11001-03-15-000-2020-01395-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-01395-00Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 22Sentencia2020-09-25

Ponente: Luis Alberto Álvarez Parra

Actor: Corporación Para El Desarrollo Sostenible Del Norte Y El Oriente Amazónico – Cda·Demandado: Resolución No. 114 Del 24 De Marzo De 2020

De qué trata

Síntesis: En relación con las reglas que la Constitución, la ley y la jurisprudencia han señalado en relación con los estados de excepción, pueden destacarse las siguientes: (i) su declaratoria está sujeta a requisitos de forma y contenido, en tanto debe ser firmado por el presidente y sus ministros, quienes serán responsables por extralimitación o abusos en su expedición y obedecer a causas extraordinarias, imprevistas y graves; ii) los decretos legislativos que se expidan como consecuencia de su declaratoria, deben referirse a medidas estrictamente necesarias para superar la crisis, conexas y proporcionales a sus causas; (iii) durante su vigencia no pueden suspenderse los derechos ni las libertades fundamentales de las personas, consagradas en la Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos y derecho internacional humanitario; (iv) su duración está definida en el tiempo, excepto el estado de guerra exterior, que se extiende mientras subsista la confrontación armada internacional; (v) las medidas deben respetar el principio de colaboración armónica entre las ramas y órganos del Estado, como el sistema de frenos y contrapesos que los gobierna; (vi) los decretos legislativos están sometidos, tanto al control político del Congreso de la República, como al judicial por parte de la Corte Constitucional, y de la jurisdicción contencioso-administrativa, que conoce del control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general que desarrollan los decretos legislativos.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica[A] pesar de la declaratoria de emergencia sanitaria [mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 expedida por el Ministro de Salud y Protección Social] y ante el riesgo de una grave afectación de toda la población colombiana, el Gobierno Nacional, expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional” con la finalidad de adoptar medidas extraordinarias dirigidas a conjurar los efectos de la crisis de la pandemia, en especial para apoyar al sector salud, y mitigar sus efectos económicos en el país. En relación con el Decreto 417 de 2020, la Corte Constitucional efectuó el control automático de constitucionalidad a través de la Sentencia C-145 de 2020, declarándolo exequible por considerar que el mismo cumplió con los presupuestos formales y materiales exigidos por la constitución política y la ley estatutaria de los estados de excepción. En punto del juicio material del decreto, consideró que los hechos alegados para su declaratoria relacionados con la salud pública mundial por el surgimiento del virus denominado COVID-19, que se convirtió en una pandemia, obligó a tomar medidas preventivas como el aislamiento social y el confinamiento temporal obligatorio. (…). En suma, concluye la Corte que el Gobierno nacional ejerció apropiadamente sus facultades constitucionales, pues declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica con fundamento en: i) la grave situación de calamidad pública sanitaria, ii) su crecimiento exponencial, iii) los altos índices de mortalidad, iv) los efectos perjudiciales sobre el orden económico y social, que involucran afectaciones y amenazas intensas sobre los derechos constitucionales de los habitantes del país, y graves repercusiones sobre las finanzas del Estado, todo lo cual resulta ajustado a la realidad e impone el deber de adoptar las medidas extraordinarias necesarias para mitigar los efectos del brote del nuevo coronavirus.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - AlcanceEn el marco del régimen de excepción, (…) el control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias, corresponde a la Corte Constitucional, por expresa disposición del artículo 214.6 superior. Así mismo, en virtud del artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el control inmediato de legalidad que recae sobre las medidas de carácter general dictadas por las autoridades administrativas como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se trata de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales. La Corte Constitucional en sentencia C-179 de 1994, consideró que el control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es una medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales. A su turno, esta Corporación ha precisado que la Ley 137 de 1994 pretendió instaurar un mecanismo de control automático de legalidad de los actos administrativos que opere de forma independiente de la fiscalización que lleva a cabo la Corte Constitucional respecto de la constitucionalidad de los decretos legislativos que les sirven de fundamento, como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta. Por consiguiente, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha de efectuar el examen, de manera oficiosa, de todo acto administrativo, de alcance nacional, departamental o local, que desarrolle los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, a efecto de verificar que tales determinaciones, adoptadas en ejercicio de la función administrativa, no desborden las finalidades y los límites establecidos por la Constitución, por la Ley y por el propio Gobierno Nacional en los decretos respectivos”.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actividad del juez / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características[S]e trata de un procedimiento especial regulado en ley estatutaria, de carácter excepcional y temporal, cuyo objeto recae sobre actos administrativos de carácter general, expedidos al amparo de los decretos legislativos dictados en un estado de excepción; y en el que corresponde al juez: i) analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, ii) determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, entre otras, los mandatos constitucionales (arts. 212 a 215), la Ley Estatutaria de Estados de los Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional y iii) establecer si el acto está conforme con la garantía de protección de los derechos fundamentales de acuerdo con los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional. La jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, ha definido como características principales del control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales proferidos al amparo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, las siguientes: (i) Es oficioso, pues en el evento de no efectuarse el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. (ii) Es integral porque los actos administrativos se deben confrontar con todo el ordenamiento jurídico y el escrutinio del juez comprende: “… la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, el cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”. (iii) Es autónomo porque la revisión del acto administrativo es posible, antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan, sin perjuicio “de que deban acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se ha proferido o en el momento en el cual se profiera, pero sin que ellos suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo….”. (iv) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa. En este sentido entonces, como la sentencia que resuelve el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa es posible que la decisión administrativa sea nuevamente controvertida en la jurisdicción respecto de otras normas superiores no estudiadas y por aspectos diferentes a los analizados. (v) Es un medio de control compatible con el contencioso objetivo de anulación y la nulidad por inconstitucionalidad. Así entonces, el control inmediato de legalidad definido en la Ley Estatutaria es un medio judicial con carácter excepcional y temporal que garantiza el orden jurídico en estados de anormalidad y preserva el equilibrio en el ejercicio de los poderes públicos en el estado constitucional de excepción.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisitos de procedibilidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - La resolución 114 de 2020 bajo estudio no desarrolla un decreto legislativo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Se declara improcedenteEn orden a resolver si es procedente o no este medio de control, es menester verificar si se cumplen los requisitos de procedibilidad fijados en el artículo 136 del CPACA. Que el acto sea dictado en ejercicio de la función administrativa. En el presente caso, se advierte que la Resolución 114 del 24 de marzo de 2020 proferida por la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico - CDA «Por la cual se suspenden términos y se toman otras medidas», corresponde al ejercicio de la potestad administrativa a cargo de dicha entidad, en cumplimiento de sus funciones consagradas en la Ley 99 de 1993, esto es, las de dirigir, coordinar y controlar las actividades de la entidad. Que el contenido del acto sea de carácter general. En este caso, se tiene que la Resolución No. 114 del 24 de marzo de 2020, es de carácter general, impersonal o abstracto, en tanto, con ella se suspendieron los términos en los diversos procesos que adelante esa Corporación, sin que se dirija a sujetos específicos o individualizados, razón por la cual los efectos y sus destinatarios son un universo de personas, incluidos los servidores públicos y la ciudadanía en general que se relacionen con esa entidad. Que el acto sea dictado por una autoridad nacional. Esta Sala resalta que las Corporaciones Autónomas Regionales, según lo ha definido la Corte Constitucional, “son órganos constitucionales del orden nacional sui generis”. Por tanto, por emanar la resolución objeto de examen, de una autoridad perteneciente al orden nacional, esta manifestación de voluntad tiene la misma jerarquía, razón por la cual, se encuentra cumplida dicha exigencia. Que el acto objeto de control sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo. La Sala procederá a reexaminar el presupuesto procesal consistente en que la medida general de naturaleza administrativa debe desarrollar un decreto legislativo dictado en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica o el propio decreto de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. (…). Ahora bien, revisada la Resolución 114 del 24 de mayo de 2020, objeto de control (…) se observa que el fundamento sobre el que se soportaron las medidas adoptadas en la Resolución 114 de 2020 lo constituye la emergencia sanitaria. (…). Así las cosas, la Resolución 114 del 24 de marzo de 2020, que se limita a adoptar medidas al amparo de la emergencia sanitaria, no corresponde al desarrollo de un Decreto Legislativo, como lo exigen los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA. (…). Así las cosas, es evidente que no se está en presencia de un acto que reglamente el Decreto Legislativo 417 de 2020 o cualquier otra norma habilitante expedida bajo su amparo, pues no basta la simple invocación del Decreto Legislativo 417 de 2020 para considerar que el contenido de la decisión es materialmente un desarrollo de la normativa de excepción respecto del cual procede el control inmediato de legalidad. De la misma motivación del acto, como se ha explicado, se observa que se trata de una decisión administrativa que se expide bajo la invocación de competencias ordinarias con un fin específico como se dice en el mismo acto y que consiste en adoptar medidas a causa de la emergencia sanitaria. En este orden de ideas, como el acto administrativo, no cumple con uno de los requisitos de procedibilidad, esto es, desarrollar un Decreto Legislativo, el estudio a través del medio de control inmediato de legalidad, deviene en improcedente.NOTA DE RELATORÍA: En cuanto al estudio de constitucionalidad del decreto 417 de 2020 por medio del cual se declaró el estado de emergencia económica, ver: Corte Constitucional, sentencia C - 145 de 20 de mayo de 2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. Sobre el alcance del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 20 de octubre de 2009, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, Rad. 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA). Acerca de las características principales del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de junio de 2009, M.P. Enrique Gil Botero, Rad. 11001-03-15-000-2009-00305-00(CA); sentencia de 20 de octubre de 2009, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, Rad. 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA). Sobre la naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales, ver: Corte Constitucional, sentencia C-570 del 18 de julio de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Reglas de los estados de excepción En relación con las reglas que la Constitución, la ley y la jurisprudencia han señalado en relación con los estados de excepción, pueden destacarse las siguientes: (i) su declaratoria está sujeta a requisitos de forma y contenido, en tanto debe ser firmado por el presidente y sus ministros, quienes serán responsables por extralimitación o abusos en su expedición y obedecer a causas extraordinarias, imprevistas y graves; ii) los decretos legislativos que se expidan como consecuencia de su declaratoria, deben referirse a medidas estrictamente necesarias para superar la crisis, conexas y proporcionales a sus causas;

(iii) durante su vigencia no pueden suspenderse los derechos ni las libertades fundamentales de las personas, consagradas en la Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos y derecho internacional humanitario; (iv) su duración está definida en el tiempo, excepto el estado de guerra exterior, que se extiende mientras subsista la confrontación armada internacional;

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica [A] pesar de la declaratoria de emergencia sanitaria [mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 expedida por el Ministro de Salud y Protección Social] y ante el riesgo de una grave afectación de toda la población colombiana, el Gobierno Nacional, expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional” con la finalidad de adoptar medidas extraordinarias dirigidas a conjurar los efectos de la crisis de la pandemia, en especial para apoyar al sector salud, y mitigar sus efectos económicos en el país. En relación con el Decreto 417 de 2020, la Corte Constitucional efectuó el control automático de constitucionalidad a través de la Sentencia C-145 de 2020, declarándolo exequible por considerar que el mismo cumplió con los presupuestos formales y materiales exigidos por la constitución política y la ley estatutaria de los estados de excepción. En punto del juicio material del decreto, consideró que los hechos alegados para su declaratoria relacionados con la salud pública mundial por el surgimiento del virus denominado COVID-19, que se convirtió en una pandemia, obligó a tomar medidas preventivas como el aislamiento social y el confinamiento temporal obligatorio.

(…). En suma, concluye la Corte que el Gobierno nacional ejerció apropiadamente sus facultades constitucionales, pues declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica con fundamento en: i) la grave situación de calamidad pública sanitaria, ii) su crecimiento exponencial, iii) los altos índices de mortalidad, iv) los efectos perjudiciales sobre el orden económico y social, que involucran afectaciones y amenazas intensas sobre los derechos constitucionales de los habitantes del país, y graves repercusiones sobre las finanzas del Estado, todo lo cual resulta ajustado a la realidad e impone el deber de adoptar las medidas extraordinarias necesarias para mitigar los efectos del brote del nuevo coronavirus.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Alcance En el marco del régimen de excepción, (…) el control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias, corresponde a la Corte Constitucional, por expresa disposición del artículo 214.6 superior. Así mismo, en virtud del artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el control inmediato de legalidad que recae sobre las medidas de carácter general dictadas por las autoridades administrativas como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se trata de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales.

La Corte Constitucional en sentencia C-179 de 1994, consideró que el control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es una medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales. A su turno, esta Corporación ha precisado que la Ley 137 de 1994 pretendió instaurar un mecanismo de control automático de legalidad de los actos administrativos que opere de forma independiente de la fiscalización que lleva a cabo la Corte Constitucional respecto de la constitucionalidad de los decretos legislativos que les sirven de fundamento, como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta.

Por consiguiente, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha de efectuar el examen, de manera oficiosa, de todo acto administrativo, de alcance nacional, departamental o local, que desarrolle los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, a efecto de verificar que tales determinaciones, adoptadas en ejercicio de la función administrativa, no desborden las finalidades y los límites establecidos por la Constitución, por la Ley y por el propio Gobierno Nacional en los decretos respectivos”.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Actividad del juez / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características [S]e trata de un procedimiento especial regulado en ley estatutaria, de carácter excepcional y temporal, cuyo objeto recae sobre actos administrativos de carácter general, expedidos al amparo de los decretos legislativos dictados en un estado de excepción; y en el que corresponde al juez: i) analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, ii) determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, entre otras, los mandatos constitucionales (arts. 212 a 215), la Ley Estatutaria de Estados de los Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional y iii) establecer si el acto está conforme con la garantía de protección de los derechos fundamentales de acuerdo con los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional.

La jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, ha definido como características principales del control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales proferidos al amparo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, las siguientes: (i) Es oficioso, pues en el evento de no efectuarse el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.

(ii) Es integral porque los actos administrativos se deben confrontar con todo el ordenamiento jurídico y el escrutinio del juez comprende: “… la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, el cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”.

(iii) Es autónomo porque la revisión del acto administrativo es posible, antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan, sin perjuicio “de que deban acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se ha proferido o en el momento en el cual se profiera, pero sin que ellos suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo….”.

(iv) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa. En este sentido entonces, como la sentencia que resuelve el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa es posible que la decisión administrativa sea nuevamente controvertida en la jurisdicción respecto de otras normas superiores no estudiadas y por aspectos diferentes a los analizados.

(v) Es un medio de control compatible con el contencioso objetivo de anulación y la nulidad por inconstitucionalidad. Así entonces, el control inmediato de legalidad definido en la Ley Estatutaria es un medio judicial con carácter excepcional y temporal que garantiza el orden jurídico en estados de anormalidad y preserva el equilibrio en el ejercicio de los poderes públicos en el estado constitucional de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedibilidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La resolución 114 de 2020 bajo estudio no desarrolla un decreto legislativo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Se declara improcedente En orden a resolver si es procedente o no este medio de control, es menester verificar si se cumplen los requisitos de procedibilidad fijados en el artículo 136 del CPACA.

Que el acto sea dictado en ejercicio de la función administrativa. En el presente caso, se advierte que la Resolución 114 del 24 de marzo de 2020 proferida por la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico – CDA «Por la cual se suspenden términos y se toman otras medidas», corresponde al ejercicio de la potestad administrativa a cargo de dicha entidad, en cumplimiento de sus funciones consagradas en la Ley 99 de 1993, esto es, las de dirigir, coordinar y controlar las actividades de la entidad.

Que el contenido del acto sea de carácter general. En este caso, se tiene que la Resolución No. 114 del 24 de marzo de 2020, es de carácter general, impersonal o abstracto, en tanto, con ella se suspendieron los términos en los diversos procesos que adelante esa Corporación, sin que se dirija a sujetos específicos o individualizados, razón por la cual los efectos y sus destinatarios son un universo de personas, incluidos los servidores públicos y la ciudadanía en general que se relacionen con esa entidad.

Que el acto sea dictado por una autoridad nacional. Esta Sala resalta que las Corporaciones Autónomas Regionales, según lo ha definido la Corte Constitucional, “son órganos constitucionales del orden nacional sui generis”. Por tanto, por emanar la resolución objeto de examen, de una autoridad perteneciente al orden nacional, esta manifestación de voluntad tiene la misma jerarquía, razón por la cual, se encuentra cumplida dicha exigencia. Que el acto objeto de control sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo.

La Sala procederá a reexaminar el presupuesto procesal consistente en que la medida general de naturaleza administrativa debe desarrollar un decreto legislativo dictado en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica o el propio decreto de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. (…). Ahora bien, revisada la Resolución 114 del 24 de mayo de 2020, objeto de control (…) se observa que el fundamento sobre el que se soportaron las medidas adoptadas en la Resolución 114 de 2020 lo constituye la emergencia sanitaria.

(…). Así las cosas, la Resolución 114 del 24 de marzo de 2020, que se limita a adoptar medidas al amparo de la emergencia sanitaria, no corresponde al desarrollo de un Decreto Legislativo, como lo exigen los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA. (…). Así las cosas, es evidente que no se está en presencia de un acto que reglamente el Decreto Legislativo 417 de 2020 o cualquier otra norma habilitante expedida bajo su amparo, pues no basta la simple invocación del Decreto Legislativo 417 de 2020 para considerar que el contenido de la decisión es materialmente un desarrollo de la normativa de excepción respecto del cual procede el control inmediato de legalidad.

De la misma motivación del acto, como se ha explicado, se observa que se trata de una decisión administrativa que se expide bajo la invocación de competencias ordinarias con un fin específico como se dice en el mismo acto y que consiste en adoptar medidas a causa de la emergencia sanitaria. En este orden de ideas, como el acto administrativo, no cumple con uno de los requisitos de procedibilidad, esto es, desarrollar un Decreto Legislativo, el estudio a través del medio de control inmediato de legalidad, deviene en improcedente.

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto al estudio de constitucionalidad del decreto 417 de 2020 por medio del cual se declaró el estado de emergencia económica, ver: Corte Constitucional, sentencia C-145 de 20 de mayo de 2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. Sobre el alcance del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 20 de octubre de 2009, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, Rad. 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA).

Acerca de las características principales del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de junio de 2009, M.P. Enrique Gil Botero, Rad. 11001-03-15- 000-2009-00305-00(CA); sentencia de 20 de octubre de 2009, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, Rad. 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA).

Sobre la naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales, ver: Corte Constitucional, sentencia C-570 del 18 de julio de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 NUMERAL 6 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 29 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 31 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 34 / DECRETO 417 DE 2020 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN No. 114 DE 2020 (24 de marzo) CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL NORTE Y EL ORIENTE AMAZÓNICO – CDA (Improcedente) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 22 Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01395-00 Actor: CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL NORTE Y EL ORIENTE AMAZÓNICO – CDA Demandado: RESOLUCIÓN No. 114 DEL 24 DE MARZO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD FALLO Habiendo sido desestimada la ponencia presentada por el magistrado conductor del proceso y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y los artículos 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede la Sala Veintiuno Especial de Decisión a dictar sentencia en el marco del control inmediato de legalidad, respecto de la Resolución 114 del 24 de marzo de 2020, proferida por la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico – CDA, «Por medio de la cual se suspenden términos y se tomas otras determinaciones », teniendo en cuenta los siguientes: 1.

ANTECEDENTES

1.1. ACTO OBJETO DE CONTROL En cumplimiento de lo previsto en el inciso segundo del artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico – CDA remitió al Consejo de Estado copia de la Resolución No. 114 del 24 de marzo de 2020, para efectos de su correspondiente control inmediato de legalidad.

El texto de este acto administrativo es del siguiente tenor: “RESOLUCIÓN 114 DE 2020 (24 MAR 2020) “Por la cual se suspenden términos y se toman otras determinaciones” La Directora General de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico cda, En uso de sus atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias, en particular las conferidas por el artículo 29 de la Ley 99 de 1993 y, CONSIDERANDO: Conforme a lo establecido en el Artículo 34 de la ley 99 de 1993 La (sic) Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente de la Amazonia -cda, además de las funciones propias de las Corporaciones Autónomas Regionales, tendrá como encargo principal promover el conocimiento de los recursos naturales renovables y del medio ambiente de la región del Norte y Oriente Amazónico y su utilización; ejercer actividades de promoción de investigación científica y transferencia de tecnología; dirigir el proceso de planificación regional de uso del suelo para mitigar o desactivar presiones de explotación inadecuadas del territorio; fomentar la integración de las comunidades tradicionales que habitan la región y de sus métodos ancestrales de aprovechamiento de la naturaleza al proceso de conservación, protección y aprovechamiento sostenible de los recursos, y de propiciar con la cooperación de entidades nacionales e internacionales, la generación de tecnologías apropiadas, para la utilización y conservación de los recursos de la Amazonia colombiana.

Que el artículo 31 de la Ley 99 de 1993 establece las funciones de las Corporaciones Autónomas regionales y las de desarrollo sostenible en las cuales se establecen entre otras la (sic) siguientes: 9) Otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la Ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente.

Otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales y subterráneas y establecer vedas para la caza y pesca deportiva; 10) Fijar en el área de su jurisdicción, los límites permisibles de emisión, descarga, transporte o depósito de sustancias, productos, compuestos o cualquier otra materia que puedan afectar el medio ambiente o los recursos naturales renovables y prohibir restringir o regular la fabricación, distribución, uso disposición o vertimiento de sustancias causantes de degradación ambiental.

Estos límites, restricciones y regulaciones en ningún caso podrán ser menos estrictos que los definidos por el Ministerio del Medio Ambiente. 11) Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos naturales no renovables, incluida la actividad portuaria con exclusión de las competencias atribuidas al Ministerio del Medio Ambiente, así como de otras actividades, proyectos o factores que generen o puedan generar deterioro ambiental.

Esta función comprende la expedición de la respectiva licencia ambiental. Las funciones a que se refiere este numeral serán ejercidas de acuerdo con el artículo 58 de esta Ley. 12) Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos, a las aguas en cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos, estas funciones comprenden expedición de las respectivas licencias ambientales, permisos concesiones, autorizaciones y salvoconductos; 14) Ejercer el control de la movilización, procesamiento y comercialización de los recursos naturales renovables en coordinación con las demás Corporaciones Autónomas Regionales, las entidades territoriales y otras autoridades de policía, con conformidad con la ley y los reglamentos; y expedir los permisos, licencias y salvoconductos para la movilización de recursos naturales renovables; 17) Imponer y ejecutar a prevención y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la ley a otras autoridades, las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental y de manejo de recursos naturales renovables y exigir, con sujeción a las regulaciones pertinentes, la reparación de daños causados Que el numeral 1° del artículo 29 de la Ley 99 de 1993 establece que corresponde conforme a sus atribuciones a los Directores Generales de la (sic) Corporaciones Autónomas Regionales y a las de Desarrollo Sostenible: "1.

Dirigir, coordinar y controlar las actividades de la entidad y ejercer su representación legal" Que el Ministerio de Salud de Colombia a través de la Resolución No. 385 de 12 de marzo de 2020, (sic) la emergencia sanitaria dentro del territorio nacional y se tomaron otras disposiciones. Que el presidente de la República invocando el artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, declaró el estado de emergencia económica y social, con el fin de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

Que Como (sic) mecanismo de contingencia en relación con los impactos en la salud de personas que genera el covid-19 coronavirus-, y conforme a la Directiva presidencial 02 del 12 de marzo de 2020 y circular externa 018 de 2020 expedida por los Ministerios de Salud el (sic) de Trabajo y el Departamento Administrativo de la Función Pública, además de las medidas de orden Nacional la corporación para el desarro lo (sic) sostenible del norte y el oriente amazonico cda" mediante comunicado público de fecha 16 de marzo de 2019 estableció: Que a partir del martes 17 de marzo y hasta el 20 de Abril, no se atendería al público de manera presencial.

Nuestras redes sociales https://www.facebook.com/Corporacioncda, https://twitter.com/CorporacionCDA. https://www.youtube.com/channel/UC1ucTMoQNuTOliQYl leNNA Y Nuestra página web https://cda.gov.co/ Que la emergencia sanitaria por causa de la presencia del virus covid-19 constituye un hecho de fuerza mayor, exterior, irresistible e imprevisible, por lo cual es deber de la administración adoptar las medidas transitorias que garanticen la seguridad de la salud (sic) los servidores, la protección de los ciudadanos, así como el respeto por la seguridad jurídica y el debido proceso de los usuarios e interesados en las actuaciones de la Corporación cda, para lo cual se deben adecuar las condiciones de prestación del servicio frente a la inminencia de la situación y su posible interrupción. En Merito (sic) de lo anteriormente expuesto, resuelve artículo primero: Suspender términos procesales a partir del día 24 hasta el 13 de Abril de 2020, o hasta que cese la declaratoria de emergencia sanitaria decretada por el Gobierno Nacional, en los procesos administrativos ambientales, sancionatorios ambientales, jurisdicción coactiva, disciplinarios y demás actuaciones administrativas en trámite y que requieran el cómputo de términos, en las diferentes dependencias de la corporación para el desarrollo sostenible del norte y el oriente amazónico cda.

Lo anterior, sin perjuicio de que se puedan atender denuncias, peticiones o consultas dentro del término de suspensión, así como de la continuidad en el desempeño de las funciones por parte de los funcionarios de la entidad parágrafo La suspensión de términos implica la interrupción de los términos de caducidad y prescripción de los diferentes procesos que adelanta la Corporación Para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico cda. artículo segundo: Por intermedio de la Subdirección Administrativa y Financiera - Oficina de Talento Humano, se articulará con los Subdirectores, Directores Seccionales y Jefes de oficina, para que realicen la coordinación interna con el personal a su cargo y se establezcan los procedimientos y tareas que se puedan realizar desde su lugar de residencia, debiéndose habilitar los correos personales y demás medios tecnológicos que se tengan para ello. parágrafo: Los Subdirectores, Directores Seccionales y Jefes de Oficina, establecerán y valorarán con el personal a su cargo que por necesidad del servicio o que por circunstancias operativas no pueda desarrollar totalmente sus actividades desde su lugar de residencia, se requiera de su presencia en las oficinas de la Corporación, adelantando todos los protocolos de seguridad ya establecidos para proteger a este personal y su entorno del contagio del virus Covid-19, para lo cual la Subdirección Administrativa y Financiera velará por que (sic) se cumplan estos protocolos. artículo tercero: Prohibir el uso el de (sic) los diferentes espacios institucionales para la realización de reuniones, talleres, eventos, capacitaciones y otras, artículo cuarto: Suspender temporalmente las salidas, comisiones y desplazamientos en función de las actividades de la entidad, relacionadas con visitas técnicas o reuniones de trabajo por fuera de la entidad, tanto de funcionarios y contratistas.

Se exceptúan las situaciones de emergencia ambiental que ameriten la presencia de la entidad. artículo quinto: Publíquese este acto administrativo en la página web de la Corporación artículo sexto: Estas medidas rigen desde hoy y hasta el término de la emergencia sanitaria determinada por el Gobierno Nacional por causa del covid-1(sic) La presente se expide a los 24 MAR 2020 PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BARBUDO DOMÍNGUEZ Directora general”

1.2. TRÁMITE PROCESAL DEL MEDIO DE CONTROL Por auto del 29 de abril de 2020, el Magistrado sustanciador avocó conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución 114 del 24 de marzo de 2020, por cuanto consideró que se cumplían los requisitos de procedibilidad que devienen de lo prescrito en el artículo 136 del CPACA. En este proveído se ordenó la fijación en lista por el término de diez días para que los ciudadanos impugnaran o coadyuvaran la resolución objeto de control; así mismo, se dispuso notificar a la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico – CDA, se invitó a la Procuraduría General de la Nación, al Instituto Colombiano de Derecho Disciplinario y a las universidades en general para que se pronunciaran sobre la legalidad de la Resolución 114 del 24 de marzo de 2020 de la CDA y se corrió traslado a la Procuraduría General de la Nación para que rindiera concepto, proveído que fue notificado el 30 de abril del mismo año. La Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico – CDA si bien aportó los antecedentes administrativos, no se pronunció sobre la legalidad de la Resolución mencionada.

1.3. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público indicó que al revisar los fundamentos legales invocados en la resolución bajo análisis advertía que se hizo referencia a varias normas con fuerza legislativa y de estirpe reglamentario; que a pesar de que no se mencionó específicamente el Decreto Legislativo 417 de 2020, si se refirió al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, motivo por el que consideró que se cumplían los requisitos de procedibilidad.

De otra parte, señaló que la decisión de suspender los términos guarda una relación directa de conexidad con el Decreto Legislativo 417 de 2020 y que esa medida era necesaria, idónea y proporcional, comoquiera que busca salvaguardar la salud de los servidores públicos, colaboradores y particulares que intervienen en el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia, coactiva, disciplinaria, sancionatoria ambiental y administrativa de la entidad; de igual manera, se orienta a evitar la propagación del covid-19, sin menoscabo del derecho al debido proceso de los intervinientes; por tal razón se decidió que no correrían términos de caducidad y prescripción y que se daría cabal cumplimiento a los principios de publicidad y demás garantías constitucionales; en consecuencia, solicitó que se declarara la legalidad de la Resolución 114 de 2020.

Mediante providencia del 30 de junio de 2020, el Magistrado Rafael Francisco Suárez Vargas remitió la presente actuación al Despacho en encargo de la Consejera Marta Nubia Velásquez Rico, por no haber sido acogida la ponencia que se presentó por tres de los magistrados que conforman la Sala Veintiuno de Decisión; sin embargo, cuando el proceso pasó a la Secretaría General e ingresó a ese Despacho, ya se encontraba como titular del mismo el Magistrado José Roberto Sáchica Méndez, quien mediante auto del 22 de julio siguiente, devolvió las actuaciones a la Secretaría General con el fin de que se “remita el expediente al Consejero a quien corresponda el turno”. 2.

CONSIDERACIONES 2.1. COMPETENCIA La Sala Veintiuno Especial de Decisión del Consejo de Estado es competente para decidir el presente medio de control inmediato de legalidad, de conformidad con el trámite previsto en el artículo 185 del CPACA[1], en concordancia con los artículos 136[2] y 111, numeral 8º[3] de dicha normativa y el artículo 29 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019- Reglamento interno del Consejo de Estado; y, según lo decidido por la Sala Plena, en la sesión No. 10 del 1º de abril de 2020, celebrada durante el estado de emergencia, en la cual se asignó a las salas especiales de decisión, la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad.

2.2. MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Previo a efectuar el juicio de legalidad de la Resolución 114 del 24 de marzo de 2020 suscrita por la Directora General de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico – CDA, la Sala hará una breve exposición acerca de tres aspectos fundamentales: i) Los estados de excepción en Colombia, ii) La declaratoria de emergencia económica, social y ecológica expedida a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y iii) El alcance del control inmediato de legalidad, para luego proceder al estudio de fondo respectivo.

2.2.1. LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN EN COLOMBIA Los denominados estados de crisis o estados de excepción, corresponden al régimen jurídico que consagra la Constitución Política para otorgarle a las autoridades administrativas, las herramientas jurídicas necesarias para enfrentar las circunstancias económicas, sociales, políticas o ambientales anormales o extraordinarias que amenacen o afecten gravemente la estabilidad institucional, la paz, el funcionamiento del Estado, a fin de conjurarlas e impedir la extensión de sus efectos, cuando no es posible afrontarlos con los instrumentos jurídicos ordinarios[4].

En la tradición jurídica nacional, tales potestades se han caracterizado por su carácter reglado, en tanto su ejercicio está sometido a un régimen de controles políticos y jurídicos con el fin evitar la ruptura del orden constitucional y el consecuente surgimiento de regímenes de facto, que amenacen los derechos y las libertades ciudadanas y atenten contra la vigencia del orden institucional.

Desde el comienzo del diseño de nuestras instituciones republicanas, se consagró el uso de facultades extraordinarias por parte del gobierno para enfrentar las situaciones de crisis, que en no pocas ocasiones se presentaron, como consecuencia del enfrentamiento de las distintas facciones de poder. Fue la Constitución de Cúcuta de 1821, la que inauguró este instrumento, al estatuirlo en el caso de guerra exterior (artículo 55) y conmoción interior (artículo 128); luego la Constitución Neogranadina de 1832, la desarrolló de forma más específica, dotándola de elementos propios (artículos 108-110 y 117); en tanto, la Constitución de 1843 se limitó a otorgar al ejecutivo la potestad de “reprimir” cualquier perturbación del orden público interno. Por su parte, en las Constituciones de 1853, 1858 (Confederación Granadina) y 1863 (Rionegro) no existieron instituciones de excepción, hasta que, con ocasión de la unificación de la república en la Constitución de 1886 se trajo la figura del estado de sitio, que fue reformulada en 1910, 1960 y 1968, en procura de racionalizar su uso.

En la segunda mitad del siglo XX, se advierte un uso permanente de esta institución, al punto que el país prácticamente se mantuvo bajo el régimen de excepción, dado que los distintos gobiernos la declararon sucesivamente. Primero, en vigencia del Frente Nacional (1958-1974), en razón del aumento de la protesta social y el surgimiento de grupos subversivos, con la cual se afrontó la denominada violencia política, que enfrentó a los partidos políticos Liberal y Conservador.

Después, desde la ruptura del Frente Nacional y hasta la expedición de la Constitución de 1991, ante el crecimiento de la presencia guerrillera y la irrupción del narcotráfico y los grupos paramilitares, el país estuvo sistemáticamente bajo el estado de sitio, instrumento común de la acción gubernamental con serias repercusiones en materia de restricción de derechos y libertades públicas y ausencia de contrapesos propios del sistema democrático[5].

Así entonces, fue necesario que el constituyente de 1991, trajera un diseño distinto que prefigurara una taxonomía de los estados de excepción, con mayores condicionamientos y controles. Así, se establecieron tres categorías de estados de anormalidad: el estado de guerra exterior (artículo 212), el estado de conmoción interior (artículo 213) y el estado de emergencia económica, social y ecológica (artículo 215).

Para su puesta en marcha, el constituyente ordenó la expedición de una ley estatutaria que regulara la materia, con el fin de establecer sus límites y controles. En este orden se expidió la ley 137 de 1994, que en su artículo 2º, señaló como finalidad (i) “establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno” y (ii) fijar “las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales”.

Precisó la misma disposición que los hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a “circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”. En relación con las reglas que la Constitución, la ley y la jurisprudencia han señalado en relación con los estados de excepción, pueden destacarse las siguientes: (i) su declaratoria está sujeta a requisitos de forma y contenido, en tanto debe ser firmado por el presidente y sus ministros, quienes serán responsables por extralimitación o abusos en su expedición y obedecer a causas extraordinarias, imprevistas y graves; ii) los decretos legislativos que se expidan como consecuencia de su declaratoria, deben referirse a medidas estrictamente necesarias para superar la crisis, conexas y proporcionales a sus causas;

(v) las medidas deben respetar el principio de colaboración armónica entre las ramas y órganos del Estado, como el sistema de frenos y contrapesos que los gobierna; (vi) los decretos legislativos están sometidos, tanto al control político del Congreso de la República, como al judicial por parte de la Corte Constitucional, y de la jurisdicción contencioso-administrativa, que conoce del control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general que desarrollan los decretos legislativos. 2.2.2 DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA ADOPTADA MEDIANTE EL DECRETO 417 DEL 17 DE MARZO DE 2020 POR PARTE DEL GOBIERNO NACIONAL Y SU ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD – SENTENCIA C-145 DE 2020- En punto a la emergencia económica, desde la reforma constitucional de 1968, el constituyente colombiano separó las nociones de “orden público político” y la de “orden público económico”, para diferenciar el estado de sitio (hoy conmoción interior) y el estado de emergencia económica.

La Constitución de 1991, agregó a este último las nociones de orden social y ecológico, para identificar otros fenómenos constitutivos de alteración anormales, distintos de la alteración del orden político y la situación de guerra exterior. Así entonces, lo que interesa, para identificar el estado de emergencia económica, social o ecológica es la naturaleza de la causa inmediata de perturbación y la ubicación precisa de la deficiencia que impide resolver a través del régimen ordinario, el hecho o las situaciones imprevistas que inducen a la declaratoria del estado de excepción. Ahora bien, en relación con el asunto que nos convoca, se tiene que el 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud, identificó un nuevo coronavirus, identificado como SARS-Cov2 (por sus siglas en inglés) y declaró este brote como emergencia de salud pública de importancia internacional, por lo que el 9 de marzo de 2020, esta misma organización solicitó a los países, la adopción de medidas urgentes con el objetivo de detener la transmisión y prevenir la propagación del virus, declarando el 11 de marzo de 2020 una pandemia de impacto global[6].

Fue por ello que, mediante la Resolución No. 380 del 10 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó, entre otras medidas sanitarias preventivas, el aislamiento y la cuarentena de las personas que habían arribado a Colombia desde la República Popular China, Francia, Italia y España. Ante la insuficiencia de las anteriores medidas, por Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el Ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el “estado de emergencia sanitaria” en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de ésta, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID- 19 y mitigar sus efectos.

Sin embargo, a pesar de la declaratoria de emergencia sanitaria y ante el riesgo de una grave afectación de toda la población colombiana, el Gobierno Nacional, expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional” con la finalidad de adoptar medidas extraordinarias dirigidas a conjurar los efectos de la crisis de la pandemia, en especial para apoyar al sector salud, y mitigar sus efectos económicos en el país. En relación con el Decreto 417 de 2020, la Corte Constitucional efectuó el control automático de constitucionalidad a través de la Sentencia C-145 de 2020[7], declarándolo exequible por considerar que el mismo cumplió con los presupuestos formales y materiales exigidos por la constitución política y la ley estatutaria de los estados de excepción. En punto del juicio material del decreto, consideró que los hechos alegados para su declaratoria relacionados con la salud pública mundial por el surgimiento del virus denominado COVID-19, que se convirtió en una pandemia, obligó a tomar medidas preventivas como el aislamiento social y el confinamiento temporal obligatorio.

En este orden de ideas, la Corte verificó que esta situación ha traído como consecuencia graves afectaciones económicas y sociales a la sociedad colombiana, lo que obligó a buscar soluciones no solo frente a la pandemia, sino respecto de las consecuencias que se desprenden de la misma, de naturaleza económica, social y ecológica. Igualmente, consideró que la situación internacional, como la caída en el precio del petróleo y la incertidumbre de los mercados, directa o indirectamente conectados con la pandemia global, impactan severamente la situación del país. Así entonces, para el alto tribunal, es evidente la alteración negativa que ha ocasionado el aumento vertiginoso del virus Covid 19, en el normal desarrollo de las actividades productivas, en perjuicio de los comerciantes y empresarios, problemas de abastecimiento de bienes básicos, la atención interrumpida de algunos servicios públicos y el bienestar general de los habitantes del país, lo cual impone la adopción de medidas extraordinarias para enfrentar la situación de crisis, para evitar agravar la situación sanitaria y los efectos económicos que ha traído la pandemia.

En suma, concluye la Corte que el Gobierno nacional ejerció apropiadamente sus facultades constitucionales, pues declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica con fundamento en: i) la grave situación de calamidad pública sanitaria, ii) su crecimiento exponencial, iii) los altos índices de mortalidad, iv) los efectos perjudiciales sobre el orden económico y social, que involucran afectaciones y amenazas intensas sobre los derechos constitucionales de los habitantes del país, y graves repercusiones sobre las finanzas del Estado, todo lo cual resulta ajustado a la realidad e impone el deber de adoptar las medidas extraordinarias necesarias para mitigar los efectos del brote del nuevo coronavirus.

2.2.3. ALCANCE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Como se explicó anteriormente, los estados de excepción, son regímenes especiales concebidos para situaciones de anormalidad, regidos bajo la égida del principio de legalidad que impone un sistema de facultades sujetos al estado de derecho y a los límites definidos en la constitución y la ley estatutaria de los estados de excepción[8].

Es así como, en el estado de anormalidad institucional, se acentúa el principio de protección judicial, en el entendido de que es precisamente en los estados de excepción donde se deben reforzar los mecanismos de control[9]. En el marco del régimen de excepción, como se indicó ut supra, el control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias, corresponde a la Corte Constitucional, por expresa disposición del artículo 214.6 superior.

Así mismo, en virtud del artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el control inmediato de legalidad que recae sobre las medidas de carácter general dictadas por las autoridades administrativas como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se trata de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales.

La Corte Constitucional en sentencia C-179 de 1994[10], consideró que el control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es una medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales. A su turno, esta Corporación ha precisado que la Ley 137 de 1994 pretendió instaurar un mecanismo de control automático de legalidad de los actos administrativos que opere de forma independiente de la fiscalización que lleva a cabo la Corte Constitucional respecto de la constitucionalidad de los decretos legislativos que les sirven de fundamento, como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta.

En otras palabras, se trata de un procedimiento especial regulado en ley estatutaria, de carácter excepcional y temporal, cuyo objeto recae sobre actos administrativos de carácter general, expedidos al amparo de los decretos legislativos dictados en un estado de excepción; y en el que corresponde al juez: i) analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, ii) determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, entre otras, los mandatos constitucionales (arts. 212 a 215), la Ley Estatutaria de Estados de los Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional[12] y iii) establecer si el acto está conforme con la garantía de protección de los derechos fundamentales de acuerdo con los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional.

La jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado[13], ha definido como características principales del control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales proferidos al amparo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, las siguientes: 1. Es oficioso, pues en el evento de no efectuarse el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento[14]. 2.

Es integral porque los actos administrativos se deben confrontar con todo el ordenamiento jurídico y el escrutinio del juez comprende: “… la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, el cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”[15].

En este punto, la jurisprudencia ha precisado que si bien el control inmediato de legalidad tiene por finalidad establecer la conformidad del acto examinado para “con el resto del ordenamiento jurídico”, el control no es absoluto, pues no se trata de la confrontación del acto administrativo “con todo precepto existente de rango constitucional o legal”, sino de examinar su legalidad, como se indicó en precedencia, conforme las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, y las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control.

De otra parte, precisa la Sala que, en los estados de excepción, el derecho internacional de los derechos humanos (DIDH), constituye parámetro de control de convencionalidad ex officio, por lo que, se impone al juez el deber de analizar las medidas administrativas frente a las normas y principios internacionales, que rigen la legalidad del estado de excepción y garantizan el goce efectivo de los derechos humanos fundamentales.

Al respecto debe señalarse que, si bien el derecho internacional de los derechos humanos, permite la suspensión del ejercicio de ciertos derechos en situaciones de emergencia, siempre que se cumplan con los requisitos previstos en el artículo 4 del PIDCP[16], el artículo 27 de la CADH (Pacto de San José)[17], y en el artículo 15 del CEDH[18], la suspensión de garantías constituye una situación excepcional.

Sin embargo, ello no significa que la misma “comporte la supresión temporal del Estado de derecho o que autorice a los gobernantes a apartar su conducta de la legalidad a la que en todo momento deben ceñirse”[19]. El artículo 27 de la CADH reviste especial importancia para el sistema de protección de los derechos humanos en situaciones excepcionales.

Para la Corte Interamericana de Derechos Humanos “(…) ningún derecho reconocido por la Convención puede ser suspendido a menos que se cumplan las condiciones estrictas señaladas en el artículo 27.1., además, aún cuando estas condicione estén satisfechas, el artículo 27.2 dispone que cierta categoría de derechos no se puede suspender en ningún caso.

Por consiguiente, lejos de adoptar un criterio favorable a la suspensión de los derechos, la Convención establece el principio contrario, es decir, que todos los derechos deben ser respetados y garantizados a menos que circunstancias muy especiales justifiquen la suspensión de algunos, en tanto que otros nunca pueden ser suspendidos por grave que sea la emergencia”[20].

Bajo esta línea argumentativa, el control de convencionalidad[21] ex officio que ejercen los jueces, en el marco de sus competencias, constituye una garantía indispensable para la protección de los derechos humanos en situaciones crisis o anormalidad, y para establecer la legalidad a la que debe sujetarse el régimen de excepción en una sociedad democrática en la que “los derechos y libertades inherentes a la persona, sus garantías y el Estado de Derecho constituyen una tríada, cada uno de cuyos componentes se define, completa y adquiere sentido en función de los otros”[22].

En suma, el ejercicio del control integral de las medidas administrativas de carácter general que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, comprende, como se indicó ut supra, la confrontación del acto: i) con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), ii) la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), iii) los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, iv) las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control y v) un control de convencionalidad para determinar si la disposición que se expide dentro del marco del estado de excepción, vulnera el núcleo esencial de los derechos humanos consagrados en la CADH y en los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional[23]. 3.

Es autónomo porque la revisión del acto administrativo es posible, antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan, sin perjuicio “de que deban acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se ha proferido o en el momento en el cual se profiera, pero sin que ellos suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo….”[24]. 4.

La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa. En este sentido entonces, como la sentencia que resuelve el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa es posible que la decisión administrativa sea nuevamente controvertida en la jurisdicción respecto de otras normas superiores no estudiadas y por aspectos diferentes a los analizados[25].

En relación con esta característica, la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha señalado lo siguiente: “(…) Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no impide ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma”[26]. 5.

Es un medio de control compatible con el contencioso objetivo de anulación y la nulidad por inconstitucionalidad. Así entonces, el control inmediato de legalidad definido en la Ley Estatutaria es un medio judicial con carácter excepcional y temporal que garantiza el orden jurídico en estados de anormalidad y preserva el equilibrio en el ejercicio de los poderes públicos en el estado constitucional de excepción.

2.3. PROCEDIBILIDAD DEL MEDIO DE CONTROL En orden a resolver si es procedente o no este medio de control, es menester verificar si se cumplen los requisitos de procedibilidad fijados en el artículo 136 del CPACA. 1. Que el acto sea dictado en ejercicio de la función administrativa En el presente caso, se advierte que la Resolución 114 del 24 de marzo de 2020 proferida por la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico – CDA «Por la cual se suspenden términos y se toman otras medidas», corresponde al ejercicio de la potestad administrativa a cargo de dicha entidad, en cumplimiento de sus funciones consagradas en la Ley 99 de 1993[27], esto es, las de dirigir, coordinar y controlar las actividades de la entidad. 2.

Que el contenido del acto sea de carácter general En este caso, se tiene que la Resolución No. 114 del 24 de marzo de 2020, es de carácter general, impersonal o abstracto, en tanto, con ella se suspendieron los términos en los diversos procesos que adelante esa Corporación, sin que se dirija a sujetos específicos o individualizados, razón por la cual los efectos y sus destinatarios son un universo de personas, incluidos los servidores públicos y la ciudadanía en general que se relacionen con esa entidad. 3.

Que el acto sea dictado por una autoridad nacional Esta Sala resalta que las Corporaciones Autónomas Regionales, según lo ha definido la Corte Constitucional[28], “son órganos constitucionales del orden nacional sui generis”. Por tanto, por emanar la resolución objeto de examen, de una autoridad perteneciente al orden nacional, esta manifestación de voluntad tiene la misma jerarquía, razón por la cual, se encuentra cumplida dicha exigencia. 4.

Que el acto objeto de control sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo La Sala procederá a reexaminar el presupuesto procesal consistente en que la medida general de naturaleza administrativa debe desarrollar un decreto legislativo dictado en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica o el propio decreto de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica[29].

Al respecto debe señalarse que el artículo 20 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, Ley 137 de 1994, que constituye la génesis de este medio de control, consagró su procedencia en los siguientes términos: “Artículo 20 Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición”. A su turno, la Ley 1437 de 2011, al diseñar el sistema de controles, trajo nuevamente este mecanismo procesal en el artículo 136, con una regulación similar al previsto en la ley estatutaria, con la siguiente descripción: “Artículo 136.

Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”. Ahora bien, revisada la Resolución 114 del 24 de mayo de 2020, objeto de control, se advierte que se invocaron las normas de competencia generales y específicas para esa Corporación (artículos 29, 31 y 34 de la Ley 99 de 1993) y que el fundamento normativo para ordenar la suspensión de términos procesales en los diferentes procesos que adelanta la Corporación lo constituyen i) la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, mediante la cual el Ministerio de Salud y Protección Social declaró el estado de emergencia sanitaria, ii) la Directiva Presidencial 02 del 12 de marzo de 2020 que implementó el trabajo en casa por medio del uso de las TIC y el uso de herramientas colaborativas, como medidas para atender la contingencia generada por el Covid-19 y, iii) la Circular Externa 18 del 10 de marzo de 2020 del Ministro de Salud y Protección Social, el Ministro de Trabajo y el Director Administrativo de la Función Pública, en la que se señalaron acciones de contención ante el Covid-19, entre ellas, el trabajo en casa, la flexibilización de los horarios de trabajo, la reducción de reuniones presenciales.

En esa línea, se encuentra que en la parte final de las consideraciones de la Resolución que se estudia y, a manera de conclusión, se señaló: “Que la emergencia sanitaria por causa de la presencia del virus covid-19 constituye un hecho de fuerza mayor, exterior, irresistible e imprevisible, por lo cual es deber de la administración adoptar las medidas transitorias que garanticen la seguridad de la salud (sic) los servidores, la protección de los ciudadanos, así como el respeto por la seguridad jurídica y el debido proceso de los usuarios e interesados en las actuaciones de la Corporación cda, para lo cual se deben adecuar las condiciones de prestación del servicio frente a la inminencia de la situación y su posible interrupción” (se resalta).

De lo anterior, se observa que el fundamento sobre el que se soportaron las medidas adoptadas en la Resolución 114 de 2020 lo constituye la emergencia sanitaria. En efecto, con la Circular Externa 18 del 10 de marzo de 2020 de los Ministerios de Salud y Protección Social y del Trabajo, y del Departamento Administrativo de la Función Pública se impartieron acciones de contención ante la Covid-19, para lo cual se señaló: “Ante la presencia de la enfermedad COVID-19 en Colombia, el Gobierno nacional se permite dar las siguientes instrucciones de intervención, respuesta y atención del COVID-19, complementarias a la (sic) impartida en la Circular 0014 del 24 de febrero de 2020 del Ministerio del Trabajo, aplicables principalmente a los ambientes laborales.

Los organismos y entidades del sector público y privado, de acuerdo con las funciones que cumplen y de la naturaleza de la actividad productiva que desarrollan, en el marco de los Sistemas de Gestión de Salud y Seguridad en el trabajo, deben diseñar medidas específicas y redoblar los esfuerzos en esta nueva fase de contención del COVID-19 y tomar las siguientes acciones: (…) B. Medidas temporales y excepcionales de carácter preventivo: Teniendo en cuenta que la tos, fiebre y dificultad para respirar son los principales síntomas del COVID-19, los organismos y entidades públicas y privadas deben evaluar la adopción de las siguientes medidas temporales: 1.

Autorizar el teletrabajo (…) 2. Adoptar horarios flexibles (…) 3. Disminuir el número de reuniones presenciales o concentradas de varias personas (…) 4. Evitar áreas o lugares con aglomeraciones en los que se pueda interactuar con personas enfermas”. De otra parte, en la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, mediante la cual se declaró el Estado de Emergencia Sanitaria, se ordenó a los destinatarios de las circulares expedidas para la prevención del contagio por los diferentes ministerios, como la anteriormente señalada, cumplir las recomendaciones y directrices en ellas impartidas con carácter vinculante.

Por su parte la Directiva Presidencial 02 del 12 de marzo de 2020 estableció mecanismos de contingencia, en ella se expuso: “Como mecanismos de contingencia en relación con los posibles impactos en la salud de las personas que pueda generar el COVID-19 –antes coronavirus-, declarado el 11 de marzo de 2020 por la Organización Mundial de la Salud –OMS- como una pandemia, y con el propósito de garantizar la prestación del servicio público, se imparten las siguientes directrices:

1. TRABAJO EN CASA POR MEDIO DEL USO DE LAS TICS Como medida preventiva de carácter temporal y extraordinario, y hasta que se supera la emergencia sanitaria decreta mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 (…), los organismos y entidades de la rama ejecutiva del orden nacional deberán revisar las condiciones particulares de salud de los servidores públicos, así como las funciones y actividades que desarrollan, con el fin de adoptar mecanismos que permitan su cumplimiento desde la casa.

(…)

2. USO DE HERRAMIENTAS COLABORATIVAS 2.1. Minimizar las reuniones presenciales de grupo (…) 2.2. Acudir a canales virtuales institucionales, transmisiones en vivo y redes sociales para realizar conversatorios, foros, congresos o cualquier tipo de evento masivo. 2.3. Usar las herramientas tecnológicas para comunicarse (…) 2.4. Adoptar las acciones que sean necesarias para que los trámites que realicen los ciudadanos se adelanten dándole prioridad a los medios digitales. 2.5.

Hacer uso de herramientas como e-leraning, portales de conocimiento, redes sociales y plataformas colaborativas, para adelantar los procesos de capacitación y formación que sean inaplazables”. Como se observa, esas disposiciones fueron proferidas antes de que se declarara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y se refieren a medidas sanitarias requeridas para atender la contingencia presentada por la Covid-19, con el fin de prevenir y contener la propagación del virus.

Por otra parte, si bien la Resolución 114 de 2020 se refirió al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, ello se hizo en los siguientes términos: “Que el presidente de la República invocando el artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, declaró el estado de emergencia económica y social, con el fin de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”.

La anterior referencia no fue ampliada de ninguna manera, ni se indicó que ella fuera la causa sobre la que se soportaba la expedición de la Resolución 114 de 2020, es decir, ese señalamiento fue meramente descriptivo, mas no su fundamento normativo, y esa mera referencia no puede ser entendida como desarrollo de ese Decreto Legislativo 417 de 2020.

Así las cosas, la Resolución 114 del 24 de marzo de 2020, que se limita a adoptar medidas al amparo de la emergencia sanitaria, no corresponde al desarrollo de un Decreto Legislativo, como lo exigen los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA. El verdadero alcance del mecanismo de control judicial denominado “control inmediato de legalidad”, es habilitar la revisión inmediata de la legalidad de los actos expedidos por las autoridades administrativas de los órdenes nacional, distrital, departamental y municipal, con fundamento en la declaratoria del estado de crisis correspondiente, como de los decretos consecuenciales dictados bajo su amparo, incluyendo aquellos actos administrativos expedidos en ejercicio de las competencias ordinarias pero dirigidos a conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos en estados de anormalidad.

En sub examine, la entidad, tal y como se motiva en el acto, ante la emergencia sanitaria, a causa del nuevo coronavirus, hecho que calificó de irresistible e imprevisible, consideró necesario adoptar las medidas transitorias que garantizaran la salud de los servidores y la protección de los ciudadanos, a su vez, consideró igualmente necesario, proteger la seguridad jurídica y el debido proceso de los usuarios e interesados en las actuaciones de la Corporación, para ello adecuó las condiciones de prestación del servicio frente a la inminencia de la situación y su posible interrupción. Así las cosas, es evidente que no se está en presencia de un acto que reglamente el Decreto Legislativo 417 de 2020 o cualquier otra norma habilitante expedida bajo su amparo, pues no basta la simple invocación del Decreto Legislativo 417 de 2020 para considerar que el contenido de la decisión es materialmente un desarrollo de la normativa de excepción respecto del cual procede el control inmediato de legalidad.

CONCLUSIÓN Habida consideración que se demostró que la Resolución 114 del 24 de marzo de 2020, expedida por la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico no desarrolla ningún Decreto Legislativo, esta Sala concluye que hay lugar a declarar que el medio de control inmediato de legalidad resulta improcedente frente a esa disposición. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sala Especial de Decisión Veintiuno (21), administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.

FALLA PRIMERO: DECLARAR improcedente el medio de control inmediato de legalidad frente a la Resolución 114 del 24 de marzo de 2020, expedida por la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico.

SEGUNDO: En firme esta decisión archívese el expediente, previas las anotaciones en el Sistema de Información “SAMAI”. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente con salvamento de voto) RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Presidente de la Sala (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN (Firmado electrónicamente (Firmado electrónicamente) con salvamento de voto) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ | | | | Esta providencia fue generada con firma electrónica, la que tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Las Corporaciones Autónomas Regionales no son autoridades del orden nacional / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La competencia de los actos expedidos por la Corporación Autónoma Regional corresponde al Tribunal Administrativo del área territorial donde ejerce su jurisdicción Con el acostumbrado respeto, me permito expresar las razones que me llevan a salvar el voto respecto de la decisión adoptada en la sentencia del 25 de septiembre de 2020, en tanto y cuanto he sostenido que no es posible para esta Corporación avocar el control inmediato de legalidad frente a un acto administrativo expedido por una Corporación Autónoma Regional (CAR), razón por la cual, siendo coherente con esta postura, me he apartado de cualquier análisis de fondo que active o despliegue tal competencia, pues se trata de un factor que antecede al juicio de improcedencia de que trata el fallo.

El punto central en que se funda este salvamento se encuentra en la idea de armonizar los criterios legales que definen las competencias entre los Tribunales Administrativos –art. 151.14 del CPACA – y el Consejo de Estado –art. 136 ibidem–, en relación con el ejercicio del control inmediato de legalidad. De lo anterior emergen dos postulados infaltables a la hora de definir la competencia: el primero, establece que si el acto emana de entidades territoriales el competente será el Tribunal Administrativo del lugar donde éste fue expedido, regla procesal que se acompasa con la jurisdicción donde proyecta sus efectos; y el segundo criterio, señala que cuando se trate de actos que no se inscriben en un ámbito territorial definido, se entiende que provienen de una autoridad del orden nacional y, en esos casos, el control judicial estará a cargo del Consejo de Estado.

Conforme a estas reglas, el control inmediato de legalidad de los actos proferidos por las Corporaciones Autónomas Regionales, es de competencia de los Tribunales Administrativos del lugar de su expedición y no de esta Corporación. (…). [E]l objeto del control inmediato de legalidad no es otro que el acto administrativo respectivo; por lo tanto, el elemento material al que se dirige este mecanismo de control, en conjunto con el factor de competencia territorial, impone distinguir entre, (i) un acto proferido por una autoridad pública, cuyo alcance material es de orden nacional, es decir, se proyecta a todo el territorio nacional; o, (ii) un acto emanado de una autoridad pública, cuya jurisdicción no es nacional, y por lo mismo su ámbito de aplicación se limita a la jurisdicción en la cual ejerce competencia. (…). [L]a Ley 99 de 1993 determinó y afirmó la jurisdicción de la CDA en un territorio plenamente identificado, implicando con ello que, contrario sensu, por fuera tales áreas y departamentos, no puede proyectar su competencia. Así las cosas, los actos de las CAR, y en particular de la CAD, en manera alguna pueden considerarse de orden nacional, ni son, para los efectos del control inmediato de legalidad, actos que correspondan a una autoridad de tal nivel, de cara a la proyección de sus decisiones y a la aplicación del factor territorial, al que, a la vez, queda atada la competencia judicial.

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a que no es posible para el Consejo de Estado avocar el control inmediato de legalidad frente a un acto administrativo expedido por una Corporación Autónoma Regional, consultar: Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 23, auto del 3 de agosto de 2020, C.P. José Roberto Sáchica Méndez, Rad. 11001-03-15-000-2020-01762-00.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 151 NUMERAL 14 / LEY 99 DE 1993 - ARTÍCULO 23 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 22 SALVAMENTO DE VOTO DE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., tres (3) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01395-00 Actor: CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL NORTE Y EL ORIENTE AMAZÓNICO – CDA Demandado: RESOLUCIÓN No. 114 DEL 24 DE MARZO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Salvamento de voto Con el acostumbrado respeto, me permito expresar las razones que me llevan a salvar el voto respecto de la decisión adoptada en la sentencia del 25 de septiembre de 2020, en tanto y cuanto he sostenido que no es posible para esta Corporación avocar el control inmediato de legalidad frente a un acto administrativo expedido por una Corporación Autónoma Regional[30] (CAR), razón por la cual, siendo coherente con esta postura, me he apartado de cualquier análisis de fondo que active o despliegue tal competencia, pues se trata de un factor que antecede al juicio de improcedencia de que trata el fallo.

El punto central en que se funda este salvamento se encuentra en la idea de armonizar los criterios legales que definen las competencias entre los Tribunales Administrativos –art. 151.14 del CPACA[31]– y el Consejo de Estado –art. 136 ibidem–, en relación con el ejercicio del control inmediato de legalidad. De lo anterior emergen dos postulados infaltables a la hora de definir la competencia: el primero, establece que si el acto emana de entidades territoriales el competente será el Tribunal Administrativo del lugar donde éste fue expedido, regla procesal que se acompasa con la jurisdicción donde proyecta sus efectos; y el segundo criterio, señala que cuando se trate de actos que no se inscriben en un ámbito territorial definido, se entiende que provienen de una autoridad del orden nacional y, en esos casos, el control judicial estará a cargo del Consejo de Estado.

Conforme a estas reglas, el control inmediato de legalidad de los actos proferidos por las Corporaciones Autónomas Regionales, es de competencia de los Tribunales Administrativos del lugar de su expedición y no de esta Corporación, conforme a las siguientes reflexiones: La competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para ejercer el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 20 de la ley 137 de 1994, se vincula al factor territorial de expedición del acto.

Así lo establece el artículo 136 del CPACA, al señalar que dicho control, será “ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código” (negrilla propia).

A su vez, el objeto del control inmediato de legalidad no es otro que el acto administrativo respectivo; por lo tanto, el elemento material al que se dirige este mecanismo de control, en conjunto con el factor de competencia territorial, impone distinguir entre, (i) un acto proferido por una autoridad pública, cuyo alcance material es de orden nacional, es decir, se proyecta a todo el territorio nacional; o, (ii) un acto emanado de una autoridad pública, cuya jurisdicción no es nacional, y por lo mismo su ámbito de aplicación se limita a la jurisdicción en la cual ejerce competencia. En el caso de las Corporaciones Autónomas Regionales, hay que señalar que si bien a éstas se les ha reconocido una naturaleza jurídica sui generis por la Corte Constitucional “sin que sea posible encuadrarlas como otro organismo superior de la administración central (ministerios, departamentos administrativos, etc.), o descentralizado de este mismo orden, ni como una entidad territorial”[32], lo cierto es que la misma Corte Constitucional “ha sostenido que si bien las CAR son consideradas para algunos efectos como entidades del orden nacional, no están adscritas a un ministerio o departamento administrativo, sino que se trata de organismos administrativos intermedios entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios y territorialmente”[33] (resaltado propio).

Así, entonces, al razonar sobre los efectos para los cuales las CAR han sido consideradas como entidades del orden nacional, encuentra el suscrito que éstos responden únicamente a dos aspectos centrales: uno, dirigido a la función que se les ha conferido relacionada con el sistema nacional ambiental de preservación y aprovechamiento de los recursos naturales renovables; otro, que proviene de la naturaleza de sus actos de creación, pues si bien el constituyente defirió al Congreso la atribución de crear tales Corporaciones a través de una ley general, de allí no se desprende una equivalencia entre el ámbito en que éstas proyectan su jurisdicción y la naturaleza general de sus actos de origen.

En apoyo de esta reflexión, hago notar que el legislador definió de manera explícita una jurisdicción limitada e invariable para el ejercicio de las competencias de cada una de las Corporaciones Autónomas Regionales, de manera que, a dichos límites territoriales se encuentra sujeta la expedición de sus actos administrativos, poniendo así en evidencia que éstos no corresponden al ámbito del territorio nacional.

Para soportar este aserto, la Ley 99 de 1993 se presenta como la norma que hace explícita de la naturaleza jurídica de estos organismos y promulga la atribución de su limitada jurisdicción, al señalar: “ARTÍCULO 23. NATURALEZA JURÍDICA. Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente” (negrilla propia).

La existencia de una jurisdicción que demarca el ámbito de competencia de las funciones de las CAR, se particulariza en el caso concreto en el artículo 34 de la citada Ley 99 de 1993, por medio del cual se creó la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico (CDA) estableciendo su jurisdicción en los siguientes términos: “La jurisdicción de CDA comprenderá el territorio de los departamentos de Vaupés, Guainía y Guaviare, tendrá su sede en la ciudad de Puerto Inírida, y subsedes en San José del Guaviare y Mitú. (…)” De esta manera, la Ley 99 de 1993 determinó y afirmó la jurisdicción de la CDA en un territorio plenamente identificado, implicando con ello que, contrario sensu, por fuera tales áreas y departamentos, no puede proyectar su competencia. Así las cosas, los actos de las CAR, y en particular de la CAD, en manera alguna pueden considerarse de orden nacional, ni son, para los efectos del control inmediato de legalidad, actos que correspondan a una autoridad de tal nivel, de cara a la proyección de sus decisiones y a la aplicación del factor territorial, al que, a la vez, queda atada la competencia judicial.

Como soporte de lo dicho, es menester señalar que la jurisprudencia constitucional no ha dejado de reconocer el factor de competencia de estas entidades, circunscrito a la jurisdicción fijada por el legislador, pues en sus diversos pronunciamientos ha señalado que las CAR son “organismos autónomos encargados de la protección del medio ambiente en su jurisdicción”[34], y por sus características “constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica que cuentan con autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, cuyo objetivo es el de ejecutar, dentro del área de su jurisdicción los programas y políticas sobre el ambiente y los recursos naturales”.

Con esta perspectiva, me aparto del análisis efectuado en torno a la competencia de esta Corporación para conocer del control inmediato de legalidad de la Resolución 114 del 24 de marzo de 2020, posición que es concordante con las consideraciones que trae dicho acto administrativo, donde se expresa que la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico – CDA ejerce sus competencias en el área de su jurisdicción, conforme al numeral 10 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, y para ello identifica las sedes que hacen parte de la misma[35].

Por lo anterior, y más allá de las discusiones que esta materia ha suscitado, puede decirse que las CAR, si bien pueden ser consideradas autoridades nacionales de cara a la norma de creación o las competencias del sistema nacional ambiental de preservación y aprovechamiento de los recursos naturales renovables, para el caso del control inmediato de legalidad, no fungen como una autoridad de tal nivel y, por lo mismo, a juicio del suscrito Magistrado, ello evidencia la falta de competencia de esta Corporación para conocer de tales decisiones.

En los anteriores términos dejo consignado mi salvamento de voto frente a lo decidido por la Sala Especial de Decisión Veintiuno en sentencia del 25 de septiembre de 2020. Fecha ut supra. Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Magistrado Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador ECB CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El acto bajo estudio desarrolló implícitamente el decreto legislativo 417 de 2020 / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La sentencia no debió declarar la improcedencia y estudiar el asunto de fondo [E]n las consideraciones del acto sub examine, se señaló «Que el presidente de la República invocando el artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, declaró el estado de emergencia económica y social, con el fin de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos».

Lo anterior, en mi criterio, quiere decir que si bien es cierto la autoridad no citó, en forma expresa, el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, sí lo hizo en forma implícita, al referir que el presidente de la República, invocando el artículo 215 de la Constitución Política, declaró un estado de tal naturaleza, por lo que atendiendo el marco de las consideraciones del acto examinado y que las decisiones adoptadas en él tienen relación con el estado de excepción declarado a través del aludido decreto, a causa del COVID-19, se debe entender que se estaba citando como marco normativo el estado de excepción declarado a través del mentado decreto.

En mi criterio, el hecho de que el acto administrativo bajo examen hubiera omitido señalar el número del decreto que declaró el estado de excepción, no impedía entender que se trataba del Decreto 417 de 2020, pues es evidente que estaba desarrollando un tema relacionado con el COVID-19 –hecho motivador de la declaratoria del estado de excepción de que trata ese decreto- y, por ende, las medidas adoptadas eran consecuencia y desarrollo de él; además, de acuerdo con la fecha de expedición del acto, tales parámetros permitían inferir que se refería al estado de excepción declarado a través del decreto en cita, el cual se debió tener como fundamento de aquel y como fuente de su desarrollo.

(…). [E]l Decreto Legislativo 417 de 2020 cuya exequibilidad fue declarada por la Corte Constitucional ostenta una doble naturaleza jurídica, toda vez que (i) es un acto declarativo, en cuanto declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y (ii) es un decreto legislativo, en cuanto adopta las medidas señaladas en la parte considerativa para conferirles el alcance de ley.

(…). Concluyo, que la Resolución N.° 114 del 24 de marzo de 2020, de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico, CDA, se expidió en virtud de un decreto legislativo implícito en el artículo 3.° del Decreto Legislativo 417 de 2020. (…). Por ese motivo, como el acto administrativo debió ser estudiado de fondo no era dable declarar la improcedencia del medio de control.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la exequibilidad del decreto 417 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C-145 del 20 de mayo de 2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 22 SALVAMENTO DE VOTO DE RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01395-00 Actor: CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL NORTE Y EL ORIENTE AMAZÓNICO – CDA Demandado: RESOLUCIÓN No. 114 DEL 24 DE MARZO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD En el acto administrativo objeto de control se invocaron, como marco normativo, tanto disposiciones relativas a funciones y competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales, consagradas en la Ley 99 de 1993, como la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, mediante la cual el Ministerio de Salud y Protección Social declaró el estado de emergencia sanitaria, la Directiva Presidencial 02 del 12 de marzo de 2020 por la cual se implementó el trabajo en casa por medio de las TIC como medidas para atender la contingencia generada por el COVID-19 y la Circular Externa 18 del 10 de marzo de 2020 de los Ministros de Salud y Protección Social y de Trabajo y del Director Administrativo de la Función Pública, relativa a las acciones de contención ante el COVID-19, entre ellas, el trabajo en casa, la flexibilización de los horarios de trabajo y la reducción de reuniones presenciales.

Adicional a ello, en las consideraciones del acto sub examine, se señaló «Que el presidente de la República invocando el artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, declaró el estado de emergencia económica y social, con el fin de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos». Lo anterior, en mi criterio, quiere decir que si bien es cierto la autoridad no citó, en forma expresa, el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, sí lo hizo en forma implícita, al referir que el presidente de la República, invocando el artículo 215 de la Constitución Política, declaró un estado de tal naturaleza, por lo que atendiendo el marco de las consideraciones del acto examinado y que las decisiones adoptadas en él tienen relación con el estado de excepción declarado a través del aludido decreto, a causa del COVID-19, se debe entender que se estaba citando como marco normativo el estado de excepción declarado a través del mentado decreto.

Así las cosas, y como el Decreto Legislativo 417 de 2020 cuya exequibilidad fue declarada por la Corte Constitucional[36] ostenta una doble naturaleza jurídica, toda vez que (i) es un acto declarativo, en cuanto declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y (ii) es un decreto legislativo, en cuanto adopta las medidas señaladas en la parte considerativa para conferirles el alcance de ley.

La finalidad de los decretos legislativos dictados con motivo del Estado de Excepción es precisamente la de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, y sobre este aspecto, como en el artículo 3° del Decreto Legislativo 417 de 2020 se previó que el gobierno nacional podría dictar normas adicionales para los citados efectos, se infiere que ostenta esa naturaleza.

Además, en la citada sentencia C-145 de 2020 que declaró exequible el Decreto 417 de 2020, la Corte Constitucional señaló lo siguiente: 127. En el decreto declaratorio en las partes motiva y resolutiva (arts. 2º y 3º) se consagra una amplia posibilidad del Gobierno nacional para expedir las medidas adicionales que pueda requerir para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

De otra parte, la Corte Constitucional en la citada sentencia C-145 de 2020 se remite a la sentencia C-802 de 2002[37], en la que se establece la posibilidad de que, en el decreto declaratorio del Estado de Excepción, el gobierno nacional se autohabilite para legislar adoptando medidas que se comprende son desarrollo de la situación excepcional.

Sobre el particular, señaló lo siguiente: c) No cabe duda, además, que el decreto declaratorio del estado de conmoción interior tiene la fuerza y el valor material de la ley, pues es un acto que produce innegables efectos jurídicos toda vez que habilita al Presidente de la República para ejercer facultades legislativas excepcionales, para tomar medidas como legislador extraordinario bajo un régimen jurídico de anormalidad.

Es claro que en virtud del decreto declaratorio de la conmoción existe una competencia legislativa que se radica en el ejecutivo. El rango legislativo de este decreto no se deriva del hecho de que no suspenda ninguna ley, pues se pueden dictar decretos legislativos que no requieren suspender una ley, tal como ocurre con aquellos que, verbi gratia, decretan un impuesto.

En suma, debe concluir la Corte que la Constitución ha establecido dos tipos de decretos legislativos: Los declarativos del estado de conmoción, con fuerza de ley porque constituyen una auto habilitación para legislar y los decretos de desarrollo de esas facultades excepcionales. d) Existe además una inescindibilidad indiscutible entre el decreto declaratorio del estado de conmoción y los decretos expedidos a su amparo.

Uno y otros forman el régimen jurídico de los estados de excepción. El decreto declaratorio no es de menor jerarquía normativa; por el contrario, constituye el parámetro de control de los decretos que con fundamento en él dicte el Gobierno Nacional. Si uno y otros decretos legislativos forman un mismo régimen jurídico, es lógico entender que su control de constitucionalidad no podía difuminarse en dos órganos distintos y, menos aún, pertenecientes a la misma jurisdicción. e) La Corte es el juez constitucional de los estados de excepción. La Carta Política confía a la Corte Constitucional la competencia para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad tanto de la declaratoria de la conmoción interior como de las medidas que el Gobierno expida a su amparo.

Otra es la situación referente a las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, cuyo control se confía a la Jurisdicción contencioso administrativa (arts. 237 de la C.P. y 20 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción). [negrilla no original] Concluyo, que la Resolución N.° 114 del 24 de marzo de 2020, de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico, CDA, se expidió en virtud de un decreto legislativo implícito en el artículo 3.° del Decreto Legislativo 417 de 2020, norma esta última que además de declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica lo desarrolla con medidas legislativas.

Por ese motivo, como el acto administrativo debió ser estudiado de fondo no era dable declarar la improcedencia del medio de control. Respetuosamente, RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS ----------------------- [1] “Artículo. 185.- Trámite del control inmediato de legalidad de actos. (…) 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los magistrados de la corporación y el fallo a la Sala Plena (…)”. [2] “Artículo. 136.- Control inmediato de legalidad.

Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código”. [3] Artículo 111.- Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

(…) 8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción (…)”. [4] “(…) En la vida de los Estados también hay lugar para las situaciones excepcionales, esto es, para aquellos estados de anormalidad que ponen en peligro la existencia del Estado, la estabilidad institucional y la convivencia democrática, que no pueden enfrentarse con los instrumentos jurídicos ordinarios y que imponen la necesidad de una respuesta estatal diferente.

Distintos mecanismos han contemplado los Estados para afrontar tales situaciones excepcionales. Unos, como ocurre en Estados Unidos e Inglaterra, amparándose en el efecto vinculante de su ininterrumpida tradición constitucional, no regulan expresamente la manera como se han de afrontar esos estados excepcionales. (…) Otros, como España y Colombia, consagran un derecho constitucional de excepción que comprende una regulación detenida del constituyente y una regulación complementaria del legislador.

En ella se fijan los presupuestos para la declaratoria de un estado de anormalidad institucional, se señalan los límites de esas facultades, se configura el sistema de controles a que se somete al ejecutivo y supedita ese régimen a lo dispuesto en una ley de especial jerarquía”. Corte Constitucional. Sentencia C-802 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [5] “(…) La Carta Política de 1886 -con sus reformas- no estableció controles suficientes para prevenir su abuso.

Su declaratoria, por ejemplo, era considerada un acto meramente político y no susceptible de control jurídico, esto es, una potestad completamente discrecional del Presidente de la República. Así, frente a los abusos cometidos bajo la figura del estado de sitio durante la vigencia de la Constitución Política de 1886, que de exceptivo pasó a ser crónico, y en precaución ante la acumulación extraordinaria de poderes en manos del ejecutivo, la Carta Política de 1991 estableció un estricto régimen regulatorio de los estados de excepción para mantener la plena vigencia del Estado de Derecho, aún en periodos de anormalidad, en guarda del principio democrático, de la separación de poderes y de la primacía de los derechos fundamentales”.

Corte Constitucional. Sentencia C-156 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo. [6] Según la definición de la RAE: “Enfermedad epidémica que se extiende a muchos países o que ataca a casi todos los individuos de una localidad o región”. https://dle.rae.es/pandemia. [7] Corte Constitucional. Sentencia C-145 de 20 de mayo de 2020. Magistrado Ponente: José Fernando Reyes Cuartas. [8] Corte Constitucional.

Sentencia C-802 de 2 de octubre de 2002. MP: Jaime Córdoba Triviño. [9] Ibídem. [10] Revisión constitucional del proyecto de ley estatutaria No. 91/92 Senado y 166/92 Cámara “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”. [11] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549- 00 (CA).

M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [12] Así lo precisó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 23 de noviembre de 2010, Radicación numero: 11001-03-15-000- 2010-00196-00. CP. Ruth Stella Correa Palacio. [13] Entre otras decisiones, se pueden consultar las siguientes: Sentencia de 16 de junio de 2009, Radicación numero: 11001-03-15-000-2009-00305- 00(CA).

M.P. Enrique Gil Botero; sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA).M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [14] Cfr. artículo 20 de la LEEE y artículo 136 del CPACA. [15] Cita original: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 3 de mayo de 1999, Radicación número: CA-011. M.P. Ricardo Hoyos Duque, citada en sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA).

M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [16] Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Artículo 4: “1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.

(…)”. [17] CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS SUSPENSIÓN DE GARANTÍAS, INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN. Artículo 27. Suspensión de Garantías 1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. 2.

La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. 3.

Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en la presente Convención, por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión. [18] Convenio Europeo de Derechos Humanos. Artículo 15.

Derogación en caso de estado de urgencia. 1. En caso de guerra o de otro peligro público que amenace la vida de la nación, cualquier Alta Parte Contratante podrá tomar medidas que deroguen las obligaciones previstas en el presente Convenio en la medida estricta en que lo exija la situación, y supuesto que tales medidas no estén en contradicción con las otras obligaciones que dimanan del derecho internacional. [19] “La suspensión de garantías constituye también una situación excepcional, según la cual resulta lícito para el gobierno aplicar determinadas medidas restrictivas a los derechos y libertades que, en condiciones normales, están prohibidas o sometidas a requisitos más rigurosos.

Esto no significa, sin embargo, que la suspensión de garantías comporte la suspensión temporal del Estado de Derecho o que autorice a los gobernantes a apartar su conducta de la legalidad a la que en todo momento deben ceñirse. Estando suspendidas las garantías, algunos de los límites legales de la actuación del poder público pueden ser distintos de los vigentes en condiciones normales, pero no deben considerarse inexistentes ni cabe, en consecuencia, entender que el gobierno esté investido de poderes absolutos más allá de las condiciones en que tal legalidad excepcional está autorizada.

Como ya lo ha señalado la Corte en otra oportunidad, el principio de legalidad, las instituciones democráticas y el Estado de Derecho son inseparables (cf. La expresión " leyes " en el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986. Serie A No. 6, párr. 32). Corte IDH. El habeas corpus bajo suspensión de garantías (artículos 27.2 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos)”.

Opinión Consultiva OC-8/87 párr.24. [20] Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987. El habeas corpus bajo suspensión de garantías (arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos). [21] La CIDH en sentencia del 26 de septiembre de 2006, en el caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile, al referirse a dicho control, señaló: “La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico.

Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos.

En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de ‘control de convencionalidad’ entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana”. [22] Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987.

El habeas corpus bajo suspensión de garantías (arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos). [23] “Desde el caso Almonacid Arellano vs. Chile, la Corte IDH ha ido precisando el contenido y alcance del concepto de control de convencionalidad en su jurisprudencia, para llegar a un concepto complejo que comprende los siguientes elementos (o: las siguientes características): a) Consiste en verificar la compatibilidad de las normas y demás prácticas internas con la CADH, la jurisprudencia de la Corte IDH y los demás tratados interamericanos de los cuales el Estado sea parte; b) Es una obligación que corresponde a toda autoridad pública en el ámbito de sus competencias; c) Para efectos de determinar la compatibilidad con la CADH, no sólo se debe tomar en consideración el tratado, sino que también la jurisprudencia de la Corte IDH y los demás tratados interamericanos de los cuales el Estado sea parte; d) Es un control que debe ser realizado ex officio por toda autoridad pública; y e) Su ejecución puede implicar la supresión de normas contrarias a la CADH o bien su interpretación conforme a la CADH, dependiendo de las facultades de cada autoridad pública”.

(…) “Los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles están en la obligación de ejercer ex officio un “control de convencionalidad” entre las normas internas y los tratados de derechos humanos de los cuales es Parte el Estado, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y regulaciones procesales correspondientes”.

Caso Gudiel Álvarez y otros (“Diario Militar”) Vs. Guatemala. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 20 de noviembre de 2012. Control de convencionalidad. Cuadernillo de Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos No. 7. Evolución de la Jurisprudencia de la Corte IDH: Precisiones conceptuales. Parámetro de convencionalidad se extiende a otros tratados de derechos humanos. Disponible en: https://www.jep.gov.co/Sala-de-Prensa/Documents/convencionalidad.pdf. [24] Sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009- 00549-00 (CA).

M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [25] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 24 de mayo de 2016. Radicación 11001 03 15 0002015 02578-00. M.P. Guillermo Vargas Ayala. [26] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 23 de noviembre de 2010. Radicación 11001-03-15-000-2010-00196- 00 (CA). [27] Artículo que consagra las funciones de los directores generales de las Corporaciones Autónomas. [28] Corte Constitucional, sentencia C-570 del 18 de julio de 2012, M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

En ese mismo sentido, frente a la naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales, la Corte Constitucional en sentencia C-593 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz, señaló: “Las corporaciones autónomas regionales son entidades administrativas del orden nacional que pueden representar a la Nación dentro del régimen de autonomía que les garantiza el numeral 7º del artículo 313 de la Constitución, y están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley, sin que estén adscritas ni vinculadas a ningún ministerio o departamento administrativo; además, y en la medida definida por el legislador, respetando su autonomía financiera, patrimonial, administrativa y política, pueden ser agentes del Gobierno Nacional, para cumplir determinadas funciones autónomas en los casos señalados por la ley.

Aquellas entidades, son organismos administrativos intermedios entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios y territorialmente, que están encargados, principalmente, aun cuando no exclusivamente, de funciones policivas, de control, de fomento, reglamentarias y ejecutivas relacionadas con la preservación del ambiente y con el aprovechamiento de los recursos naturales renovables, lo cual, y dentro del marco de lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 339 de la Carta Política, las autoriza para participar, en los casos señalados en la ley, como agentes del Gobierno Nacional, en los procesos de elaboración y adopción concertada de los planes de desarrollo de las entidades territoriales, y en la armonización de políticas y de normas regulatorias que se dicten por las distintas autoridades competentes, como en el caso del numeral 7º del artículo 313 de la Carta Política, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas”. [29] “Así, si un parámetro de análisis es “la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción”, es porque se parte de la base que puede ocurrir que la autoridad, al adoptar las medidas correspondientes, invoque solo el decreto que declara la emergencia económica, social o ecológica para tomar alguna medida, que puede resultar ajena al mismo o lesiva del ordenamiento jurídico.

En este orden, el control inmediato de legalidad consistirá en verificar si la autoridad tiene la competencia para emitir la regulación respectiva y de ser así, proceder a evaluar la conexidad, proporcionalidad y necesidad de la medida “mediante la confrontación del acto administrativo con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994) y los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción” (se resalta).

Consejo de Estado, Sala Plena, Sala Veintidós Especial de Decisión, sentencia del 24 de julio de 2020, expediente 11001-03-15-000- 2020-01664-00, M.P.: Luis Alberto Álvarez Parra. [30] En este sentido ver Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 23, Auto del 3 de agosto de 2020, radicado 11001031500020200176200; Consejero Ponente José Roberto Sáchica Méndez. [31] “Artículo 151 del CPACA.

Los Tribunales Administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: “(…) “14. Del control inmediato de legalidad de los actos de carácter general que sean proferidos en ejercicio de la función administrativa durante los Estados de Excepción y como desarrollo de los decretos legislativos que fueren dictados por autoridades territoriales departamentales y municipales, cuya competencia corresponderá al tribunal del lugar donde se expidan” (se subraya). [32] Corte Constitucional, Sentencia C-578 de 1999, MP Antonio Barrera Carbonell, reiterada en la Sentencia C-035 de 2016, MP.

Gloria Stella Ortiz Delgado. [33] Corte Constitucional, Sentencia T- 338 de 2017 [34] Corte Constitucional, Sentencia C- 127 de 2018 [35] |Sede Principal – |Línea Fija |cda@cda.gov.co | |lnírida |5656351 |contactenos@cda.gov.co | |Dirección Seccional |3143717167 |guainiacda@gmail.com | |Guainía | |seccional@cda.gov.co | |Subsede San José |311 513 88 04|guaviarecda1@gmail.com | |Dirección Seccional | |cdaguaviare@cda.gov.co | |Guaviare | | | |Subsede Mitú |310 7780341 |cdavaupes@gmail.com | |Dirección Seccional | |cdavaupes@cda.gov.co | |Vaupés | | | [36] Sentencia C-145 del 20 de mayo de 2020, referencia: expediente RE-232, revisión de constitucionalidad del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, «[p]or el cual se declara un estado de emergencia económica social y ecológica en todo el territorio nacional», magistrado ponente: José Fernando Reyes Cuartas. [37] Referencia: expediente R.E.-116, revisión constitucional del Decreto Legislativo 1837 del 11 de agosto de 2002 «[p]or el cual se declara el Estado de Conmoción Interior», magistrado ponente: Jaime Córdoba Triviño, sentencia del 2 de octubre de 2020.