la ordenanza número 009 de fecha Octubre 19 de 2.011 (negrilla del texto original).

Inicialmente, la demanda fue inadmitida mediante auto del 20 de enero de 2012 porque no indicó las normas violadas y el concepto de la violación y porque no allegó copia del acto acusado (ff.21 a 22, c.1). El demandante subsanó oportunamente la demanda (ff.23 a 26, c.1) al invocar como normas violadas los artículos 29, 300, 328 y 339 de la Constitución y los artículos 84 y 132 del CCA.

El concepto de la violación de las citadas normas se sintetiza así: La Ordenanza 009 del 19 de octubre de 2011 es nula por cuanto reglamentó la contribución de valorización sin que haya sido ejecutada alguna obra, pues no se han construidos las vías terciarias que comunican la troncal del caribe con la segunda etapa de la vía alterna de la ciudad de Santa Marta, lo que desconoce el derecho al debido proceso.

La población del Distrito de Santa Marta, a través del Concejo Distrital, se opuso al cobro del tributo, según consta en la nota periodística del Diario El Informador del 11 de enero de 2012, debido a que la construcción de las vías es un hecho futuro y, por lo tanto, incierto. Adicionalmente, la Asamblea Departamental excedió el límite a su competencia derivado del artículo 328 de la Constitución al establecer un tributo en la capital del departamento del Magdalena.

Contestación de la demanda El departamento del Magdalena contestó la demanda exponiendo lo siguiente (ff.56 a 68, c.1): El artículo 1005 del Código Civil, que establece un incentivo económico en favor del actor popular y cuyo reconocimiento se solicitó en las pretensiones de la demanda, no es aplicable en el caso bajo examen porque el demandante ejerció la acción de simple nulidad y no una acción popular.

Además, dicha norma civil no es aplicable por analogía al derecho administrativo porque es de carácter sustancial y no procesal. De otro lado, la Asamblea Departamental del Magdalena profirió la Ordenanza 12 del 20 de agosto de 1997, que contiene el Estatuto de Valorización de la entidad territorial, según el cual toda obra que se financie con el cobro de este tributo debe contar con su respectivo estudio de factibilidad socioeconómica de los predios beneficiados por la construcción para calcular el valor a su cargo.

Dicho estudio fue realizado mediante la contratación de empresas consultoras, por lo que el Plan Vial del Norte fue aprobado como parte del plan de desarrollo departamental contenido en la Ordenanza 005 del 12 de mayo de 2004. Luego, mediante el Decreto 347 del 24 de mayo de 2006, se ordenó la ejecución de la obra por el sistema de la contribución de valorización, y en cumplimiento del Decreto 369 del 19 de junio de 2010, se fijaron los respectivos edictos emplazatorios para informar a los ciudadanos sobre el cobro del tributo.

Debido a lo expuesto, la Ordenanza 009 del 19 de octubre de 2011 se limitó a precisar algunos criterios para el cobro de la contribución de valorización y otorgó facultades de cobro para la ejecución de las obras complementarias del proyecto vial, todo en cumplimiento de las normas aplicables al caso bajo examen. Finalmente, la entidad demandada propuso tres excepciones que denominó «falta de legitimación por activa», «prescripción» y «ausencia absoluta de pruebas acerca de la existencia del acto planteado».

La primera de ellas se sustentó en que el demandante fue sancionado disciplinaria y penalmente, por lo que fueron suspendidos sus derechos políticos. En un caso idéntico al de la referencia, la Sección Quinta del Consejo de Estado señaló que el demandante, que también era Hugo Alberto Gnecco Arregocés, no podía presentar demanda de nulidad electoral debido a estas circunstancias, pues el ejercicio de acciones públicas son una manifestación de los derechos políticos previstos en el artículo 40 de la Constitución, por lo que carece de legitimación en la causa por activa (sentencia del 23 de febrero de 2012, exp. 2010-00038-00, CP.

Susana Buitrago Valencia). La excepción de prescripción se sustentó en que el demandante debió pretender la nulidad de la Ordenanza 12 del 20 de agosto de 1997, y no de la Ordenanza 009 del 19 de octubre de 2011, por ser la que adoptó el Estatuto de Valorización del Departamento del Magdalena. Sin embargo, desde su expedición y la presentación de la demanda transcurrieron más de 15 años, por lo que el actor no puede pretender la devolución de los tributos por los periodos ya prescritos.

Finalmente, la tercera excepción se sustenta en que el demandante no aportó copia auténtica de la Ordenanza 009 del 19 de octubre de 2011, por lo que no demostró suficientemente la existencia del acto acusado. Sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Magdalena declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa con base en las siguientes consideraciones (ff.317 a 325, c.1): La Procuraduría General de la Nación certificó que el actor fue sancionado con inhabilidad general por el término de 20 años.

Además, por los mismos hechos, consta que el demandante fue condenado por el Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Santa Marta, mediante sentencia del 29 de abril de 2010, a una pena principal de 197 meses y 21 días de prisión y, de forma accesoria, a la interdicción de sus derechos políticos por un periodo igual.

La Sección Quinta, en un caso idéntico al de la referencia, en el que el demandante también fue Hugo Alberto Gnecco Arregocés, declaró la falta de legitimación en la causa por activa para ejercer la acción de nulidad electoral debido a que la condena penal expuesta estaba vigente al momento de la presentación de la demanda (sentencia del 23 de febrero de 2012, exp. 2010-00038-00, CP.

Susana Buitrago Valencia). Esta conclusión debe reiterarse en el caso bajo examen porque la acción de simple nulidad igualmente es de carácter público, por lo que su ejercicio es un derecho político previsto en el numeral sexto del artículo 40 de la Constitución. Así las cosas, comoquiera que la interdicción de los derechos políticos también operaba al momento de la presentación de la demanda de la referencia, el actor carece de legitimación en la causa por activa.

Recurso de apelación El demandante interpuso recurso de apelación solicitando que se revocara la sentencia de primera instancia y que se accediera a sus pretensiones porque tiene legitimación en la causa por activa debido a que el artículo 84 del CCA señala que toda persona puede ejercer la acción de simple nulidad, sin restringirla sólo a los ciudadanos o a las personas con derechos políticos.

Adicionalmente, reiteró los cargos de nulidad propuestos en la demanda (ff. 419 a 423, c.1). Alegatos de conclusión La demandante reiteró los argumentos planteados en la demanda y en el recurso de apelación (ff.9 a 17, c.2). El departamento del Magdalena guardó silencio. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público solicitó revocar parcialmente la sentencia de primera instancia en cuanto declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa y confirmarla respecto de la denegación de las pretensiones por los siguientes motivos (ff.20 a 23, c.2): Tanto la Corte Constitucional (Sentencia C-164 de 2019, MP.

Luís Guillermo Guerrero Pérez) como el Consejo de Estado (auto del 4 de febrero de 2016, exp. 4674-15, CP. Sandra Lisset Ibarra Vélez) han señalado que las personas privadas de la libertad pueden presentar acciones públicas que pretendan la defensa de la Constitución y la ley porque está en juego el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, el cual no tiene una connotación política.

No obstante, las pretensiones de la demanda deben negarse porque i) no está aprobado que la Ordenanza 009 de 2011 vulnere el derecho al debido proceso ya que se cumplieron los debates reglamentarios, ii) la realización o no de las obras no incide en la validez del acto acusado porque se limitó a autorizar el cobro de la valorización, iii) la entidad actuó con base en sus competencias porque la obra se ejecutará en la vía entre Santa Marta y Ciénaga y iv) los cargos nulidad formulados en la demanda carecen de precisión que permita acceder a las pretensiones.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Corresponde a la Sala decidir si está probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa con base en lo expuesto en el recurso de apelación y lo señalado por el Ministerio Público. 2- El Tribunal declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa porque, como lo señaló la Sección Quinta del Consejo de Estado en sentencia del 23 de febrero de 2012, en la que también fue demandante Hugo Alberto Gnecco Arregocés, las personas con interdicción de sus derechos políticos como consecuencia de una sentencia penal no pueden ejercer acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley por ser un derecho político previsto en el artículo 40 de la Constitución (exp. 2010- 00038-00, CP.

Susana Buitrago Valencia). No obstante, la Sección Quinta precisó su postura en vigencia del CPACA, pues el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011 establece que «cualquier persona podrá» ejercer el medio de control de nulidad electoral, lo que «impone entender que la legitimación para formular ese tipo de demandas, es universal, dado que ninguna limitación se estableció por parte del legislador sobre el particular y en tal medida, bien puede ejercerla cualquier persona, incluido el elegido» (sentencia del 31 de julio de 2014, exp. 2014-00008-00, CP.

Alberto Yepes Barreiro). Esta misma conclusión se puede dar en el caso bajo examen porque, aunque la demanda fue presentada en vigencia del CCA, el artículo 84 del Decreto 01 de 1984 establece que «Toda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos». De esta forma, si bien el artículo 40 de la Constitución establece que el ejercicio de las acciones públicas es un derecho político de los ciudadanos, el legislador dispuso que la legitimación para ejercer la acción de simple nulidad recae en todas las personas sin distinción alguna, por lo que también pueden ejercerlas personas jurídicas y personas naturales que no sean ciudadanos, como por ejemplo los extranjeros.

Además, como lo indicó el Ministerio Público, la Sección Segunda profirió el auto del 4 de febrero de 2016 (exp. 4674-15, CP. Sandra Lisset Ibarra Vélez) en el que, con fundamento en el Auto A241 del 10 de junio de 2015 (exp. D-9609, MP. María Victoria Calle Correa) de la Corte Constitucional, afirmó que las personas privadas de la libertad conservan el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, por lo que pueden ejercer acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley.

En consecuencia, concluyó que una persona privada de la libertad tiene legitimación en la causa por activa para ejercer la acción de simple nulidad. En este orden de ideas, en el caso bajo examen resulta irrelevante que Hugo Alberto Gnecco Arregocés estuviera privado de sus derechos políticos al momento de la presentación de la demanda, pues lo cierto es que está habilitado para ejercer la acción de simple nulidad por el solo hecho de ser persona, según lo señala el artículo 84 del CCA, de tal modo que no está probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa.

En consecuencia, prospera el recurso de apelación. 3- Aunque el demandante tiene legitimación en la causa por activa, la Sala observa que el acto administrativo acusado (Ordenanza 009 del 19 de octubre de 2011 proferida por la Asamblea Departamental del Magdalena) fue declarada nula por el Tribunal Administrativo del Magdalena mediante sentencia del 5 de marzo de 2015, providencia que fue confirmada por esta Sección mediante sentencia del 4 de junio de 2020 (exp. 21992, CP.

Julio Roberto Piza Rodríguez). El artículo 175 del CCA dispone que la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tiene efectos de cosa juzgada erga omnes. Es decir, que dicho asunto no puede ser objeto de un nuevo debate ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Así las cosas, la Sala revocará la sentencia apelada y declarará probada de oficio la excepción de cosa juzgada, pues el artículo 164 del CCA ordena declarar toda excepción que se encuentre probada, aunque no haya sido alegada por el demandando.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1- Revocar la sentencia proferida el 20 de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo del Magdalena y en su lugar: 2- Declarar probada de oficio la excepción de cosa juzgada con base en lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO |MILTON CHAVES GARCÍA | |Presidenta de la Sección | | | | | | | | |(Firmado electrónicamente) | | | JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ |