11001-03-15-000-2017-00246-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN EXTRAORDINARIA DE REVISIÓN / REVISIÓN RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN / RÉGIMEN PENSIONAL DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE JUDICIAL - Sentencia de 28 de agosto de 2018 [S]e tiene que las personas beneficiarias del régimen de transición, en virtud del principio de favorabilidad, al momento de consolidar su status pensional, pueden optar por un reconocimiento en las condiciones establecidas en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 -régimen de transición- o bajo los presupuestos de la pensión de vejez regulada en el Sistema General de Pensiones previstos en los artículos 33 y 34 en concordancia con el artículo 21 ibídem; el que le resulte más favorable. […] [L]a Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, acogió la regla jurisprudencial (…) el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite la aplicación del régimen anterior, pero únicamente en tres aspectos: la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y el monto (…) ya que en lo que atañe al ingreso base de liquidación se debe seguir la regla del inciso 3° de la norma ibídem.

La aludida providencia fijó la regla jurisprudencial referida a los factores que deben ser tenidos en cuenta para el cálculo del IBL de la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición, señalando que únicamente serian computables aquellos factores sobre los cuales haya efectuado las respectivas cotizaciones al sistema de pensiones. […] [D]e acuerdo con el (…) criterio fijado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, con exclusión de la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 21 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 / LEY 797 DE 2002 - ARTÍCULO 20 / DECRETO LEY 929 DE 1976 - ARTÍCULO 7 / DECRETO LEY 929 DE 1976 - ARTÍCULO 16 / DECRETO 691 DE 1994 - ARTÍCULO 6 / DECRETO 1158 DE 1994 - ARTÍCULO 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., once (11) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-00246-00(1283-17) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandado: AIDA MÓNICA DURÁN DE LA TORRE Referencia: INTERPRETACIÓN DE IBL EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN – SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DE 28 DE AGOSTO DE 2018.

RÉGIMEN PENSIONAL DE LOS SERVIDORES DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. DECLARAR FUNDADA LA ACCIÓN DE REVISIÓN. 1. Procede la Sala a decidir la acción de revisión promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-[1], contra la sentencia de 23 de junio de 2011 expedida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D[2], que declaró la nulidad de la Resolución Nº 12439 de 25 de marzo de 2009, mediante la cual, la Caja Nacional de Previsión Social reliquidó la pensión de jubilación de la demandada, y en consecuencia, ordenó una nueva reliquidación de la mencionada prestación con el equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado durante el último semestre de servicios de conformidad con lo expuesto en el artículo 7 del Decreto 929 de 1976[3]; con inclusión del salario mensual, bonificación por servicios prestados, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad y la totalidad de la bonificación especial –quinquenio- como base de liquidación. I.

ANTECEDENTES 1. La acción de revisión 2. Por conducto de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de revisión[4], la UGPP, solicitó acceder a las siguientes pretensiones: i) Infirmar la sentencia de 23 de junio de 2011 expedida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho Nº 2500-23-25-000-2009-00397-01 promovido por la señora Aida Mónica Duran de la Torre contra CAJANAL[5]. ii) Condenar en costas a la demandada. 2.

Fundamentos fácticos de la acción 3. Para mejor compresión del caso, la Sala se permite realizar un resumen de la situación fáctica presentada por el apoderado del accionante, así: i) Explicó, que la hoy demandada nació el 30 de septiembre de 1956 y laboró en la Contraloría General de la República entre el 28 de julio de 1982 y el 30 de diciembre de 2007.

Manifestó que el último cargo desempeñado por la señora Durán de la Torre ante la citada entidad fue el de Profesional Universitario 02. ii) Indicó, que la demandada adquirió el status pensional el 30 de septiembre de 2006 y le fue reconocida pensión de jubilación mediante Resolución Nº. 60120 de 27 de diciembre de 2007 expedida por la Caja Nacional de Previsión Social EICE[6], condicionada a demostrar retiro definitivo del servicio.

Agotado el mencionado requerimiento, se reliquidó la pensión de la señora Aida Mónica Durán de la Torre a través de la Resolución Nº 12439 de 25 de marzo de 2009 con efectos a partir del 1 de diciembre de 2007. iii) Señaló que la señora Durán de la Torre interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca contra la Resolución Nº 12439 de 25 de marzo de 2009 proferida por CAJANAL con el fin de obtener la reliquidación de su mesada pensional.

En virtud de lo expuesto, la citada corporación judicial dictó el fallo de 23 de junio de 2011, por el cual ordenó reliquidar la pensión de jubilación de la hoy demandada con el equivalente al 75% de la asignación básica mensual más elevada devengada en el último semestre de servicios, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7 del Decreto 929 de 1976 y con inclusión de la bonificación por servicios prestados, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad y bonificación especial de quinquenio como factores de liquidación. iv) Expuso, que en cumplimiento de la sentencia mencionada, CAJANAL expidió la Resolución UGM 050134 de 19 de junio de 2012, mediante la cual reliquidó la pensión de la señora Aida Mónica Durán de la Torre según las directrices impartidas.

A través de la Resolución RDP 028004 de 20 de junio de 2013 el accionante reliquidó nuevamente la asignación pensional con inclusión del 100% de la bonificación especial –quinquenio- como factor de liquidación, la cual, fue adicionada mediante Resolución RDP de 1 de agosto de 2013, en la que indicó que dicha disposición tiene fundamento en una orden judicial. 3.

Causal de revisión invocada – Ley 797 de 2003, artículo 20, literal b). 4. Como fundamento de la presente acción de revisión, la UGPP invocó el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 cuyo tenor literal señala lo siguiente: Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: (…) b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 5.

Con el objeto de sustentar la causal de revisión expuesta, la entidad accionante afirmó que en atención a que la señora Aida Mónica Durán de la Torre es beneficiaria del régimen de transición previsto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, su asignación pensional debía ser reconocida en aplicación de las reglas establecidas en las sentencias C – 168 de 1995, SU 258 de 2013 y SU – 230 de 2015, mediante las cuales, la Corte Constitucional afirmó que la pensión de los beneficiarios de dicho régimen debe ser calculada de conformidad con lo establecido en los artículos 21 y 36 numeral 3 de la citada Ley 100 de 1993.

Entonces, al haber ordenado el pago de la pensión de jubilación de la demandada de conformidad con las condiciones del régimen anterior en cuanto a IBL y tasa de remplazo, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca reconoció un derecho cuya cuantía excede el monto que legalmente corresponde. 4. Oposición al recurso extraordinario de revisión 6.

La señora Aida Mónica Durán de la Torre, por intermedio de apoderado judicial presentó escrito de 3 de agosto de 2018[7], a través del cual se opuso a la prosperidad de la acción de revisión presentada por la UGPP, de conformidad con los argumentos que a continuación se referencian de forma sintética: i) Expuso, que las sentencias SU-258 de 2013 y SU-230 de 2015 invocadas por la UGPP como fundamento de su demanda, no se encontraban vigentes el 30 de octubre de 2006, fecha en que la demandada adquirió su calidad de pensionada, por tanto, las normas y criterios jurisprudenciales que deben sustentar la situación pensional de ésta son las que se estaban en vigor al momento en que se consolidó el mencionado derecho.

Afirmó que, aplicar la citada tesis jurisprudencial al presente asunto desconocería el derecho adquirido de la accionada y su derecho de igualdad respecto de los demás beneficiarios del régimen de transición. ii) Señaló que, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, el ingreso base de liquidación, edad, tiempo, tasa de remplazo, topes y factores salariales conforman una unidad inescindible, en consecuencia, a los funcionarios de la Contraloría General de la República se les debe aplicar integralmente su propio régimen, y no de manera parcial lo previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en atención a que dicha actuación daría lugar a la creación de un tercer régimen.

Así mismo, resaltó que en virtud del principio de favorabilidad debe aplicarse la norma especial, ya que esta resulta más favorable a la demandada. Indicó que, la no aplicación del régimen pensional correspondiente constituye una vulneración al derecho al debido proceso y a la seguridad social, que se materializa en el derecho a recibir la mesada pensional que corresponde y no otra. iii) Argumentó que la aplicación del ingreso base de liquidación previsto en la Ley 100 de 1993 al presente caso, representa una afectación del derecho al mínimo vital y a la vida digna de la señora Durán de la Torre, pues, este ha sido concebido por la Corte Constitucional como un derecho fundamental que supone que toda persona debe vivir de acuerdo con el estatus adquirido durante su vida iv) Consideró que, el principio de sostenibilidad financiera del que trata la sentencia SU-258 de 2013, no puede ser invocado para menoscabar o restringir el alcance de derechos fundamentales como el de seguridad social y mínimo vital.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 7. La demanda en ejercicio de la acción de revisión que ocupa la atención de la Sala fue interpuesta[8] en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, motivo por el cual, esta Corporación es competente para conocer de ella en aplicación de lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 249 ibídem[9]. 8.

De igual manera, atendiendo el criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter pensional, la Sección Segunda, en la Subsección B a la que corresponde por reparto del proceso, es competente para conocer de la acción de revisión al tenor de lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 55 de 2003[10]. 2.

Problema jurídico 9. Del análisis integral de la presente acción de revisión, así como de los argumentos de oposición invocados por la demandada, ha determinado la Sala que, para dictar decisión de fondo en el proceso de la referencia, deberá resolver el siguiente planteamiento: 10. Establecer si la sentencia de 23 de junio de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se encuentra incursa en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la ley 797 de 2003, por cuanto ordenó reliquidar la pensión de jubilación de la señora Aida Mónica Durán de la Torre con aplicación integral de lo previsto en el Decreto 929 de 1976 “Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares”, sin tener en cuenta las reglas jurisprudenciales definidas por la Corte Constitucional en las sentencias C – 168 de 1995, SU 258 de 2013 y SU – 230 de 2015 en cuanto ingreso base de liquidación. 11.

Entonces, a fin de resolver la citada controversia, se abordará el siguiente orden argumentativo: i) en primer orden se realizará un análisis del régimen de transición pensional previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a la luz de la jurisprudencia vigente; ii) luego, se hará alusión a las disposiciones prestacionales establecidas en el Decreto 929 de 1976; y iv) finalmente, se resolverá el caso concreto. 12.

Ahora bien, de resultar prósperos los argumentos invocados por el ente previsional accionante y en consecuencia sea necesario infirmar la sentencia cuestionada, expedida el 23 de junio de 2011 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, corresponderá a la Sala proferir la decisión de remplazo. Del régimen de transición pensional previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 13.

Previo a la expedición del régimen pensional vigente instituido mediante la Ley 100 de 1993, el sistema de pensiones en Colombia estaba regulado por múltiples normas como la Ley 6 de 1945, el Decreto 3135 de 1968, la Ley 33 de 1985 y el Acuerdo 049 de 1990 y otras disposiciones especiales aplicables a determinados sectores de la administración pública, como el Decreto 546 de 1971 –Rama Judicial y Ministerio Público- Decreto 1653 de 1977 –Funcionarios de la Seguridad Social- Decreto 2701 de 1988 –Ministerio de Defensa- Ley 4 de 1992 –Magistrados de Altas Cortes, Congresistas y cargos homologables-.

Resulta importante destacar, en relación con el caso objeto de estudio en la presente providencia, que el régimen pensional de los funcionarios de la Contraloría General de la Nación se encontraba regulado por el Decreto 929 d e1971. 14. Ahora bien, con el propósito de establecer un Sistema General de Pensiones para todos los habitantes del territorio nacional con el fin de garantizar con amplia cobertura a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, el legislador expidió la Ley 100 de 1993[11], con la que, además, derogó gran parte de las normas anteriores en materia pensional[12].

Pese a la derogatoria de las mencionadas disposiciones, la nueva ley estableció un régimen de transición con el objeto de proteger a dos grandes grupos poblacionales cuya situación pensional se encontraba regida por las normas anteriores, que quedarían insubsistentes ante la entrada en vigor del nuevo sistema; el primer grupo, referido a las personas con derechos, garantías o beneficios adquiridos en virtud de normas anteriores, y el segundo grupo, se incluyó a quienes no habían consolidado el derecho a la pensión, pero que estuvieran próximos a adquirirlo, en atención a los presupuestos previstos por las normas derogadas. 15.

Al respecto, la doctrina ha entendido como régimen de transición, aquellas disposiciones creadas por una ley, que al modificar una serie de situaciones jurídicas en curso bajo la vigencia de una disposición anterior, contempla la posibilidad de extender los efectos jurídicos de las normas derogadas por cierto lapso temporal a determinados grupos de personas, con el propósito de que la nueva normatividad no afecte de manera abrupta e intempestiva las condiciones de quienes aspiraban a consolidar su situación jurídica de conformidad con los beneficios que contemplaba la ley derogada[13].

Por su parte, la Corte Constitucional lo ha definido como un mecanismo jurídico de protección, para que los cambios de legislación no afecten de forma desproporcionada a quienes no han cumplido los requisitos para obtener una pensión, pero por estar próximos a alcanzarlos, tienen una expectativa legítima de adquirir dicho derecho[14]. 16.

Es así como el inciso segundo del artículo 36 de la prenotada legislación, estableció una prerrogativa para los afiliados al Sistema de Seguridad Social en Pensiones consistente en que, ante el cambio de legislación, dichas personas previo cumplimiento de los supuestos de edad o tiempo de servicio a la entrada en vigencia del nuevo régimen, conservan el derecho a beneficiarse del régimen anterior al cual se encuentren afiliados, en concreto, respecto de la edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas y el monto de la pensión. La norma es del siguiente tenor literal: «Articulo. 36.- Régimen de transición. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.

La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley. El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

Lo dispuesto en el presente artículo para las personas que al momento de entrar en vigencia el régimen tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, no será aplicable cuando estas personas voluntariamente se acojan al régimen de ahorro individual con solidaridad, caso en el cual se sujetarán a todas las condiciones previstas para dicho régimen.

Tampoco será aplicable para quienes habiendo escogido el régimen de ahorro individual con solidaridad decidan cambiarse al de prima media con prestación definida. Quienes a la fecha de vigencia de la presente ley hubiesen cumplido los requisitos para acceder a la pensión de jubilación o de vejez conforme a normas favorables anteriores, aun cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento, tendrán derecho, en desarrollo de los derechos adquiridos, a que se les reconozca y liquide la pensión en las condiciones de favorabilidad vigentes al momento en que cumplieron tales requisitos» 17.

La citada norma de transición pensional fue prevista para proteger las expectativas legítimas que tenían los trabajadores afiliados al régimen de prima media con prestación definida a la fecha de su entrada en vigencia y que estuvieran próximos a pensionarse, para que les fueran aplicadas las normas anteriores a ella, clasificadas así: i) las mujeres mayores de treinta y cinco (35) años; ii) los hombres mayores de cuarenta (40) años; y iii) las mujeres y hombres que, independientemente de la edad, tuvieran más de quince (15) años de servicios cotizados, de manera que, basta con reunir cualquiera de tales premisas para que el afiliado ostente un derecho adquirido en aplicación al régimen de transición. 18.

Ahora bien, mediante sentencia C-168 de 1995 la Corte Constitucional realizó el control abstracto de constitucionalidad de la disposición antes transcrita y consideró exequibles los incisos segundo y tercero salvo el aparte final de este último, que fue declarado inexequible[15]. Dicha declaratoria de exequibilidad se fundamentó en las siguientes razones determinantes: i. Los incisos segundo y tercero no desconocen el artículo 53 constitucional, dado que el legislador al establecer las reglas de transición fijadas en ellos fue más allá de la protección de los derechos adquiridos, al salvaguardar las expectativas legítimas de quienes por edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas, estaban próximos adquirir el derecho a la pensión de vejez, lo que mostraba una plausible política social que se adecuaba a lo previsto en el artículo 25 constitucional, que garantiza una especial protección al trabajo; ii.

La situación de las personas que se van acercando por edad o tiempo de servicio a las condiciones señaladas en la ley para acceder a la pensión de vejez, no es la misma de aquellas que apenas inician una vida laboral, llevan pocos años de servicio o su edad está bastante lejos de la exigida, pues a pesar de que en ambos casos se tiene meras expectativas, sus condiciones, por ser distintas, justifican un trato diferente y, iii.

Las normas acusadas son generales, impersonales, abstractas y cobijan a todos los habitantes del país, de suerte que, «no es posible determinar in genere si la nueva legislación contiene disposiciones más benéficas para los trabajadores, frente a los regímenes antes vigentes y, muchos menos cuando se trata de meras expectativas», de manera que, será en cada caso en particular en el que se defina si la aplicación de esas normas generales desconocen o no el principio mínimo laboral de la condición más beneficiosa para el trabajador. 19.

De acuerdo con lo expuesto, la sentencia C-168 de 1995 constituye un pronunciamiento jurisprudencial importante en materia de transición para precisar que algunos elementos del régimen pensional anterior a la Ley 100 de 1993 se extienden en el tiempo para aquellas personas que tienen una expectativa legítima de adquirir su pensión, eso sí, con la posibilidad de escoger la condición más beneficiosa para definir su derecho pensional, esto es, entre el régimen de transición y el régimen previsto en la Ley 100 de 1993. 20.

Entonces, se tiene que las personas beneficiarias del régimen de transición, en virtud del principio de favorabilidad, al momento de consolidar su status pensional, pueden optar por un reconocimiento en las condiciones establecidas en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 -régimen de transición- o bajo los presupuestos de la pensión de vejez regulada en el Sistema General de Pensiones previstos en los artículos 33 y 34 en concordancia con el artículo 21 ibídem; el que le resulte más favorable. 21.

Resulta importante resaltar en este punto que, a principios de la década del 2000 el sistema pensional en el país tenía un muy bajo nivel de cobertura, además, la mayor parte de los afiliados no cotizaban de manera efectiva, situación que dio lugar a graves problemas financieros que impedían la protección integral del derecho de seguridad social de los pensionados y cotizantes, en consecuencia, el Congreso de la República en su calidad de constituyente derivado se vio en la obligación de tomar medidas para superar la mencionada situación, motivo por el cual profirió el Acto Legislativo 01 de 2005.

Esta reforma, se fundamentó principalmente en el principio de sostenibilidad financiera del sistema general de pensiones, de universalidad y de solidaridad, por tanto, se estableció la obligación en cabeza del Estado de garantizar la solvencia económica en materia pensional, se dispusieron medidas para eliminación de beneficios desproporcionados a cierta población de pensionados y prevenir su creación, y se determinó que el monto de la asignación pensional debía corresponder con lo efectivamente cotizado. 22.

Ahora bien, en aplicación de los principios constitucionales que fundamentaron la expedición del citado Acto Legislativo, la Corte Constitucional en varios pronunciamientos[16] determinó la posibilidad de limitar la vigencia temporal del régimen de transición, y la necesidad de restringir la interpretación de los regímenes anteriores para evitar la concesión de beneficios pensionales desproporcionados, pues esto, vulnera la estabilidad financiara del sistema, así, por ejemplo, en sentencia T-353 de 2012 el citado juez constitucional permitió la revisión de pensiones reconocidas en virtud del régimen de transición que superan el monto de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes establecido por el constituyente, sobre el particular, la citada providencia dispuso: “Tal disposición lleva a replantear la forma como se han aplicado algunos regímenes, especialmente los que aún se encuentran vigentes en virtud del régimen de transición, y a cuestionar los factores que en reiteradas ocasiones se han tenido en cuenta para liquidar pensiones cuyos montos exceden el límite establecido por el constituyente.

De modo que lo más sano, conveniente y razonable en aras de garantizar el principio sostenibilidad fiscal es la realización de una labor de revisión pensional, tanto de las pensiones que superan los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes concedidas antes del 31 de julio de 2010, como aquellas que se concedieron con posterioridad, para que a futuro el monto de dichas pensiones no supere el límite que el Constituyente determinó -es decir, 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes-.” (Subrayas fuera de texto para destacar) 23.

De conformidad con el orden argumentativo antes señalado, referido a la protección de la estabilidad financiera del sistema general de pensiones previsto en el Acto Legislativo 01 de 2005, la Corte Constitucional declaró la constitucionalidad parcial del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 –régimen especial de pensiones de Congresistas y Magistrados de altas Cortes- en el entendido que solo serán tenidos en cuenta como factores base de liquidación de la pensión, aquellos ingresos efectivamente recibidos por el beneficiario, que tengan carácter remuneratorio del servicio y sobre los cuales éste haya realizado la correspondiente cotización al sistema, por tanto, cualquier ingreso que no reúna las anteriores condiciones no puede ser tenido en cuenta como base de liquidación de la asignación pensional. 24.

Aunado a lo anterior, el citado pronunciamiento estableció que el artículo 36 de la Ley 100 d e1993 –régimen de transición pensional- solo otorgó efectos ultractivos a los regímenes pensionales especiales derogados mediante la norma ibídem en lo relacionado a la edad, tiempo de cotización o servicios prestados y tasa de remplazo, por tanto el ingreso base de liquidación –IBL- se debe calcular según lo señalado en los artículos 21 y 36 inciso tercero, esto es; i) para quienes les faltare menos de 10 años para adquirir estatus pensional el IBL será el promedio de lo devengado en el tiempo faltante o todo el tiempo cotizado de ser más favorable y; ii) para las personas que les falte más de 10 años para la pensión el IBL será calculado con el promedio de los salarios y rentas sobre los que haya cotizado durante dicho periodo, o sobre los ingresos de toda la vida laboral si ha cotizado como mínimo 1250 semanas.

La Corte Constitucional sustentó la anterior regla en los siguientes argumentos: “En vista de que (i) no permitir la aplicación ultractiva de las reglas de IBL de los regímenes pensionales vigentes antes de la Ley 100 fue el propósito original del Legislador; (ii) por medio del artículo 21 y del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100, el Legislador buscó unificar las reglas de IBL en el régimen de prima media;

(iii) ese propósito de unificación coincide con los objetivos perseguidos por el Acto Legislativo 01 de 2005, específicamente con los de crear reglas uniformes que eliminen privilegios injustificados y permitan diseñar mecanismos que aseguren la sostenibilidad del sistema -de ahí que la reforma mencione expresamente el artículo 36 de la Ley 100 - la Sala considera que en este caso el vacío que dejará la declaración de inexequibilidad de la expresión “durante el último año” debe ser llenado acudiendo a las reglas generales previstas en las dos disposiciones de la Ley 100 referidas.

En consecuencia, en la parte resolutiva de esta providencia, además de declarar inexequible la expresión “durante el último año” contenida en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, la exequibilidad del resto del precepto será condicionadas a que se entienda que las reglas sobre IBL aplicables a todos los beneficiarios de ese régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso.” 25.

Posteriormente en sentencia SU-230 de 2015[17], la Corte en sede de revisión de un fallo de tutela, abordó el estudio sobre la aplicación del IBL en materia pensional a partir de la jurisprudencia en vigor de las salas de revisión de tutelas de esa corporación en relación con el precedente establecido en la sentencia C- 258 de 2013. Fue a partir del citado pronunciamiento de unificación, que establece que el IBL de todos los beneficiarios del régimen de transición debe calcularse de conformidad con lo preceptuado en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 –no solo los vinculados al régimen especial previsto en la Ley 4 de 1992-, según los parámetros fijados en la sentencia C-258 de 2013, en cuanto a la interpretación sobre el monto y el ingreso base de liquidación en el marco del régimen de transición. 26.

En consonancia con lo anterior, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018[18], acogió la regla jurisprudencial antes señalada establecida por la Corte Constitucional en las sentencias mencionadas, para resolver la situación jurídica en materia pensional de las personas regidas por la Ley 33 de 1985 en el sentido que el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite la aplicación del régimen anterior, pero únicamente en tres aspectos: la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y el monto, entendiéndose por este último «el porcentaje o tasa de reemplazo que se aplica, más no a la base reguladora de la pensión o a los ingresos en que se fundamenta la liquidación» ya que en lo que atañe al ingreso base de liquidación se debe seguir la regla del inciso 3° de la norma ibídem. 27.

En otras palabras, el criterio jurisprudencial acogido en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, propende por la protección de principios superiores de la Carta Política en la medida que incluir factores sobre los cuales no se hizo la respectiva cotización al sistema de seguridad social en pensiones vulnera los principios constitucionales desarrollados mediante el Acto Legislativo 01 de 2005, cuyo inciso 6º expresamente dispone que «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones» e igualmente, resulta contrario al principio de igualdad, la concesión de privilegios pensionales que no corresponden a los ingresos reales devengados en la vida laboral del trabajador y que, por tanto, menguan la sostenibilidad del sistema mediante subsidios en detrimento de los derechos de la generalidad de los colombianos. 29.

El deber que le asiste a los contribuyentes de cotizar sobre aquellos factores salariales que sirven de base para liquidar la pensión, se sustenta precisamente en uno de los principios que gobierna el régimen de seguridad social en pensiones como es el de solidaridad, el cual según lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-126 de 2000, implica que todos los partícipes de este sistema deben contribuir a su sostenibilidad, equidad y eficiencia, lo cual explica que sus miembros deban en general cotizar, no sólo para poder recibir los distintos beneficios, sino además para preservar el sistema en su conjunto[19]. 30.

Así, la regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición de la Ley 100 de 1993[20] fijada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fue la siguiente: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». 31.

La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993[21] a los beneficiarios del régimen de transición, es la siguiente: “[…] 85. A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 86. […] el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional.

Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión. 87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas. […] 91.

Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables. […]” 32.

La primera subregla se refiere al período para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985[22] (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: “[…] Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.[…]” 33.

La segunda subregla es «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones». Esta subregla se sustenta, así: “[…] 99. La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100.

De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]»” 34.

Del recuento normativo y jurisprudencial realizado se concluye que, la Corte Constitucional de tiempo atrás ha fijado reglas según las cuales el IBL no hace parte del régimen de transición, postura que es acogida por la Sala Plena de esta Corporación a través del fallo unificador de fecha 28 de agosto de 2018 citado en precedencia. En ese orden, de acuerdo con el reciente criterio fijado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, con exclusión de la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley.

Del régimen pensional especial aplicable a los funcionarios de la Contraloría General de la República 35. La situación jurídica de los servidores públicos adscritos a la Contraloría General de la República en materia prestacional se encuentra regulada por un régimen especial previsto principalmente en las leyes 6ª de 1945[23] y 65 de 1946[24], en los Decretos Ley 2567 de 1946[25], 929 de 1976[26], 720 de 1978[27].

En lo referido a las exigencias para adquirir el derecho a una pensión de jubilación, el artículo 7 del Decreto Ley 929 de 1976 establece en cuanto a edad, 55 años para hombres y 50 para mujeres; en cuanto a tiempo de servicio, cumplir 20 años de servicios continuos o discontinuos, de los cuales por lo menos 10 hayan sido exclusivamente en la mencionada entidad y, en lo referido al monto para liquidación, dispone que este será del 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre de servicios.

La mencionada norma dispone a tenor literal lo siguiente: “Artículo 7. Los funcionarios y empleados de la Contraloría General tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50 si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuo o discontinuo, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos diez lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre”. 36.

Si bien, el decreto ley mencionado consagró los requisitos para la liquidación de la asignación pensional de los funcionarios de la Contraloría General de la República, no realizó mayores precisiones en lo concerniente a la manera en que estas deben ser liquidadas, únicamente en su artículo 9 hace referencia a los viáticos, así: “Artículo 9.

Para liquidar las pensiones de que trata este Decreto y las demás prestaciones establecidas o reconocidas por el presente Decreto, no se incluirán los viáticos que haya recibido el empleado o funcionario, a menos que ellos sean de carácter permanente y se hayan recibido, durante un lapso continuo de seis meses o mayor.” 37. La norma a la que se viene haciendo mención en este aparte, también atribuyó a los servidores de la Contraloría General de la Nación la obligación de realizar aportes para el sostenimiento financiero del ente previsional al cual se encontraban vinculados, para tal efecto estableció los respectivos porcentajes.

Sobre este punto del artículo 16 del Decreto Ley 929 de 1976 dispone lo siguiente: “Artículo 16. A partir de la vigencia de este Decreto y para la cobertura de las prestaciones en él establecidas, los funcionarios y empleados que en él se indican, contribuirán al sostenimiento de la Caja Nacional de Previsión Social con los siguientes aportes: 1.- Un tercio del valor del sueldo mensual el respectivo cargo, como cuota de afiliación. 2.- Un cinco por ciento (5%) del valor del sueldo mensual el respectivo cargo, como cuota periódica ordinaria. 3.- Un tercio por una sola vez, de todo aumento que reciban en su sueldo básico. 4.- Un cinco por ciento (5%) mensual del valor de las pensiones de jubilación, vejez e invalidez, para quienes gocen de esta prestación. 5.- Hasta un cinco por ciento (5%) del valor del sueldo mensual, cuando se trate de las prestaciones a que se refiere el artículo 5o. del presente Decreto.” 38.

De lo establecido en la norma antes citada se observa, que la obligación de cotizar al sistema pensional por parte de los empleados y funcionarios de la Contraloría General de la República solo afectaba la asignación básica mensual, y no las demás prestaciones sociales recibidas, sin embargo, con la entrada en vigencia del Decreto 691 de 1994, que incorporó a los servidores públicos del orden nacional al Sistema General de pensiones establecido por la Ley 100 de 1993, se modificó la base de cotización de éstos, en el sentido que estos no sería calculada con observancia únicamente de la asignación básica mensual, sino de todos los factores enlistados en el artículo 6 del Decreto 691 de 1994 modificado por el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994, cuyo tenor literal dispone: “Artículo 1º.

El artículo 6º del Decreto 691 de 1994, quedará así: "Base de cotización". El salario mensual base para calcular las cotizaciones al Sistema General de Pensiones de los servidores públicos incorporados al mismo, estará constituido por los siguientes factores: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación; c) La prima técnica, cuando sea factor de salario; d) Las primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario; e) La remuneración por trabajo dominical o festivo; f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; g) La bonificación por servicios prestados;” 39.

Al estudiar de manera concreta el régimen salarial de los servidores de la Contraloría General de la República consagrado en el artículo 40 de la Ley 720 de 1978, se evidencia que el salario de éstos se encuentra integrado por la asignación básica y todas las demás sumas que de forma habitual y periódica reciba el empleado como retribución directa de los servicios prestados.

El texto de la mencionada norma dispone lo siguiente: “Artículo 40. De otros factores de salario. Además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos y del valor del trabajo suplementario o del realizado en días de descanso obligatorio, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios.

Son factores de salario: a). Los gastos de representación. b). La bonificación por servicios prestados. c). La prima técnica d). La prima de servicio anual e). Los viáticos percibidos por los funcionarios en comisión de servicio.” 40. Entonces, de acuerdo con todo lo expuesto se concluye que con posterioridad a la entrada vigencia de la Ley 100 de 1993, y la incorporación de los servidores de la Contraloría General de la República al Sistema General de Pensiones por disposición del Decreto 691 de 1994, los aportes que se encuentran obligados a realizar para el sostenimiento financiero del sistema, deben ser calculados con base en la asignación básica mensual y los factores salariales previstos en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994.

Resolución del caso concreto 41. Previo a abordar el estudio de la controversia planteada en el caso concreto, la Sala considera pertinente realizar un análisis concreto de la acción extraordinaria de revisión consagrada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 a partir del fundamento teleológico con el cual fue instituida por el Legislador, por considerar este aspecto fundamental para desatar el problema jurídico suscitado en el presente asunto. 42.

La Ley 797 de 2003, “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los regímenes pensionales exceptuados y especiales”, contempló las providencias judiciales que ordenan el reconocimiento y pago de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, como decisiones susceptibles de ser objeto de revisión a través de una acción extraordinaria, en consecuencia, el artículo 20 ibidem estableció lo siguiente: “Artículo 20.

Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.” 43.

La mencionada acción de revisión prevista en el artículo transcrito constituye una herramienta judicial cuyo ejercicio busca introducir una excepción al principio de cosa juzgada para reivindicar y defender un fin constitucionalmente válido, como lo es la defensa del tesoro público, el cual es un bien protegido y de vital importancia para el efectivo funcionamiento del Estado y el cumplimiento debido de sus fines. 44.

En esa medida, dicho medio extraordinario no es solo un instrumento de lucha contra la corrupción, dado que a través de este, se puede solicitar la revisión de las pensiones reconocidas en forma irregular, al conceder asignaciones pensionales en cuantías que exceden el valor legalmente correspondiente, sino que, paralelamente hace prevalecer el interés de la colectividad por encima del particular al detener o armonizar con la ley, el pago de pensiones reconocidas en exceso, bien sea por error, ignorancia o desconocimiento del funcionario judicial o administrativo de las disposiciones reguladoras de la pensión, o por adoptarse una interpretación que no se acompasa con los principios reguladores del sistema de seguridad social en pensiones vertidos en la Carta Superior. 45.

En este punto y una vez examinada la finalidad de la acción de revisión, podría pensarse que se genera una tensión entre la protección del erario y la seguridad jurídica de las situaciones subjetivas ya consolidadas en cabeza de la persona demandada, en cuanto que, después de contar con una decisión judicial que le confirió el derecho reclamado, a través del presente mecanismo extraordinario se sometería a revisión su situación concreta, pudiéndose afectar con ello la inmutabilidad que toda sentencia ejecutoriada merece al cabo de un tiempo debidamente determinado por la ley. 46.

Sin embargo, en el caso bajo estudio, no se está ante un conflicto o tensión entre el fin perseguido por el legislador con la acción de revisión y la seguridad jurídica que confiere una sentencia ejecutoriada, dado que el primero pretende el restablecimiento de la justicia material y la defensa del erario, lo cual constituye un fin constitucionalmente válido y legítimo, mientras que el segundo, no puede prevalecer sobre el valor justicia al impedir la revisión de una sentencia que se evidencia «a posteriori» como injusta.

Es importante aclarar que, de conformidad con el anterior planteamiento, no es posible entender la acción de revisión como un mecanismo para cuestionar en cualquier tiempo, o de manera indefinida, los fallos judiciales que reconocen prestaciones periódicas con a cargo de recursos públicos, que se encuentren debidamente ejecutoriados. 47.

La anterior afirmación tiene fundamento en la sentencia C-835 de 2003 proferida por la Corte Constitucional, mediante la cual armonizó los dos bienes constitucionales antes mencionados, al declarar la inconstitucionalidad de la expresión «en cualquier tiempo» del texto original del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permitía el ejercicio de la acción de revisión de forma intemporal o indefinida, y condicionó su ejercicio a un límite temporal, al estimar que, la norma en cuestión resultaba contraria al principio según el cual, no existe derecho sin acción, ni acción sin caducidad y prescripción; a los derechos adquiridos, la confianza legítima y la inmutabilidad de las sentencias debidamente ejecutoriadas.

En su aparte pertinente, la sentencia en mención señaló lo siguiente: “En efecto, a partir del principio según el cual no hay derecho sin acción, ni acción sin prescripción o caducidad, salta a la vista la inseguridad jurídica en que se desplomaría el universo de los derechos adquiridos, de las situaciones jurídicas subjetivas ya consolidadas en cabeza de una persona, de la confianza legítima, y por supuesto, de la inmutabilidad que toda sentencia ejecutoriada merece al cabo de un tiempo debidamente determinado por la ley: la resolución de los conflictos de derecho no puede abandonarse a la suerte de un ad calendas graecas.

Paradójicamente, considerando que el recurso extraordinario de revisión se instituyó para el restablecimiento de la justicia material, con la indeterminación que la norma exhibe se allanaría el camino para el advenimiento de lo contrario, pues, ¿de qué justicia social podría hablarse en un país en el que todos los actos que reconocen sumas periódicas de dinero o pensiones se hallarían sin remedio bajo la férula de una perpetua inseguridad jurídica? La norma bajo examen bien puede perseguir un fin constitucionalmente válido, como sería la defensa del Tesoro Público.

Sin embargo, a la luz de sus consecuencias resulta notoriamente irracional y desproporcionada. Valga recordar que el procedimiento es vehículo impulsor y definitorio de los derechos, deberes y garantías que la Constitución Política y la ley establecen a favor de las personas. En este orden de ideas la locución reseñada resulta lesiva del debido proceso (art. 29 C.P.), de la pronta y debida justicia (art. 229 C.P.) y del imperio del Estado Social de Derecho que a todos nos concierne observar y mantener (art. 1 C.P.), en la medida en que desborda y contradice el campo de acción que el artículo 89 superior le demarca al legislador, el cual, precisamente, le encomienda a éste la función de propugnar por la integridad del orden jurídico, que de suyo debe proteger los derechos de todas las personas frente a la acción u omisión de las autoridades públicas.

Consecuentemente, la Corporación declarará la inexequibilidad de la expresión examinada.” 48. En observancia de lo anterior, el Legislador mediante el inciso tercero del artículo 251 de Ley 1437 de 2011, determinó un término de 5 años para la interposición de la acción de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia que se pretende controvertir.

El citado artículo dispone: “Artículo 251. término para interponer el recurso. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. En los casos contemplados en los numerales 3 y 4 del artículo precedente, deberá interponerse el recurso dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia penal que así lo declare.

En el caso del numeral 7, el recurso deberá presentarse dentro del año siguiente a la ocurrencia de los motivos que dan lugar al recurso. En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio”.

(Subrayas fuera de texto para resaltar) 49. De lo expuesto se colige, que las autoridades determinadas por la ley se encuentran legitimadas para solicitar la revisión de las providencias judiciales que hayan ordenado el reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública, la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, dentro de los 5 años siguientes a la ejecutoria de la decisión controvertida.

Así las cosas, solo es posible predicar la seguridad jurídica e inmutabilidad de las sentencias susceptibles de la acción extraordinaria de revisión, una vez transcurrido el término establecido por la ley para su presentación, pues, dentro de la oportunidad legalmente establecida, los entes previsionales podrán solicitar la revisión de las mencionadas sentencias, sin que esto vulnere derechos adquiridos o garantías procesales del pensionado. 50.

Aclarado lo anterior, estima la Sala que, en el presente asunto, la acción extraordinaria contra la señora Aida Mónica Durán de la Torre fue ejercida por la UGPP dentro de la oportunidad legalmente prevista para el efecto, tal y como se expresó con claridad en el auto de 9 de mayo de 2018[28], mediante el cual se admitió la demanda, en ese orden de ideas, la eventual prosperidad de la causal de revisión invocada por el recurrente no generaría el desconocimiento de los derechos adquiridos o las garantías procesales de la demandada, dado que, a través del proceso de la referencia, se persigue la salvaguarda de los recursos púbicos como un bien constitucional protegido, en ejercicio de un medio legítimo previsto por el legislador y avalado por la Corte Constitucional en el pronunciamiento antes citado.

Por tanto, no es correcto admitir que, al someter una situación pensional previamente definida por un órgano judicial, a un nuevo escrutinio por parte de la jurisdicción contenciosa administrativa en virtud de la acción extraordinaria prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se desconozcan derechos adquiridos, o garantías del debido proceso como la seguridad jurídica o la cosa juzgada. 51.

Ahora bien, en el presente asunto la entidad recurrente solicita infirmar la sentencia de 23 de junio de 2011 proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, -que no fue apelada por CAJANAL quien integraba entonces el extremo pasivo-, mediante la cual ordenó reliquidar la pensión de vejez de la señora Aida Mónica Durán de la Torre con el equivalente al 75% de la asignación salarial más alta devengada en el último semestre de servicios, y con inclusión del sueldo mensual, bonificación por servicios prestados, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad y bonificación especial -quinquenio- como factores de liquidación, en virtud de lo previsto en el artículo 7 del Decreto 929 de 1976 y en su lugar, se disponga la reliquidación de la pensión de la accionada conforme las reglas jurisprudenciales fijadas en la sentencia C-258 de 2013 y SU 230 de 2015 por la Corte Constitucional en materia de IBL en régimen de transición. 52.

En ese orden, pese a que la interpretación del IBL aplicable a los beneficiarios del régimen de transición pensional expuesta en la sentencia de 28 de agosto de 2018 -de creación de la Corte Constitucional a partir de la Sentencia C -258 de 2013- no se encontraba vigente al momento de expedición de la sentencia demandada, esto es, 23 de junio de 2011, en este caso, la Sala encuentra dos razones fundamentales para aplicar dicha tesis al resolver de fondo el presente asunto. 53.

La primera razón, es el carácter vinculante y obligatorio de la Sentencia de 28 de agosto de 2018, por haber sido proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en su calidad de órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa en ejercicio de su función de unificar jurisprudencia, a la cual, le fueron otorgados efectos retroactivos, aplicable a los procesos pendientes de solución tanto en vía administrativa como judicial a través de acciones ordinarias.

En cuanto a los recursos extraordinarios de revisión, esta Corporación estimó que el operador judicial deberá definir la prosperidad de la causal de revisión invocada en cada caso, lo cual quiere decir que la interpretación jurisprudencial expuesta en la sentencia citada resulta también aplicable a las acciones extraordinarias de revisión que se encuentren «sub judice» o pendientes de solución como la estudiada en la presente providencia. La citada jurisprudencia en su aparte pertinente señala: “La Corte Constitucional, en sentencia C-816 de 2011, estableció que las decisiones de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura -autoridades de cierre de las correspondientes jurisdicciones- y la Corte Constitucional - como guardiana de la Constitución -, tienen valor vinculante por emanar de órganos diseñados para la unificación de la jurisprudencia, y en virtud de los principios de igualdad, buena fe y seguridad jurídica previstos en los artículos 13 y 83 de la Constitución Política.

Por lo tanto, su contenido y la regla o norma jurídica que exponen, tienen características de permanencia, identidad y carácter vinculante y obligatorio. 115. La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. 116.

Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. 117. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.

“ (subrayas fuera de texto para resaltar) 54. Si bien, la regla de aplicación en el tiempo de los efectos jurídicos de la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, hace referencia expresa a los casos que se encuentren pendientes de solución en vía administrativa o judicial a través de las acciones ordinarias, dicha tesis de construcción jurisprudencial resulta también aplicable a las acciones, o recursos extraordinarios que se llegaren a interponer dentro de la oportunidad legal correspondiente previa expedición de la mencionada decisión, y en consecuencia, los que ya se encuentren en curso ante la jurisdicción. Esto en la medida en que la decisión de 28 de agosto de 2018 aludida, sostuvo que «que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada».

En consecuencia, los entes previsionales podrán invocar la posición actual sobre el IBL aplicable a los beneficiarios del régimen de transición a través de los medios extraordinarios previstos en la ley, sin embargo la aplicación de esta, será definida por el juez competente en cada caso. 55. La segunda de las razones consideradas por la Sala para aplicar la regla jurisprudencial a la que se ha hecho referencia para resolver el presente caso es que, si bien, la sentencia de 28 de agosto de 2018 hizo referencia expresa a los beneficiarios del régimen de transición cuya situación se encontraba regulada por lo establecido en la Ley 33 de 1985, y no a los vinculados al régimen especial de la Contraloría General de la República dispuesto en el Decreto 929 de 1976, al haber sido estos incorporados al Sistema General de Pensiones creado en virtud de la Ley 100 de 1993, el reconocimiento del derecho pensional de los servidores de dicha entidad, debe guardar estricta observancia de los principios constitucionales de sostenibilidad financiera, solidaridad y universalidad consagrados en el Acto Legislativo 01 de 2005. 56.

Entonces, lo anunciado referido a la aplicación al caso concreto de la sentencia de unificación citada, no desconoce garantías procesales de la señora Aida Mónica Durán de la Torre como los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, o el derecho la igualdad respecto de los demás beneficiarios del régimen de transición, según lo señala su apoderada en la contestación de la demanda, dado que la acción de revisión que representa una excepción al principio de cosa juzgada con la finalidad de permitir la revisión de una sentencia ejecutoriada, fue presentada por la UGPP dentro de la oportunidad legal prevista en Ley 1437 de 2011.

Solo en el evento de haber transcurrido dicho término sería posible predicar la existencia de las figuras procesales invocadas 57. Al estudiar el caso concreto, observa la Sala que en efecto, la señora Durán de la Torre es beneficiaria del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en atención a que, al momento de entrada en vigor del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, esto es, el 1 de abril de 1994, ésta contaba con más de 35 años de edad, dado que su fecha de nacimiento data del 30 de septiembre de 1956[29].

Aunado a lo anterior, se advierte que la demandada prestó sus servicios ante la Contraloría General de la República desde el 28 de julio de 1982 hasta el 30 de noviembre de 2007[30]. Entonces, es claro al momento en que la demandada fue retirada del servicio, ya había consolidado su derecho pensional, por haber cumplido en su integridad los requisitos previstos en el artículo 7 del Decreto 929 de 1976, por tanto, la existencia de dicho derecho no es motivo de discusión en esta providencia, en consecuencia, la aplicación de las sentencias invocadas en la demanda no desconoce el derecho al mínimo vital y seguridad social de la demandada, pues en este caso no se podrá desconocer el derecho adquirido. 58.

Por otro lado, encuentra la Sala que en la sentencia recurrida, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad de la Resolución Nº 12439 de 25 de marzo de 2009 que reconoció la pensión de la demandada con una asignación básica mensual de $ 1.64.726.37 –un millón seiscientos cuarenta y nueve mil setecientos ventaseis pesos- liquidada con el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años de servicio, de conformidad con los factores señalados en el Decreto 1158 de 1994[31], y ordenó la reliquidación de la pensión de la señora Durán de la Torre en aplicación integral del artículo 7 de Decreto 929 de 1976, inclusive en lo referido a los factores para tener en cuenta al momento de efectuar la tasación de la mesada pensional correspondiente, esto, con fundamento en la jurisprudencia del Consejo de Estado que se encontraba vigente en la fecha de expedición de la sentencia cuestionada.

La providencia de 23 de junio de 2011 se fundamentó en los siguientes argumentos: “El Decreto 929 de 1976, por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República, prescribe que los funcionarios y los empleados de dicha entidad tendrán derecho a llegar a los 55 años de edad, si son hombres y 50 si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuo o discontinuo de los cuales por lo menos diez lo hayan sido exclusivamente en la Contraloría, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre, pues bien, la actora prestó sus servicios en la Contraloría General de la República desde el 28 de julio de 1982 al 30 de noviembre de 2007, de esta manera contaba con los 20 años de servicios estipulados en el decreto 929 de 1976; en cuanto a la edad, se tiene que la actora nació el 30 de septiembre de 1956, por lo tanto a 27 de diciembre de 2007, fecha en la que se le reconoce la pensión de jubilación contaba con más de 50 años de edad.

Así se tiene que la actora tenía pleno derecho a que se le reliquidara su pensión de jubilación en los términos del Decreto 929 de 1976, esto es, liquidándola con el 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre, siendo esto el periodo comprendido entre el 1° de junio de 2007 y el 30 de noviembre de 2007. Frente a los factores a incluir se pronunció el Consejo de Estado en providencia de 11 de marzo de 2010 concluyendo lo siguiente: (…) Por consiguiente, los factores a incluir son los visibles a folio 23 del expediente, certificados por la Contraloría General de la República, enumerados en el Decreto 1045 de 1978 y enmarcados en los postulados referidos en la jurisprudencia, cuales son, sueldo, bonificación por servicios prestados, bonificación especial (quinquenio), prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad.” (Subrayas del texto original) 59.

Del aparte transcrito se observa, que la sentencia cuestionada ordenó la reliquidación del derecho pensional de la hoy demandada, en virtud de la interpretación de la norma según la cual, el reconocimiento pensional a los beneficiarios del régimen de transición debía ser realizado con aplicación ultractiva de la totalidad de los presupuestos previstos en la norma anterior a la vigencia de la Ley 100 de 1993, inclusive los factores base de liquidación, tesis que se encuentra en evidente contradicción a la desarrollada por la Corte Constitucional en Sentencias C -258 de 2013 y SU 230 de 2015 y recientemente acogida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado mediante la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, que estableció que la pensión para beneficiarios del régimen de transición será reconocida según la norma anterior en cuanto a la edad, tiempo de servicio y monto, entendiéndose este como la tasa de remplazo, sin embargo, en cuanto a periodo e ingreso base de liquidación se tendrá en cuenta las reglas previstas en los artículos 21 y 38 de la Ley 10 de 1993. 60.

En virtud de la sentencia cuestionada, la asignación pensional de la señora Aida Mónica Durán de la Torre quedó establecida en $ 3.679.172 -tres millones seiscientos setenta y nueve mil ciento setenta y dos pesos-, suma esta, muy superior al monto reconocido por la Resolución Nº 12439 de 25 de marzo de 2009 en la cual se aplicó en cuanto a IBL las reglas previstas los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, en concordancia a la actual posición jurisprudencial del Consejo de Estado. 62.

En consideración a todo lo expuesto, se concluye que al ordenar la reliquidación de la pensión de la demandada con observancia de las reglas en cuanto a IBL y periodo de liquidación establecidas el artículo 7 del Decreto 929 de 1976, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca reconoció el pago de una suma periódica de dinero con cargo al tesoro público en cuantía que excede de manera significativa lo debido, dado que, ordenó el pago de una asignación pensional cuyo calculo fue realizado con inclusión de factores sobre los cuales, no existe constancia en el expediente, de que se hayan realizado los respectivos aportes al sistema general de pensiones, circunstancia que afecta la sostenibilidad fiscal de este.

Se reitera entonces, que en el presente caso debe ser aplicada la regla jurisprudencial establecida por esta Corporación en la Sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, en virtud de la cual, la entidad previsional correspondiente expidió la Resolución Nº 12439 de 25 de marzo de 2009 cuya nulidad se declaró en la sentencia de 23 de junio de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 63.

Así las cosas, la Sala declarará fundada la presente acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social y en consecuencia, se infirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 23 de junio de 2011 y se proferirá decisión de reemplazo.

Sentencia de remplazo 64. Por intermedio de apoderado judicial legalmente constituido, la señora Aida Mónica Durán de la Torre interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho[33] contra la entonces Caja de Previsión Social E.I.C.E. en liquidación, con el objeto de que se declare la nulidad de la Resolución Nº 12439 de 25 de marzo de 2009 que reliquidó su pensión de vejez de en cuantía de $ 1.64.726.37 –un millón seiscientos cuarenta y nueve mil setecientos ventaseis pesos-, y en consecuencia, se ordene el reconocimiento de una asignación mensual equivalente al 75% de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último semestre de servicios, esto es, sueldo mensual, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones y bonificación especial –quinquenio – de conformidad con lo previsto por el artículo 7 del Decreto 929 de 1976; se ordene el pago de los incrementos anuales, la indexación de las sumas reconocidas e intereses moratorios[34]. 65.

Ahora bien, del estudio del acto administrativo demandado se evidencia que el ente previsional liquidó la asignación pensional de la señora Durán de la Torre como beneficiaria del régimen de transición pensional previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con aplicación de lo establecido en el Decreto 929 de 1976 en lo concerniente a edad, tiempo de servicio o semanas cotizadas y tasa de remplazo, sin embargo, en lo referido al periodo para la liquidación y los factores salariales a tener en cuenta para tal efecto, tomó lo establecido en la Ley 100 ibídem y su Decreto reglamentario 1158 de 1994.

Sobre el particular, el acto administrativo cuestionado dispuso lo siguiente: “(…)La norma previamente transcrita establece a quienes a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 (01 de abril de 1994), contaren en el caso del hombre, con más de 40 años de edad o 15 años de servicios, la edad, el monto pensional y el tiempo de servicios requeridos para acceder a una pensión, es el establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, sin embargo dicha norma hizo énfasis en que las demás condiciones y requisitos aplicables para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley.

Que la interesada cuenta con más de 35 años de edad o 15 años de servicios a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 801 de abril de 1994), por lo tanto se encuentra amparado por lo establecido en la ley 100 de 1993, razón por la cual la edad, el tiempo de servicio o semanas cotizadas y el monto pensional serán los establecido en el Decreto 929 de 1976.

Que el señor DURÁN DE LA TORRE AIDA MÓNICA, ya identificado, al encontrarse amparado por lo establecido en el régimen de transición previsto en la ley 100 de 1993, se pensionó co0n 20 años de servicios y 50 años de edad y el 75% como monto de la pensión, tal y como lo indica el Decreto 929 de 1976. Pero las demás condiciones tales como el periodo sobre el cual se liquida la pensión y los factores salariales que debe tomarse en cuenta en la liquidación, son los indicados en la ley 100 de 1993 y su Decreto Reglamentario 1158 de 1994, que no contempla los factores salariales de auxilio de alimentación, auxilio de transporte, prima de navidad, prima de vacaciones, prima de servicios, como ítems que integren el salario periódico.

Es más, cualquier descuento para pensión que se hubiera podido efectuar sobre dichos factores se consideraría ilegal, pues la norma en mención señala taxativamente cuales son los factores salariales que forman parte del ingreso base de cotización para pensión, no permitiendo salirse del marco establecido en la misma.” (Subrayas fuera de texto paran resaltar) 66.

Del texto transcrito observa la Sala que para la liquidación de la pensión de la señora Aida Mónica Durán de la Torre, el ente previsional aplicó el régimen de transición en cuanto a edad -50 años de edad-, tiempo de servicios -20 años y tasa de remplazo -75%-, pero en cuanto al periodo y factores para la liquidación tuvo en cuenta lo establecido en el artículo 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, esto es, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión. 67.

Así las cosas, concluye la Sala que la Resolución demandada por la señora Durán de la Torre se encuentra en armonía con el criterio jurisprudencial establecido por la Corte Constitucional en Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, acogido por el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, por tanto, las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no tiene vocación de prosperar. 68.

Conforme lo anterior, se hace necesario declarar la prosperidad de la acción de revisión y como consecuencia de ello, infirmar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección D, del 23 de junio de 201, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la señora Aida Mónica Durán de la Torre.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- DECLARAR FUNDADA la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, de fecha 23 de junio de 2011, que declaró la nulidad de la Resolución Nº 12439 de 25 de marzo de 2009 y ordenó reliquidar la pensión de jubilación de la señora Aida Mónica Durán de la Torre con el equivalente al 75% de la asignación básica mensual más elevada devengada en el último semestre de servicios de acuerdo con lo establecido en el artículo 7 del Decreto 929 de 1976, con inclusión del sueldo mensual, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones y bonificación especial –quinquenio-.

SEGUNDO. - INFIRMAR la sentencia de 23 de junio de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y en su lugar, NEGAR las pretensiones de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora Aida Mónica Durán de la Torre. TERCERO.- Devolver al Tribunal Administrativo de Cundinamarca el proceso No 25002325000200900397 01, que fue enviado en calidad de préstamo a esta Corporación. Cumplido lo anterior, archivar el expediente.

Notifíquese y cúmplase. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Remitido a al Despacho a través de informe de la Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado de 31 de mayo de 2019. Visible a folio 211 del cuaderno principal del expediente. [2] Expedida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 2500-23-25-000-2009-00397-01 presentada por la señora Aida Mónica Durán de la Torre contra la Caja de Nacional de Previsión Social E.I.C.E. CAJANAL. [3] Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares. [4] De la que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. [5] Caja Nacional de Previsión Social EICE [6] En adelante CAJANAL.

A [7] Visible a folios 170 a 187 del cuaderno principal del expediente. [8] En fecha 31 de marzo de 2017, tal como se observa a folio 142 del cuaderno principal del expediente. [9] «Artículo 249. Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.

De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). [10] «Artículo 1. Distribución de negocios entre las secciones. El artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999, por el cual se expidió el reglamento del Consejo de Estado, quedará así: Artículo 13.- Distribución de los negocios entre las secciones.

Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Segunda: (…) 3-. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección». [11] La fecha de entrada en vigencia del sistema de pensiones fue el 1 de abril de 1994 para el sector privado y el sector público nacional; y el 30 de junio de 1995 para el sector público territorial, salvo que la respectiva autoridad territorial anticipara la citada fecha (Ley 100/93, art. 151). [12] La derogatoria orgánica de una norma se encuentra prevista en el artículo 3 de la Ley 153 de 1887 que dice: “Estímase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería”. [13] Jácome Sánchez, Sandro José. El régimen de transición pensional.

Ibáñez, 2017, p. 29. [14] Sentencia C-784 de 24 de septiembre de 2002. Magistrado Ponente Dr. Rodrigo Escobar Gil. [15] La norma señalaba: «Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuere igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos» [16] Ver sentencia C-242 de 2009. [17] Así, en la sentencia SU - 230 de 2015 consideró que: «(…) Como se evidencia, la Corte, en sede de control abstracto de constitucionalidad, adoptó una interpretación sobre la aplicación integral del régimen especial de los beneficiarios del régimen de transición e interpretó la regla a seguir sobre el IBL, estableciendo que este no era un aspecto sujeto a transición y, por tanto, existe sujeción sobre esta materia a lo dispuesto en el artículo 36 de la ley 100.Tal como fue advertido por la Sala Plena mediante Auto No. 326 de 2014, esta Corporación no se había pronunciado de manera expresa acerca de la interpretación que debía otorgarse a las disposiciones que contemplaban lo atinente al monto y al ingreso base de liquidación en el régimen de transición. En este respecto, expuso:“En efecto, en un primer momento, en la Sentencia C-168 de 1995 se declaró inexequible un aparte del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por el cargo de igualdad frente al tiempo inferior a dos años para los trabajadores del sector privado y un año para el público, pero no se hizo pronunciamiento alguno sobre si el monto estaba o no ligado al concepto de base de liquidación; en un segundo momento, en la Sentencia C- 1056 de 2003, se declaró inexequible la modificación introducida por el artículo 18 de la Ley 797 de 2003 al inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y, en la Sentencia C-754 de 2004, se declaró inexequible el artículo 4° de la Ley 860 de 2003, mediante el cual se hizo un segundo intento de modificación a la norma de la ley 100 antes referida, sin que se abordara lo referente a la interpretación de las disposiciones de monto y base de liquidación dentro del régimen de transición. Así, pues, sobre el contenido literal de la Ley 100 de 1993, que hace referencia expresa a que en lo atinente a las demás condiciones y requisitos pensionales que no estén regulados por ése artículo, se regirán por las normas contenidas en la ley del sistema general de pensiones, la Sala Plena de este tribunal no había hecho una interpretación antes de la Sentencia C-258 de 2013”.3.2.2.2.

Aunque la interpretación de las reglas del IBL establecidas en la Sentencia C-258 de 2013 se enmarcan en el análisis del régimen especial consagrado en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con fundamento (i) en que dicho régimen vulneraba el derecho a la igualdad al conceder privilegios a una de las clases más favorecidas de la sociedad y (ii) en la medida en que el régimen especial de congresistas y magistrados contiene ventajas desproporcionadas frente a los demás regímenes especiales, ello no excluye la interpretación en abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por tanto, son las reglas contenidas en este las que deben observarse para determinar el monto pensional con independencia del régimen especial al que se pertenezca». [18] Consejo de Estado, sentencia del 28 de agosto de 2018, radicado No. 52001-23-33-000-2012-00143-01, M.P. César Palomino Cortés. [19] Ver sentencia C-1000/07 hizo una apretada síntesis de las reglas jurisprudenciales más importantes derivadas del principio de solidaridad en el sistema de seguridad social: «Así mismo, en relación con la aplicación del principio de solidaridad en materia de seguridad social, la Corte ha considerado que (i) éste permite que el derecho a la seguridad social se realice, si es necesario, a través de la exigencia de prestaciones adicionales por parte de las entidades que han cumplido con todas sus obligaciones prestacionales, conforme a lo establecido en las leyes (…) el principio aludido también impone un compromiso sustancial del Estado en cualquiera de sus niveles (Nación, departamento, municipio), así como de los empleadores públicos y privados en la protección efectiva de los derechos fundamentales de los trabajadores y de sus familias;

(ii) implica que todos los partícipes de este sistema deben contribuir a su sostenibilidad, equidad y eficiencia, lo cual explica que sus miembros deban en general cotizar, no sólo para poder recibir los distintos beneficios, sino además para preservar el sistema en su conjunto; (iii) la ley puede, dentro de determinados límites, estructurar la forma cómo los distintos agentes deben cumplir con su deber de solidaridad;

(iv) los aportes deben ser fijados de conformidad con criterios de progresividad, que permitan que quienes más capacidad contributiva tengan, aporten en proporciones mayores; (v) si bien es uno de aquellos considerados fundamentales por el primer artículo de la Constitución, no tiene por ello un carácter absoluto, ilimitado, ni superior frente a los demás que definen el perfil del Estado Social de Derecho, sino que la eficacia jurídica de otros valores, principios y objetivos constitucionales puede acarrear su restricción, mas no su eliminación;

(vi) conforme a lo prescrito por el artículo 95 superior, el principio de solidaridad genera deberes concretos en cabeza de las personas, no puede en cambio hablarse de correlativos derechos subjetivos concretamente exigibles en materia de seguridad social, emanados directamente de tal principio constitucional; (vii) no es tan amplio el principio de solidaridad social dispuesto en nuestra Carta Política, como para suponer en toda persona el deber de responder con acciones humanitarias, sin límite alguno, ante situaciones que pongan en peligro su vida o la salud de los demás;

(viii) exige la ayuda mutua entre las personas afiliadas, vinculadas y beneficiarias, independientemente del sector económico al cual pertenezcan, y sin importar el estricto orden generacional en el cual se encuentren; (ix) implica las reglas según las cuales el deber de los sectores con mayores recursos económicos de contribuir al financiamiento de la seguridad social de las personas de escasos ingresos, y la obligación de la sociedad entera o de alguna parte de ella, de colaborar en la protección de la seguridad social de las personas que por diversas circunstancias están imposibilitadas para procurarse su propio sustento y el de su familia; y (x) se pueden aumentar razonablemente las tasas de cotización, siempre y cuando no vulneren los derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida digna…» [20] Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones. [21] Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones. [22] Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público. [23] Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo. [24] Por la cual se modifican las disposiciones sobre cesantía y jubilación y se dictan otras. [25] Por el cual se dictan algunas disposiciones sobre prestaciones a favor de los trabajadores oficiales. [26] Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares. [27] Por el cual se establece el sistema de clasificación y nomenclatura de los empleos de la Contraloría General de la República, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones. [28] Visible a folios 150 a 154 del cuaderno principal del expediente.

En dicha providencia, respecto de la oportunidad para interponer la acción de revisión, se expresó lo siguiente: «Como se precisó anteriormente, la UGPP se encuentra facultada para acudir ante el Consejo de Estado para interponer la acción de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, cuyo término de contabilizará desde el 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal, de acuerdo con lo establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia SU 427 de 2016.

Por consiguiente, debido a que el presente mecanismo judicial se instauró el 30 de marzo de 2017, esto es, dentro de los 5 años siguientes a dicha fecha, se concluye que se ejerció dentro de la oportunidad, la cual vencía el 12 de junio de 2018. » [29] Esto de conformidad con el documento de identidad de la demandada visible a folio 110 del expediente N° 250002325000200900397 01 tramitado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. [30] Según lo establecido en la constancia de tiempo de servicio expedida el 4 de agosto de 2011, visible a folio 63 reverso del cuaderno principal del expediente. [31] Resolución 12439 de 25 de marzo de 2009 visible a folios 7 a 14 del expediente N° 250002325000200900397 01 tramitado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. [32] Visible a folio 23 del expediente N° 250002325000200900397 01 tramitado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. [33] Prevista en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984 –Código Contencioso Administrativo- [34] Demanda visible a folios 39 a 61 del expediente N° 250002325000200900397 01 tramitado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.