11001-03-24-000-2016-00611-00 — Consejo de Estado

11001-03-24-000-2016-00611-00Consejo de Estado · SECCIÓN CUARTASentencia2020-05-07

Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez (E)

Actor: Juan Manuel Camargo González·Demandado: Ministerio De Comercio, Industria Y Turismo Y Ministerio De Hacienda Y Crédito Público

De qué trata

Síntesis: El demandante sustentó su demanda, entre otros cargos, en que el arancel de aduanas compuesto para las mercancías de la confección y el calzado superó el tope máximo previsto por el Gatt de 1994, punto que ya fue objeto de estudio por esta Sala en la sentencia del 1° de agosto de 2019 (exp. 21139, CP. Milton Chaves García). En dicha providencia se indicó que, de acuerdo con el precedente de la Sala (sentencia del 22 de marzo de 2013, exp. 17379, CP. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas), los actos administrativos deben adecuarse a las obligaciones internacionales adquiridas por Colombia. Así las cosas, el Decreto 456 de 2014 debe respetar los derechos arancelarios consolidados ad valorem y demás compromisos adquiridos por Colombia en el Gatt de 1994, concretamente el relacionado con los topes máximos arancelarios del 40% para los productos clasificados en los capítulos 61, 62 y 63 (confecciones) y del 35% para los productos del capítulo 64 (calzado). Luego, la Sala concluyó que, en algunas situaciones, el arancel compuesto previsto en el decreto acusado excede los topes máximos acordados en el Gatt de 1994, pero en otros eventos no se incumple el acuerdo internacional. Adicionalmente, se puso de presente que el Gobierno Nacional no justificó que los eventos de incumplimiento de sus compromisos estuvieran fundamentados en el artículo XX del Gatt de 1994, los cuales se relacionan con la protección de la moral pública y la salud, la protección de la vida de las personas y de los animales, la preservación de los vegetales, la protección de recursos naturales agotables, la protección de los tesoros nacionales y la exportación e importación de oro y de plata. Como consecuencia de lo anterior, esta Sala declaró la legalidad del inciso primero de los artículos 1 y 2 del Decreto 456 de 2014 de manera condicionada a que el arancel exigible con fundamento en dicha norma se limite al 40% o 35% del valor F.O.B. de los productos objeto de importación, según el caso. Sobre la declaratoria de nulidad condicionada es necesario aclarar que, como se indicó en un caso similar, el acto acusado es de carácter abstracto e impersonal por lo que, prima facie, no supera el tope máximo arancelario de la lista de concesiones acordada con la OMC. No obstante, si en determinado caso concreto se verifica que la operación realizada se ve gravada por un arancel superior al máximo acordado internacionalmente, el decreto acusado será nulo únicamente en cuanto a lo que supere el tope. Esto es así porque, a la luz de los tratados internacionales suscritos, Colombia no perdió la facultad de imponer gravámenes arancelarios a la importación de mercancías, sino que simplemente accedió a limitar la tarifa (sentencia del 1° de agosto de 2019, exp. 20497, CP. Julio Roberto Piza). En este orden de ideas, y en virtud del artículo 189 del CPACA, la Sala declarará probada de oficio la excepción de cosa juzgada parcial, pues sólo opera respecto del primer cargo de la demanda.FALSA MOTIVACIÓN DEL DECRETO 456 DE 2014 POR FALTA DE PRUEBA DE LA CONVENIENCIA DE LA IMPOSICIÓN DE UN ARANCEL DE ADUANAS COMPUESTO PARA LAS PARTIDAS ARANCELARIAS 61, 62, 63 (CONFECCIONES) Y 64 (ZAPATOS) DE PRODUCTOS DESTINADOS AL SECTOR SALUD CON EL FIN DE PROTEGER LA INDUSTRIA NACIONAL, DESINCENTIVAR LA IMPORTACIÓN CON PRECIOS ARTIFICIALMENTE BAJOS, COMBATIR EL CONTRABANDO E IMPEDIR EL LAVADO DE ACTIVOS - No configuración. Reiteración de jurisprudencia. El cargo no controvierte la legalidad del decreto, sino la conveniencia de su expedición, aspecto que no es objeto del medio de control de nulidad, a lo que se agrega que en el caso no se demostró de qué manera se afectó el servicio de salud por la implementación del arancel, ni en qué proporción fue supuestamente incrementado su costo ni cómo la decisión del Gobierno Nacional constituye una intervención ilegítima en la economía, más aún cuando la declaratoria de legalidad condicionada declarada en la sentencia del 1° de agosto de 2019, a los productos clasificados en los capítulos 61, 62, 63 y 64 importados para la prestación del servicio de salud no se les puede aplicar un arancel superior a los pactados internacionalmente por Colombia / CARGO DE FALSA MOTIVACIÓN DE DECRETO QUE IMPONE ARANCEL DE ADUANAS FUNDADO EN LA FALTA DE PRUEBA DE SU CONVENIENCIA PARA LA PROTECCIÓN DE LA INDUSTRIA NACIONAL - Improcedencia. Reiteración de jurisprudencia. El cargo no controvierte la legalidad del decreto, sino la conveniencia de su expedición, aspecto sobre el cual no puede resolver el juez de lo contencioso administrativo / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD PARA DISCUTIR CARGO DE FALSA MOTIVACIÓN DE DECRETO QUE IMPONE ARANCEL DE ADUANAS FUNDADO EN LA FALTA DE PRUEBA DE LA CONVENIENCIA DE LA NORMA PARA PROTEGER LA INDUSTRIA NACIONAL - Improcedencia. La inconveniencia de la expedición de la norma que impone el arancel no puede ser objeto del medio de control de nulidad, en la medida en que no controvierte la legalidad del acto[S]egún el demandante, el acto acusado no demuestra que la imposición de un arancel de aduanas compuesto para las mercancías de la confección y el calzado destinadas al sector salud protejan la industria nacional, desincentiven la importación con precios artificialmente bajos, combatan el contrabando e impidan el lavado de activos. De igual manera, el demandante señala que se afectó el interés general porque se perjudica el servicio de salud al encarecer sus implementos, lo que a su vez constituye una intervención ilegítima en la economía. La Sala tuvo la oportunidad de analizar un cargo similar en la sentencia del 1° de agosto de 2019, exp. 21139, por lo que, si bien no tiene efectos de cosa juzgada, será reiterado por tener similitud fáctica y jurídica con el caso de la referencia. En esa ocasión, se propuso el cargo de falsa motivación porque no se demostró que el arancel compuesto sea un mecanismo adecuado para proteger la industria nacional. Sin embargo, la Sala negó el cargo porque en realidad no controvierte la legalidad del decreto, sino la conveniencia de su expedición, aspecto sobre el cual no puede resolver el juez de lo contencioso administrativo. En el caso bajo examen se puede llegar a la misma conclusión respecto de que el arancel compuesto sobre los productos destinados al servicio de salud no protege la industria nacional, no desincentiva la importación con precios artificialmente bajos, no combate el contrabando ni impide el lavado de activos, pues la conveniencia del arancel compuesto no es objeto del medio de control de simple nulidad. Además, respecto de la afectación del interés general, el demandante no demostró en este caso de qué manera fue afectado el servicio de salud por la implementación del arancel de aduanas, ni en qué proporción fue supuestamente incrementado su costo ni cómo la decisión del Gobierno Nacional constituye una intervención ilegítima en la economía. Lo anterior se refuerza en que, con la declaratoria de legalidad condicionada de la sentencia del 1° de agosto de 2019, a los productos clasificados en los capítulos 61, 62, 63 y 64 importados para la prestación del servicio de salud no se les puede aplicar un arancel superior a los pactados internacionalmente por Colombia del 35% o del 40%, según sea el caso. Por lo expuesto, el cargo no prospera.CAUSAL DE NULIDAD DE EXPEDICIÓN IRREGULAR DE ACTO ADMINISTRATIVO POR FALTA DE MOTIVACIÓN - Justificación. Reiteración de jurisprudencia / FALTA DE MOTIVACIÓN DEL DECRETO 456 DE 2014 POR NO EXPONER LOS MOTIVOS DE LA IMPOSICIÓN DE UN ARANCEL DE ADUANAS COMPUESTO PARA LAS PARTIDAS ARANCELARIAS 61, 62, 63 (CONFECCIONES) Y 64 (ZAPATOS) DE PRODUCTOS DESTINADOS AL SECTOR SALUD - No configuración[L]a falta de motivación de un acto administrativo configura la causal de nulidad de expedición irregular por cuanto impide al administrado conocer los fundamentos fácticos y jurídicos que dieron lugar a la decisión de la administración, vulnerando el principio de publicidad y el derecho al debido proceso (sentencia del 30 de agosto de 2017, exp. 20971, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto). El Decreto 456 de 2014, en su parte motiva, indica que la imposición de un arancel compuesto sobre los productos clasificados en los capítulos 61, 62, 63 y 64 corresponde a una recomendación del Comité Triple A en la sesión 269 de 2014. Además, en el acta de dicha sesión consta que el Comité hizo la recomendación con el fin de mejorar las condiciones de competencia de la industria nacional de confecciones y de calzado, así como de frenar la subfacturación en las importaciones (…) Así las cosas, si bien es cierto que no se expusieron de manera específica los motivos por los que el Decreto 456 de 2014 impuso un arancel compuesto para productos de confecciones y calzados destinados al servicio de salud, también lo es que esto no significa que haya sido expedido irregularmente, pues la administración expuso de forma razonada los motivos de su decisión. Debido a lo anterior, este cargo tampoco prospera.CONDENA EN COSTAS EN MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD - Improcedencia[N]o habrá condena en costas porque, al ser un proceso de simple nulidad, se está ventilando un interés público, según lo dispone el artículo 188 del CPACA.

