CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Elementos formales y materiales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia / Circular 000023 del 23 de marzo de 2020 de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC - Se encuentra ajustada a la legalidad [R]esulta necesario verificar si concurren los presupuestos para su procedencia, esto es (i) que se trate de un acto de contenido general;

(ii) que se haya dictado en ejercicio de la función administrativa; y (iii) que se haya expedido con la finalidad de desarrollar uno o más decretos legislativos proferidos con motivo del Estado de Excepción. […] [S]e evidencian los elementos formales del acto administrativo y los esenciales referidos a los motivos o finalidades, los que, aunados a la competencia de la autoridad que lo expidió (…) permiten inferir que se plasmó la expresión de la voluntad de la autoridad administrativa con el propósito de crear o modificar una situación jurídica, para el caso de alcance general. […] [L] Sala concluye que los numerales 3. «Protocolo Subdirección Financiera, trámite de CDP, RP y pago de facturas y cuentas de cobro». 3.1. «Expedición de certificados de disponibilidad y registros presupuestales»: 3.1.1. «Solicitud de expedición de certificado de disponibilidad presupuestal – CDP» y 3.1. 2. «Solicitud de expedición de registro presupuestal - RP»; y 3.2. «trámites de cuentas de facturas y cuentas de cobro», de la Circular 000023 de 23 de marzo de 2020, desarrollan y definen las pautas para la ejecución del Decreto Legislativo 440 de 2020, guardan relación directa con esa disposición, atienden sus elementos causales referidos a los motivos y finalidades y no contrarían el restante ordenamiento jurídico analizado. […] La Sala Especial de Decisión N.° 21, verifica que las medidas adoptadas en la Circular 000023 del 23 de marzo de 2020, emitida por el director administrativo y financiero de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC-, (…) son razonables y ponderadas con los Decretos 417 de 2020 que declaró el Estado de Emergencia, Económica y Social y 440 de 2020 por el cual se establecen medidas de urgencia en materia de contratación estatal con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, derivada de la pandemia COVID-19, y con las normas de alcance superior que se examinaron en esta providencia. Lo anterior, con sustento en las siguientes razones: (i) Las disposiciones sometidas a control de legalidad salvaguardan los derechos fundamentales a la vida en conexidad con el derecho a la salud, y en lo atinente al derecho fundamental de petición se determinó que podían concurrir con las medidas dictadas en el marco del Estado de Excepción. (ii) Establecen de manera clara, objetiva y puntual la necesidad de adoptar medidas para mitigar los efectos que genera la pandemia propiciada por el virus COVID- 19 en los procedimientos de gestión documental para la radicación de comunicaciones de entrada (que provienen de clientes externos), de salida (producidas por las diferentes direcciones, subdirecciones, coordinaciones o grupos), e internas (que provienen de clientes internos); de trámite a las PQRSD (peticiones, quejas, reclamos, sugerencias y denuncias) de los ciudadanos; y de la subdirección financiera para el trámite de las solicitudes de expedición de certificados de disponibilidad presupuestal –CDP-, de registro presupuestal –RP-, y de facturas y cuentas de cobro.

(ii) Son acordes con la necesidad de definir el curso de la USPEC con fundamento en el marco normativo de la cual se desprenden, que fija órdenes y pautas para que las entidades públicas puedan cumplir sus tareas funcionales sin afectar el derecho a la vida y a la salud de los colombianos. (iii) Son temporales y transitorias porque rigen únicamente por el tiempo que permanezca el Estado de Excepción con motivo de la Emergencia Económica, Social y Ecológica.

(iv) Instrumentalizan de manera oportuna y eficaz las decisiones expedidas con motivo del Estado de Excepción. FUENTE FORMAL: CP - ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / CPACA - ARTÍCULO 136 / CPACA - ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN N 21 Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01682-00(CA) Actor: UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS – USPEC Demandado: CIRCULAR 000023 DEL 23 DE MARZO DE 2020 - UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS – USPEC Referencia: CIRCULAR 000023 DEL 23 DE MARZO DE 2020, EMITIDA POR EL DIRECTOR ADMINISTRATIVO Y FINANCIERO DE LA UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS –USPEC-, MEDIANTE LA CUAL SE ESTABLECE EL PLAN DE CONTINGENCIA – GRUPO DE GESTIÓN DOCUMENTAL – GRUPO DE ATENCIÓN AL CIUDADANO – SUBDIRECCIÓN FINANCIERA.

Procede la Sala Especial de Decisión N.° 21 del Consejo de Estado, conforme a lo previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, a efectuar el control inmediato de legalidad de la Circular 000023 del 23 de marzo de 2020, expedida por el director administrativo y financiero de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC-, mediante la cual se establece el plan de contingencia – grupo de gestión documental – grupo de atención al ciudadano – subdirección financiera. 1.

Antecedentes 1. Mediante auto del 14 de mayo de 2020, el despacho del consejero sustanciador avocó conocimiento en única instancia de la mencionada decisión con fundamento en las siguientes consideraciones: 1. El 7 de enero de 2020, la Organización Mundial de la Salud – OMS identificó el nuevo coronavirus[1] como – COVID-19. Posteriormente, el 11 de marzo del mismo año, dicho ente declaró el brote como una pandemia,[2] en consideración a la velocidad de su propagación y la escala de transmisión. 2.

En atención a lo anterior, mediante Resolución número 385 del 12 de marzo de 2020, emitida por el Ministerio de Salud y Protección Social, se adoptaron medidas preventivas de aislamiento y cuarentena para un grupo de personas, a partir de dicha fecha y hasta el 30 de mayo del presente año. Esta disposición fue, a su vez, modificada por la Resolución 0000047 del 13 de marzo de 2020, en los numerales 2.4 y 2.6 del artículo 2.°. 3.

Posteriormente, el presidente de la República en desarrollo del artículo 215 de la Constitución Política, expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, contados a partir de la vigencia del decreto, con el fin de, primero, conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a la salud de los habitantes del territorio colombiano, evitando así la propagación del COVID-19 y, segundo, mitigar y prevenir el impacto negativo en la economía del país. 4.

Luego, el Gobierno Nacional emitió el Decreto 440 del 20 de marzo de 2020 «por el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la pandemia COVID-19», en el que se autorizó a las entidades públicas a realizar procesos electrónicos con el propósito de evitar el contacto entre personas y propiciar el distanciamiento individual durante el estado de emergencia económica, social y ecológica, incluyendo audiencias públicas; suspensión y revocatorias de procesos de selección; utilización de instrumentos de agregación de demanda; mecanismos de agregación de demandas de excepción; adquisición en grandes superficies; contratación de urgencia; adición y modificación de contratos estatales; procedimiento para el pago de los contratistas del Estado; contratos con el Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores, garantizando siempre el acceso de proponentes, entes de control y los ciudadanos interesados en participar. 5.

En atención a lo anterior, la USPEC como parte del plan de contigencia, expidió la Circular 000023 del 23 de marzo de 2020 a través de la Dirección Administrativa y Financiera, en la que dictó los protocolos para el manejo de «la gestión documental; la información financiera (trámite y pago de cuentas) y;(sic) la Atención al Ciudadano, con el fin de mitigar el riesgo de contagio del COVID-19 y con ello salvaguardar la vida e integridad de los servidores públicos de la USPEC». 6.

En esta circular, que es objeto de control, la USPEC emitió lineamientos y protocolos de obligatorio cumplimiento mientras estuviera vigente la emergencia económica social y ecológica decretada por el Gobierno Nacional, dirigidos a servidores públicos de la USPEC, usuarios, proveedores y contratistas. Allí se establecieron directrices de gestión documental para la radicación de comunicaciones de entrada (que provienen de clientes externos), de salida (producidas por las diferentes direcciones, subdirecciones, coordinaciones o grupos), e internas (que provienen de clientes internos); de trámite a las PQRSD (peticiones, quejas, reclamos, sugerencias y denuncias) de los ciudadanos; y de la subdirección financiera para las solicitudes de expedición de certificados de disponibilidad presupuestal –CDP-, de registro presupuestal –RP-, y de facturas y cuentas de cobro. 7.

Con fundamento en la competencia asignada a esta corporación para conocer por la vía del control inmediato de legalidad las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción acorde con lo previsto en el artículo 136 del CPACA, se avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad mediante auto del 14 de mayo de 2020 con fundamento en lo siguiente: (i) que la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios —USPEC— es una Unidad Administrativa Especial creada mediante el Decreto 4150 de 2011 y está adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho; y (ii) que la Circular 000023 del 23 de marzo de 2020 que se somete a control inmediato de legalidad fue expedida en virtud del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. 2.

El texto del acto a revisarse El acto objeto de revisión es del siguiente contenido: Bogotá D.C., 23 de marzo de 2020 DESTINATARIOS: SERVIDORES PÚBLICOS UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS -USPEC, USUARIOS, PROVEEDORES Y CONTRATISTAS. ASUNTO: PLAN DE CONTINGENCIA GRUPO DE GESTIÓN DOCUMENTALGRUPO DE ATENCIÓN AL CIUDADANO - SUBDIRECCIÓN FINANCIERA La actual situación de salubridad pública por la que atraviesan todos los países, incluido el Estado Colombiano, ha llevado a la Organización Mundial de la Salud a declarar que el brote del nuevo "CORONAVIRUS - COVID 19" es una Pandemia.

Esta declaración obligó al Gobierno nacional a tomar las medidas de urgencia requeridas para conjurar este estado de emergencia, tales como: i) El Ministerio de Salud y Protección Social declaro la emergencia sanitaria mediante la Resolución No. 385 de 12 de marzo de 2020; Modificada por la resolución 00000407 de 13 de marzo de 2020, la cual modifico los numerales 2.4 y 2.6 del artículo 2. ii) El Señor Presidente de Ja República, con la firma de todos los Ministros del Despacho, en aplicación del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia expidió, entre otros, los siguientes Decretos: a. Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 "Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional" por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la publicación del mismo. b. Decreto 440 del 20 de marzo de 2020 expedido por el Departamento Nacional de Planeación "Por el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID-19", con el fin de buscar medidas que tiendan a fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19, como el distanciamiento social y el aislamiento, especialmente en materia de contratación estatal.

De acuerdo con lo anterior, el Decreto 440 de 2020 autorizó a la Entidades Públicas a realizar procesos electrónicos con el propósito de evitar el contacto entre personas y propiciar el distanciamiento individual durante el estado de emergencia económica, social y ecológica, incluyendo audiencias públicas; suspensión y revocatorias de procesos de selección; utilización de instrumentos de agregación de demanda; mecanismos de agregación de demanda de excepción; adquisición en grandes superficies; contratación de urgencia; adición y modificación de contratos estatales; procedimiento para el pago de los contratistas del Estado y; contratos con el Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores, garantizando siempre el acceso de proponentes, entes de control y los ciudadanos interesados en participar.

Por todo lo anterior, La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - USPEC, como parte del PLAN DE CONTINGENCIA, se ve en la necesidad de expedir a través de la Dirección Administrativa y Financiera, los protocolos necesarios para el manejo de la Gestión Documental; la información Financiera (trámite y pago de cuentas) y; la Atención al Ciudadano, con el fin de mitigar de riesgo de contagio del COVID-19 y con ello salvaguardar la vida e integridad de los servidores públicos de la USPEC.

De acuerdo con lo expuesto se imparten los siguientes lineamentos y protocolos, los cuales serán de obligatorio cumplimiento mientras esté vigente la Emergencia Económica, Social y Ecológica decretada por el Gobierno Nacional, así:

1. PROTOCOLO DE GESTIÓN DOCUMENTAL La Ventanilla Única de Radicación de Correspondencia funcionará exclusivamente de manera virtual, de conformidad con lo ordenado en la Resolución No. 184 del 17 de marzo de 2020, expedida por la Dirección General de la USPEC, así: 1 RADICACIÓN DE COMUNICACIONES EXTERNAS (DE ENTRADA) Las comunicaciones externas (de entrada) son todas aquellas que provienen de clientes externos de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - USPEC, tales como peticiones de los ciudadanos en general a través de los derechos de petición, PQRSD, solicitudes, entre otros; requerimientos o solicitudes de los contratistas de bienes, obras o servicios (incluidos los contratistas de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión), requerimientos de los diferentes organismos de control, etc.; estas comunicaciones se sujetarán al siguiente procedimiento;

A. Las comunicaciones se radicarán, obligatoriamente en formato PDF debidamente firmadas, a través de los correos electrónicos correspondencia@uspec.gov.co y adriana.velasquez@uspec.qov.co que serán controlados y estarán bajo la responsabilidad de la Líder del Proceso de Radicación de Comunicaciones Externas de la USPEC; estas comunicaciones también podrán remitirse con copia a los siguientes correos electrónicos; duwan.calderon@uspec.qov.co; karol.rivera@uspec.gov.co y marv.huertas@uspec.gov.co.

B. Una vez recibida la comunicación externa en la bandeja de entrada de los correos antes citados, los funcionarios del Grupo de Gestión Documental asignarán el número de radicación de manera consecutiva, respetando el orden de llegada de cada una de las comunicaciones recibidas con el fin de garantizar el Derecho de Turno, dando prelación a las solicitudes, quejas o reclamos de los niños, niñas y adolescentes, quienes podrán presentarlas cuando se relacionen con su interés superior, su bienestar personal y su protección especial, conforme lo establecido en el Decreto 019 de 2012 y el articulo 19 de la Ley 1150 de 2007 para el caso de la radicación de solicitudes de pago de facturas por parte de los contratistas.

C. Luego de asignado el número de radicado, el funcionario de Gestión Documental que haya gestionado el trámite de asignación de consecutivo, de forma inmediata remitirá un correo electrónico al usuario externo que remite la comunicación, confirmándole el recibido e informándole el número de radicado asignado; dicho correo deberá ser remitido con copia a la dirección electrónica del funcionario (secretaria y/o quien corresponda) de la dependencia de la USPEC responsable del trámite de respuesta o gestión respectiva y al correo claudia.neira@uspec.gov. co para efectos de seguimiento y control.

D. El responsable de recepción de la documentación en cada una de las dependencias de la unidad y de conformidad con los procesos internos, remitirá el documento al funcionario competente con el fin de que éste emita la respuesta o gestión que en cada caso corresponda. La responsabilidad de dar respuesta a las comunicaciones externas será única y exclusivamente de la dependencia responsable, quien deberá verificar y comprobar que el peticionario haya recibido la respuesta de manera efectiva, dentro de los términos señalados en la Ley 1755 de 2015 o en el establecido en la norma especial, en caso de existir un término diferente al indicado en la referida ley.

1.1. RADICACIÓN DE COMUNICACIONES DE SALIDA Las comunicaciones de salida son todas aquellas producidas por las diferentes Direcciones, Subdirecciones, Coordinaciones y/o Grupos de la USPEC, como respuesta a las comunicaciones externas o de entrada y se manejan a través de OFICIOS; estas comunicaciones se sujetarán al siguiente procedimiento;

A. Las comunicaciones de salida (OFICIOS) se remitirán a la dirección electrónica viviana.correa@uspec.qov.co, perteneciente a la funcionaria Viviana Correa, Líder del Proceso de Radicación de Comunicaciones Externas (de salida) y al correo electrónico javi er.sanchez@uspec.gov.co, con copia a claudia.neira@uspec.gov.co, para efectos de seguimiento y control de las comunicaciones que se remiten para asignación de número consecutivo de salida.

B. Una vez recibidas las comunicaciones de salida (OFICIOS), los funcionarios del Grupo de Gestión Documental, procederán a asignar el número de radicación de salida en forma consecutiva e inmediatamente remitirán un correo electrónico al funcionario encargado (secretaria y/o quien corresponda) de la dependencia que ha solicitado la radicación del documento, informando la asignación del número y anexando el documento diligenciado, con copia al correo claudia.neira@uspec.gov.co, para efectos de seguimiento y control.

C.El funcionario de la USPEC responsable de dar la respuesta respectiva, será el encargado de enviar la comunicación de salida (OFICIO) al usuario externo o peticionario, a través de un correo electrónico enviado a la dirección electrónica que haya indicado previamente el usuario externo, dentro de los términos señalados en la Ley 1755 de 2015, o en el establecido en la norma especial, en caso de existir un término diferente al indicado en la referida ley.

El correo enviado al peticionario deberá incluir la "confirmación de lectura"; sin embargo, con la constancia del sistema de que el correo ha sido recibido por el destinatario, se entenderá que éste ha sido notificado de la respuesta de conformidad con lo normado en la Ley 527 de 1999 "Por medio de la cual se define y reglamenta el acceso y uso de los mensajes de datos, del comercio electrónico y de las firmas digitales, y se establecen las entidades de cerlificación y se dictan otras disposiciones".

Toda correo de respuesta a los usuarios externos o peticionarios deberá realizarse con copia al correo al claudia.neira@uspec.gov.co, para efectos de seguimiento y control. NOTA 1: Para el trámite de las comunicaciones de salida (OFICIOS), se deberá diligenciar el Anexo No. 1 Oficios.

1.1. RADICACIÓN DE COMUNICACIONES INTERNAS Las comunicaciones internas son todas aquellas provienen de los clientes internos de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - USPEC, es decir, las que se producen entre las diferentes Direcciones, Subdirecciones, Coordinaciones y/o Grupos a través de MEMORANDOS; estas comunicaciones se sujetarán al siguiente procedimiento;

A. Las comunicaciones internas (MEMORANDOS) se remitirán a la dirección electrónica sandra.alvarez@uspec.gov.co, perteneciente a la funcionaria Sandra Álvarez, Líder del Proceso de Radicación de Comunicaciones Internas y a los correos electrónicos, maria.pava@uspec.gov.co; nelson.gonzalez@uspec.gov.co y luz.aqudelo@uspec.gov.co, con copia a claudia.neira@uspec.gov.co, para efectos de seguimiento y control de las comunicaciones que se remiten para asignación de número consecutivo de salida.

B. Una vez recibidas las comunicaciones internas (MEMORANDOS), los funcionarios del Grupo de Gestión Documental, procederán a asignar el número de radicación de salida en forma consecutiva e inmediatamente remitirán un correo electrónico al funcionario encargado (secretaria y/o quien corresponda) de la dependencia que ha solicitado la radicación del documento, con copia al correo claudia.neira@uspec.gov.co, para efectos de seguimiento y control.

C. El responsable de recepción de la documentación en cada una de las dependencias de la unidad y de conformidad con los procesos internos, remitirá el documento al funcionario competente con el fin de que se surta el trámite correspondiente, la responsabilidad de este trámite será única y exclusivamente de la dependencia responsable.

NOTA 2: Para el trámite de las comunicaciones internas (MEMORANDOS), se deberá diligenciar el Anexo No. 2 memorandos. NOTA 3: De acuerdo a los lineamientos establecidos en las Disposiciones Generales del procedimiento A 1- S6-PR-01 "Administración de las Comunicaciones Oficiales", se procede a la radicación de Comunicaciones Oficiales (Externa, de Salida e Interna) manualmente por medio de los formatos A1-S6-F0-07, A1-S6-F0-08, A1-S6-F0-09 y A1-S6-F0-10 Registro de Comunicaciones Oficiales Recibidas NOTA 4: El trabajo al interior del Grupo de Gestión Documental se distribuirá de la siguiente manera: |APOYO A LA COORDINACION |ANDREA AMORTEGUI | |RADICACION DE COMUNICACIONES OFICIALES|ADRIANA VELAZQUEZ (LIDER) | |RECIBIDAS | | | |MARY LUZ HUERTAS | | |KAROL RIVERA | | |DUVIL CALDERON | |RADICACION DE COMUNICACIONES OFICIALES|SANDRA ALVAREZ (LIDER) | |INTERNAS | | | |MARIA EDITH PAVA ORTEGON | | |LUZ MARINA AGUDELO | | |NELSON GONZALEZ | |RADICACION DE COMUNICACIONES OFICIALES|VIVIANA CORREA (LIDER | |ENVIADAS | | | |JAVIER SANCHEZ | |ANULACIONES Y CONTROL DE |MIRIAM BARACALDO | |CORRESPONDENCIA | | |DIGITALIZADOS |CRISTIAN MORENO (LIDER) | | |EUSTASIO LEAL | | |CLAUDIA PAEREZ | |RELEVOS (HORA DE ALMUERZO Y BREAK) |ANA TERESA MONSALVE | | |JORGE TIQUE | | |JUAN PABLO ALVARADO | Los funcionarios anteriormente mencionados estarán disponibles de 8 a.m. a 5 p.m., con una hora de almuerzo.

Conforme al Acuerdo No. 060 de 2001 del Archivo General de la Nación, a través de la Oficina de Tecnologia se procederá a la suspensión del servicio del Software de Correspondencia INFODOC, con el fin de evitar duplicidad en el consecutivo de radicación de Comunicaciones Oficiales. El manejo de la información se hará única y exclusivamente a través del correo electrónico corporativo de los funcionarios del Grupo de Gestión Documental, algunas instrucciones se elevarán mediante el Grupo de WhatsApp creado y destinado para tal fin, en donde se encuentran vinculados la totalidad de los servidores públicos adscritos al Grupo de Gestión Documental, incluido el Señor Subdirector Administrativo.

En caso de que algún servidor público deba ausentarse de su labor, éste deberá notificarlo de forma inmediata a la Coordinación del Grupo de Gestión Documental a través del correo electrónico corporativo, con copia a la Subdirección Administrativa; así mismo se deberá informar cualquier presencia de malestares físicos, enfermedad o cualquier sintomatología que sea característica del COVID-19 para su debido reporte al Puesto de Mando Unificado y al Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo SG-SST de la USPEC.

Cualquier inquietud que se presente al respecto podrá enviarse al correo de andrea.amortegui@uspec. gov.co y claudia.neira@uspec.qov.co o podrán comunicarse via telefónica con la Coordinadora del Grupo del Gestión Documental Claudia Marcela Neira Vega al abonado telefónico 300 402-14-34 o con la Técnico Administrativo Andrea Amórtegui al número celular 300 370-12.-22.

Cada dirección deberá remitir vía correo electrónico el nombre y dirección electrónica del funcionario o funcionarios encargados de la recepción y tramite de la correspondencia, al correo claudia.neira@uspec.gov.co.

2. PROTOCOLO DE ATENCIÓN AL CIUDADANO - PQRSD Todas las PQRSD serán allegadas al correo electrónico aciudadano@uspec. gov.co, y serán revisadas por el Grupo de Atención al Ciudadano para gestionar su radicación en el aplicativo KAYAKO de manera consecutiva, respetando el orden de llegada de cada una de las PQRSD recibidas con el fin de garantizar el Derecho de Turno, dando prelación a las solicitudes, quejas o reclamos de los niños, niñas y adolescentes, quienes podrán presentarlas cuando se relacionen con su interés superior, su bienestar personal y su protección especial, conforme lo establecido en el Decreto 019 de 2012.

Una vez sean radicadas en el aplicativo KAYAKO, éstas serán remitidas a través del mismo aplicativo al Líder de las PQRDS designado por cada Dirección, Subdirección, Coordinador y Jefes de Oficina, en el que aparecerá como remitente "Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios'', para su conocimiento, trámite interno y respuesta dentro de los términos establecidos en la Ley 1755 de 2015, o en el establecido en la norma especial, en caso de existir un término diferente al indicado en la referida ley.

El estado de las PQRSD podrá ser consultado en la dirección electrónica pqrd@uspec.gov.co. Las PQRSD que sean allegadas a los correos del Grupo de Gestión Documental y deban ser tramitadas por el Grupo de Atención al Ciudadano, deberán enviarse a la Coordinadora de dicha dependencia a los correos aciudadano@uspec.gov.co y paola.beleno@uspec.gov.co.

Cuando una PQRD allegada a la USPEC, involucre temas de varias dependencias, el Grupo de Atención al Ciudadano consolidará dicha respuesta, para lo cual las áreas responsables deberán remitir los insumos a más tardar tres (3) días antes del vencimiento de esa PQRD, exceptuando aquellas provenientes de los Entes de Control, respecto de los cuales deberán seguirse las indicaciones de la Dirección General, quien fijará los lineamientos para emitir las respuestas respectivas, de conformidad con lo señalado en el memorando 1-2020- 001089 del 1O de febrero de 2020.

En todo caso, las peticiones que deban ser tramitadas para la firma de la Dirección General, es necesario que sea entregada a la dirección electrónica luis.deleon@uspec.gov.co y maria.navarro@uspec.gov.co, por lo menos con 3 días hábiles anteriores a la fecha límite de respuesta con el propósito de que la misma cuente con el correspondiente control de legalidad y aval antes de ser firmada por la Dirección General.

Con relación a las PQRSD que deban ser consolidadas por el Grupo de Atención al Ciudadano, se deberán remitir al correo electrónico aciudadano@uspec.gov.co y paola.beleno@uspec.gov. co, los insumos correspondientes, previa revisión y aprobación del Director, Subdirector, Coordinador y/o Jefe de la dependencia responsable de emitir la respuesta, en el plazo señalado en el memorando 1-2020-001089 del 1O de febrero de 2020 De otra parte, cuando la PQRD involucre varios temas de la misma Dirección o Subdirección, dicha dependencia coordinará la consolidación de la respuesta final, bien sea para firma del Director y/o Subdirector, según corresponda.

Conforme a lo anterior, cada dependencia competente de brindar respuesta a las PQRSD, será la responsable de determinar el trámite interno para atender dichas PQRSD, esto es desde la asignación del funcionario que debe proyectar la respuesta hasta la notificación al peticionario y finalización de la petición en el aplicativo PQRSD. Cualquier inquietud que se presente al respecto podrá enviarse al correo aciudadano@uspec.gov.co, o podrán comunicarse vía telefónica con la Coordinadora del Grupo de Atención al Ciudadano, Paola Andrea Beleño Morales al número celular 302 448-12-06.

3. PROTOCOLO SUBDIRECCIÓN FINANCIERA TRAMITE DE CDP, RP Y PAGO DE FACTURAS Y CUENTAS DE COBRO.

3.1. EXPEDICIÓN DE CERTIFICADOS DE DISPONIBILIDAD Y REGISTROS PRESUPUESTALES. 3.1.1. Solicitud de Expedición de Certificado de Disponibilidad Presupuestal - CDP Toda solicitud de expedición de Certificado de Disponibilidad Presupuesta! - CDP deberá remitirse al correo electrónico de la Coordinadora del Grupo de Presupuesto Diana María Osorio Ardila diana.osorio.uspec.gov.co; cada Ordenador de Gasto deberá enviar el formato de solicitud de expedición de CDP con una nota en la que mencione que ordena y autoriza la expedición del CDP adjunto, indicando el concepto y el valor, cabe resaltar que los CDPS de inversión primero deben enviarse al correo Katherine.diaz@uspec. qov.co para la aprobación por parte de planeación y posteriormente la oficina de planeación lo remitirá al grupo de presupuesto (es importante indicar que en el formato se debe incluir el código del plan de adquisiciones tal cual como se viene haciendo). 2 Solicitud de Expedición de registro Presupuestal - RP Toda solicitud de expedición de Registro Presupuesta! - RP, se debe enviar por parte del Ordenador del Gasto respectivo, a través de la Dirección de Gestión Contractual, adjuntando el contrato o adición y la correspondiente evidencia de su publicación en la plataforma SECOP 11.

Cualquier inquietud o información adicional, se podrán comunicar con la Coordinadora del Grupo de Presupuesto Diana María Osario Ardila al 311 244-78-57. NOTA 5: En aquellos casos de solicitudes de CDP o RP, que no puedan ser resueltos por la Coordinación de Presupuesto, dicha Coordinación deberá escalar el caso a la Subdirección Financiera y/o a la Dirección Administrativa y Financiera, según corresponda.

3.2. TRÁMITE DE CUENTAS DE FACTURAS Y CUENTAS DE COBRO. La emisión y presentación ante la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - USPEC de las Facturas y Cuentas de Cobro para pago por parte de la Entidad, será responsabilidad única y exclusiva de los Contratistas o Proveedores de bienes, servicios u obras, incluidos los Contratistas de Prestación de Servicios Profesionales y de Apoyo a la Gestión, quienes deberán expedir sus facturas y cuentas de cobro conforme a los requisitos señalados en el artículo 617 del Estatuto Tributario Nacional, modificado por el artículo 40 de la Ley 223 de 1995 que norma: "ARTICULO 617.

REQUISITOS DE LA FACTURA DE VENTA. <Artículo modificado por el artículo 40 de lo Ley 223 de 1995. El nuevo texto es el siguiente:> Para efectos tributarios, la expedición de factura a que se refiere el artículo 615 consiste en entregar el original de la misma, con el lleno de los siguientes requisitos: a. Estar denominada expresamente como factura de venta. b. Apellidos y nombre o razón y NIT del vendedor o de quien presta el servicio. c. <Literal modificado por el artículo 64 de la Ley 788 de 2002.

El nuevo texto es el siguiente:> Apellidos y nombre o razón social y NIT del adquirente de los bienes o servicios, junto con la discriminación del /VA pagado. d. Llevar un número que corresponda a un sistema de numeración consecutiva de facturas de venta. e. Fecha de su expedición. f. Descripción específico o genérica de los artículos vendidos o servicios prestados. g. Valor total de la operación. h. El nombre o razón social y el NIT del impresor de factura. i. Indicar fa calidad de retenedor del impuesto sobre las ventas. j. <literal INEXEQUIBLE>{ )" Una vez el Contratista o Proveedor, incluidos los Contratistas de Prestación de Servicios Profesionales y de apoyo a la Gestión, haya cumplido a satisfacción con las obligaciones establecidas en el contrato, deberá enviar vía correo electrónico a correspondencia@uspec.gov.co, la totalidad de los documentos soportes requeridos para el trámite de pago: i) planillas de seguridad social o certificación de pago de parafiscales; ii) informes de ejecución, actas de avance, entrega de los productos, informes de prestación de los servicios; iii) recibido a satisfacción respectivo expedido por el Supervisor; iii) concepto del Interventor en aquellos casos en que aplique, entre otros.

La factura junto con sus anexos, deberá enviarse en una carpeta comprimida (una carpeta por factura) que contenga toda la documentación pertinente, no se recibirán facturas que no se envíen vía correo electrónico en carpeta comprimida. En caso que el contrato tenga interventoría, la factura o cuenta de cobro deberá ser enviada vía correo electrónico por el interventor, con todos los anexos y la certificación de pago de los mismos.

Con las especificaciones mencionadas referente a la carpeta comprimida. Este correo electrónico está a cargo del Grupo de Gestión Documental, quien estará encargado de emitir un número de radicación y remitir cada factura o cuenta de cobro al área responsable de la supervisión del contrato del que se haya presentado la factura o cuenta de cobro.

Los Directores, Subdirectores, Coordinadores y Jefes de oficina, deberán asignar e informar a uno o dos responsables quienes serán el enlace para que el Grupo de Gestión Documental pueda realizar la entrega de las facturas y cuentas de cobro vía correo electrónico al funcionario responsable en cada dependencia. Una vez los enlaces de cada Dirección, Subdirección, Coordinación o Jefe de oficina reciban las facturas o cuentas de cobro con los anexos, deberán remitirlas a los supervisores y supervisores de apoyo (cuando éste exista) para que realicen la respectiva revisión, validación, informe y aval o certificación de pago.

Siempre deberá mantenerse la información en una carpeta por factura con todos los anexos, por lo tanto, cada documento que se elabore, deberá incluirse en la misma carpeta y comprimirse para facilitar su envío por medio electrónico. Luego de la aprobación por parte del supervisor de apoyo (cuando éste exista), deberá enviar al Supervisor del contrato para revisión y aval de pago.

En todo caso, el Supervisor es el responsable de la revisión, validación, informe y aval o certificación de pago y de elaborar una nota e incluirla en el correo electrónico del supervisor manifestando que aprueba la factura o cuenta de cobro con sus anexos y que da aval para el trámite de pago. Sugerencia de nota: Las facturas No. adjuntas, cumplen con el lleno de los requisitos establecidos en el contrato, por lo tanto, se da aval y ordenación de pago a la Subdirección Financiera" |RESPONSABLES DE AUTORIZAR LOS PAGOS | |GASTOS |SUPERVISORES | |ALIMENTACION |LISSETTE CERVANTES MARTELO | |SALUD | | |BIENES | | |MANTENIMIENTO |LUIS ALEXANDER GARZON H | |CUPO |GUSTAVO ADOLFO GALLEGOS | |TECNOLOGIA |OSCAR SUAREZ RAMOS | |PUBLICACIONES |ERYCA VALLEJO VILLARREAL | |ADMINISTRATIVA VARIOS |LUIS TAPIAS GARCIA | | |JULY BUSTOS BOHORQUEZ | | |INGRID NEIRA FLECHAS | | |CLAUDIA NEIRA VEGA | |PRESTACION DE SERVICIOS |TODAS LAS DEPENDENCIAS | Cumplido lo anterior, los supervisores deberán remitir la factura con todos sus anexos, tanto de los contratistas y proveedores como de los supervisores, al correo electrónico centraldecuentas@uspec.gov.co de la Subdirección Financiera para revisión e inicio de trámite de pago.

Se debe remitir una carpeta comprimida por factura, en la que se deberá incluir toda la documentación y la nota de ordenación de pago por parte del Supervisor. El Coordinador del Grupo Central de Cuentas e Impuestos, hace el reparto, vía correo electrónico, de la facturación para la revisión dentro de los integrantes del mismo Grupo, con el fin de que se realice el proceso de liquidación de impuestos, realización de cuenta por pagar y obligación; una ejecutada la tarea anterior, a vuelta de correo electrónico se remite al Coordinador del Grupo Central de Cuentas e Impuestos la factura con sus anexos, la liquidación y la obligación, en carpeta comprimida para revisión y validación. En caso de que la factura o cuenta de cobro no cumpla con el lleno de requisitos, ésta será devuelta a la Dirección, Subdirección, Coordinación o Jefe de oficina vía correo electrónico.

Los Directores, Subdirectores, Coordinadores y Jefes de oficina, deberán asignar e informar un.enlace, el cual se sugiere para el caso de la Dirección Logística sea por Coordinación, en la Dirección de Infraestructura por Subdirección, al cual se le devuelve la factura o cuenta de cobro con las inconsistencias y observaciones a que haya lugar.

Una vez realizada la validación, el coordinador del grupo de Central de Cuentas e Impuestos deberá remitir vía correo electrónico la carpeta comprimida de cada factura o cuenta de cobro a contabilidad@uspec. gov.co y tesoreria@uspec. qov.co. El Coordinador del Grupo de Tesorería hace la distribución vía correo electrónico dentro de los integrantes del Grupo, de la facturación para realizar las validaciones del caso y la elaboración de la orden de pago; realizada la validación y la orden de pago, a vuelta de correo electrónico se remite al Coordinador del Grupo de Tesorería la factura con sus anexos y la orden de pago, en carpeta comprimida para revisión, validación y posterior envío al Subdirector Financiero o en su ausencia al Director Administrativo y Financiero para su correspondiente aval de pago.

Finalmente, y luego de revisar lo pertinente, el Subdirector Financiero o en su ausencia, el Director Administrativo y Financiero, vía correo electrónico da el aval para el pago al Coordinador del Grupo Tesorería. Surtido todo lo anterior, la Dirección del Tesoro Nacional, previo a la asignación de PAC, toma dos días hábiles para ubicar los recursos en la cuenta registrada y autorizada por cada proveedor o contratista o en su defecto en la Bolsa Mercantil de Colombia, según se haya pactado en cada contrato.

Es importante tener en cuenta que una vez superada la crisis y el tiempo de aislamiento preventivo ordenado por el Gobierno Nacional con ocasión del COVID-19, los Directores; Subdirectores; Coordinadores; Jefes de oficina y supervisores, deberán entregar al Grupo Central de Cuentas e Impuestos, los originales de las facturas con todos sus anexos, así como el aval para pago, i nformes de supervisión, entre otros, por cada una de las facturas, debidamente firmados con el fin de generar los expedientes físicos de las facturas y cuentas de cobro. según corresponda.

NOTA 6: Es preciso mencionar que las devoluciones de facturas o cuentas de cobro por inconsistencias, deben remitirse por correo electrónico, desde las Coordinaciones de Central de Cuentas e Impuestos o Tesorería directamente a los enlaces informados por los Directores, Subdirectores, Coordinadores y Jefes de cada área. NOTA 7: Las devoluciones de facturas o cuentas de cobro que deban realizarse a los contratistas, proveedores o supervisores, deberán realizarse por correo electrónico directamente por el supervisor, con copia al Grupo de Gestión Documental, referenciando el número de radicado del documento.

NOTA 8: Es importante que el supervisor en el informe de supervisión o en el aval de pago siempre informe a la Subdirección Financiera con cargo a que registro presupuesta! se ordena realizar el pago. NOTA 9: De acuerdo a lo dispendioso que pueda tornarse el proceso virtual de trámite de cuentas y con el fin de evitar reprocesos, se recomienda ser acuciosos en el proceso de revisión de facturas o cuentas de cobro conforme a la experiencia de las revisiones físicas.

Recomendaciones finales; Dirección de Infraestructura: Es necesario tener en cuenta la fecha de expedición de la factura, los lapsos de tiempo deben ser concordantes con las actas y el aval para el pago, así como los establecimientos que se relacionan. La descripción de la factura debe incluir el AIU, la retención de garantía (si aplica), amortización de anticipo (si aplica).

En el informe de supervisión relacionar claramente el registro presupuesta! con el que se realizará el pago, incluir las planillas de pago de seguridad social o certificación de pago de parafiscales y, si hay modificaciones contractuales durante el período que se está facturando, adjuntarlas con sus respectivas legalizaciones (aprobación de pólizas, actas de suspensión, actas de reinicio, registros presupuestales, entre otros).

Dirección Logística: Es necesario tener en cuenta la fecha de expedición de la factura, los lapsos de tiempo deben ser concordantes en la factura y el aval para el pago, así mismo es importante que se evidencie con claridad el Establecimiento en donde se prestó el servicio o se entregó el bien. En el informe de supervisión relacionar claramente el registro presupuesta! con el que se realizará el pago, adjuntar los cuadros de raciones de las Estaciones de Policías o de las Unidades tácticas, las planillas de bonificación debidamente firmadas y los demás documentos establecidos en las fichas técnicas de operación, los contratos o las órdenes de compra, según corresponda.

Oficina de Tecnología, Subdirección Administrativa, Oficina Asesora Jurídica y Supervisores de Contratos de Prestación de Servicios: Se debe tener en cuenta los períodos de las facturas o cuentas de cobro, la descripción, hacer seguimiento a la ejecución del respectivo contrato y su registro presupuesta! e informar con cargo a cual registro se realizará el pago, anexar la certificación de cumplimiento de aportes a seguridad social y parafiscales y, si hay modificaciones contractuales durante el período que se está cobrando, adjuntarlas con sus respectivas legalizaciones (aprobación de pólizas, actas de suspensión, actas de reinicio, registros presupuestales, entre otros).

Cualquier inquietud que se presente al respecto podrá enviarse al correo de andrea.penagos@uspec.gov.co o podrán comunicarse vía telefónica con la Coordinadora del Grupo de Central de cuentas e Impuestos, Alba Melissa Penagos, al número celular 321 4 07 43 98 NOTA 10: Aquellos casos que no puedan ser resueltos por la Coordinación de Central de Cuentas e Impuestos, dicha Coordinación deberá escalarlos a la Subdirección Financiera y/o a la Dirección Administrativa y Financiera, según corresponda.

Para constancia, se firma en Bogotá D. C. a los Veintitrés (23) días del mes de marzo del año Dos Mil Veinte (2020). MIGUEL ANDRÉS SÁNCHEZ PRADA Director Administrativo y Financiero 1.3. Intervención 1.3.1. De la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC- La directora general encargada de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC- en el escrito de intervención, solicita se declare la legalidad de la Circular 000023 del 23 de marzo de 2020, expedida por el director administrativo y financiero de la USPEC, mediante la cual se establece el plan de contingencia – grupo de gestión documental – grupo de atención al ciudadano – subdirección financiera, por encontrar que «se encuentra ajustado a la forma y requisitos de legalidad, se considera idónea, necesaria y proporcional al actual estado social de emergencia económica, social y ecológica, y busca contribuir a la propagación, mitigación, control y contagio por el COVID-19.»[3].[4] En sustento, aduce los siguientes aspectos: i) La USPEC es una Unidad Administrativa Especial creada mediante Decreto 4150 de 2011, con personería jurídica y autonomía administrativa y financiera, adscrita al Ministerio de Justicia, en cuya estructura, de conformidad con el artículo 11 ibidem, se encuentra la Dirección Administrativa y Financiera, que tiene entre sus funciones, como lo señala el artículo 24 ib. las de «dirigir la ejecución de los programas y actividades relacionados con los asuntos financieros, servicios administrativos y gestión documental» (ordinal 3.°); «disponer y distribuir en los establecimientos de reclusión el personal necesario para cumplir las funciones de atención, seguimiento y control relativos al suministro de bienes y servicios, así como lo relacionado con la infraestructura de los mismos» (ordinal 5.°); «trazar los lineamientos y programas de administración de personal, bienestar social, selección, registro y control, capacitación e incentivos y desarrollo de talento humano y dirigir su gestión» (ordinal 6.°); y «coordinar el sistema de atención al ciudadano y de respuesta a las peticiones, quejas, sugerencias y reclamos de la entidad» (ordinal 10.°).

En virtud de esta normativa, el director administrativo y financiero de la entidad ostenta amplias facultades legales y funcionales para implementar los lineamientos y directrices necesarios que le permitan materializar el cumplimiento de dichas funciones. ii) La Organización Mundial de la Salud OMS declaró el brote del Coronavirus COVID 19 como una pandemia, lo cual obligó a todos los países del mundo a tomar acciones para la prevención, control y mitigación del contagio de esta enfermedad.

Por ello, y con fundamento en los Decretos 417 del 17 de marzo de 2020, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, y 457 del 22 de marzo de 2020 que decretó el aislamiento obligatorio de todas las personas habitantes de la Republica de Colombia desde el 25 de marzo hasta el 13 de abril de 2020; y en los Decretos 090 del 19 de marzo y 091 del 22 de marzo de 2020 expedidos por la Alcaldía Mayor de Bogotá, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios emitió en primer lugar la Circular 000022 del 23 de marzo de 2020 en la que dispuso el cumplimiento de las medidas de aislamiento preventivo obligatorio, así como lo pertinente para la organización y optimización del trabajo remoto desde casa. iii) Así, el director administrativo y financiero de la entidad procedió a establecer los lineamientos y protocolos mediante la Circular 000023 del 23 de marzo de 2020, en el marco de los decretos y actos administrativos emitidos por el Gobierno Nacional para conjurar la situación de emergencia por la pandemia; en acatamiento de las instrucciones impartidas por la Dirección General de la USPEC para prevenir, mitigar y controlar el contagio por el virus; bajo el amparo del cumplimiento de sus funciones y competencias legales dispuestas en el Decreto 4150 de 2011; y teniendo en cuenta que la Unidad debía garantizar no solo la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos sino de sus funcionarios, especialmente a la vida, salud, integridad, salubridad pública, acceso a la información y el derecho de petición, en aras de optimizar el desarrollo del trabajo remoto desde casa. iv) Las directrices fijadas en dicha circular, que es objeto de control, son acordes con las medidas adoptadas en el Decreto 440 de 2020 respecto del uso de las tecnologías de la información, y sin ellas, no se habría logrado la efectiva y continua prestación del servicio. v) En efecto, de conformidad con los artículos 23 de la Constitución Política, 4.° de la Ley 1437 de 2011, y la Ley 1755 de 2015, se fijaron disposiciones para precisar la forma como debía surtirse la radicación, atención y notificación de las diferentes solicitudes que se debían resolver durante la vigencia de la emergencia sanitaria, haciendo uso de las tecnologías de la información y comunicaciones; y los lineamientos para el trámite de las peticiones, quejas, reclamos, sugerencias y denuncias (PQRSD), que se allegaran por los canales dispuestos para ello, y la forma como cada una de las dependencias competentes debía darles respuesta, así como su notificación a través del aplicativo KAYAKO de la entidad.

Estas directrices, que constituyen la orientación principal para atender las respuestas a las peticiones que se deben atender mientras perdure la emergencia y el aislamiento social, se desarrollaron igualmente con base en lo dispuesto en el procedimiento de orientación y servicio al ciudadano y las medidas impartidas a través de memorando interno No. I-2020-00 del 10 de febrero 2020, con el fin de adaptarlos a la actual situación a causa del COVID-19. vi) Del contenido de la Circular 000023 se observa que, antes que vulnerar, garantiza el acceso de los ciudadanos a la información a través del derecho fundamental de petición, así como el cumplimiento y pago de las obligaciones que tiene la entidad con sus contratistas, al implementar el trámite de radicación de facturas y cuentas de cobro por parte de ellos, sin necesidad de modificar los acuerdos contractuales en materia de plazos, tal como lo ordena el Decreto 440 de 2020.

Y en términos generales, reguló aspectos internos relativos a la competencia y funcionalidad de la USPEC. vii) Por último, en materia tecnológica, se «maneja un esquema virtualizado que permite que a cada funcionario y contratista se le asigne un escritorio virtual, esquema que solo funciona localmente. Adicionalmente las políticas de seguridad cibernética configuradas en los Firewall están diseñadas para bloquear el tráfico hacia los servidores de aplicaciones y de los file server.

Con la entrada en vigencia de la cuarentena, la Oficina de Tecnología - OTEC tuvo que reconfigurar el esquema de tal forma que se permitirá el acceso remoto seguro y controlado mediante la asignación de conexiones de tipo VPN y el ajuste a las reglas de seguridad perimetral. En tal sentido, la OTEC ha atendido exitosamente todas las solicitudes que se han requerido brindando los accesos a los funcionarios y contratistas que han sido autorizados por el jefe o supervisor, implementando un esquema de monitoreo asociado a la gestión de estos accesos, permitiendo con ello dar aplicabilidad al trabajo remoto desde casa, la materialización de la Circular 000023 de 2020 de la USPEC, y la operatividad para el funcionamiento constante de la Unidad, garantizando siempre la prestación continua y permanente del servicio de la Entidad, sin que haya visto afectado el servicio por cuenta de la pandemia y del aislamiento preventivo obligatorio.»[5] 1.4.

Concepto del Ministerio Público La Procuradora Tercera Delegada ante el Consejo de Estado considera que se debe declarar la improcedencia para conocer del control inmediato de legalidad de la Circular 000023 de 2020, y por tanto, la Corporación debe inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo acerca de su conformidad con el ordenamiento jurídico, con fundamento en las siguientes razones: i) El acto administrativo materia de revisión tiene por contenido y alcance dictar o establecer unas precisas reglas de procedimiento para trámites administrativos en dicha la USPEC, de manera que, más allá de la denominación formal del acto como «Circular», se trata en realidad de un reglamento administrativo de carácter general y obligatorio tanto para el cuerpo de funcionarios de la entidad como para la ciudadanía usuaria de los servicios a cargo de la entidad, es decir, materialmente se trata de un verdadero acto administrativo que crea una situación administrativa en la modalidad de «reglamento administrativo». ii) Del texto de la Circular, es claro e inequívoco que su objeto y razón de ser consiste en la expedición de un conjunto de medidas de carácter preventivo, extraordinario y temporal por causa de la pandemia, para el manejo de la gestión documental, la información financiera y la atención a la ciudadanía usuaria del servicio administrativo a cargo de la entidad, con el fin de instrumentar la preservación de las condiciones de sanidad y de salud de los funcionarios, y de las personas y entidades usuarios de las funciones y servicios que aquella tiene legalmente asignados.

Por ello, en el contexto de competencias y facultades legalmente asignadas a la USPEC, se estimó oportuno y necesario implementar el uso de medios electrónicos para evitar el contacto físico entre funcionarios y usuarios. iii) El sustento normativo del acto objeto de revisión es la Resolución 385 expedida el 12 de marzo de 2020 por el Ministro de Salud y Protección Social, mediante la cual se declaró la emergencia sanitaria; el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 a través del cual el Gobierno Nacional declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional; y el Decreto 440 del 20 de marzo de 2020 «Por el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID-19», el cual, si bien se menciona, corresponde a una referencia apenas tangencial y no sustancial y, en todo caso, este último tiene por objeto dictar un conjunto de normas y reglas para la sustanciación de los procedimientos de contratación estatal que nada tienen que ver con el contenido de la Circular emitida por el director administrativo y financiero de la USPEC. iv) Así las cosas, simplemente implementó medidas de prevención en atención a la situación de emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 por causa de la pandemia, como quiera que adoptó 3 «protocolos», a saber: 1) «protocolo de gestión documental», cuyo contenido y alcance está dirigido a establecer unas directrices e indicaciones para los siguientes trámites: a) radicación de comunicaciones externas (ingreso de documentos), b) radicación de salida de comunicaciones (emisión de respuestas), y c) radicación de comunicaciones internas (al interior de la entidad); 2) «protocolo de atención al ciudadano», para ser aplicado en la presentación de peticiones, quejas y reclamos (PQRSD) por parte de los usuarios de la entidad; y 3) «protocolo subdirección financiera» para los siguientes y específicos trámites administrativos: a) expedición de certificados de disponibilidad presupuestal y de registro presupuestal, y b) trámites de facturas y cuentas de cobro.

(v) En este orden de ideas, la Circular 000023 de 2020 no fue emitida en desarrollo de ninguno de los decretos legislativos expedidos con fundamento en el estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica declarado a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, sino que su propósito fue el de fijar lineamientos e instrucciones para diferentes trámites con un elemento sustancial común: privilegiar la utilización de medios electrónicos en sustitución de la interacción o atención personal física entre los servidores y los usuarios de la entidad.

(vi) Por lo anterior, no se cumplen las condiciones establecidas en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA para que sea objeto de examen a través del mecanismo de control inmediato de legalidad, pues este solo procede respecto de los actos de contenido general que profieren las autoridades en ejercicio de la función administrativa y de modo concurrente e indefectible «en desarrollo de los decretos legislativos de los estados de excepción», que no consiste simple o genéricamente en que se trate de actos dictados dentro de los estados de excepción sino «en desarrollo de los decretos legislativos dictados durante tales estados de excepción», requisito sine qua non que no se cumple en este caso.

Ello no significa que carezca de control jurisdiccional, porque para ello nuestro ordenamiento jurídico tiene previstos otros mecanismos ordinarios idóneos con tal fin. 2. Consideraciones 2.1 Competencia La Corte Constitucional mediante sentencia C-179 de 1994, declaró exequible[6] el artículo 20 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción —Ley 137 de 1994— que previó el control inmediato de legalidad.[7] A su turno, en el artículo 136 del CPACA se estatuye: Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. Comoquiera que la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios —USPEC— es una Unidad Administrativa Especial adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho, al tenor de lo previsto en el Decreto 4150 de 2011, esta Corporación a través de la Sala Especial de Decisión N.° 21 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con los artículos 111 numeral 8.° del CPACA[8], 23[9] y 29 numeral 3.°[10] del Acuerdo 80 de 2019 y con la decisión adoptada en sesión virtual N.° 10 del 1 de abril de 2020, es competente para conocer el medio de control automático de legalidad de la Circular 000023 del 23 de marzo de 2020, expedida por el director administrativo y financiero de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC.[11] 2.2.

Finalidades y características del control inmediato de legalidad A través de varios pronunciamientos de contenido similar emitidos por la Sala Plena, se han trazado los elementos que identifican el examen de legalidad que corresponde realizar en el medio de control previsto en el artículo 136 del CPACA, de los actos administrativos expedidos en ejercicio de la función administrativa y para desarrollar o reglamentar los decretos legislativos proferidos en los Estados de Excepción. El análisis de legalidad se realiza por confrontación directa del acto administrativo con las normas constitucionales que facultan la declaratoria de los Estados de Excepción, vale decir, con los artículos 212 a 215 de la Carta Política, la Ley 137 de 1994, los decretos declarativos o declaratorios a través de los cuales se estatuye el Estado de Excepción, los decretos legislativos que se profieran para conjurarlo y las normas de contenido reglamentario que le sean superiores y que hayan sido expedidas con ese propósito.

De la copiosa jurisprudencia emitida por esta Corporación en armonía con los artículos 185 y s.s. del CPACA se destacan las siguientes características:[12] i) Tiene carácter jurisdiccional porque se adelanta a través del procedimiento previsto en el artículo 185 del CPACA el que culmina, luego del agotamiento de las etapas, con la expedición de una sentencia. ii) Es inmediato y oficioso, la primera característica implica que la autoridad que expida los actos administrativos en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos, debe enviarlos a la autoridad judicial competente dentro de las 48 horas siguientes a su expedición, y la segunda significa que si no se efectuare el envío, de oficio la corporación judicial correspondiente aprehenderá su conocimiento «o incluso como resultado del ejercicio del derecho constitucional de petición».[13] iii) Es autónomo en tanto la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene la potestad de emitir pronunciamiento respecto de los actos administrativos de su competencia sin necesidad de esperar el resultado del control de constitucionalidad que realiza la Corte Constitucional sobre la disposición que declara el Estado de Excepción y de los decretos legislativos que se expidan para conjurarlo.

En este punto se precisa que si la Corte Constitucional se ha pronunciado previamente deben acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad «pero sin que suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo; cosa distinta es que, en el evento de ser declarado(s) inexequible(s) el(los) decreto(s) legislativo(s) desarrollado(s) por el acto administrativo cuya conformidad a derecho puede incluso haber sido decidida ya por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, esta última decisión administrativa pierda fuerza ejecutoria, en virtud de lo normado por el artículo 66-2 del Código Contencioso Administrativo».[14] iv) Es integral porque su ámbito se desenvuelve en la confrontación del acto administrativo con el decreto legislativo que declaró el Estado de Excepción y con los que se expidan para conjurarlo en aras de verificar la competencia para expedirlo, los requisitos de forma y de fondo, la conexidad entre las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implementación, el carácter transitorio y la proporcionalidad, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, bajo el entendido de que hacen parte de un conjunto de decisiones proferidas con la exclusiva finalidad de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.[15] Resulta necesario enfatizar en esta característica debido a que por la complejidad y el amplio universo normativo el control inmediato queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina.

Es decir, si bien el control pretende ser integral no es completo ni absoluto. La anterior aseveración encuentra respaldo en la sentencia del 24 de mayo de 2016, radicación 11001 03 15 0002015 02578-00, en la cual se indicó lo siguiente: [e]n efecto, el carácter integral del control no obliga a la Sala a realizar el estudio de validez del decreto confrontándolo con todo el universo jurídico.

Esta Corporación ha sido reiterativa en señalar «que la integralidad que se predica de este control, no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7º y 215, parágrafo), porque no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”.

Si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico.[16] v) La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada.

Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen. vi) Es participativo porque se otorga la oportunidad a los ciudadanos y a las entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en la materia relacionada con el tema del proceso a presentar por escrito su concepto acerca de los puntos relevantes para la elaboración del proyecto de fallo. vii) Es compatible con las acciones de nulidad y nulidad por inconstitucionalidad, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato.[17] 2.3.

Verificación de los requisitos de procedencia del control inmediato de legalidad Previo al análisis de fondo de la Circular 000023 del 23 de marzo de 2020, expedida por el director administrativo y financiero de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC-, mediante la cual se establece el plan de contingencia – grupo de gestión documental – grupo de atención al ciudadano – subdirección financiera en sus componentes formales y materiales, resulta necesario verificar si concurren los presupuestos para su procedencia, esto es (i) que se trate de un acto de contenido general;

(ii) que se haya dictado en ejercicio de la función administrativa; y (iii) que se haya expedido con la finalidad de desarrollar uno o más decretos legislativos proferidos con motivo del Estado de Excepción. 2.3.1. Que se trate de un acto de contenido general Del encabezado correspondiente a la Circular 000023 del 23 de marzo de 2020, mediante la cual se establece el plan de contingencia – grupo de gestión documental – grupo de atención al ciudadano – subdirección financiera, expedida por el director administrativo y financiero de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC-, emerge su carácter de acto general, impersonal y abstracto, pues claramente señala que sus destinatarios son los servidores públicos de la USPEC, los usuarios, proveedores y contratistas.

Además, las resoluciones, circulares o instrucciones que expide la administración para dar a conocer el pensamiento o política del Gobierno Nacional sobre determinada materia, tienen por objeto ilustrar tanto a los funcionarios públicos como a los administrados sobre una determinada gestión. Estas instrucciones, contienen un conjunto de reglas de carácter interno, emanadas del superior, expedidas en ejercicio de sus atribuciones legales y destinadas a los funcionarios de la administración para que ajusten determinada actividad a lo que en ellas se establece.

Así, mediante tales resoluciones, instrucciones o circulares de servicio, la administración toma decisiones que afectan a los administrados en sus derechos sustantivos o procedimentales; esas decisiones, que obligatoriamente deben aplicar los servidores públicos, usuarios y público en general, constituyen verdaderos actos administrativos de carácter general que pueden ser objeto de control de legalidad.

Conforme a lo analizado la Circular 000023 del 23 de marzo de 2020 satisface este requisito. 2.3.2. Que se trate de un acto de contenido general, dictado en ejercicio de la función administrativa La noción de función administrativa para los efectos del requisito que se examina comprende la naturaleza pública del órgano y la competencia de la cual es titular quien expide la decisión. Como se mencionó, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - USPEC es una Unidad Administrativa Especial con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho, de conformidad con el artículo 2.° del Decreto 4150 de 2011,[18] cuyo objeto es el de gestionar y operar el suministro de bienes y la prestación de los servicios, la infraestructura y brindar el apoyo logístico y administrativo requeridos para el adecuado funcionamiento de los servicios penitenciarios y carcelarios a cargo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC.[19] Sus funciones, desarrolladas en el artículo 5.° ibidem son las siguientes: 1.

Coadyuvar en coordinación con el Ministerio de Justicia y del Derecho y el INPEC, en la definición de políticas en materia de infraestructura carcelaria. 2. Desarrollar e implementar planes, programas y proyectos en materia logística y administrativa para el adecuado funcionamiento de los servicios penitenciarios y carcelarios que debe brindar la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - SPC al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC. 3.

Definir, en coordinación con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC, los lineamientos que en materia de infraestructura se requieran para la gestión penitenciaria y carcelaria. 4. Administrar fondos u otros sistemas de manejo de cuentas que se asignen a la Unidad para el cumplimiento de su objeto. 5. Adelantar las gestiones necesarias para la ejecución de los proyectos de adquisición, suministro y sostenimiento de los recursos físicos, técnicos y tecnológicos y de infraestructura que sean necesarios para la gestión penitenciaria y carcelaria. 6.

Elaborar las investigaciones y estudios relacionados con la gestión penitenciaria y carcelaria, en coordinación con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC y el Ministerio de Justicia y del Derecho y hacer las recomendaciones correspondientes. 7. Promover, negociar, celebrar, administrar y hacer seguimiento a contratos de asociaciones público-privadas o de concesión, o cualquier tipo de contrato que se suscriba que tengan por objeto la construcción, rehabilitación, mantenimiento, operación y prestación de servicios asociados a la infraestructura carcelaria y penitenciaria. 8.

Realizar, directamente o contratar con terceros, las funciones de supervisión, interventorías, auditorías y en general, el seguimiento a la ejecución de los contratos de concesión y de las alianzas público- privadas, o de concesión, o cualquier tipo de contrato que se suscriba. 9. Gestionar alianzas y la consecución de recursos de cooperación nacional o internacional, dirigidos al desarrollo de la misión institucional, en coordinación con el Ministerio de Justicia y del Derecho y las autoridades competentes. 10.

Asesorar, en lo de su competencia, en materia de gestión penitenciaria y carcelaria. 11. Diseñar e implementar sistemas de seguimiento, monitoreo y evaluación de los planes, programas y proyectos relacionados con el cumplimiento de la misión institucional. 12. Las demás que le correspondan de acuerdo con la naturaleza de la Entidad.

A su turno, dentro de la estructura de la USPEC se encuentra la Dirección Administrativa y Financiera,[20] que tiene a su cargo, entre otras, las siguientes funciones:[21] … 3. Dirigir la ejecución de los programas y actividades relacionados con los asuntos financieros, servicios administrativos y gestión documental. 4. Dirigir, coordinar, controlar y evaluar las actividades relacionadas con la adquisición, almacenamiento, custodia, distribución e inventarios de los elementos, equipos y demás bienes necesarios para el funcionamiento de la entidad. 5.

Disponer y distribuir en los establecimientos de reclusión el personal necesario para cumplir las funciones de atención, seguimiento y control relativos al suministro de bienes y servicios, así como lo relacionado con la infraestructura de los mismos. 6. Trazar los lineamientos y programas de administración de personal, bienestar social, selección, registro y control, capacitación e incentivos y desarrollo de talento humano y dirigir su gestión. … 10.

Coordinar el sistema de atención al ciudadano y de respuesta a las peticiones, quejas, sugerencias y reclamos de la Entidad. 12. Las demás que le sean asignadas y que correspondan a la naturaleza de la dependencia. Del marco funcional enunciado, se desprende que la Circular 000023 del 23 de marzo de 2020, fue expedida por el director administrativo y financiero para el cumplimiento de las funciones administrativas de la USPEC, toda vez que las materias que comprenden protocolos de gestión documental para la radicación de i) comunicaciones externas (de entrada), ii) de salida, e iii) internas; de atención al ciudadano para el trámite de las PQRSD (peticiones, quejas, reclamos, sugerencias y denuncias); y de la subdirección financiera para el trámite de: i) expedición de certificados disponibilidad presupuestal –CDP- y de registro presupuestal –RP-, y ii) cuentas de facturas y cuentas de cobro, guardan relación directa con su objeto previsto en el artículo 2.° del Decreto 4150 de 2011.

Los anteriores presupuestos se subsumen en la noción de función administrativa y por ello la Circular 000023 del 23 de marzo de 2020, cumple este requisito, en tanto que, de conformidad con dicha normativa, la USPEC ejerce ese tipo de funciones, y además, las materias dispuestas en dicho acto administrativo son de esa misma naturaleza. 2.3.3.

Que se trate de un acto de contenido general, dictado en el ejercicio de la función administrativa, y que tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante el Estado de Excepción De conformidad con lo señalado en el artículo 215 de la Constitución Política, cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la norma superior que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país o que constituyan grave calamidad pública, el presidente, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de 30 días en cada caso, que sumados no podrán exceder de 90 días en el año calendario.

Por medio de dicha declaración, que deberá ser motivada, podrá el presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, los cuales deberán referirse a las materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia. La Corte Constitucional ha precisado que son decretos legislativos tanto los que expide el presidente de la República para declarar los estados de excepción, establecidos en los artículos 212 a 215 de la Constitución Política, como aquellos mediante los cuales hace uso de las atribuciones legislativas de que queda revestido por la declaratoria de dichos estados.

Así, se señaló en sentencia C-802 de 2002, magistrado ponente Jaime Córdoba Triviño, -aunque en relación con el estado de conmoción interior-, lo siguiente: c) No cabe duda, además, que el decreto declaratorio del estado de conmoción interior tiene la fuerza y el valor material de la ley, pues es un acto que produce innegables efectos jurídicos, toda vez que habilita al Presidente de la República para ejercer facultades legislativas excepcionales, para tomar medidas como legislador extraordinario bajo un régimen jurídico de anormalidad.

Es claro que en virtud del decreto declaratorio de la conmoción existe una competencia legislativa que se radica en el ejecutivo. El rango legislativo de este decreto no se deriva del hecho de que no suspenda ninguna ley, pues se pueden dictar decretos legislativos que no requieren suspender una ley, tal como ocurre con aquellos que, verbi gratia, decretan un impuesto.

En suma, debe concluir la Corte que la Constitución ha establecido dos tipos de decretos legislativos: Los declarativos del estado de conmoción, con fuerza de ley porque constituyen una auto habilitación para legislar y los decretos de desarrollo de esas facultades excepcionales. (se destaca) Por tanto, si bien la Corte planteó la subdivisión de los decretos que se dictan en el marco del Estado de Emergencia en i) Decretos legislativos declaratorios y ii) Decretos legislativos de desarrollo, le atribuyó fuerza de ley a ambos, y, en el caso específico de los primeros, en tanto constituyen una autohabilitación para legislar.

En este sentido, no cabe duda de la naturaleza de decretos legislativos que tienen tales disposiciones normativas, como tampoco de que la Corte «… es el juez constitucional de los estados de excepción. La Carta Política confía a la Corte Constitucional la competencia para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad tanto de la declaratoria de la conmoción interior como de las medidas que el Gobierno expida a su amparo ( )».[22] Y también precisó el Alto Tribunal Constitucional que «(…) otra es la situación referente a las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, cuyo control se confía a la Jurisdicción Contencioso Administrativa (arts. 237 de la C.P. y 20 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción.(…)» En efecto, como ya se explicó en capítulos precedentes, de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994,[23] y 136 de la Ley 1437 de 2011, y según ha definido la jurisprudencia del Consejo de Estado, este mecanismo «… es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos administrativos de carácter general que se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo.

El examen de legalidad se realiza mediante la confrontación del acto administrativo con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994) y los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción».[24] A su turno, el artículo 111, numeral 8.° del CPACA, consagra que el control inmediato de legalidad asignado a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y en particular al Consejo de Estado, se efectúa respecto de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción. Lo anterior quiere decir, que este mecanismo se ejerce respecto de aquellos actos que emanan de un decreto legislativo: ya sea del que declara el estado de excepción, o de aquel mediante el cual hace uso de las atribuciones legislativas de que queda revestido el Gobierno por la declaratoria de dicho estado.

Hechas las anteriores precisiones conceptuales, observa la Sala que en la Circular 000023 del 23 de marzo de 2020 objeto del medio de control, el director administrativo y financiero del USPEC invoca como marco normativo, las que a continuación se citan: (i) La Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, emitida por el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante la cual se adoptaron medidas preventivas de aislamiento y cuarentena para un grupo de personas, a partir de dicha fecha y hasta el 30 de mayo del presente año. En este acto se acogieron diferentes medidas sanitarias, entre ellas, ordenar a los jefes y representantes legales de las entidades públicas y privadas, adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación del COVID – 19.

(ii) La Resolución 0000407 del 3 de marzo de 2020, emitida por el Ministerio de Salud y Protección Social, por la cual se modifican los numerales 2.4 y 2.6 del artículo 2.° de la Resolución 385 de 2020, y ordenó a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces, a adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19.

Asimismo, dispuso que deberá impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo y el trabajo en casa. (iii) El Decreto Legislativo 440 de 20 de marzo de 2020, por el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivado de la pandemia COVID-19.

Allí se estableció, en su artículo 9.°, en cuanto al procedimiento para el pago de contratistas del Estado, que «durante el estado de emergencia económica, social y ecológica, las entidades estatales deberán implementar para la recepción, trámite y pago de facturas y cuentas de cobro de sus contratistas, mecanismos electrónicos, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 6161 del Estatuto Tributario».

(iv) El Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, cuya exequibilidad fue declarada por la Corte Constitucional, [25] a través del cual el presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, contados a partir de la vigencia del decreto, con el fin de, primero, conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a la salud de los habitantes del territorio colombiano, evitando así la propagación del COVID-19 y, segundo, mitigar y prevenir el impacto negativo en la economía del país. Respecto de la naturaleza del Decreto 417 de 2020, como ya se analizó, se trata de un Decreto Legislativo que declaró el estado de emergencia, carácter que ya fue definido según la interpretación que en torno a la naturaleza de este tipo de decretos estableció la Corte Constitucional, tanto en la sentencia C-802 de 2002,[26] como en la sentencia C-145 de 2020, que declaró la exequibilidad de la norma, cuando señaló que «la Constitución ha establecido dos tipos de decretos legislativos: los declarativos del estado de excepción con fuerza de ley porque constituyen una auto habilitación para legislar y los decretos de desarrollo de esas facultades excepcionales».[27] En consideración a lo anterior, contrario a lo conceptuado por la Vista Fiscal, la Circular 00023 del 23 de marzo de 2020 sí se fundamentó tanto en el Decreto legislativo por medio del cual se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, como en las demás normas que se han proferido con posterioridad, y su finalidad, como se verá más adelante, fue el desarrollo de aquellas normas, razón por la cual sí se reúne el requisito analizado. 2.4.

Contenido de los actos administrativos generales expedidos como consecuencia del Estado de Excepción por Emergencia Económica, Social y Ecológica Mediante la declaratoria del Estado de Emergencia prevista en el artículo 215 constitucional, el presidente puede, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

Tales decisiones tendientes a conjurar el Estado de Excepción y que facultan al Gobierno Nacional a través del presidente de la República para expedir decretos legislativos y a las autoridades administrativas tanto del orden nacional, distrital, departamental o municipal como a los demás órganos que hacen parte de la estructura del Estado para expedir actos administrativos en desarrollo de los decretos legislativos, deben concretar, en cuanto ello resultare necesario, los cursos de acción trazados en los decretos con fuerza de ley proferidos al amparo de las facultades derivadas del régimen extraordinario. [28] El presidente de la República puede hacer uso de su potestad reglamentaria, herramienta ordinaria de la función administrativa, para darle desarrollo normativo a los decretos legislativos y en ese caso: a) la norma reglamentaria no puede exceder la competencia del decreto legislativo; b) no es pertinente que agote todo el contenido del decreto legislativo y c) las medidas reglamentarias deben ser necesarias, esto es que no basta con las ordinarias para conjurar la crisis.

Los actos administrativos sometidos al control inmediato de legalidad deben contener tanto requisitos formales como materiales. Los requisitos formales o sujeción a las formas están referidos al encabezado, número, fecha, epígrafe o resumen de las materias reguladas, la competencia o la referencia expresa a las facultades que se ejercen, el contenido de las materias reguladas u objeto de la disposición, la parte resolutiva y la firma de quien lo suscribe.[29] Los requisitos de fondo o materiales comprenden, la relación de conexidad y proporcionalidad[30] con las causas que generaron la declaratoria del Estado de Excepción, los decretos legislativos que se expiden para conjurarlo y otras disposiciones de alcance superior que se hayan proferido en el marco de la excepcionalidad.

Sobre el particular, además de las sentencias citadas, la Sala Plena del Consejo de Estado, señaló lo siguiente:[31]: […] Con el propósito de dotar al Gobierno de herramientas útiles enderezadas a conjurar las situaciones de crisis frente a las cuales los mecanismos ordinarios provistos por el poder de policía resulten ineficaces, la Constitución Política prevé la posibilidad de que el Ejecutivo adopte decisiones de indudable carácter excepcional, en la medida en que las mismas no sólo pueden prescindir de atenerse a los procedimientos y a la distribución habitual de competencias efectuada entre los distintos órganos del Estado, sino que en aras de alcanzar la salvaguarda de los intereses superiores a los cuales apuntan, permiten desde la limitación de algunos derechos fundamentales ─con los confines que, a este respecto, demarca el propio ordenamiento─ hasta la suspensión, derogación o modificación de disposiciones legales, según fuere el caso, siempre que las determinaciones correspondientes guarden una relación de conexidad con los motivos que dieron lugar a la declaración del respectivo estado de excepción y que resulten proporcionales a las circunstancias que pretenden afrontar.

Entre los límites a las potestades de las cuales queda investido el Gobierno en virtud de la declaratoria de los estados de excepción ─comoquiera que éstos no pueden constituirse en una negación de los principios y garantías consustanciales a un Estado de Derecho─, resulta menester dar cuenta de la imposibilidad de que, durante la vigencia del estado excepcional, puedan desconocerse los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia ─los cuales prohíban la limitación de tales derechos durante los estados de excepción─, el derecho internacional humanitario y los demás derechos inherentes a la persona humana, aunque no figuren expresamente en la Constitución Política, así como también la prohibición de interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del Poder Público o de los órganos del Estado o de suprimir o modificar los organismos. […] 2.5.

Control inmediato de legalidad de la Circular 000023 del 23 de marzo de 2020, emitida por el director administrativo y financiero de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC-, mediante la cual se establece el plan de contingencia – grupo de gestión documental – grupo de atención al ciudadano – subdirección financiera. 2.5.1.

Control de aspectos formales El acto administrativo sometido a control inmediato de legalidad se fundamentó en la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social que declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional con motivo de determinarse el COVID-19 como pandemia por parte de la —oms—; la Resolución 0000407 del 3 de marzo de 2020, emitida por el Ministerio de Salud y Protección Social, por la cual se modifican los numerales 2.4 y 2.6 del artículo 2.° de la citada Resolución 385; el Decreto Legislativo 417 de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional; y el Decreto Legislativo 440 del 20 de marzo de 2020 que adoptó medidas de urgencia en materia de contratación estatal.

Igualmente, se expuso que conforme a las disposiciones indicadas «[…] la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, como parte del PLAN DE CONTINGENCIA, se ve en la necesidad de expedir a través de la Dirección Administrativa y Financiera, los protocolos necesarios para el manejo de la Gestión Documental; la información Financiera (trámite y pago de cuentas) y; la Atención al Ciudadano, con el fin de mitigar de riesgo de contagio del COVID-19 y con ello salvaguardar la vida e integridad de los servidores públicos del USPEC».

La mentada decisión reúne los elementos formales referidos al encabezamiento, el número, fecha, epígrafe o resumen de las materias reguladas, contenido, parte resolutiva y firma de quien lo suscribe. Ahora bien, aunque no es necesario para efectos de realizar el control de legalidad que el acto administrativo haya sido publicado, ello se verificó según consulta efectuada en la página web de la USPEC www.uspec.gov.co.

Así las cosas, se evidencian los elementos formales del acto administrativo y los esenciales referidos a los motivos o finalidades, los que, aunados a la competencia de la autoridad que lo expidió y que se examinó en el numeral 2.3.2, permiten inferir que se plasmó la expresión de la voluntad de la autoridad administrativa con el propósito de crear o modificar una situación jurídica, para el caso de alcance general. 2.5.2.

Control de aspectos materiales de la Circular 000023 del 23 de marzo de 2020, emitida por el director administrativo y financiero de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC-, mediante la cual se establece el plan de contingencia – grupo de gestión documental – grupo de atención al ciudadano – subdirección financiera. 2.5.2.1.

Conexidad En virtud de que la, se expidió con fundamento en el Decreto Legislativo 417 de 2020, «[p]or el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional», y el Decreto Legislativo 440 del 20 de marzo de 2020, «[p]or el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia covid-19», es necesario examinar si las medidas que adoptó guardan relación con las causas que generaron la declaratoria del Estado de Excepción y con los decretos legislativos expedidos para conjurarla[32] o con otras disposiciones de alcance superior que se hayan proferido con ese propósito. 2.5.2.1.1.

La declaratoria del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica y los Decretos Legislativos expedidos para conjurarla. El Decreto Legislativo 417 de 2020 «[p]or el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional» entre sus motivaciones sostuvo lo siguiente: […] Que la expansión en el territorio nacional del brote de enfermedad por nuevo coronavirus COVID-19 y cuyo crecimiento exponencial es previsible, sumado a los efectos económicos negativos que se han venido evidenciando en la última semana, es un hecho que además de ser una grave calamidad pública, constituye una grave afectación al orden económico y social del país que justifica la declaratoria del Estado de Emergencia Económica y Social toda vez que se trata de situaciones diferentes a las que se refieren los artículos 212 y 213 de la Constitución Política. […] Que ha quedado ampliamente justificado que la situación a la que está expuesta actualmente la población colombiana es tan grave e inminente que afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional por lo que se hace absolutamente necesario contar con herramientas legales necesarias para enfrentar de manera eficaz la actual situación. Que las medidas que debe adoptar el Gobierno nacional para conjurar esta crisis y evitar la extensión de sus efectos se requieren aplicar inmediatamente ante la inminencia de que los hechos cada día sean más complejos y afecten a un mayor número de habitantes del territorio nacional, pero además para atender oportunamente a los afectados tanto en materia sanitaria como económica.

3. JUSTIFICACIÓN DE LA DECLARATORIA DEL ESTADO DE EXCEPCIÓN Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional, en particular aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al sector salud, y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país. Que la adopción de medidas de rango legislativo -decretos ley- autorizada por el Estado de Emergencia, buscan fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis mediante la protección a la salud de los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país. […] Que en ese orden de ideas, se hace necesario por la urgencia y gravedad de la crisis y por la insuficiencia de los mecanismos jurídicos ofrecidos, entre otros en la Ley 100 de 1993 – Por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral, la Ley 1122 de 2007 – Sistema General de Seguridad Social en Salud, Ley 1438 de 2011, Ley 80 de 1993, el decreto 663 de 1993 – Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y el Decreto 111 de 1996 – Estatuto Orgánico del Presupuesto, recurrir a las facultades del estado de emergencia con el fin de dictar decretos con fuerza de ley que permitan conjurar la grave crisis generada por el nuevo Coronavirus Covid-19 debido a la propagación y mortalidad generado por el mismo, el pánico por la propagación y las medidas de contención decretadas por cada Estado para evitar una mayor propagación […].

Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección de la vida y la salud de los colombianos. […] Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid-19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales.

Que con igual propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas que habiliten actuaciones judiciales y administrativas mediante la utilización de medios tecnológicos, y adoptar las medidas pertinentes con el objeto de garantizar la prestación del servicio público de justicia, de notariado y registro, de defensa jurídica del Estado y la atención en salud en el sistema penitenciario y carcelario.

A su turno, el Decreto Legislativo 440 del 20 de marzo de 2020 «[p]or el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia covid-19»,[33] que se invoca en el acto administrativo objeto de revisión, dispuso, entre otros, los siguientes aspectos: Que de conformidad con lo anterior, se hace necesario tomar algunas medidas en materia de contratación estatal, con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia, mediante el distanciamiento social, acudiendo a la realización de audiencias públicas electrónicas o virtuales, fortaleciendo el uso de las herramientas electrónicas, de manera que se evite el contacto entre los participantes en los procesos de contratación, pero sin afectar la publicidad y transparencia; propósito que también se debe cumplir en la realización de las actuaciones contractuales sancionatorias que deben incorporar medios electrónicos para evitar el contacto físico, pero que garanticen el debido proceso y el derecho de defensa […] Decreta […] Artículo 9.

Procedimiento para el pago de contratistas del Estado. Durante el estado de emergencia económica, social y ecológica, las entidades estatales deberán implementar para la recepción, trámite y pago de facturas y cuentas de cobro de sus contratistas, mecanismos electrónicos, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 6161 del Estatuto Tributario.

De acuerdo con lo anterior, con ocasión de la declaratoria de la emergencia sanitaria, entre otras motivaciones, el presidente de la República decretó el Estado de Excepción por Emergencia Económica, Social y Ecológica, el cual fue justificado con motivo de la identificación del virus COVID-19, considerado por la —oms— como una pandemia con incidencia en el país por el crecimiento exponencial, lo que ha conllevado graves consecuencias sanitarias, sociales y económicas.

A su vez, el Decreto Legislativo 440 del 20 de marzo de 2020, dispuso la adopción de medidas de urgencia en materia de contratación para conjurar la propagación del virus. 2.5.2.1.2. Análisis de las determinaciones adoptadas en la Circular 000023 del 23 de marzo de 2020, emitida por el director administrativo y financiero de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC-, mediante la cual se establece el plan de contingencia – grupo de gestión documental – grupo de atención al ciudadano – subdirección financiera. 2.5.2.1.2.1.

Protocolo de gestión documental. Radicación de comunicaciones externas (de entrada), de salida e internas. En esta primera parte de la Circular, se establece 1. el protocolo de gestión documental, el cual señala que la ventanilla única de radicación de correspondencia de la entidad funcionará de manera virtual, y a continuación, en los numerales 1.1., 1.2 y 1.3., se fijan los procedimientos que deben seguir los servidores públicos del Grupo de Gestión Documental de la USPEC para dar trámite a las comunicaciones externas (de entrada) que provienen de «clientes externos», es decir, peticiones de ciudadanos, PQRSD, requerimientos o solicitudes de los contratistas, requerimientos de los diferentes órganos de control, etc.; a las comunicaciones de salida, que se producen en respuesta a las anteriores, mediante Oficios; y a las comunicaciones internas, que son las que provienen de «clientes internos», esto es, las que se producen al interior de la entidad entre las diferentes Direcciones, Subdirecciones, Coordinaciones y/o Grupos, mediante Memorandos.

En esencia, se señala en todos los casos, según el trámite correspondiente, i) los correos electrónicos en los que se deben radicar dichas comunicaciones, Oficios y Memorandos, así como el servidor responsable (líder del proceso de radicación de comunicaciones externas, de salida e internas), para efectos de su seguimiento y control; ii) el trámite que debe adelantar a continuación el Grupo de Gestión Documental, esto es, la asignación de un número de radicación, y la remisión de un correo electrónico de recibido y del número de radicación asignado, ya sea al usuario externo, o al servidor o dependencia respectiva.

En el caso de las comunicaciones externas, se señaló que se debe dar prelación a las solicitudes, quejas o reclamos de los niños, niñas y adolescentes, quienes podrán presentarlas cuando se relacionen con su interés superior, bienestar personal y protección especial, de conformidad con el Decreto 019 de 2012 y las solicitudes de pago de facturas de contratistas, como lo establece el artículo 19 de la Ley 1150 de 2007; y finalmente se establece iii) que de conformidad con los procedimientos internos, la dependencia responsable debe dar la respuesta al usuario externo o peticionario al correo electrónico que este haya indicado en los términos de la Ley 1755 de 2015, o el establecido en la norma especial, el cual deberá tener «confirmación de lectura», sin embargo, con la constancia en el sistema de que el correo fue recibido por el destinatario, se entiende que fue notificado de dicha respuesta, de conformidad con la Ley 527 de 1999.

Asimismo, en cuanto a las comunicaciones externas e internas, se hace énfasis en que el responsable de la recepción de la documentación en cada una de las dependencias de la unidad y de conformidad con los procesos internos, remitirá el documento al funcionario competente con el fin de que se surta el trámite respectivo. Al final de estas directrices, se indican los anexos que se deben diligenciar para el trámite de las comunicaciones de salida e internas; los formatos para registro de comunicaciones oficiales recibidas; la distribución del trabajo -con nombre propio-, al interior del Grupo de Gestión Documental, así como su disponibilidad horaria, y la orden a los servidores de que, si se deben ausentar de su labor, lo notifiquen inmediatamente a la coordinación a través de correo electrónico, así como deben informar si presentan alguna sintomatología característica de COVID- 19; la suspensión del servicio de software de correspondencia INFODOC con el fin de evitar duplicidad de consecutivos de radicación; y se señalan los celulares y correos electrónicos de los funcionarios a los que se pueden formular inquietudes.

El Decreto Legislativo 417 de 2020,[34] que se invoca en sustento del acto administrativo objeto de control, señaló en su parte considerativa lo siguiente: Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección de la vida y la salud de los colombianos. […] Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid-19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuarios […].

Que con igual propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas que habiliten actuaciones judiciales y administrativas mediante la utilización de medios tecnológicos […]. Con la finalidad de continuar la prestación del servicio al público en el marco de la pandemia mundial propiciada por la propagación del virus COVID- 19 y que implicó la declaratoria de emergencia sanitaria mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, la que además fue modificada por la Resolución 0000407 del 3 de marzo de 2020,[35] y en virtud de las disposiciones contenidas en el referido Decreto 417 que invitan a tomar medidas con el fin de utilizar medios tecnológicos para adelantar actuaciones administrativas, el director administrativo y financiero de la USPEC flexibilizó la obligación de atender personalmente al usuario.

Para el efecto, puso a disposición de los interesados unos canales electrónicos para radicación virtual de comunicaciones externas (peticiones, solicitudes), de salida (de respuesta a las anteriores), e internas (entre las distintas dependencias de la entidad), y de orientación telefónica, así como para notificar la respuesta por estos mismos medios al interesado, a partir de la entrada en vigencia de la resolución materia de estudio y hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria.

En todo caso, la Circular sub examine es clara en salvaguardar los derechos de prelación de turno de las peticiones que formulen sectores especialmente vulnerables de la población como es el de niños, niñas y adolescentes, de conformidad con el Decreto 019 de 2012;[36] el respeto del orden de radicación según lo establecido en la Ley 1150 de 2007[37] cuando se trate de solicitudes de pago de facturas de contratistas; y el cumplimiento estricto de los términos para resolver las peticiones, establecidos en la Ley 1755 de 2015,[38] o los que se señalen en la norma especial, en caso de que exista uno diferente al indicado en esta ley.

Así pues, el uso de herramientas de tecnología de información y de telecomunicaciones por parte de la USPEC para el trámite de peticiones y para el manejo documental y de información entre sus funcionarios, no implica la negativa a la prestación del servicio; antes por el contrario, su uso representa una fuente útil en el cumplimiento de los derechos de las personas ante las autoridades y de los deberes y prohibiciones de las autoridades en la atención al público conforme a los artículos 6.°, 7.°, 8.° y 9.° respectivamente, de la Ley 1437 de 2011.

Incluso, es oportuno referir que cinco días después de la expedición del acto administrativo objeto de revisión, esto es, el 28 de marzo, el Gobierno Nacional materializó en un decreto legislativo todas esas medidas que, de manera previa y con el fin de dar continuidad al trámite de Comunicaciones, Oficios y Memorandos, había adoptado la USPEC, como fue el Decreto Legislativo 491 de 2020[39], norma que prevé en el artículo 3.° y 4.° lo siguiente: Artículo 3.°.

Prestación de los servicios a cargo de las autoridades. Para evitar el contacto entre las personas, propiciar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto velarán por prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Las autoridades darán a conocer en su página web los canales oficiales de comunicación e información mediante los cuales prestarán su servicio, así como los mecanismos tecnológicos que emplearán para el registro y respuesta de las peticiones. En aquellos eventos en que no se cuente con los medios tecnológicos para prestar el servicio en los términos del inciso anterior, las autoridades deberán prestar el servicio de forma presencial.

No obstante, por razones sanitarias, las autoridades podrán ordenar la suspensión del servicio presencial, total o parcialmente, privilegiando los servicios esenciales, el funcionamiento de la economía y el mantenimiento del aparato productivo empresarial. […].(negrillas nuestras) Artículo 4. Notificación o comunicación de actos administrativos.

Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la notificación o comunicación de los actos administrativos se hará por medios electrónicos. Para el efecto en todo trámite, proceso o procedimiento que se inicie será obligatorio indicar la dirección electrónica para recibir notificaciones, y con la sola radicación se entenderá que se ha dado la autorización. […].

Como puede observarse, era indispensable, por disposición directa del Decreto Legislativo 417, y aún antes de que se expidiera cualquier instrucción sobre la materia por parte del Gobierno Nacional, que la entidad emitiera un acto administrativo que compaginara la urgente necesidad de distanciamiento social y aislamiento, con la continuidad en la prestación del servicio público a su cargo.

Se concluye con ello que el contenido del numeral 1.° «Protocolo de gestión documental»: 1.1. «Radicación de comunicaciones externas (de entrada)», 1.2. «Radicación de comunicaciones de salida», y 1.3. «Radicación de comunicaciones internas», desarrolla y define las pautas para la ejecución del Decreto Legislativo 417 de 2020, guarda relación directa con esa disposición, atiende sus elementos causales referidos a los motivos y finalidades y no contraría el restante ordenamiento jurídico analizado. 2.5.2.1.2.2.

Protocolo de atención al ciudadano - PQRSD En esta segunda parte dela Circular se fija el «Protocolo de gestión documental», en el que la USPEC fija las directrices para el trámite específico de las PQRSD (peticiones, quejas, reclamos, solicitudes y denuncias), para lo cual establece el correo electrónico al cual se deben allegar y su gestión interna por parte del Grupo de Atención al Ciudadano, dando prelación a las solicitudes, quejas o reclamos de los niños, niñas y adolescentes, quienes podrán presentarlas cuando se relacionen con su interés superior, bienestar personal y protección especial, de conformidad con el Decreto 019 de 2012.

A continuación señala que se deben remitir al líder de PQRSD designado por cada Dirección, Subdirección, coordinador y jefe de oficina, para su conocimiento, trámite y respuesta en los términos establecidos en la Ley 1755 de 2015, o en el establecido en la norma especial, en caso de existir uno diferente al indicado en dicha ley; establece el correo electrónico en el que se puede verificar el estado de la PQRSD; el trámite que deben seguir los servidores del Grupo cuando la PQRSD involucre tema de varias dependencias, así como aquellas que provengan de los entes de control; las directrices para la revisión de las respuestas, su control de legalidad y firma; y el correo electrónico y número telefónico al que se puede acudir en caso de cualquier inquietud al respecto.

Con fundamento en similares razonamientos a los que se expusieron en el anterior capítulo, se puede afirmar sin lugar a dudas que las medidas adoptadas en la Circular para el recibo, gestión y respuesta a las PQRSD responden la dinámica que ofrece en la actualidad el uso de las plataformas informáticas, que se constituyen en una necesidad de la administración pública para suplir situaciones coyunturales como las que actualmente atraviesa el país, que impiden a las entidades u órganos estatales de cualquier naturaleza el normal funcionamiento en la ejecución de sus actividades misionales.

Del contenido de este protocolo resulta evidente que desarrolla el Decreto Legislativo 417 de 2020 en tanto establece las herramientas de tecnologías de la información y de las comunicaciones que permiten la protección de la vida y la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, pero a su vez garantiza el derecho fundamental de petición consagrado en el artículo 23 de la Carta Fundamental; el derecho de prelación de turno de niños, niñas y adolescentes en el trámite de su petición en los términos del Decreto 019 de 2012; y el cumplimiento de términos para respuesta consagrado en la Ley 1755 de 2015, todo ello, en el marco de competencias del director administrativo y financiero, de conformidad con el numeral 10[40] del artículo 2.° del Decreto 4150 de 2011.[41] La Sala concluye, que el numeral 2.° «Protocolo de gestión documental», desarrolla y define las pautas para la ejecución del Decreto Legislativo 417 de 2020, guarda relación directa con esa disposición, atiende sus elementos causales referidos a los motivos y finalidades y no contraría el restante ordenamiento jurídico analizado. 2.5.2.1.2.3.

Protocolo Subdirección Financiera, trámite de CDP, RP y pago de facturas y cuentas de cobro En esta tercera parte de la Circular la entidad fija el protocolo de la Subdirección Financiera para el trámite de las CDP, RP y pago de facturas y cuentas de cobro. En el numeral 3.1. denominado «Expedición de certificados de disponibilidad y registros presupuestales», la USPEC determina el procedimiento para solicitar la expedición tanto de certificado de disponibilidad presupuestal – CDP (3.1.1.) como de registro presupuestal (3.1.2.).

En efecto, el numeral 3.1.1. dispone que cada ordenador del gasto deberá enviar a la coordinadora del Grupo de Presupuesto el formato de solicitud de expedición de CDP con una nota contentiva del concepto y del valor, y de que ordena y autoriza la expedición del CDP adjunto; asimismo, el numeral 3.1.2. determina que toda solicitud de expedición de registro presupuestal – RP, la debe remitir el ordenador del gasto a la coordinadora del Grupo de Presupuesto, a través de la Dirección de Gestión Contractual.

Y culmina el numeral 3.1. para establecer que las solicitudes de CDP o RP que no puedan ser resueltas por la Coordinación de Presupuesto, dicha Coordinación deberá escalarlas a la Subdirección Financiera y/o a la Dirección Administrativa y Financiera. Ahora bien, el numeral 3.2. regula el «Trámite de cuentas de facturas y cuentas de cobro» en los siguientes términos: i) La emisión y presentación de facturas y cuentas de cobro para pago ante la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - USPEC será responsabilidad única y exclusiva de los contratistas, incluidos los de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, o proveedores de bienes, servicios u obras. ii) Una vez que haya cumplido a satisfacción con las obligaciones establecidas en el contrato, el contratista o proveedor remitirá por correo electrónico, en carpeta comprimida, la totalidad de los documentos soporte requeridos para el trámite de pago.

Y en caso de que el contrato tenga interventoría, será el interventor quien remita el correo en mención. iii) El correo electrónico contentivo de la factura o cuenta de cobro con todos los anexos está a cargo del Grupo de Gestión Documental, quien emitirá un número de radicación y remitirá los archivos a los funcionarios enlace asignados por cada Dirección, Subdirección, Coordinación o jefe de Oficina, quienes a su vez enviarán tales documentos a los supervisores para que estos realicen la respectiva revisión, validación, informe y aval o certificación de pago, y emitan nota de ordenación de pago. iv) Cumplido lo anterior, los supervisores remitirán vía correo electrónico la factura o cuenta de cobro con todos los anexos a la subdirección financiera, para que entre el Grupo Central de Cuentas e Impuestos y el Grupo de Tesorería de dicha Subdirección, efectúen la revisión y trámite de pago. v) Surtido el anterior trámite al interior de la Subdirección Financiera de la USPEC, la Dirección del Tesoro Nacional, previo a la asignación del PAC, se toma dos (2) días hábiles para transferir los recursos en la cuenta bancaria registrada por cada proveedor o contratista. vi) Con el fin de generar los expedientes físicos de las facturas y cuentas de cobro, luego de superada la crisis y el tiempo de aislamiento preventivo ordenado por el Gobierno Nacional con ocasión del COVID-19, los directores, subdirectores, coordinadores, jefes de oficina y supervisores deberán entregar al Grupo Central de Cuentas e Impuestos los originales de las facturas y cuentas de cobro con todos sus anexos, el aval para pago y los informes de supervisión, entre otros documentos. vii) Consciente la USPEC de lo dispendioso que pueda tornarse el proceso virtual de trámite de facturas y cuentas de cobro, y en aras de evitar reprocesos, el director administrativo y financiero recomienda a sus funcionarios ser acuciosos en el análisis de los documentos conforme a la experiencia de las revisiones físicas. viii) Por último, efectúa recomendaciones finales a las Direcciones de infraestructura y de logística, a las Oficinas de Tecnología y Asesora Jurídica, a la Subdirección Administrativa y a los supervisores de contratos de prestación de servicios, en materia de las fechas de expedición y periodos de las facturas o cuentas de cobro.

La Sala encuentra ajustado que el director administrativo y financiero de la USPEC invocara tanto el Decreto Legislativo 417 de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, como el Decreto Legislativo 440 del 20 de marzo de 2020 por el cual se adoptaron medidas de urgencia en materia de contratación estatal con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivado de la pandemia originada por la propagación del virus COVID-19, para efectos de sustentar la decisión contenida en la Circular 000023 del 23 de marzo de 2020, de tramitar, de manera virtual, las solicitudes de certificado de disponibilidad presupuestal y registro presupuestal (3.1.), así como las facturas y cuentas de cobro a favor de contratistas y proveedores (3.2.), ya que unos y otros son asuntos relativos a la contratación estatal.

En efecto, el certificado de disponibilidad presupuestal y el registro presupuestal son requisitos propios de los contratos estatales, de conformidad con el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, y sobre los cuales la Corporación ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre su naturaleza, en los siguientes términos:[42] En esta oportunidad la Sala considera necesario unificar el criterio plasmado sobre el tema, para lo cual debe distinguirse entre el certificado de disponibilidad presupuestal y el de registro presupuestal, como actos administrativos de certificación o de registro, que en esencia son distintos entre sí y, por tanto, con relación y consecuencias diferentes frente al contrato.

En efecto, el artículo 49 de la Ley 179 de 1994 (compilado por el Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto). Obsérvese que cuando el inciso segundo establece como requisito de perfeccionamiento de los actos administrativos que enuncia, lo hace en cuanto al registro presupuestal y no del certificado de disponibilidad previo.

Por tanto, considera la Sala, que cuando el numeral 6º del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, en concordancia con el artículo 49 de la Ley 179 de 1994, hace alusión al certificado de disponibilidad presupuestal, lo establece como un requisito previo, accidental al acto administrativo que afecte la apropiación presupuestal, el cual, debe entenderse como a cargo del servidor público, cuya omisión, en los casos en que se requiera, genera responsabilidad personal y pecuniaria según indica el inciso final del mismo artículo 49 ya citado.

En este sentido, no constituye entonces requisito de existencia ni de perfeccionamiento del contrato, pues se trata de un acto de constatación presupuestal propio de la administración, que como se indicó, es de carácter previo inclusive a abrir la licitación, concurso o procedimiento de contratación directa. Por el contrario, el registro presupuestal sí constituye un requisito de perfeccionamiento del contrato, lo cual se extrae del inciso segundo del mismo artículo 49 de la Ley 179 de 1994, cuando hace alusión a que “esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos”, refiriéndose estrictamente a la operación de registrar la afectación presupuestal que se hace con el acto administrativo o contrato que compromete el presupuesto.

En consecuencia, su omisión, para aquellos contratos que lo requieren, genera la falta de perfeccionamiento del contrato, que éste no se pueda considerar en el tránsito jurídico y por ende, imposibilita su ejecución. Adicionalmente y al igual de lo que sucede con la ausencia de certificado de disponibilidad presupuestal cuando éste se requiere, su omisión genera responsabilidad personal y pecuniaria del servidor o servidores públicos responsables del contrato, y aunque es ésta una obligación de la entidad estatal, el contratista no podrá iniciar el contrato hasta tanto no se haya realizado el registro respectivo.

La distinción entre estos dos actos, se encuentra además en el Decreto 568 de 1996, norma ésta que fue citada por el actor en su recurso de apelación, pero que no se estudia como violada en la medida en que el contrato que nos ocupa fue suscrito en el año de 1995, pero que la Sala cita en su labor de unificación de la jurisprudencia. Corolario y regresando al caso que nos ocupa, considera la Sala que el certificado de disponibilidad presupuestal no es un requisito de perfeccionamiento ni de validez del contrato y, en consecuencia, su omisión no genera ni la inexistencia ni la nulidad del mismo, sino una irregularidad administrativa que deriva en responsabilidad personal y patrimonial del servidor público a cuyo cargo se encuentra el contrato.

Y el procedimiento de recepción, trámite y pago de facturas y cuentas de cobro a contratistas y proveedores, corresponde a la materialización del derecho que tienen los contratistas «…a recibir oportunamente la remuneración pactada», de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5.°, numeral 1.°, de la Ley 80 de 1993, lo cual permite dar continuidad a los contratos estatales que se encontraban vigentes al momento de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivado de la pandemia originada por la propagación del virus COVID-19.

Ahora bien, el Decreto Legislativo 417 de 2020 «[p]or el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional» entre sus motivaciones sostuvo lo siguiente: […] Que la expansión en el territorio nacional del brote de enfermedad por nuevo coronavirus COVID-19 y cuyo crecimiento exponencial es previsible, sumado a los efectos económicos negativos que se han venido evidenciando en la última semana, es un hecho que además de ser una grave calamidad pública, constituye una grave afectación al orden económico y social del país que justifica la declaratoria del Estado de Emergencia Económica y Social toda vez que se trata de situaciones diferentes a las que se refieren los artículos 212 y 213 de la Constitución Política. […] Que ha quedado ampliamente justificado que la situación a la que está expuesta actualmente la población colombiana es tan grave e inminente que afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional por lo que se hace absolutamente necesario contar con herramientas legales necesarias para enfrentar de manera eficaz la actual situación. Que las medidas que debe adoptar el Gobierno nacional para conjurar esta crisis y evitar la extensión de sus efectos se requieren aplicar inmediatamente ante la inminencia de que los hechos cada día sean más complejos y afecten a un mayor número de habitantes del territorio nacional, pero además para atender oportunamente a los afectados tanto en materia sanitaria como económica.

3. JUSTIFICACIÓN DE LA DECLARATORIA DEL ESTADO DE EXCEPCIÓN Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional, en particular aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al sector salud, y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país. Que la adopción de medidas de rango legislativo -decretos ley- autorizada por el Estado de Emergencia, buscan fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis mediante la protección a la salud de los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país. […] Que en ese orden de ideas, se hace necesario por la urgencia y gravedad de la crisis y por la insuficiencia de los mecanismos jurídicos ofrecidos, entre otros en la Ley 100 de 1993 – Por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral, la Ley 1122 de 2007 – Sistema General de Seguridad Social en Salud, Ley 1438 de 2011, Ley 80 de 1993, el decreto 663 de 1993 – Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y el Decreto 111 de 1996 – Estatuto Orgánico del Presupuesto, recurrir a las facultades del estado de emergencia con el fin de dictar decretos con fuerza de ley que permitan conjurar la grave crisis generada por el nuevo Coronavirus Covid-19 debido a la propagación y mortalidad generado por el mismo, el pánico por la propagación y las medidas de contención decretadas por cada Estado para evitar una mayor propagación […].

Medidas […] Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección de la vida y la salud de los colombianos. […] Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid-19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales.

Que con igual propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas que habiliten actuaciones judiciales y administrativas mediante la utilización de medios tecnológicos, y adoptar las medidas pertinentes con el objeto de garantizar la prestación del servicio público de justicia, de notariado y registro, de defensa jurídica del Estado y la atención en salud en el sistema penitenciario y carcelario.

A su turno, en las motivaciones del Decreto Legislativo 440 del 20 de marzo de 2020, se indicó lo siguiente: Que de conformidad con lo anterior, se hace necesario tomar algunas medidas en materia de contratación estatal, con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia, mediante el distanciamiento social, acudiendo a la realización de audiencias públicas electrónicas o virtuales, fortaleciendo el uso de las herramientas electrónicas….

(negrillas nuestras) Por lo tanto, con la finalidad de continuar con la celebración y ejecución de contratos estatales en el marco de la pandemia mundial propiciada por la propagación del virus COVID-19 y que implicó la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional a través el Decreto 417 de 2020, se justifica que el director administrativo y financiero de la USPEC fije en el numeral 3.1. de la Circular 000023 de 23 de marzo de 2020, el procedimiento para solicitar la expedición tanto de certificado de disponibilidad presupuestal – CDP (3.1.1.) como de registro presupuestal (3.1.2.), de manera virtual.

Se aprecia que los Decretos Legislativos 417 de 2020, que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y 440 del 20 de marzo de 2020 por el cual se adoptaron medidas de urgencia en materia de contratación estatal con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivado de la pandemia originada por la propagación del virus COVID-19, se respetaron con la decisión del director administrativo y financiero de la USPEC de establecer, al interior de la entidad, el procedimiento para solicitar virtualmente la expedición de certificado de disponibilidad presupuestal y de registro presupuestal, toda vez que de esa manera se protege la salud del personal de la dirección administrativa y financiera de la entidad.

En consecuencia, los numerales 3.1.1. y 3.1.2. de la Circular 000023 de 23 de marzo de 2020, al permitir la continuidad en el trámite de las solicitudes de certificados de disponibilidad presupuestal y de registro presupuestal con el soporte de la tecnología, no contraría las pautas trazadas por el citado Decreto Legislativo 417 ni quebranta las motivaciones del referido Decreto Legislativo 440.

Ahora bien, en punto del numeral 3.2. de la Circular 000023 de 23 de marzo de 2020, que regula el «Trámite de cuentas de facturas y cuentas de cobro», encuentra su sustento en el artículo 9° del Decreto Legislativo 440 del 20 de marzo de 2020, el cual prescribe que las entidades estatales implementarán mecanismos electrónicos «para la recepción, trámite y pago de facturas y cuentas de cobro de sus contratistas», para evitar la presencia humana y proteger derechos como el mínimo vital, la alimentación y en general la recepción de honorarios por el trabajo ejecutado.

En las motivaciones del Decreto Legislativo 440 del 20 de marzo de 2020, se indicó que se hacía necesario «…tomar algunas medidas en materia de contratación estatal, con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia, mediante el distanciamiento social, acudiendo a la realización de audiencias públicas electrónicas o virtuales, fortaleciendo el uso de las herramientas electrónicas…»; bajo ese marco, la motivación está fundamentada en 2 líneas de desarrollo de las medidas: (i) en el propósito de prevenir la propagación de la pandemia mediante el uso de tecnologías de la· información y las comunicaciones en asuntos contractuales; y (ii) en la necesidad de que la administración dirija la contratación y adelante procedimientos de contratación ágiles y expeditos para adquirir bienes, obras o servicios para contener la expansión del virus y mitigar sus efectos negativos.

Conforme con ello, en la misma motivación del Decreto Legislativo 440 del 20 de marzo de 2020 se advirtió que una de las medidas recomendadas por la Organización Mundial de la Salud es el distanciamiento social y aislamiento, por lo cual el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones resulta vital para continuar con la prestación de los servicios del Estado al tiempo que se preserva la salud de los ciudadanos. Todo esto para demostrar la importancia de la actividad contractual del Estado en medio de la Emergencia y la necesidad de hacerla más eficiente, mediante herramientas tecnológicas y jurídicas que permitan a las autoridades atender la pandemia de manera adecuada y urgente.

En ese sentido, el Decreto Legislativo 440 habilitó una serie de herramientas tecnológicas para el desarrollo de actividades contractuales y de selección, de tal forma que se restrinja al máximo posible la interacción física entre las personas y evitar el contagio de la pandemia. Así, en el artículo 9°, evita que los proveedores y contratistas acudan físicamente a las entidades estatales para la radicación de documentos para el cobro de sus cuentas y/o facturas.

No cabe duda, entones, que ante el requerimiento de preservar el distanciamiento social durante la emergencia sanitaria y evitar que se paralicen la ejecución de los contratos estatales, resulta necesario dotar de instrumentos a las entidades estatales para que puedan realizar ciertas actuaciones por medios electrónicos e impedir que las personas, en este caso proveedores y contratistas, hagan presencia física en sus instalaciones.

Por lo tanto, con fundamento en las anteriores consideraciones, la decisión incorporada en el numeral 3.2. de la Circular 000023 de 23 de marzo de 2020, consistente en la implementación de medidas electrónicas para la recepción, trámite y pago de facturas y cuentas de cobro, es una medida excepcional que se justifica a partir de la efectividad del distanciamiento social y el aislamiento para protección de la vida y la salud de contratistas y proveedores de la USPEC, en armonía con la disposición oportuna de recursos que les permitan, de una parte, ejercer satisfactoriamente el derecho que tienen «…a recibir oportunamente la remuneración pactada», de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5.°, numeral 1.°, de la Ley 80 de 1993, y de otra, solventar las necesidades económicas apremiantes que emergen de la crisis que se presenta también en este ámbito.

Para dar continuidad con tales disposiciones, el 12 de abril de 2020 se expidió el Decreto Legislativo 537 «[p]or el cual se adoptan medidas en materia de contratación estatal, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica», cuyo artículo 2.° comparte identidad normativa con el artículo 9.° del Decreto Legislativo 440 del 20 de marzo de 2020 —que es el aplicable al caso sub examine—, como puede observarse en el siguiente cuadro comparativo: |Artículo 9.° del Decreto |Artículo 9.° del Decreto | |Legislativo 440 de 2020 |Legislativo 537 de 2020 | |Procedimiento para el pago de |Procedimiento para el pago de | |contratistas del Estado.

Durante |contratistas del Estado. Durante | |el estado de emergencia económica,|la vigencia de la Emergencia | |social y ecológica, las entidades |Sanitaria declarada por el | |estatales deberán implementar para|Ministerio Salud y Protección | |la recepción, trámite y pago de |Social, con ocasión de la pandemia| |facturas y cuentas de cobro de sus|derivada del Coronavirus COVID-19,| |contratistas, mecanismos |las entidades estatales deberán | |electrónicos, sin perjuicio de lo |implementar para la recepción, | |establecido en el artículo 6161 |trámite y pago de facturas y | |del Estatuto Tributario. |cuentas de cobro de sus | | |contratistas, mecanismos | | |electrónicos, sin perjuicio de lo | | |establecido en el artículo 61 1 | | |del Estatuto Tributario. | En estas condiciones, la Sala concluye que los numerales 3. «Protocolo Subdirección Financiera, trámite de CDP, RP y pago de facturas y cuentas de cobro». 3.1. «Expedición de certificados de disponibilidad y registros presupuestales»: 3.1.1. «Solicitud de expedición de certificado de disponibilidad presupuestal – CDP» y 3.1. 2. «Solicitud de expedición de registro presupuestal - RP»; y 3.2. «trámites de cuentas de facturas y cuentas de cobro», de la Circular 000023 de 23 de marzo de 2020, desarrollan y definen las pautas para la ejecución del Decreto Legislativo 440 de 2020, guardan relación directa con esa disposición, atienden sus elementos causales referidos a los motivos y finalidades y no contrarían el restante ordenamiento jurídico analizado. 2.5.2.2.

Proporcionalidad La Sala Especial de Decisión N.° 21, verifica que las medidas adoptadas en la Circular 000023 del 23 de marzo de 2020, emitida por el director administrativo y financiero de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC-, mediante la cual se establece el plan de contingencia – grupo de gestión documental – grupo de atención al ciudadano – subdirección financiera, son razonables y ponderadas con los Decretos 417 de 2020 que declaró el Estado de Emergencia, Económica y Social y 440 de 2020 por el cual se establecen medidas de urgencia en materia de contratación estatal con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, derivada de la pandemia COVID-19, y con las normas de alcance superior que se examinaron en esta providencia. Lo anterior, con sustento en las siguientes razones: [43] i) Las disposici ones sometidas a control de legalidad salvagua rdan los derechos fundament ales a la vida en conexidad con el derecho a la salud, y en lo atinente al derecho fundament al de petición se determinó que podían concurrir con las medidas dictadas en el marco del Estado de Excepción. (ii) Establecen de manera clara, objetiva y puntual la necesidad de adoptar medidas para mitigar los efectos que genera la pandemia propiciada por el virus COVID- 19 en los procedimientos de gestión documental para la radicación de comunicaciones de entrada (que provienen de clientes externos), de salida (producidas por las diferentes direcciones, subdirecciones, coordinaciones o grupos), e internas (que provienen de clientes internos); de trámite a las PQRSD (peticiones, quejas, reclamos, sugerencias y denuncias) de los ciudadanos; y de la subdirección financiera para el trámite de las solicitudes de expedición de certificados de disponibilidad presupuestal –CDP-, de registro presupuestal –RP-, y de facturas y cuentas de cobro. ii) Son acordes con la necesidad de definir el curso de la USPEC con fundament o en el marco normativo de la cual se desprende n, que fija órdenes y pautas para que las entidades públicas puedan cumplir sus tareas funcional es sin afectar el derecho a la vida y a la salud de los colombian os. iii) Son temporale s y transitor ias porque rigen únicament e por el tiempo que permanezc a el Estado de Excepción con motivo de la Emergenci a Económica, Social y Ecológica. iv) Instrumen talizan de manera oportuna y eficaz las decisione s expedidas con motivo del Estado de Excepción. 3.

Conclusión Se declarará que la Circular 000023 del 23 de marzo de 2020, emitida por el director administrativo y financiero de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC-, mediante la cual se establece el plan de contingencia – grupo de gestión documental – grupo de atención al ciudadano – subdirección financiera se encuentra ajustada a derecho.

En mérito de lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a través de su Sala Especial de Decisión N.° 21, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla Declarar que la Circular 000023 del 23 de marzo de 2020, emitida por el director administrativo y financiero de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC-, mediante la cual se establece el plan de contingencia – grupo de gestión documental – grupo de atención al ciudadano – subdirección financiera se encuentra ajustada a derecho.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Especial de Decisión N.° 21, de la Sala de lo Contencioso Administrativo, del Consejo de Estado, en sesión de la fecha por los consejeros: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Preside Firmado electrónicamente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] De conformidad con lo establecido por la Organización Mundial de la Salud, los coronavirus son «una amplia familia de virus que pueden causar diversas afecciones, desde el resfriado común hasta enfermedades más graves (…)». [2] Según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, pandemia es una «Enfermedad epidémica que se extiende a muchos países o que ataca a casi tod os los individuos de una localidad o región». [3] CE Consejo de Estado, sentencia 11001031500020200094400, May.11/20 [4] Página 5 del escrito de contestación [5] Páginas 4 y 5 del pronunciamiento de defensa de la entidad [6] A excepción del inciso 3.°. [7] En apartes de la sentencia se indicó lo siguiente: «[p]ues bien, en los incisos primero y segundo del artículo que se revisa, se consagra el control automático de legalidad de los actos administrativos que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos dictados por el Presidente de la República durante los estados de excepción, el cual será ejercido por la jurisdicción contencioso administrativa, de acuerdo a la competencia que allí se fija.

Estas disposiciones no atentan contra la Ley Suprema y, por el contrario, encajan dentro de lo contemplado en el artículo 237 de la Carta, que le atribuye al Consejo de Estado las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo». […] «[d]icho control constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales». [8] Funciones de la Sala Plena.

La Sala de lo Contencioso Administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones. […] numeral 8.° Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción. [9] Control inmediato de legalidad. Para efectos de la sustanciación, el presidente de la Corporación, sorteará los asuntos de control inmediato de legalidad entre todos los magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. [10] Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo […] 3.°. [l]os demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. [11] Mediante la cual se establece el plan de contingencia – grupo de gestión documental – grupo de atención al ciudadano – subdirección financiera [12] Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de enero de 2003, expediente 2002-0949-01, sentencia del 7 de octubre de 2003, expediente 2003-0472, sentencia del 16 de junio de 2009, expediente 2009- 00305-00, sentencia del 9 de diciembre de 2009, expediente 2009-0732-00, sentencia del 20 de octubre de 2009, expediente 2009-00549-00(CA) y sentencia del 5 de marzo de 2012, expediente 2010-00369-00(CA). [13] Sentencia del 7 de febrero de 2000, radicación CA-033. [14] Sentencia del 3 de mayo de 1999, radicación CA-011.

Artículo 66 del CCA. Pérdida de fuerza ejecutoria. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos: (…) 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. [15] ibidem en la sentencia citada. [16] Sentencia del 20 de octubre de 2009, expediente 11001-03-15-000-2009- 00549-00(CA), sentencia del 23 de noviembre de 2010, expediente núm. 2010- 00196, sentencia del 18 de enero de 2011, expediente 11001-03-15-000-2010- 00165-00(CA) y sentencia del 12 de abril de 2011, expediente 11001-03-15- 000-2010-00170-00(CA). [17] Sentencia del 7 de febrero de 2000, expediente CA-033, sentencia del 20 de octubre de 2009, expediente 2009-0549 y sentencia del 9 de diciembre de 2009, expediente 2009-00732. [18] «Por el cual se crea la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - SPC, se determina su objeto y estructura» [19] Artículo 2.° ibidem [20] Artículo 11 ibidem [21] Artículo 24 ibidem [22] Transcripción de la misma sentencia C-802-02 [23] «Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia» Artículo 20.

Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. // Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” [24] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, sentencia del 5 de marzo de 2012 [25] Sentencia C-145 del 20 de mayo de 2020, referencia: expediente RE-232, revisión de constitucionalidad del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, «[p]or el cual se declara un estado de emergencia económica social y ecológica en todo el territorio nacional», magistrado ponente: José Fernando Reyes Cuartas. [26] Magistrado ponente: Jaime Córdoba Triviño. Allí se estableció la subdivisión de los decretos que se dictan en el marco del Estado de Emergencia: i) Decretos legislativos declaratorios y ii) Decretos legislativos de desarrollo; pero ambos con carácter legislativo [27] Pie de página 56 de la sentencia. [28] En la sentencia del 20 de octubre de 2009, expediente 11001-03-15-000- 2009-00549-00(CA) sobre los límites a los que deben someterse las autoridades administrativas en la expedición de las decisiones al amparo de los decretos legislativos, se indicó lo siguiente: «[e]n línea con cuanto se viene señalando, la Constitución Política de 1991, al regular los estados de excepción, dispuso una serie de controles tanto de orden político como de tipo jurídico, a los cuales deben someterse desde la decisión mediante la cual se produce la declaración del estado excepcional, pasando por los decretos legislativos que lo desarrollan y hasta las determinaciones adoptadas por otras autoridades con el fin de concretar, en cuanto ello resultare necesario, los cursos de acción trazados en los decretos con fuerza de ley proferidos al amparo de las facultades derivadas de la invocación del régimen extraordinario;» […].negrilla no original. [29] Sentencia del 15 de octubre de 2013, radicación 11001-03-15-000-2010- 00390-00(CA). [30] Sentencia del 24 de septiembre de 2002, expediente 2002-0697, sentencia del 23 de noviembre de 2010, expediente 11001-03-15-000-2010- 00196(CA) y sentencia del 24 de mayo de 2016, expediente 11001-03-15-000- 2015-02578-00(CA). [31] Sentencia del 20 de octubre de 2009, expediente 11001-03-15-000-2009- 00549-00(CA). [32] Ley 137 de 1994 Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia Artículo 2. ° OBJETO DE LA LEY.

La presente Ley tiene por objeto regular las facultades atribuidas al Gobierno durante los Estados de Excepción. Estas facultades sólo podrán ser utilizadas cuando circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado. La Ley también tiene por objeto establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno así como las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales.

Artículo 9.° USO DE LAS FACULTADES. Las facultades a que se refiere esta ley no pueden ser utilizadas siempre que se haya declarado el estado de excepción sino, únicamente, cuando se cumplan los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivación de incompatibilidad, y se den las condiciones y requisitos a los cuales se refiere la presente ley.

Artículo 10. FINALIDAD. Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos. Artículo 11 NECESIDAD. Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente. [negrillas no originales]. [33] La Corte Constitucional en su boletín de prensa número 72 del 4 de junio de 2020 anunció que, con ponencia del Magistrado Alejandro Linares Cantillo, la Sala Plena virtual declaró ajustado a la Constitución porque primero, busca hacer efectivos los requerimientos de distanciamiento social según recomendación de la OMS, como mecanismo idóneo para controlar la expansión de la pandemia; por la gravedad, magnitud, dimensiones y naturaleza imprevisible de la crisis; y por la urgencia e inminente reacción que exige de las autoridades estatales, procurar medios conducentes y pertinentes para afrontar la situación de emergencia. Segundo, dijo la Corte, el decreto es constitucional porque, el ordenamiento ordinario no cubría las exigencias de atención inmediata y urgente que precisa la pandemia, por lo que se requería de la expedición de normas con fuerza de ley de carácter temporal que permitieran conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

Para la Corte, las medidas adoptadas en el Decreto son proporcionales frente a la crisis que se pretende conjurar, están limitadas por esta finalidad y sometidas a los respectivos controles, y son además de muy corta duración, ya que están vigentes por el tiempo que dure el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. El Decreto no establece ninguna medida discriminatoria. [34] Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional. [35] Allí ee dispuso en el artículo 2.° ordenar a los representantes legales, administradores o quien haga sus veces a adoptar en los centros laborales públicos y privados las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19 y deberá impulsar al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo y el trabajo en casa [36]

ARTÍCULO

12. PRESENTACIÓN DE SOLICITUDES, QUEJAS O RECLAMOS POR PARTE DE LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES. Los niños, niñas y adolescentes podrán presentar directamente solicitudes, quejas o reclamos en asuntos que se relacionen con su interés superior, su bienestar personal y su protección especial, las cuales tendrán prelación en el turno sobre cualquier otra. [37]

ARTÍCULO

19. DEL DERECHO DE TURNO. El artículo 4o de la Ley 80 de 1993, [que establece los derechos y deberes de las entidades estatales] tendrá un numeral 10 del siguiente tenor: […] 10. Respetarán el orden de presentación de los pagos por parte de los contratistas. Sólo por razones de interés público, el jefe de la entidad podrá modificar dicho orden dejando constancia de tal actuación. [38] Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [39] Por la cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. [40] 10.

Coordinar el sistema de atención al ciudadano y de respuesta a las peticiones, quejas, sugerencias y reclamos de la Entidad. [41] «Por el cual se crea la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - SPC, se determina su objeto y estructura» [42] Sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 23 de junio de 2005, radicación: 07001-23-31-000-1995-00216-01(12846), consejero ponente: German Rodríguez Villamizar. [43] Ley 137 de 1994.

PROPORCIONALIDAD. Las medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar. La limitación en el ejercicio de los derechos y libertades solo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad. [negrilla no original] ----------------------- º