CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Objeto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Improcedente / RESOLUCIÓN 568 DE 6 DE JULIO DE 2020 DEL INSTITUTO NACIONAL DE SALUD - No es objeto de control inmediato de legalidad [L]as medidas objeto de control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado son aquellas: (i) de carácter general, (ii) que emanen de autoridades nacionales, (iii) dictadas en ejercicio de la función administrativa, (iv) en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción y (v) que «deberá[n] estar directa y específicamente encaminada[s] a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos» y cuyo propósito sea «alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente», como lo determinan los artículos 10 y 11 de la mencionada Ley 137 de 1994.
En materia de competencia, dicho control inmediato de legalidad será ejercido por: (i) la jurisdicción de lo contencioso- administrativo en el lugar donde se expidan las medidas, si se tratare de entidades territoriales, o (ii) el Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales, en todo caso, «de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código», al tenor del citado artículo 136 del CPACA. […] [L]as medidas objeto de control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado son aquellas: (i) de carácter general, (ii) que emanen de autoridades nacionales, (iii) dictadas en ejercicio de la función administrativa, (iv) en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción y (v) que «deberá[n] estar directa y específicamente encaminada[s] a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos» y cuyo propósito sea «alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente», como lo determinan los artículos 10 y 11 de la mencionada Ley 137 de 1994.
En materia de competencia, dicho control inmediato de legalidad será ejercido por: (i) la jurisdicción de lo contencioso- administrativo en el lugar donde se expidan las medidas, si se tratare de entidades territoriales, o (ii) el Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales, en todo caso, «de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código», al tenor del citado artículo 136 del CPACA. […] La Resolución 568 de 6 de julio de 2020, que nos ocupa, no comporta un acto pasible de control inmediato de legalidad por parte de esta Corporación a partir de las previsiones del artículo 136 del CPACA, por las siguientes razones: Si bien fue proferida por autoridad nacional, esto es, el Instituto Nacional de Salud (INS), la medida allí adoptada no está encaminada a regular una situación externa y de alcance general para el conglomerado social (ad extra), sino de funcionamiento interno y particular de la institución (ad intra), puesto que se contrae específicamente a adoptar, adaptar e implementar medidas de bioseguridad aplicables a sus servidores, pasantes y contratistas de prestación de servicios en lo concerniente al trabajo en casa, presencial, elementos de protección, sistemas de comunicaciones y llegada y regreso a casa.
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 10 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 11 / CPACA - ARTÍCULO 136 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONSTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No 24 Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03723-00(CA) Actor: INSTITUTO NACIONAL DE SALUD (INS) Demandado: RESOLUCIÓN 568 DE 6 DE JULIO DE 2020 - INSTITUTO NACIONAL DE SALUD (INS) Referencia: Actuación: DECIDE SOBRE LA ADMISIÓN DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 568 DE 6 DE JULIO DE 2020, PROFERIDA POR LA DIRECTORA DEL INSTITUTO NACIONAL DE SALUD (INS) ASUNTO A TRATAR Procede el despacho a decidir acerca de la admisión del control inmediato de legalidad de la Resolución 568 de 6 de julio de 2020, proferida por la directora del Instituto Nacional de Salud (INS).
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 11 y 12). El Instituto Nacional de Salud (INS) ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo con el propósito de que, conforme al artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), se ejerza control inmediato de legalidad respecto de la Resolución 568 de 6 de julio de 2020, «Por la cual se adoptan, adaptan e implementan medidas de bioseguridad establecidas en la Resolución 666 del 24 de abril de 2020 con al fin de mitigar y controlar la pandemia del Coronavirus Covid-19 en el Instituto Nacional de Salud», emitida por su directora general.
A este despacho correspondió el trámite del presente asunto, por reparto efectuado el 19 de agosto de 2020 por la secretaría general de la Corporación (ff. 11 y 12). II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. Sea lo primero precisar que, conforme a los artículos 215 constitucional, 20 de la Ley 137 de 1994, «Por la cual se reglamentan los estados de excepción en Colombia», y 111.8 y 136 del CPACA, a esta Corporación le corresponde conocer del presente asunto[1]. 2.2 Marco normativo.