TARIFA MIXTA ARANCELARIA PARA LAS PARTIDAS ARANCELARIAS 61, 62, 63 (CONFECCIONES) Y 64 (ZAPATOS) - Límite arancelario de las listas consolidadas. Organización Mundial del Comercio OMC / DECRETO 456 DE 2014 - Cosa juzgada. Se declara probada de oficio la excepción de cosa juzgada frente al cargo de violación o superación del tope arancelario máximo previsto por el GATT de 1994 para las mercancías de la confección y el calzado / DECRETO 456 DE 2014 – Legalidad condicionada del inciso primero de los artículos 1 y 2.

Cosa juzgada. Sentencia del 1 de agosto de 2019, radicación 11001-23-27000-2014-00034-00 (21139). Se condicionó su legalidad a que el arancel exigible con fundamento en tales disposiciones se limite al cuarenta por ciento o al treinta y cinco por ciento del valor FOB de los productos objeto de importación, según el caso / LEGALIDAD CONDICIONADA DEL INCISO PRIMERO DE LOS ARTÍCULOS 1 Y 2 DEL DECRETO 456 DE 2014 – Alcance / IMPOSICIÓN DE GRAVÁMENES ARANCELARIOS A LA IMPORTACIÓN DE MERCANCÍAS – Procedencia. Reiteración de jurisprudencia. A la luz de los tratados internacionales suscritos, Colombia no perdió la facultad de imponer gravámenes arancelarios a la importación de mercancías, sino que simplemente accedió a limitar la tarifa El demandante sustentó su demanda, entre otros cargos, en que el arancel de aduanas compuesto para las mercancías de la confección y el calzado superó el tope máximo previsto por el Gatt de 1994, punto que ya fue objeto de estudio por esta Sala en la sentencia del 1° de agosto de 2019 (exp. 21139, CP.

Milton Chaves García). En dicha providencia se indicó que, de acuerdo con el precedente de la Sala (sentencia del 22 de marzo de 2013, exp. 17379, CP. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas), los actos administrativos deben adecuarse a las obligaciones internacionales adquiridas por Colombia. Así las cosas, el Decreto 456 de 2014 debe respetar los derechos arancelarios consolidados ad valorem y demás compromisos adquiridos por Colombia en el Gatt de 1994, concretamente el relacionado con los topes máximos arancelarios del 40% para los productos clasificados en los capítulos 61, 62 y 63 (confecciones) y del 35% para los productos del capítulo 64 (calzado).

Luego, la Sala concluyó que, en algunas situaciones, el arancel compuesto previsto en el decreto acusado excede los topes máximos acordados en el Gatt de 1994, pero en otros eventos no se incumple el acuerdo internacional. Adicionalmente, se puso de presente que el Gobierno Nacional no justificó que los eventos de incumplimiento de sus compromisos estuvieran fundamentados en el artículo XX del Gatt de 1994, los cuales se relacionan con la protección de la moral pública y la salud, la protección de la vida de las personas y de los animales, la preservación de los vegetales, la protección de recursos naturales agotables, la protección de los tesoros nacionales y la exportación e importación de oro y de plata.

Como consecuencia de lo anterior, esta Sala declaró la legalidad del inciso primero de los artículos 1 y 2 del Decreto 456 de 2014 de manera condicionada a que el arancel exigible con fundamento en dicha norma se limite al 40% o 35% del valor F.O.B. de los productos objeto de importación, según el caso. Sobre la declaratoria de nulidad condicionada es necesario aclarar que, como se indicó en un caso similar, el acto acusado es de carácter abstracto e impersonal por lo que, prima facie, no supera el tope máximo arancelario de la lista de concesiones acordada con la OMC.

No obstante, si en determinado caso concreto se verifica que la operación realizada se ve gravada por un arancel superior al máximo acordado internacionalmente, el decreto acusado será nulo únicamente en cuanto a lo que supere el tope. Esto es así porque, a la luz de los tratados internacionales suscritos, Colombia no perdió la facultad de imponer gravámenes arancelarios a la importación de mercancías, sino que simplemente accedió a limitar la tarifa (sentencia del 1° de agosto de 2019, exp. 20497, CP.

Julio Roberto Piza). En este orden de ideas, y en virtud del artículo 189 del CPACA, la Sala declarará probada de oficio la excepción de cosa juzgada parcial, pues sólo opera respecto del primer cargo de la demanda. FUENTE FORMAL: ACUERDO GENERAL SOBRE ARANCELES ADUANEROS Y COMERCIO GATT DE 1994 - ARTÍCULO XIX / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 189 FALSA MOTIVACIÓN DEL DECRETO 456 DE 2014 POR FALTA DE PRUEBA DE LA CONVENIENCIA DE LA IMPOSICIÓN DE UN ARANCEL DE ADUANAS COMPUESTO PARA LAS PARTIDAS ARANCELARIAS 61, 62, 63 (CONFECCIONES) Y 64 (ZAPATOS) DE PRODUCTOS DESTINADOS AL SECTOR SALUD CON EL FIN DE PROTEGER LA INDUSTRIA NACIONAL, DESINCENTIVAR LA IMPORTACIÓN CON PRECIOS ARTIFICIALMENTE BAJOS, COMBATIR EL CONTRABANDO E IMPEDIR EL LAVADO DE ACTIVOS - No configuración. Reiteración de jurisprudencia. El cargo no controvierte la legalidad del decreto, sino la conveniencia de su expedición, aspecto que no es objeto del medio de control de nulidad, a lo que se agrega que en el caso no se demostró de qué manera se afectó el servicio de salud por la implementación del arancel, ni en qué proporción fue supuestamente incrementado su costo ni cómo la decisión del Gobierno Nacional constituye una intervención ilegítima en la economía, más aún cuando la declaratoria de legalidad condicionada declarada en la sentencia del 1° de agosto de 2019, a los productos clasificados en los capítulos 61, 62, 63 y 64 importados para la prestación del servicio de salud no se les puede aplicar un arancel superior a los pactados internacionalmente por Colombia / CARGO DE FALSA MOTIVACIÓN DE DECRETO QUE IMPONE ARANCEL DE ADUANAS FUNDADO EN LA FALTA DE PRUEBA DE SU CONVENIENCIA PARA LA PROTECCIÓN DE LA INDUSTRIA NACIONAL - Improcedencia. Reiteración de jurisprudencia. El cargo no controvierte la legalidad del decreto, sino la conveniencia de su expedición, aspecto sobre el cual no puede resolver el juez de lo contencioso administrativo / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD PARA DISCUTIR CARGO DE FALSA MOTIVACIÓN DE DECRETO QUE IMPONE ARANCEL DE ADUANAS FUNDADO EN LA FALTA DE PRUEBA DE LA CONVENIENCIA DE LA NORMA PARA PROTEGER LA INDUSTRIA NACIONAL - Improcedencia. La inconveniencia de la expedición de la norma que impone el arancel no puede ser objeto del medio de control de nulidad, en la medida en que no controvierte la legalidad del acto [S]egún el demandante, el acto acusado no demuestra que la imposición de un arancel de aduanas compuesto para las mercancías de la confección y el calzado destinadas al sector salud protejan la industria nacional, desincentiven la importación con precios artificialmente bajos, combatan el contrabando e impidan el lavado de activos.

De igual manera, el demandante señala que se afectó el interés general porque se perjudica el servicio de salud al encarecer sus implementos, lo que a su vez constituye una intervención ilegítima en la economía. La Sala tuvo la oportunidad de analizar un cargo similar en la sentencia del 1° de agosto de 2019, exp. 21139, por lo que, si bien no tiene efectos de cosa juzgada, será reiterado por tener similitud fáctica y jurídica con el caso de la referencia. En esa ocasión, se propuso el cargo de falsa motivación porque no se demostró que el arancel compuesto sea un mecanismo adecuado para proteger la industria nacional.

Sin embargo, la Sala negó el cargo porque en realidad no controvierte la legalidad del decreto, sino la conveniencia de su expedición, aspecto sobre el cual no puede resolver el juez de lo contencioso administrativo. En el caso bajo examen se puede llegar a la misma conclusión respecto de que el arancel compuesto sobre los productos destinados al servicio de salud no protege la industria nacional, no desincentiva la importación con precios artificialmente bajos, no combate el contrabando ni impide el lavado de activos, pues la conveniencia del arancel compuesto no es objeto del medio de control de simple nulidad.

Además, respecto de la afectación del interés general, el demandante no demostró en este caso de qué manera fue afectado el servicio de salud por la implementación del arancel de aduanas, ni en qué proporción fue supuestamente incrementado su costo ni cómo la decisión del Gobierno Nacional constituye una intervención ilegítima en la economía. Lo anterior se refuerza en que, con la declaratoria de legalidad condicionada de la sentencia del 1° de agosto de 2019, a los productos clasificados en los capítulos 61, 62, 63 y 64 importados para la prestación del servicio de salud no se les puede aplicar un arancel superior a los pactados internacionalmente por Colombia del 35% o del 40%, según sea el caso.

Por lo expuesto, el cargo no prospera. CAUSAL DE NULIDAD DE EXPEDICIÓN IRREGULAR DE ACTO ADMINISTRATIVO POR FALTA DE MOTIVACIÓN - Justificación. Reiteración de jurisprudencia / FALTA DE MOTIVACIÓN DEL DECRETO 456 DE 2014 POR NO EXPONER LOS MOTIVOS DE LA IMPOSICIÓN DE UN ARANCEL DE ADUANAS COMPUESTO PARA LAS PARTIDAS ARANCELARIAS 61, 62, 63 (CONFECCIONES) Y 64 (ZAPATOS) DE PRODUCTOS DESTINADOS AL SECTOR SALUD - No configuración [L]a falta de motivación de un acto administrativo configura la causal de nulidad de expedición irregular por cuanto impide al administrado conocer los fundamentos fácticos y jurídicos que dieron lugar a la decisión de la administración, vulnerando el principio de publicidad y el derecho al debido proceso (sentencia del 30 de agosto de 2017, exp. 20971, CP.

Stella Jeannette Carvajal Basto). El Decreto 456 de 2014, en su parte motiva, indica que la imposición de un arancel compuesto sobre los productos clasificados en los capítulos 61, 62, 63 y 64 corresponde a una recomendación del Comité Triple A en la sesión 269 de 2014. Además, en el acta de dicha sesión consta que el Comité hizo la recomendación con el fin de mejorar las condiciones de competencia de la industria nacional de confecciones y de calzado, así como de frenar la subfacturación en las importaciones (…) Así las cosas, si bien es cierto que no se expusieron de manera específica los motivos por los que el Decreto 456 de 2014 impuso un arancel compuesto para productos de confecciones y calzados destinados al servicio de salud, también lo es que esto no significa que haya sido expedido irregularmente, pues la administración expuso de forma razonada los motivos de su decisión. Debido a lo anterior, este cargo tampoco prospera.

CONDENA EN COSTAS EN MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD - Improcedencia [N]o habrá condena en costas porque, al ser un proceso de simple nulidad, se está ventilando un interés público, según lo dispone el artículo 188 del CPACA. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 188 NORMA DEMANDADA: DECRETO 456 de 2014 (28 de febrero) MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO (No anulado / Legalidad condicionada parcial / Cosa juzgada) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ (E) Bogotá D.C., siete (7) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000-2016-00611-00 (23337) Actor: JUAN MANUEL CAMARGO GONZÁLEZ Demandado: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO Y MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO FALLO La Sala decide la demanda de simple nulidad presentada por Juan Manuel Camargo González contra el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en la que pretende la nulidad del Decreto 456 de 2014 ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA El Gobierno Nacional expidió el Decreto 456 de 2014 que modificó el arancel de aduanas compuesto o mixto de los productos clasificados por los capítulos 61 (prendas y complementos -accesorios-, de vestir, de punto), 62 (prendas y complementos -accesorios-, de vestir, excepto los de punto), 63 (los demás artículos textiles confeccionados; juegos; prendería y trapos) y 64 (calzado, polainas y artículos análogos; partes de estos artículos).

Demanda En ejercicio del medio de nulidad, contemplado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA, Ley 1437 de 2011), Juan Manuel Camargo González formuló las siguientes pretensiones (f. 66): “Principal: Que se declare la nulidad del decreto atacado, por violar las normas indicadas en los cargos.

Secundaria: Que se declare la LEGALIDAD CONDICIONADA del decreto atacado, en el sentido de decretar que no se puede aplicar el arancel compuesto previsto en el decreto 456 de 2014 a la importación de confecciones elaboradas para – y/o de uso corriente en – la prestación de servicios de salud (ver ejemplos de estos bienes en el numeral 4.3)”.

Para los anteriores efectos, invocó como normas violadas el artículo 159 de la Constitución, el artículo 4 de la Ley 1609 de 2013 (Ley Marco de Aduanas), la Ley Estatutaria 1751 de 2015 y el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (en adelante Gatt de 1994). El concepto de la violación de las citadas normas planteado se sintetiza así: 1- Al momento en que Colombia se adhirió al Gatt de 1994 también aceptó realizar un listado de concesiones, dentro de las cuales se previó un tipo de arancel consolidado del 40% para la confección y del 35% para el calzado.

No obstante, cuando el Decreto 456 de 2014 estableció el arancel compuesto o mixto, que consiste en utilizar un valor fijo más una tarifa ad valorem, excedió el tope aceptado ante la Organización Mundial del Comercio (en adelante OMC). Por lo anterior fue que Panamá presentó una reclamación en contra de Colombia que fue resuelta por el Grupo Especial y el Órgano de Apelación de la OMC que concluyó que el Decreto 456 de 2014 desconoció el Gatt de 1994 y recomendaron su modificación. 2- De acuerdo con el Acta 251 del 17 de diciembre de 2012 del Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior (en adelante Comité Triple A), el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo propuso establecer un arancel mixto o compuesto a la confección y al calzado para proteger la industria nacional y para combatir el contrabando.

De otro lado, en la respuesta que dio Colombia a la reclamación de Panamá, el Gobierno Nacional sostuvo que el objetivo del decreto era desestimar la importación de esas mercancías con precios artificialmente bajos y la utilización de esta actividad económica para lavar dinero o generar recursos para financiar actividades de grupos criminales.

Sin embargo, en las conclusiones del Grupo Especial de la OMC se afirmó que Colombia no demostró suficientemente que el arancel compuesto sea una medida necesaria para proteger la moral pública. De otro lado, aunque es legítimo que el Estado imponga un arancel de aduanas para lograr los fines antes expuestos, los actos administrativos en ningún momento explican por qué esa medida también debe aplicarse a la confección y al calzado dirigido al sector salud, como son las batas de cirujanos, las mantas de camas de hospital, tapabocas, etc. 3- No es cierto que los objetivos del acto administrativo consistentes en combatir el contrabando y el lavado de activos se cumplan mediante la imposición de un arancel de aduanas compuesto para la confección y el calzado dirigido al sector de la salud. 4- El artículo 159 de la Constitución dispone que la modificación del arancel de aduanas únicamente puede obedecer a razones de política comercial.

En concordancia con lo anterior, el artículo 4 de la Ley 1609 de 2013 establece que el sistema arancelario tiene el objetivo de fortalecer el sector de la salud. Así las cosas, el Decreto 456 de 2014 desconoce esta finalidad de interés general porque encarece el servicio de salud al imponer un arancel de aduanas injustificado. 5- Según la Sentencia C-313 de 2014 de la Corte Constitucional y la Ley Estatutaria 1751 de 2015, el Estado debe propender por que todas las personas tengan un fácil acceso a los elementos y bienes necesarios para la prestación del servicio de salud.

Sin embargo, esta protección reforzada es desconocida al encarecerse el servicio mediante la imposición de un arancel de aduanas injustificado. 6- Aunque el Gobierno Nacional está legitimado para combatir el contrabando y el lavado de activos, en el presente caso no motivó suficientemente su decisión de establecer un arancel de aduanas compuesto o mixto para mercancías destinadas al sector de la salud, lo que convierte su decisión en arbitraria.

Contestación de la demanda 1- El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo se opuso a las pretensiones con base en los siguientes argumentos: No es cierto que el Acuerdo de la OMC y sus anexos tenga rango constitucional porque, al no versar sobre derechos humanos, sólo tienen el rango de ley. La demanda no sustenta suficientemente los cargos de nulidad.

La legalidad del acto acusado está demostrado en el simple hecho de que el Presidente de la República ejerció su competencia para modificar aranceles, prevista en el artículo 189 de la Constitución. Además, el Decreto 456 de 2014 cumplió con el objetivo de proteger la industria nacional establecida en la Ley 7 de 1991 (también denominada Ley Marco de Comercio Exterior).

En todo caso, el medio de control de simple nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA no es el mecanismo procesal idóneo para determinar si el Estado colombiano cumple con la normatividad internacional, pues para ese fin están previstos los mecanismos de consulta ante la OMC. El actor no demostró que exista falsa motivación ni desviación de poder.

Por el contrario, la finalidad del Decreto 456 de 2014 se ajusta con los motivos de interés general consistentes en proteger la industria nacional y combatir el contrabando. 2- De otro lado, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público sostuvo lo siguiente: Mediante apoderado judicial, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público compareció al proceso y se opuso a las pretensiones de la demanda con fundamento en los siguientes argumentos: El desconocimiento de los topes arancelarios de la OMC no configura una causal de nulidad prevista en el artículo 137 del CPACA.

En todo caso, el acto acusado es válido porque fue proferido en ejercicio de las competencias para modificar los aranceles del artículo 189 de la Constitución. El actor se contradice porque afirma que hubo falta de motivación del acto acusado, pero también sostiene que, el Decreto 456 de 2014 está motivado en la protección a la industria nacional, así como en la necesidad de combatir el contrabando y el lavado de activos.

De igual manera, la demanda incurre en contradicción al sostener que la motivación es falsa y constituye una desviación de poder, porque también reconoce que es legítimo que el Gobierno Nacional atienda los fines antes dichos. Establecer aranceles no supone ninguna violación a la protección del derecho a la salud. En efecto, resulta desproporcionado considerar que fijar aranceles a la confección y al calzado supone denegar el acceso a la salud, en especial porque el actor no allega ninguna prueba de su afirmación. Fijar aranceles es una intervención constitucionalmente legítima en la economía, pues el artículo 189 de la Constitución lo autoriza precisamente para incentivar la industria nacional frente a los productos extranjeros.

Intervención del coadyuvante de la parte demandada La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (en adelante Dian) compareció al proceso y se opuso a las pretensiones de la demanda señalando que el Decreto 456 de 2014 fue proferido con el fin legítimo de incentivar la industria nacional, impedir la importación con precios artificialmente bajos y combatir el contrabando, de conformidad con lo previsto en el artículo 3 de la Ley Marco 1609 de 2013.

Así las cosas, el acto acusado no afecta el derecho a la salud porque en el mercado se siguen encontrando los implementos médicos y de vestuario necesarios para prestar el servicio. Alegatos de conclusión El demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo insistió en los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, pero adicionalmente señaló que el Gatt de 1994 no puede considerarse una norma superior en los términos planteados por el actor, pues no es una norma constitucional ni legal, como lo plantea el demandante.

Así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Dian reiteraron los argumentos planteados en sus respectivas oposiciones. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público solicitó negar las pretensiones de la demanda porque el hecho de que la OMC haya recomendado a Colombia adoptar un arancel compatible con el GATT de 1994 no significa que se haya configurado una causal de nulidad.

La tarifa mixta prevista en el acto acusado no viola la Ley 1609 de 2013 porque ella únicamente establece los objetivos que debe perseguir el Gobierno Nacional al establecer los aranceles, pero no dispone un límite cuantitativo. Si bien es cierto que dentro de los objetivos legales se incluyó adecuar los aranceles a los acuerdos internacionales vigentes, también se incluyeron otros fines como proteger la producción nacional, sin que la ley establezca mecanismos para dirimir la confrontación entre ellos.

El demandante alega la afectación del servicio de salud, pero el acto administrativo acusado es de carácter general, por lo que el estudio de su validez no debe limitarse a ese sector. La importación de productos por valores artificialmente bajos es una práctica comercial desleal que puede afectar la producción nacional y que permite a los criminales lavar sus ingresos ilícitos.

Por lo anterior es que Colombia no sólo tiene la facultad, sino el deber de implementar mecanismos para corregir esta situación. El actor alega la falta de motivación a pesar de que, contradictoriamente, reconoce que el acto fue motivado. Tampoco se demostró la falsa motivación ni la desviación de poder porque el decreto acusado es un acto de carácter general que responde a la necesidad de combatir el contrabando y el lavado de activos.

El demandante no demostró que el acto acusado afecte el servicio de salud, por lo que este argumento en realidad defiende los intereses de determinado sector de la economía, lo que no corresponde a un análisis del juez de lo contencioso administrativo. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Corresponde a la Sala determinar si el Gobierno Nacional incurrió en infracción de las normas superiores, falta de motivación, falsa motivación y desviación de poder al proferir el Decreto 456 de 2014. 2- El demandante sustentó su demanda, entre otros cargos, en que el arancel de aduanas compuesto para las mercancías de la confección y el calzado superó el tope máximo previsto por el Gatt de 1994, punto que ya fue objeto de estudio por esta Sala en la sentencia del 1° de agosto de 2019 (exp. 21139, CP.

Milton Chaves García). En dicha providencia se indicó que, de acuerdo con el precedente de la Sala (sentencia del 22 de marzo de 2013, exp. 17379, CP. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas), los actos administrativos deben adecuarse a las obligaciones internacionales adquiridas por Colombia. Así las cosas, el Decreto 456 de 2014 debe respetar los derechos arancelarios consolidados ad valorem y demás compromisos adquiridos por Colombia en el Gatt de 1994, concretamente el relacionado con los topes máximos arancelarios del 40% para los productos clasificados en los capítulos 61, 62 y 63 (confecciones) y del 35% para los productos del capítulo 64 (calzado).

Luego, la Sala concluyó que, en algunas situaciones, el arancel compuesto previsto en el decreto acusado excede los topes máximos acordados en el Gatt de 1994, pero en otros eventos no se incumple el acuerdo internacional. Adicionalmente, se puso de presente que el Gobierno Nacional no justificó que los eventos de incumplimiento de sus compromisos estuvieran fundamentados en el artículo XX del Gatt de 1994, los cuales se relacionan con la protección de la moral pública y la salud, la protección de la vida de las personas y de los animales, la preservación de los vegetales, la protección de recursos naturales agotables, la protección de los tesoros nacionales y la exportación e importación de oro y de plata.

Como consecuencia de lo anterior, esta Sala declaró la legalidad del inciso primero de los artículos 1 y 2 del Decreto 456 de 2014 de manera condicionada a que el arancel exigible con fundamento en dicha norma se limite al 40% o 35% del valor F.O.B. de los productos objeto de importación, según el caso. Sobre la declaratoria de nulidad condicionada es necesario aclarar que, como se indicó en un caso similar, el acto acusado es de carácter abstracto e impersonal por lo que, prima facie, no supera el tope máximo arancelario de la lista de concesiones acordada con la OMC.

No obstante, si en determinado caso concreto se verifica que la operación realizada se ve gravada por un arancel superior al máximo acordado internacionalmente, el decreto acusado será nulo únicamente en cuanto a lo que supere el tope. Esto es así porque, a la luz de los tratados internacionales suscritos, Colombia no perdió la facultad de imponer gravámenes arancelarios a la importación de mercancías, sino que simplemente accedió a limitar la tarifa (sentencia del 1° de agosto de 2019, exp. 20497, CP.

Julio Roberto Piza). En este orden de ideas, y en virtud del artículo 189 del CPACA, la Sala declarará probada de oficio la excepción de cosa juzgada parcial, pues sólo opera respecto del primer cargo de la demanda. 3- De otro lado, según el demandante, el acto acusado no demuestra que la imposición de un arancel de aduanas compuesto para las mercancías de la confección y el calzado destinadas al sector salud protejan la industria nacional, desincentiven la importación con precios artificialmente bajos, combatan el contrabando e impidan el lavado de activos.

De igual manera, el demandante señala que se afectó el interés general porque se perjudica el servicio de salud al encarecer sus implementos, lo que a su vez constituye una intervención ilegítima en la economía. La Sala tuvo la oportunidad de analizar un cargo similar en la sentencia del 1° de agosto de 2019, exp. 21139, por lo que, si bien no tiene efectos de cosa juzgada, será reiterado por tener similitud fáctica y jurídica con el caso de la referencia. En esa ocasión, se propuso el cargo de falsa motivación porque no se demostró que el arancel compuesto sea un mecanismo adecuado para proteger la industria nacional.

Sin embargo, la Sala negó el cargo porque en realidad no controvierte la legalidad del decreto, sino la conveniencia de su expedición, aspecto sobre el cual no puede resolver el juez de lo contencioso administrativo. En el caso bajo examen se puede llegar a la misma conclusión respecto de que el arancel compuesto sobre los productos destinados al servicio de salud no protege la industria nacional, no desincentiva la importación con precios artificialmente bajos, no combate el contrabando ni impide el lavado de activos, pues la conveniencia del arancel compuesto no es objeto del medio de control de simple nulidad.

Además, respecto de la afectación del interés general, el demandante no demostró en este caso de qué manera fue afectado el servicio de salud por la implementación del arancel de aduanas, ni en qué proporción fue supuestamente incrementado su costo ni cómo la decisión del Gobierno Nacional constituye una intervención ilegítima en la economía. Lo anterior se refuerza en que, con la declaratoria de legalidad condicionada de la sentencia del 1° de agosto de 2019, a los productos clasificados en los capítulos 61, 62, 63 y 64 importados para la prestación del servicio de salud no se les puede aplicar un arancel superior a los pactados internacionalmente por Colombia del 35% o del 40%, según sea el caso.

Por lo expuesto, el cargo no prospera. 4- El demandante sostuvo que el Gobierno Nacional no expuso los motivos por los que el arancel de aduanas compuesto debe incluir a las mercancías de la confección y el calzado destinadas al sector de la salud. Al respecto, la falta de motivación de un acto administrativo configura la causal de nulidad de expedición irregular por cuanto impide al administrado conocer los fundamentos fácticos y jurídicos que dieron lugar a la decisión de la administración, vulnerando el principio de publicidad y el derecho al debido proceso (sentencia del 30 de agosto de 2017, exp. 20971, CP.

Stella Jeannette Carvajal Basto). El Decreto 456 de 2014, en su parte motiva, indica que la imposición de un arancel compuesto sobre los productos clasificados en los capítulos 61, 62, 63 y 64 corresponde a una recomendación del Comité Triple A en la sesión 269 de 2014. Además, en el acta de dicha sesión consta que el Comité hizo la recomendación con el fin de mejorar las condiciones de competencia de la industria nacional de confecciones y de calzado, así como de frenar la subfacturación en las importaciones (f. 254).

Así las cosas, si bien es cierto que no se expusieron de manera específica los motivos por los que el Decreto 456 de 2014 impuso un arancel compuesto para productos de confecciones y calzados destinados al servicio de salud, también lo es que esto no significa que haya sido expedido irregularmente, pues la administración expuso de forma razonada los motivos de su decisión. Debido a lo anterior, este cargo tampoco prospera. 5- Comoquiera que no prosperó ningún cargo de la demanda, la Sala negará las pretensiones de la demanda.

Además, no habrá condena en costas porque, al ser un proceso de simple nulidad, se está ventilando un interés público, según lo dispone el artículo 188 del CPACA. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1- Declarar probada de oficio la excepción de cosa juzgada respecto del cargo de nulidad de infracción de las normas superiores sustentado en que el Decreto 456 de 2014 estableció un arancel compuesto que excedió los topes máximos a los que se comprometió Colombia con el Gatt de 1994. 2- Negar las demás pretensiones de la demanda. 3- Sin condena en costas por debatirse un asunto de interés público. 4- Reconocer personería a la doctora Carolina Jerez Montoya como apoderada de la DIAN.

CÓPIESE,