11001-03-15-000-2020-03352-00 — Consejo de Estado

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Objeto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - procedencia / CONTROL DE LEGALIDAD - No avoca conocimiento [E]n lo que tiene que ver con cuáles son los actos administrativos que pueden ser enjuiciados por el medio de control inmediato de legalidad, el Consejo de Estado, de manera reiterada y casi pacífica y uniforme, haciendo una interpretación literal, exegética o taxativa de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, y, 11.8, 136 y 185, de la Ley 1437 de 2011, ha señalado que son aquellos que reúnan los siguientes tres presupuestos: (i) Que el objeto o materia a estudiarse o revisarse lo constituyan medidas o actos administrativos de naturaleza y/o contenido general;

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / CPACA - ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / CPACA - ARTÍCULO 136 / CPACA - ARTÍCULO 185 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No 10 Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03352-00(CA) Actor: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA Demandado: CIRCULAR NO 1-1012 DE 17 DE JULIO DE 2020 - SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE -SENA Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD.

CIRCULAR NRO. 1-1012 DE 17 DE JULIO DE 2020 EXPEDIDA POR EL JEFE DE LA OFICINA DE CONTROL INTERNO DEL SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE -SENA- «POR LA CUAL SE ADOPTA LA AGENDA TRIMESTRAL – SUBCOMITÉS REGIONALES DE COORDINACIÓN DE CONTROL INTERNO». NO AVOCAR CONOCIMIENTO DE LA CIRCULAR NRO. 1-1012 DEL 17 DE JULIO DE 2020 EXPEDIDA POR EL SENA, PORQUE NO ES UNA VERDADERA «MEDIDA» O «ACTO» ADMINISTRATIVO GENERAL El Despacho procede a estudiar si hay lugar a avocar conocimiento de la Circular Nro. 1-1012 del 17 de julio de 2020 expedida por el Jefe Oficina de Control Interno del Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA- «Por la cual se adopta la Agenda Trimestral- Subcomités Regionales de Coordinación de Control Interno», para su control inmediato de legalidad.

I.- ANTECEDENTES 1). El 17 de julio de 2020, el Jefe de la Oficina de Control Interno del SENA expidió la Circular Nro. 1-1012, con el propósito de enunciar a sus Directores Regionales y Subdirectores de Centro, la adopción en el SENA de la Agenda Trimestral - Subcomités Regionales de Coordinación de Control Interno, la cual se transcribe a continuación: «CIRCULAR 1-1012 Bogotá D.C. PARA: DIRECTORES REGIONALES Y SUBDIRECTORES DE CENTRO ASUNTO: Agenda Trimestral- Subcomités Regionales de Coordinación de Control Interno Agenda sugerida del segundo trimestre (abril, mayo, junio) vigencia 2020 En la condición de responsables del Sistema de Control Interno ante sus respectivas Direcciones Regionales y Centro de Formación, y dando cumplimiento a la Resolución 2303 de 2017 “Por la cual se crean el Comité Institucional de Coordinación de Control Interno y los Subcomités Regionales de Coordinación de Control Interno del Servicio Nacional de Aprendizaje- SENA-”, esta Oficina los invita a realizar la sesión del Subcomité Regional de Coordinación de Control Interno correspondiente al segundo trimestre de la vigencia 2020, para el cual se agendan los temas a desarrollar, sin perjuicio de que incluyan los temas que consideren pertinentes.

AGENDA NACIONAL Revisar los compromisos adquiridos de la última agenda trimestral vigencia 2020. Componente Ambiental de Control 1. Reportar el seguimiento y justificación al cumplimiento del presupuesto del segundo trimestre de la vigencia 2020 sujeto de verificación en la Regional y los Centros de Formación. 2. Evaluar la contribución al logro de la planeación estratégica institucional por parte de la Regional con sus Centros de Formación verificando el logro de metas, resultados y objetivos propuestos enmarcados en el plan de acción y cambios en el entorno que puedan afectar su desarrollo.

Se debe evidenciar el resultado del avance y las medidas y/o estrategias que se toman para el cumplimiento de lo planteado. 3. Reportar el resultado del seguimiento a la Resolución 03069 de 2008: Cumplimiento de las visitas de vigilancia y control de la actividad contractual de los Centros de Formación, que debe realizar el Director de la Regional, en virtud del artículo 1 de la Resolución 03069 de 2008, cuya lista de chequeo fue actualizada mediante resolución 2882 del 29 de diciembre de 2016. 4.

Analizar los resultados de los informes presentados por la Oficina de Control Interno durante el segundo trimestre de la presenta vigencia, evaluando el impacto frente a la mejora de la Regional y Centros de Formación. Por favor hacer la consulta a través del siguiente link https://www.sena.edu.co/es- co/transparencia/Paginas/Controlinterno.aspx Componente Evaluación del Riesgo 5.

Presentar los resultados del monitoreo de los factores internos y externos, los cambios en el entorno y si estos permitieron determinar nuevos riesgos o ajustes a los existentes. 6. Realizar el seguimiento a los riesgos (proceso y corrupción) y al diseño (identificando: los responsables y su adecuada segregación de funciones, propósito, periodicidad, tratamiento en caso de desviaciones, forma de ejecutar el control y evidencias de su ejecución del control) y ejecución de controles.

Si se detectan deficiencias, establecer las acciones de mejora requeridas. Componente de Actividades de Monitoreo Seguimiento a planes de mejoramiento resultado de las Auditorias Internas de Gestión y Contraloría General de la República. 7. Revisar el estado de cumplimiento del (los) Plan (es) de Mejoramiento resultado de las Auditorias Internas de Gestión y Contraloría General de la República y tomar las decisiones que sean pertinentes.

Registre en el acta el avance de las observaciones y hallazgos y las dificultades presentadas para su cumplimiento. Las evidencias que soportan el avance de las observaciones y hallazgos deben ser cargadas en la Plataforma CompromISO al igual que debe quedar registro de su seguimiento. Conclusiones y recomendaciones 8. Estrategias, conclusiones, recomendaciones y políticas encaminadas al fortalecimiento del Sistema de Control Interno realizadas por los Centros de Formación y la Regional.

Nota: El análisis, comentarios y las estrategias a tomar por la Regional y los Centros de Formación de los puntos anteriores (segundo trimestre) deben quedar documentadas en acta. 9. Proposiciones y varios. En este punto las Regionales desarrollarán además los temas que son pertinentes en su gestión. Adelantando el comité y a partir de la fecha, en cumplimiento de los lineamientos institucionales, el registro del acta se realizará en la Plataforma CompromISO, Módulo de actas- Tipo de Reunión: Comités Regionales y Reunión: Subcomité Regional de Coordinación de Control Interno. Los soportes que evidencian cada punto deben estar cargados igualmente en la plataforma como desarrollo del acta.

Se solicita realizar sesión del subcomité dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a partir del recibo de la presente, dando cumplimiento al protocolo para la prevención, manejo, atención y control del COVID-19 y confirmar el registro del acta en la Plataforma CompromISO a los correos eiparra@sena.edu.co, saristizaba@sena.edu.co, hsepulveda@sena.edu.co Frente a cualquier inquietud por favor comunicarse a los correos electrónicos o a través de la herramienta Teams.

Cordialmente, RAÚL EDUARDO GONZÁLEZ GARZÓN Jefe Oficina de Control Interno» 12). El SENA remitió al Consejo de Estado copia simple de la Circular Nro. 1-1012 del 17 de julio de 2020, para su eventual control inmediato de legalidad. 13). La Secretaría General de esta Corporación remitió al Despacho el asunto de la referencia por reparto efectuado el 28 de julio de 2020, para el trámite de rigor.

II.- CONSIDERACIONES En aras de decidir si avoca o no el conocimiento de la mencionada Circular Nro. 1-1012 del 17 de julio de 2020[1] proferida por el Jefe Oficina de Control Interno del SENA, para efectos de adelantar su control inmediato de legalidad, es necesario estudiar los requisitos de procedibilidad de ese medio de control. 1.- REQUISITOS DE PROCEDENCIA O DE PROCEDIBILIDAD DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD De acuerdo con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994:[2] «las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, [como lo es el estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica], tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviaran los actos administrativos a la jurisdicción contencioso- administrativa indicada, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición». (Subraya el Despacho). Por su parte, el artículo 111 de la Ley 1437 de 2011[3] señaló, que «la Sala [Plena] de lo Contencioso administrativo» del Consejo de Estado, «tendrá» entre otras, «las siguientes funciones: […] 8.

Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción». (Subraya el Despacho). Adicionalmente, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011[4], en términos similares al artículo 20 de la Ley 137 de 1994[5], estableció que «las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, [como lo es el estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica], tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento». (Subraya el Despacho). Finalmente, el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011,[6] establece lo siguiente: «Artículo 185.

Trámite del control inmediato de legalidad de actos. Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: 1.

La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena. 2. Repartido el negocio, el Magistrado Ponente ordenará que se fije en la Secretaría un aviso sobre la existencia del proceso, por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo.

Adicionalmente, ordenará la publicación del aviso en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 3. En el mismo auto que admite la demanda, el Magistrado Ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso a presentar por escrito su concepto acerca de puntos relevantes para la elaboración del proyecto de fallo, dentro del plazo prudencial que se señale. 4.

Cuando para la decisión sea menester el conocimiento de los trámites que antecedieron al acto demandado o de hechos relevantes para adoptar la decisión, el Magistrado Ponente podrá decretar en el auto admisorio de la demanda las pruebas que estime conducentes, las cuales se practicarán en el término de diez (10) días. 5. Expirado el término de la publicación del aviso o vencido el término probatorio cuando este fuere procedente, pasará el asunto al Ministerio Público para que dentro de los diez (10) días siguientes rinda concepto. 6.

Vencido el traslado para rendir concepto por el Ministerio Público, el Magistrado o Ponente registrará el proyecto de fallo dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de entrada al Despacho para sentencia. La Sala Plena de la respectiva Corporación adoptará el fallo dentro de los veinte (20) días siguientes, salvo que existan otros asuntos que gocen de prelación constitucional».

(Subraya el Despacho). Por lo tanto, en lo que tiene que ver con cuáles son los actos administrativos que pueden ser enjuiciados por el medio de control inmediato de legalidad, el Consejo de Estado, de manera reiterada y casi pacífica y uniforme, haciendo una interpretación literal, exegética o taxativa de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994,[7] y, 11.8, 136 y 185, de la Ley 1437 de 2011,[8] ha señalado que son aquellos que reúnan los siguientes tres presupuestos: (i) Que el objeto o materia a estudiarse o revisarse lo constituyan medidas o actos administrativos de naturaleza y/o contenido general;

(ii) que dichos actos generales, fueren dictados en ejercicio de la función administrativa; y (iii) que además de que fueren dictados en ejercicio de la función administrativa, desarrollen uno o más de los Decretos Legislativos proferidos durante el Estado de Excepción. Teniendo claridad al respecto, a continuación, procede el Despacho a explicar porqué, en el caso en concreto, no es procedente avocar el control inmediato de legalidad sobre la mencionada Circular Nro. 1-1012 del 17 de julio de 2020 proferida por el Jefe Oficina de Control Interno del SENA, «Por la cual se adopta la Agenda Trimestral- Subcomités Regionales de Coordinación de Control Interno». 2.- ESTUDIO DE PROCEDENCIA O DE PROCEDIBILIDAD DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD EN EL CASO CONCRETO 2.1.- Que el objeto o materia a estudiarse o revisarse lo constituyan medidas o actos administrativos de naturaleza y/o contenido general Según lo dispuesto en los artículos 20 Ley 137 de 1994,[9] y, 111.8, 136 y 185 de la Ley 1437 de 2011,[10] anteriormente trascritos, el Legislador quiso que el control automático de constitucionalidad sobre los decretos legislativos expedidos durante el Estado de Excepción, a cargo de la Corte Constitucional, fuese complementado por un escrutinio judicial de legalidad excepcional e inmediato, en cabeza de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sobre las «medidas» o «actos administrativos» de carácter general, dictadas por las autoridades públicas para desarrollar, materializar o aplicar los referidos decretos legislativos.

En ese orden de ideas, el primer presupuesto o requisito para activar el control excepcional e inmediato de legalidad es que el objeto o materia a estudiarse o revisarse, lo constituya una «medida» o «acto administrativo» de naturaleza y/o contenido general, pero ¿qué se entiende por «medida» o «acto» de las autoridades públicas? y ¿cuándo esas «medidas» o «actos» son de estirpe general? Frente al primer aspecto, la Ponente resalta que en los artículos 20 de Ley 137 de 1994[11] y 136 de la Ley 1437 de 2011,[12] el Legislador utilizó la expresión «medidas», mientras que en los artículos 111.8 y 185 de la Ley 1437 de 2011,[13] escogió las fórmulas lingüísticas de «actos» y de «actos administrativos», respectivamente, por lo tanto, al usar de manera indistinta los referidos vocablos, se entiende que para efectos del control inmediato de legalidad, la Ley se está refiriendo a la institución del «acto administrativo» en un sentido lato o amplio, conjugando o incluyendo sin distingo, todos los criterios ideados por la doctrina y la jurisprudencia para su definición o conceptualización, esto es, orgánico, funcional, material y teleológico.

Por consiguiente, para este Despacho, el control inmediato de legalidad recae sobre: (i) toda decisión administrativa, manifestación o declaración de voluntad, de ciencia o cognición, que en el marco de nuestro Estado Social de Derecho y en desarrollo del principio de legalidad, (ii) producen las autoridades públicas, bien sean órganos administrativos o particulares en el desempeño de la función pública, (iii) en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, legales y/o reglamentarias, (iv) tendiente a la producción de efectos jurídicos externos vinculantes, que constituye verdadera fuente de derecho dotada de fuerza normativa, (v) independientemente de la forma que adopte, es decir, si es decreto, resolución, circular, directiva, instructivo, orden de gerencia, etc., y (vi) encaminado o circunscrito al propósito de desarrollar, de manera real material o verdadera, los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para conjurar el Estado de Excepción.[14] Ahora bien, en lo que tiene que ver con el segundo interrogante, el Despacho recuerda, que por «acto administrativo general» la jurisprudencia contenciosa y la doctrina especializada en la materia, han coincidido de manera pacífica y uniforme en identificarlo como aquel que tiene la virtualidad de ser «creador de situaciones jurídicas generales, impersonales y objetivas […] en cuanto contiene reglas de derecho y no decisiones individuales o concretas», es decir, que tiene carácter normativo de índole general, constituye «norma de aplicación abstracta»[15], como reglamentador, determinador o desarrollador (si se quiere) de reglas legislativas, por lo que también ha sido llamados «acto regla».[16] En ese orden de ideas, al estudiar la Circular Nro. 1-1012 del 17 de julio de 2020[17] proferida por el Jefe de la Oficina de Control Interno del SENA, a la luz de los derroteros metodológicos y conceptuales descritos, la Ponente encuentra que en el sub judice no se encuentra satisfecho el primer presupuesto de procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad, -referido a que el objeto o materia a estudiarse o revisarse lo constituyan medidas o actos administrativos de naturaleza y/o contenido general-, por las siguientes razones: En primer lugar, porque al revisar su motivación y contenido, se evidencia que la referida Circular, no envuelve, materializa o cristaliza una decisión administrativa de carácter general o erga omnes, porque los destinatarios de la decisión son únicamente los Directores Regionales y Subdirectores de Centro del SENA.

La Circular en comento es un acto administrativo que tiene como finalidad informar a los Directores Regionales y Subdirectores de Centro sobre la necesidad de realizar la sesión del Subcomité Regional de Coordinación de Control Interno correspondiente al segundo trimestre de la vigencia 2020, y los temas que deberán desarrollarse en esta.

Lo anterior, de conformidad a lo establecido en Resolución 2303 de 2017 «Por la cual se crean el Comité Institucional de Coordinación de Control Interno y los Subcomités Regionales de Coordinación de Control Interno del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA». Por tanto, en opinión de la Ponente, es un acto administrativo de trámite con efectos únicamente al interior de la Entidad.

Aunado a lo anterior, cabe resaltar que las medidas establecidas por la Circular Nro. 1-1012 del 17 de julio de 2020[18] proferida por el Jefe Oficina de Control Interno del SENA, son medidas que puede establecer cualquier entidad en tiempos de normalidad, y no es necesario de la declaratoria de un Estado de Excepción. Por tanto, no están sujetas al control excepción que ejerce el control inmediato de legalidad.

En conclusión, en el caso en concreto, no es procedente avocar el conocimiento de la Circular Nro. 1-1012 del 17 de julio de 2020[19] proferida por el Jefe Oficina de Control Interno del SENA para su control inmediato de legalidad, porque en estricto rigor no es una «medida» o «acto» general. El Despacho aclara, que lo que aquí se decide, es no iniciar o activar el control judicial contencioso excepcional e inmediato de legalidad, sobre la mencionada Circular Nro. 1-1012 del 17 de julio de 2020[20] proferida por el Jefe Oficina de Control Interno del SENA, es decir, que la Corporación no se está pronunciando en ejercicio de las competencias jurisdiccionales ordinarias asignadas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en tiempos de normalidad, para conocer de los medios ordinarios de control previstos por el Legislador en la Ley 1437 de 2011.[21] En mérito de lo expuesto, el Despacho

RESUELVE

PRIMERO. - NO AVOCAR el conocimiento de la Circular Nro. 1-1012 del 17 de julio de 2020[22] proferida por el Jefe Oficina de Control Interno del Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA- para efectos de adelantar su control inmediato de legalidad.

SEGUNDO. - Lo dispuesto en el numeral anterior no es adoptado en ejercicio de las competencias jurisdiccionales ordinarias asignada a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en tiempos de normalidad, para conocer de los medios ordinarios de control previstos por el Legislador en la Ley 1437 de 2011.[23]

TERCERO. - NOTIFICAR este auto personalmente al Ministerio Público, a través del buzón de correo electrónico,[24] atendiendo los medios virtuales que en estos momentos estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado.

CUARTO. - Cópiese, notifíquese y cúmplase. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Consejera de Estado ----------------------- [1] Por la cual se adopta la Agenda Trimestral- Subcomités Regionales de Coordinación de Control Interno. [2] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [3] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [4] Ibídem. [5] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [6] Ibídem. [7] Ibídem. [8] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [9] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [10] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [11] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [12] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [13] Ibídem. [14] Sobre los criterios de definición o conceptualización del «acto administrativo», puede consultarse a los siguientes autores: (i) Santofimio Gamboa, Jaime Orlando.

Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Acto Administrativo. Universidad Externado de Colombia. 4ª Edición. 2003. Bogotá D.C. // Berrocal Guerrero, Luis Enrique. Manual del Acto Administrativo. Bogotá D.C. Librería del Profesional. 2001. [15] Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Acto Administrativo.

Universidad Externado de Colombia. 4ª Edición. 2003. Bogotá D.C. Páginas 161 a 164. [16] Berrocal Guerrero, Luis Enrique. Manual del Acto Administrativo. Bogotá D.C. Librería del Profesional. 2001. [17] Por la cual se adopta la Agenda Trimestral- Subcomités Regionales de Coordinación de Control Interno. [18] Por la cual se adopta la Agenda Trimestral- Subcomités Regionales de Coordinación de Control Interno. [19] Por la cual se adopta la Agenda Trimestral- Subcomités Regionales de Coordinación de Control Interno. [20] Por la cual se adopta la Agenda Trimestral- Subcomités Regionales de Coordinación de Control Interno. [21] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [22] Por la cual se adopta la Agenda Trimestral- Subcomités Regionales de Coordinación de Control Interno. [23] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [24] De acuerdo con lo señalado en el artículo 197 del CPACA, según el cual «…se entenderán como personales las notificaciones surtidas a través del buzón de correo electrónico».