El asunto sub examine está regulado, en lo fundamental, por las disposiciones contenidas en los artículos 215 de la Constitución Política; 11, 13 y 20 de la Ley 137 de 1994; y 111.8, 136 y 185 del CPACA. En efecto, el artículo 215 de la Constitución Política, en lo pertinente, establece:
ARTICULO 215. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.
Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.
En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. […] Por su parte, la Ley 137 de 1994 prevé que «Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente» (artículo 11); y «Las medidas expedidas durante los estados de excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar» (artículo 13).
Acerca del control inmediato de legalidad que compete a esta Corporación, se tiene que el artículo 20 de la mencionada Ley 137 de 1994 dispone: Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición [se destaca]. De igual modo, el CPACA (Ley 1437 de 2011) al respecto preceptúa: Artículo 136. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. Del anterior marco normativo se concluye que las medidas objeto de control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado son aquellas: (i) de carácter general, (ii) que emanen de autoridades nacionales, (iii) dictadas en ejercicio de la función administrativa, (iv) en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción y (v) que «deberá[n] estar directa y específicamente encaminada[s] a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos» y cuyo propósito sea «alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente», como lo determinan los artículos 10 y 11 de la mencionada Ley 137 de 1994.
En materia de competencia, dicho control inmediato de legalidad será ejercido por: (i) la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en el lugar donde se expidan las medidas, si se tratare de entidades territoriales, o (ii) el Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales, en todo caso, «de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código», al tenor del citado artículo 136 del CPACA. 2.3 Caso concreto.
La Resolución 568 de 6 de julio de 2020, que nos ocupa, no comporta un acto pasible de control inmediato de legalidad por parte de esta Corporación a partir de las previsiones del artículo 136 del CPACA, por las siguientes razones: 1. Si bien fue proferida por autoridad nacional, esto es, el Instituto Nacional de Salud (INS), la medida allí adoptada no está encaminada a regular una situación externa y de alcance general para el conglomerado social (ad extra), sino de funcionamiento interno y particular de la institución (ad intra), puesto que se contrae específicamente a adoptar, adaptar e implementar medidas de bioseguridad aplicables a sus servidores, pasantes y contratistas de prestación de servicios en lo concerniente al trabajo en casa, presencial, elementos de protección, sistemas de comunicaciones y llegada y regreso a casa. 2.
La decisión se fundamenta, en lo pertinente, así: RESOLUCIÓN NÚMERO 00568 DE 2020 (06 JUL 2020) “Por la cual se adoptan, adaptan e implementan medidas de bioseguridad establecidas en la Resolución 666 del 24 de abril de 2020 con el fin de mitigar y controlar la pandemia del Coronavirus Covid-19 en el Instituto Nacional de Salud” LA DIRECTORA GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL DE SALUD […]
CONSIDERANDO: […] Que en el Decreto 636 de 2020 […] establece que durante el tiempo que dure la emergencia sanitaria por causa de la pandemia del Coronavirus COVID-19, las entidades del sector público y privado procurarán que sus empleados o contratistas cuya presencia no sea indispensable en las sedes de trabajo; desarrollen las funciones y obligaciones bajo las modalidades de trabajo en casa o similares. […] Que en la presente Resolución se dictan las medidas para la implementación en el Instituto Nacional de Salud, del Protocolo General de Bioseguridad para mitigar, controlar y efectuar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19, adoptado por el Ministerio de Salud y Protección Social mediante Resolución 666 de 24 de abril de 2020.
Que en mérito de lo expuesto,
RESUELVE
Artículo 1. Objeto: Adoptar, adaptar e implementar las medidas generales dentro del Instituto Nacional de Salud para la elaboración del protocolo de bioseguridad establecido en la Resolución 666 de 24 de abril de 2020, brindando un entorno laboral saludable y seguro para los servidores, contratistas, pasantes y visitantes, con el fin de reducir el riesgo de trasmisión de la enfermedad COVID-19 en el lugar de trabajo. […] Artículo 3.
Trabajo en casa de los servidores, pasantes, y contratistas prestación de servicios y/o apoyo a la gestión del Instituto Nacional de Salud. En el marco del Decreto Legislativo 491 de 2020 y de la Resolución 666 de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, para evitar el contragio entre las personas, propiciar el distanciamiento social, por regla general y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, los servidores, contratistas y pasantes del Instituto Nacional de Salud, continuarán prestando o cumpliendo sus actividades mediante la modalidad de trabajo en casa. [..] Artículo 12.
Seguimiento a las medidas adoptadas en la presente Resolución. El Grupo de Gestión del Talento Humano - SST deberá hacer seguimiento permanente al cumplimiento de las medidas adoptadas en la presente Resolución respecto de los Servidores Públicos del INS. En caso de presentarse incumplimiento se informará a la Secretaría General dependencia que tiene a su cargo el ejercicio de la función disciplinaria del INS [sic para toda cita].
En tales circunstancias, la Resolución 568 de 6 de julio de 2020 no satisface la condición de establecer una medida de carácter general, dado el alcance limitado de sus destinatarios, cuyos mandatos jurídicos directos no trascienden al exterior de la administración, ni versa sobre derechos o situaciones de la ciudadanía en general; su obligatoriedad y eficacia se proyecta exclusivamente a la esfera de funcionamiento interno de la institución, y si bien puede incidir en asuntos ciudadanos, el caso involucra únicamente los funcionarios, pasantes y constratistas que intervienen en el desarrollo de la actividad institucional, se insiste; es decir, que se trata solo de un grupo determinado y determinable de personas vinculadas a la situación fáctica y jurídica que describe la Resolución, no la ciudadanía en general, que no es la responsable de desarrollar la función administrativa[2].
Al respecto, esta Corporación, en providencia de 28 de enero de 2003[3], sostuvo que «[…] el control automático de legalidad que estructura el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 versa sobre “las medidas de carácter general”, entendidas éstas como actos de contenido general […]» (negrilla del despacho) y «se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desa rrollan o reglamentan un decreto legislativo»[4].
De modo que si el acto administrativo de que se trate se distancia de dicha fuente normativa porque la medida adoptada no es de carácter general o no desarrolla los mencionados decretos, la consecuencia jurídica no puede ser otra que la improcedencia del control inmediato de legalidad, lo que no es óbice para que se promueva su examen con fundamento en los demás medios de control consagrados en el CPACA, por demanda de cualquier persona.
Se considera acto administrativo de carácter particular aquel cuyos destinatarios se pueden individualizar, como acontece en el presente asunto. O, como la doctrina lo ha expuesto: «no es la pluralidad de personas a que se refiere un acto lo que lo convierte en acto administrativo general, sino el hecho de que los destinatarios del mismo sean indeterminados; por el contrario, si se pueden determinar los sujetos a quienes se dirige, afecta o vincula el acto, este es de contenido particular»[5].
Por su parte, la jurisprudencia constitucional también ha precisado que «la administración pública puede expedir un acto de contenido individual que puede estar referido a muchas personas concretamente identificadas […]»[6] Ahora bien, a la noción de actos de carácter general se opone la de actos internos, que la doctrina define como «Aquellos que solo inciden respecto de la persona pública a la cual pertenece el órgano que los expide»[7].
En consonancia con lo dicho, la sala plena de lo contencioso-administrativo de esta Corporación[8] ha reiterado: Características del control inmediato de legalidad El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos administrativos de carácter general que se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo.
El examen de legalidad se realiza mediante la confrontación del acto administrativo con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994) y los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción. En oportunidades anteriores, la Sala[9] ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes: a) Es un proceso judicial porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos en ejercicio de la función administrativa que desarrolla los decretos. […] c) Es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan En principio, podría pensarse que el control integral supone que el acto administrativo general se confronta frente a todo el ordenamiento jurídico.
Sin embargo, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137 (se subraya). En sentencia de 24 de mayo de 2016, la misma sala insistió en que «El Consejo de Estado con fundamento en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 111.8, 136 y 185 del CPACA, realiza un control inmediato y automático de legalidad sobre los actos administrativos de carácter general expedidos por las autoridades nacionales con base en los decretos legislativos»[10] (se destaca).
Por otra parte, la Resolución 568 de 6 de julio de 2020, materia de examen, se emitió después de culminados los estados de excepción, puesto que el último fue declarado por Decreto legislativo 637 de 6 de mayo de 2020 y regía «por el término de trimta (30) días calendario» (artículo 1), que vencieron el 5 de junio siguiente. Recuérdese que, al tenor del artículo 111 (numeral 8) del CPACA, la sala de lo contencioso-administrativo de esta Corporación tiene la función de «Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción» (se destaca).
Resulta pertinente destacar que, de conformidad con el artículo 103 del CPACA, «Los procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tienen por objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico» (negrilla del despacho). El hecho es que al juez administrativo, como garante fundamental del Estado social de derecho, le está vedado arrogarse atribuciones que la ley no le otorga para ejercer control inmediato de legalidad de actos administrativos que no son de carácter general, ni fueron expedidos «como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción», tal como lo establecen los artículos 20 de la Ley estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA, ya citados, se itera, sin perjuicio de que puedan ser revisados por otra vía legal.
Lo anterior por cuanto, a diferencia de los demás medios de control consagrados en esta jurisdicción, el que nos ocupa «Se trata de un control jurisdiccional sui generis, posterior a la expedición del acto, regido por las notas de oficiosidad e integridad, llamado a ser ejercido respecto de una cierta clase de decisiones de las autoridades que se determinan según el alcance, la función y la finalidad perseguida», ha sostenido el pleno de la sala contencioso-administrativa de esta Colegiatura[11].
En consecuencia, se impone rechazar el presente medio de control, de conformidad con el artículo 169 (numeral 3) del CPACA[12], por tratarse de un asunto no susceptible de juzgamiento a través de tal mecanismo de revisión. En mérito de lo expuesto, el despacho DECIDE: 1.° Rechazar el control inmediato de legalidad de la Resolución 568 de 6 de julio de 2020, expedida por la directora general del Instituto Nacional de Salud (INS), conforme a la parte motiva. 2.º Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Firmado electrónicamnte CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1]La sala plena de lo contencioso-administrativo, en sesión virtual 10 de 1° de abril de 2020, determinó asignar el control inmediato de legalidad a las salas especiales de decisión de esta Corporación, según consta en acta 9 de la misma fecha. [2] La sala especial de decisión 4 de esta Corporacion se ha pronunciado en sentido similar, como se observa en el proveído de 18 de mayo de 2020, dentro del expediente 11001-03-15-000-2020-01878-00, en el que actúa como sustanciadora la señora consejera de Estado Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [3] Sala plena de lo contencioso administrativo, C. P. Reinaldo Chavarro Buriticá, expediente 11001-03-15-000-2002-1280-01(CA-006). [4] Sentencia de 5 de marzo de 2012, sala plena de lo contencioso administrativo, C. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente 11001-03- 15-000-2010- 00369-00. [5] Juan Ángel Palacios, Derecho Procesal Administrativo, Librería Jurídica Sánchez R. Ltda., 8ª edición, 2013, página 82. [6] Corte Constitucional, sentencia T-945 de 16 de diciembre de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo. [7] Álvaro Tafur Galvis, Estudios de derecho público, Grupo Editorial Ibáñez, 2017, página 224. [8] Sentencia de 5 de marzo de 2012, expediente 11001031500020100036900, M. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [9] Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, M.P. Enrique Gil Botero. [10] Expediente 11001031500020150257800, M. P. Guillermo Vargas Ayala. [11] Sentencia de 22 de mayo de 2018, expediente 11001-03-15-000-2010-00221- 00(CA), M. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [12] «ARTÍCULO 169.
RECHAZO DE LA DEMANDA. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: […] 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial»