MEDIDAS DE PREVENCIÓN Y CONTROL SANITARIO – Para evitar la propagación del CORONAVIRUS COVID 19 / INSTITUTO NACIONAL DE METROLOGÍA DE COLOMBIA – Circular externa sobre trámite de las peticiones, quejas, recursos y solicitudes de información PQRSD y términos legales de respuesta / INSTITUTO NACIONAL DE METROLOGÍA DE COLOMBIA – Resolución que suspende los términos legales y reglamentarios de las actuaciones administrativas en sede administrativa / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS DE LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS – Se excluyen las relativas a la efectividad de derechos fundamentales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Aspectos formales: Competencia / COMPETENCIA DE LA DIRECCIÓN DEL INSTITUTO NACIONAL DE METROLOGÍA DE COLOMBIA – Para para dirigir y coordinar la red colombiana de metrología y adoptar las medidas para la prestación del servicio bajo la modalidad de trabajo en casa, la suspensión de términos de las actuaciones administrativas y la definición de los canales para garantizar el acceso a la información El marco normativo que fundamenta la cláusula general de competencia del director del Instituto Nacional de Metrología se encuentra regulada en los Decretos 4175 de 2011 y 1074 de 2015, este último modificado por el Decreto 1595 de 2015.
El Instituto Nacional de Metrología fue creado mediante el Decreto núm. 4175 de 2011 y tiene como objetivos la coordinación nacional de la metrología científica e industrial y la ejecución de actividades que permitan la innovación y soporten el desarrollo económico, científico y tecnológico del país. El artículo 9 del Decreto 4175 de 2011 establece las funciones de la Dirección General del Instituto Nacional de Metrología, entre ellas, la consagrada en el numeral 2° establece que resulta de su competencia «dirigir, coordinar, vigilar, controlar, evaluar la ejecución y cumplimiento de los objetivos, funciones, políticas, planes y programas inherentes al objeto de la entidad».
Respecto del objeto de la entidad, el Decreto 1074 de 2015, modificado por el Decreto 1595 de ese mismo año, reguló que el Instituto Nacional de Metrología es el coordinador de la Red colombiana de Metrología, conformada por el conjunto de laboratorios de ensayo y calibración, de proveedores de programas de comparación, productores de materiales de referencia y personas naturales involucradas en los temas de metrología, cuya función es coordinar la metrología científica e industrial a nivel nacional.
Si bien, sólo la Resolución núm. 145 de 2020 expresó el ejercicio de sus facultades con fundamento en el artículo 9 del Decreto 4175 de 2011, la Circular Externa núm. 009 de 2020 también está fundamentada en dicha competencia derivada de la facultad del Director General para dirigir y coordinar el cumplimiento del objeto antes descrito, en lo que respecta a la regulación de los términos de respuesta de los derechos de petición y las modalidades de atención virtual en el marco de la pandemia por Covid 19, así como de la decisión consistente en suspender los términos legales en las actuaciones administrativas que adelanta la entidad.
Por lo anterior, se concluye que los actos bajo estudio fueron proferidos por parte del funcionario que contaba con las facultades legales para expedirlos, entre ellos, la de dirigir y coordinar el cumplimiento del objetivo de la entidad, dentro de los cuales, evidentemente, se encuentran los relacionados con la prestación del servicio bajo la modalidad de trabajo en casa, la suspensión de términos de las actuaciones administrativas, así como la definición de los canales de notificación y comunicación de los interesados en acceder a información que posea la entidad.
MEDIDAS DE PREVENCIÓN Y CONTROL SANITARIO – Para evitar la propagación del CORONAVIRUS COVID 19 / INSTITUTO NACIONAL DE METROLOGÍA DE COLOMBIA – Circular externa sobre trámite de las peticiones, quejas, recursos y solicitudes de información PQRSD y términos legales de respuesta / INSTITUTO NACIONAL DE METROLOGÍA DE COLOMBIA – Resolución que suspende los términos legales y reglamentarios de las actuaciones administrativas en sede administrativa / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de forma Desde el punto de vista formal, la Circular Externa núm. 009 de 2020 y la Resolución 145 de 2020 contienen los elementos requeridos para la efectiva expresión de una voluntad unilateral emitida en ejercicio de la función administrativa, en tanto que en ellas se consagró su objeto, su causa, así como su motivo y finalidad de expedición, según se advierte de la lectura de sus considerandos.
Aunado a lo anterior, la citada resolución cumple con los demás elementos formales de todo acto administrativo, tales como: el encabezado, número, fecha, epígrafe o resumen de las materias reguladas, la competencia o la referencia expresa de las facultades que se ejercen, las consideraciones de las materias reguladas u objeto de la disposición, la parte resolutiva y la firma de quien la suscribe.
En lo que respecta a la Circular Externa, contiene el encabezado, la fecha, el asunto, los considerados que fundamentan las medidas adoptadas y la firma de quien la suscribe. En los actos expedidos se crean situaciones jurídicas generales con fundamento en el Decreto Legislativo 491 de 2020, tal y como fue analizado en el auto que avocó conocimiento del asunto.
MEDIDAS DE PREVENCIÓN Y CONTROL SANITARIO – Para evitar la propagación del CORONAVIRUS COVID 19 / INSTITUTO NACIONAL DE METROLOGÍA DE COLOMBIA – Circular externa sobre trámite de las peticiones, quejas, recursos y solicitudes de información PQRSD y términos legales de respuesta / INSTITUTO NACIONAL DE METROLOGÍA DE COLOMBIA – Resolución que suspende los términos legales y reglamentarios de las actuaciones administrativas en sede administrativa / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS DE LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS – Se excluyen las relativas a la efectividad de derechos fundamentales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Aspectos materiales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Conexidad con las medidas legislativas extraordinarias adoptadas en el Decreto Legislativo 491 de 2020 [S]e advierte que los actos objeto de control inmediato de legalidad materializan dichas medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 491 de 2020, por cuanto la Circular Externa núm. 009 de 2020 amplía los términos de las respuestas a derechos de petición y brinda canales de atención virtual con el fin de garantizar la continuidad del servicio, y la Resolución núm. 145 de 2020 suspende los términos de las actuaciones administrativas que se adelantan en la entidad, en aras de proteger derechos fundamentales de los usuarios y funcionarios.
Así, por ejemplo, la Circular Externa nro. 009 de 2020 adopta los términos legales de respuesta a los derechos de petición, según lo dispuesto en el artículo 5° del Decreto 491 […] Adicionalmente, el artículo 1º de la Resolución 145 de 2020, corresponde a lo dispuesto en el Decreto 491 de 2020 en lo atinente a la suspensión de términos de las actuaciones administrativas […] Es así que el Instituto Nacional de Metrología garantiza la prestación del servicio, al señalar algunos canales virtuales, tales como líneas telefónicas, la página web de la entidad y los correos electrónicos referidos en la Circular Externa núm. 9 y reiterados en la Resolución núm. 145 de 2020.
Por lo anterior, se cumple con las reglas consagradas en la Ley 137 de 1994, en el sentido de que la reglamentación no suspende derechos, no suspende garantías del debido proceso, ni interrumpe el normal funcionamiento de la entidad, de conformidad con lo reglado en los artículos 5, 14 y 15 ejusdem. Finalmente, de conformidad con lo expuesto, la Resolución 145 de 2020, bajo estudio, es desarrollo de lo consagrado en el artículo 6 del Decreto Legislativo 491, ya que la autorización para la suspensión de términos de las actuaciones de la Administración Pública, dentro de la cual se encuentra el Instituto Nacional de Metrología, puede ser parcial o total, de acuerdo al análisis que cada ente efectúe y justifique debidamente.
En el mismo sentido, la prestación virtual de las PQRSD reguladas en la Circular Externa núm. 009 de 2020 y el artículo 2° de la Resolución núm. 145 de 2020 que suspende la atención al público de manera presencial son desarrollo del artículo 3 del Decreto 491 de 2020, por lo que también existe conexidad de las medidas adoptadas […] Se advierte que la finalidad de la reglamentación del Decreto Legislativo se atendió, ya que el Instituto Nacional de Metrología adaptó la prestación de su servicio a las herramientas virtuales adoptadas para contrarrestar los efectos de la pandemia por el Covid 19 por parte de funcionarios de planta y de los contratistas allí vinculados. 5.
Por último, de la lectura del parágrafo segundo del artículo 1° de la Resolución núm. 145 de 2020, se constata la conexidad con lo establecido en los artículos 15 y 16 del Decreto Legislativo 491 de 2020, en la medida en que éstos señalan que las medidas de trabajo en casa no equivalen, en modo alguno, a la suspensión de la remuneración mensual de servidores o contratistas; lo cual, a su vez, permite inferir que las situaciones administrativas en las que se encontraren los servidores tampoco podrían ser suspendidas, pues, de cualquier forma, quien haya sido vinculado a la entidad en el término que dure la situación (licencias de maternidad, no remuneradas o vacaciones), continuará prestando el servicio a la entidad de forma ininterrumpida, sólo que bajo las precisas condiciones que por virtud de la Emergencia Económica, Social y Ecológica han sido necesarias para el correcto despliegue de actividades de las entidades.
MEDIDAS DE PREVENCIÓN Y CONTROL SANITARIO – Para evitar la propagación del CORONAVIRUS COVID 19 / INSTITUTO NACIONAL DE METROLOGÍA DE COLOMBIA – Circular externa sobre trámite de las peticiones, quejas, recursos y solicitudes de información PQRSD y términos legales de respuesta / INSTITUTO NACIONAL DE METROLOGÍA DE COLOMBIA – Resolución que suspende los términos legales y reglamentarios de las actuaciones administrativas en sede administrativa / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Aspectos materiales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Proporcionalidad: La Resolución 145 de 2020 y la Circular 009 de 2020, resultan idóneas, necesarias y proporcionales con la gravedad de los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción / AMPLIACIÓN DE LOS TÉRMINOS SEÑALADOS EN EL ARTÍCULO 14 DE LA LEY 1437 DE 2011 PARA ATENDER LAS PETICIONES – Exclusión respecto de las relativas a la efectividad de otros derechos fundamentales / LEGALIDAD CONDICIONADA – De la Circular Externa 009 de 2020 en el entendido de que la omisión de la trascripción del parágrafo 1 del artículo 5 del Decreto 491 de 2020 deberá llenarse con la regla de protección de derechos fundamentales De acuerdo con lo vertido en los antecedentes administrativos que dieron lugar a la expedición de la decisión objeto de estudio, es decir, al reglamento de suspensión de términos del Instituto Nacional de Metrología y la ampliación de términos de las respuestas a derechos de petición, así como la adopción de medidas de atención virtual, se observa que las razones que se invocaron para ello obedecieron a la necesidad de garantizar un equilibrio entre la orden de cuidado y mitigación del contagio por coronavirus mediante el aislamiento preventivo obligatorio y la de dar continuidad a la prestación de servicios, los cuales tienen implicaciones en ámbitos sensibles para la sociedad, como lo es la asistencia técnica en materia de metrología científica e industrial, así como los efectos sobre la confianza del consumidor.
Bajo esa perspectiva, la Sala encuentra correspondiente con la norma superior la decisión del Instituto Nacional de Metrología de tomar las medidas que desarrollan el Decreto Legislativo 491 de 2020, con el fin de prestar los servicios a su cargo, haciendo suyas las herramientas tecnológicas y colaborativas, lo cual se traduce, adicionalmente, en respuestas oportunas, veraces, completas, motivadas y actualizadas de las peticiones que tengan lugar en tiempos de pandemia por parte de los interesados y en la consiguiente protección tanto de éstos como de trabajadores y sus familias.
Finalmente, respecto de la trascripción parcial que en la Circular Externa núm. 009 de 2020 se realiza del artículo 5 del Decreto 491 de 2020, atinente a que no reprodujo la regla que exceptúa de la ampliación de términos, contenida en su parágrafo (que refiere a que la disposición no se aplicará a las peticiones relativas a la efectividad de otros derechos fundamentales, distintos al derecho de petición), en virtud de dicha omisión, esta Sala declarará ajustado el acto a derecho, siempre y cuando se interprete que la falta de expresión de la regla en la Circular deberá remitir a aplicar la regla consagrada en el parágrafo 1° del artículo 5 del Decreto Legislativo 491 de 2020, con el fin de proteger derechos fundamentales de los ciudadanos, como lo establece la norma superior.
Así mismo, de no ser posible la respuesta por los medios virtuales dispuestos, se deberá efectuar de conformidad con el artículo 67 del CPACA o con la indicación que el ciudadano efectúe de un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos. Lo anterior es así, ya que la omisión de la Circular no genera la nulidad, sino que remite a llenar el vacío de la regla de protección de derechos fundamentales con la aplicación de las reglas fijadas en el Decreto 491 de 2020.
Por lo expuesto, la Sala encuentra que lo reglado en la Circular Externa núm. 009 y en la Resolución 145 de 2020, expedidas por el Instituto Nacional de Metrología, resulta idónea, necesaria y proporcional respecto de la gravedad de los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Como se demostró, se observa una especial correlación entre los fines buscados y los medios empleados para conseguirlo, de modo que se hace evidente la proporcionalidad de los actos en cuestión con el que invoca como desarrollo de la emergencia económica, social y ecológica.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Naturaleza / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Finalidad El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en Ley Estatutaria 137 de 1994 y en la Ley 1437 de 2011 para examinar “las medidas de carácter general que sean dictadas” por las diferentes autoridades públicas, tanto del orden nacional como territorial, en ejercicio de la función administrativa, para desarrollar o reglamentar los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción. El examen de legalidad se realiza mediante la confrontación del acto administrativo con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), el decreto que declara la situación de excepción, y los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para conjurarla.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Es un proceso judicial Es un verdadero proceso judicial, porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 otorgó competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para tramitar dicho mecanismo de escrutinio o revisión de las medidas de carácter general, expedidas por las autoridades públicas nacionales y territoriales, en ejercicio de la función administrativa, para desarrollar los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante los estados de Excepción. De ahí que la providencia que decida el control inmediato de legalidad es una sentencia judicial.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Es automático e inmediato Es automático e inmediato, porque tan pronto se expide el correspondiente acto [pic]administrativo general para desarrollar los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante los estados de Excepción, la autoridad pública de la cual emanó dicho acto, debe enviarlo a la jurisdicción contenciosa dentro de las 48 horas siguientes, para que se ejerza el control correspondiente, so pena de que la autoridad judicial competente asuma, de oficio, el conocimiento del asunto.
Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Es autónomo Es autónomo, porque es posible que se controlen los actos administrativos generales expedidos para desarrollar los decretos legislativos proferidos por el Gobierno Nacional durante los estados de Excepción, antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara [pic]el Estado de Excepción y de los decretos legislativos que expida el Presidente de la República para conjurarlo.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Es integral Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción y con el propio decreto legislativo, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del Estado de Excepción. Es de aclarar que, aunque en principio, podría pensarse que el control integral supone que el acto administrativo general expedido para desarrollar los decretos legislativos proferidos por el Gobierno Nacional durante los estados de Excepción, se confronta frente a todo el ordenamiento jurídico, hay que tener en cuenta que, debido a la complejidad y extensión del ordenamiento jurídico, el control inmediato de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el proceso.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Compatibilidad con otras acciones públicas La Sala Plena del Consejo de Estado ha dicho, además, que el control es compatible con las acciones públicas de Nulidad Simple y Nulidad por Inconstitucionalidad, según sea el caso. De modo que el acto administrativo general expedido para desarrollar los decretos legislativos proferidos por el Gobierno Nacional durante los estados de Excepción, puede demandarse posteriormente en nulidad simple o en nulidad por inconstitucionalidad, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato de legalidad.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Es un control participativo Es un control participativo, pues los ciudadanos podrán intervenir defendiendo o atacando la legalidad de los actos administrativos objeto de control. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La sentencia que lo decide hace tránsito a cosa juzgada relativa La sentencia que decide el control inmediato de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa (artículo 189 del CPACA).
En cuanto a esta característica, esta Corporación ha dicho que los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es, oponible a todos y contra todos, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. Entonces, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y, por lo mismo, no es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma.
FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 / LEY 137 DE 1994 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 / DECRETO 4175 DE 2011 / DECRETO 1074 DE 2015 NORMA DEMANDADA: CIRCULAR EXTERNA 009 DE 2020 (1 de abril) INSTITUTO NACIONAL DE METROLOGÍA DE COLOMBIA (Legalidad condicionada) / RESOLUCIÓN 145 DE 2020 (7 de abril) INSTITUTO NACIONAL DE METROLOGÍA DE COLOMBIA (Ajustada a derecho) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA 18 ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D. C., dos (2) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01505-00(CA) (acumuló el 11001-03- 15-000-2020-01506- 00) Actor: INSTITUTO NACIONAL DE METROLOGÍA - INM Demandado: CIRCULAR EXTERNA NÚM. 009 DE 1 DE ABRIL DE 2020 Y RESOLUCIÓN NÚM. 145 DE 7 DE ABRIL DE 2020 Medio de control: Control inmediato de legalidad Actos controlados: Circular Externa núm. 009 de 1° de abril de 2020 y Resolución núm. 145 de 7 de abril de 2020 SENTENCIA La Sala 18 Especial de Decisión del Consejo de Estado procede a proferir el fallo del control inmediato de legalidad de la Circular Externa núm. 009 de 1° de abril de 2020, que tiene como asunto «trámite de PQRSD y términos legales de respuesta», y la Resolución núm. 145 de 7 de abril de 2020, «por la cual se suspenden los términos de las actuaciones administrativas en sede administrativa del INM y de aquellos servicios que no se pueden prestar conforme a las directrices señaladas en la Circular Externa 008 de 2020 del INM», proferidas por el Director General del Instituto Nacional de Metrología, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 [1] y 136 de la Ley 1437 de 2011 [2]. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Actos sometidos a control El Instituto Nacional de Metrología remitió copia de los actos referidos en precedencia para los efectos de su control inmediato de legalidad, cuyo tenor literal es el siguiente: [pic] [pic] [pic] [pic] [pic] [pic] [pic] [pic] [pic] [pic] [pic] 1.2. Actuación procesal surtida De una parte, por reparto de la Secretaría General de esta Corporación, el asunto con radicado 11001-03-15-000-2020-01505- 00 fue remitido el 28 de abril de 2020 al despacho de quien actúa como Consejero Ponente para el trámite respectivo.
Mediante auto de 4 de mayo de 2020, el Despacho avocó el conocimiento, en única instancia, del proceso con radicado 11001-03-15-000-2020-01505- 00 y, con arreglo a lo dispuesto en los artículos 185 y 186 de la Ley 1437 de 2011, dispuso notificar dicha decisión al Director del Instituto Nacional de Metrología, así como al Director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público; igualmente, ordenó comunicar a la comunidad, en general, sobre la existencia del proceso con radicado 11001-03-15-000-2020-01505- 00, con el fin de que cualquier ciudadano interviniera por escrito para defender o impugnar la legalidad de la Circular núm. 009 de 2020, e invitar a las entidades públicas, organizaciones privadas y expertos en la materia, para que presentaran su concepto sobre este asunto.
Así mismo, dispuso oficiar al Instituto Nacional de Metrología para que remitiera, en medio magnético, copia de los antecedentes administrativos que sirvieron de fundamento a la Circular núm. 009 de 2020, o de cualquier otro documento que hubiere sido relevante para expedir dicho acto administrativo. Finalmente, ordenó a la Secretaría General de esta Corporación que, vencido el término de que trata el numeral 4 del artículo 185 del CPACA, remitiera el asunto al Ministerio Público para que rindiera su concepto.
De otra parte, el proceso con radicado 11001-03-15-000-2020-01506-00 fue repartido el 28 de abril de 2020 al Despacho de la Consejera de Estado Rocío Araújo Oñate, quien, mediante decisión de 30 de abril de 2020, avocó el conocimiento del asunto, para ejercer control de legalidad de la Resolución núm. 145 de 2020. Frente a la decisión anterior, el Ministerio Público interpuso recurso de reposición, al considerar que, en su criterio, no se debía avocar conocimiento del asunto, ya que, sostuvo, la Resolución núm. 145 de 2020 no se expidió con fundamento o en desarrollo de algún decreto legislativo expedido durante el estado de excepción, sino con fundamento en la Resolución núm. 385 de 12 de marzo de 2020, proferida por el Ministerio de Salud en uso de sus facultades ordinarias.
Mediante auto de 1° de junio de 2020, la Consejera de Estado Rocío Araújo Oñate confirmó su decisión, al considerar que la Resolución núm. 145 de 2020 fue una medida adoptada en desarrollo del Decreto Legislativo núm. 491 de 28 de marzo de 2020, y remitió el expediente a esta Sala Especial, con el fin de que se estudiara la figura de la acumulación de procesos, toda vez que, por unidad de materia, valoró que el examen de legalidad de los actos, Circular Externa núm. 009 de 2020 y Resolución núm. 145 de 2020, se debía realizar de manera conjunta e integral.
A través de auto de 23 de junio de 2020, el Despacho ordenó la acumulación del proceso con radicado núm. 11001-03-15-000-2020-01506-00 al proceso con radicado núm. 11001-03-15-000-2020-01505-00, por cuanto consideró que la Resolución núm. 145 de 2020 suspendió los términos referidos en la Circular Externa núm. 009 de 2020, excluyendo los servicios que se puedan prestar de conformidad con lo regulado en la Circular Externa nro. 008 de 2020 del Instituto Nacional de Metrología, a partir de lo cual concluyó que esos actos eran conexos por unidad de materia.
Adicionalmente, en el auto referido se ordenó suspender la actuación del radicado núm. 11001-03-15-000-2020-01505-00 en el plazo para decidir, y reanudarla cuando se venciera el plazo del traslado al Ministerio Público para rendir concepto que refiere el numeral 5 del artículo 185 del CPACA del radicado 11001-03-15-000-2020-01506-00. El Ministerio Público rindió concepto en el radicado 11001-03-15-000-2020- 01505-00 el 9 de junio de 2020 y del radicado 11001-03-15-000-2020-01506-00 el 16 de julio de 2020. 2.
INTERVENCIÓN No se presentaron intervenciones ciudadanas o de alguna entidad.
3. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado emitió concepto en el asunto de la referencia, de la siguiente manera: 3.1. Respecto de la Circular Externa núm. 009 de 2020, expresó que su objeto consistió en establecer directrices sobre los términos legales de respuesta a los derechos de petición que se tramitan ante el Instituto Nacional de Metrología. Agregó que se dispuso en la circular la radicación virtual de las peticiones, quejas, recursos y solicitudes de documentación a través de la página web de la entidad, y se otorgó un correo electrónico con el cual se podrían realizar dichos trámites.
Finalmente, que se habilitaron unos horarios y canales de comunicación telefónica en los que se brindaría información a la ciudadanía. Con fundamento en lo anterior, formuló como problema jurídico si: «¿es válido y se ajusta a derecho el acto administrativo que estableció una serie de directrices en relación con el trámite de peticiones, quejas, reclamos y solicitud de documentación en el INM?».
Para resolverlo, planteó el delegado del Ministerio Público que se debían abordar las siguientes temáticas: i) revisar «si se cumplieron los requisitos de forma, constitucional y legalmente exigidos para proferir el acto administrativo». ii. «Determinar el marco normativo con el cual debe ser confrontado el acto objeto de control» y iii) «establecer si el contenido del acto administrativo se ajusta a lo señalado por el marco legal».
En lo que atañe al primer punto, refirió que el acto fue expedido por el funcionario competente y expresó que, a su juicio, se cumplían con los siguientes criterios de forma: «número, fecha y la referencia expresa a las facultades que se ejercen, así como el objeto de las mismas»[3]. Respecto del segundo punto, referido al marco normativo con el cual debe ser confrontado el acto, relacionó la Ley 137 de 1994, la Ley 1755 de 2015 y el Decreto 491 de 2020.
Sostuvo que, en aplicación de ellas, se debía examinar la necesidad, finalidad y proporcionalidad del acto, así como verificar que no se haya incurrido en trasgresión de derechos fundamentales, discriminación o alguna de las prohibiciones contempladas en las leyes mencionadas. En lo que concierne al examen material del acto, expresó que la norma aplicaba los términos previstos en el artículo 5 del Decreto 491 de 2020 para la respuesta a las peticiones elevadas ante el Instituto Nacional de Metrología. Sin embargo, advirtió que la Circular Externa núm. 009 de 2020 no citó el último inciso ni el parágrafo del artículo 5 referido, en los que se exceptúa de la ampliación de términos las peticiones relativas a la efectividad de otros derechos fundamentales.
Al respecto sostuvo que: «Se considera por esta Delegada que en caso de que esta omisión condujera a dejar de aplicar la referida regla sobre peticiones relacionadas con otros derechos fundamentales, ello llevaría a concluir que en este caso se vulneraría el núcleo esencial de tales derechos fundamentales»[4]. Sin embargo, planteó el Delegado del Ministerio Público que ante la omisión, lo procedente era aplicar la regla omitida contenida en el artículo 5 del Decreto 491 de 2020, referida a la excepción de ampliación de términos cuando se trate de peticiones para la protección de derechos fundamentales y, en tal sentido, lo procedente era aplicar los términos consagrados en la Ley 1755 de 2015.
Por lo anterior, solicitó una sentencia de legalidad condicionada a la interpretación sugerida en este aspecto, pues así se puede concluir que la medida es necesaria, cumple con la finalidad de la medida extraordinaria y resulta proporcional, sin afectar derechos fundamentales, discriminar o incurrir en interrupción del funcionamiento de las ramas del poder público u órganos del Estado. 3.2.
En lo que atañe a la Resolución núm. 145 de 2020, sostuvo que su objeto consiste en «establecer directrices respecto de la suspensión de los términos legales y reglamentarios de las actuaciones administrativas y respecto de aquellos servicios que no se pueden prestar, de conformidad con las directrices señaladas en la Circular Externa 008 del 2020»[5].
El Delegado del Ministerio Público formuló el siguiente problema jurídico: ¿Es válido y se ajusta a derecho el acto administrativo que estableció una serie de directrices en relación con la suspensión de términos legales de las actuaciones administrativas y la prestación virtual del servicio?[6] Para responder el problema jurídico propuso abordar los mismos temas que en la Circular Externa núm. 009 de 2020 y concluyó que el acto se expidió por funcionario competente.
Así mismo, sostuvo que el acto objeto de estudio se debía confrontar con la Ley 137 de 1994, el Decreto 491 de 2020, el Decreto 4175 de 2011 [7] y el Decreto 1595 de 2015 [8]. El Ministerio Público concluyó que la Resolución núm. 145 de 2020 cumplió con las directrices contempladas en el Decreto 491 de 2020 y que dicho acto no vulnera el núcleo esencial de ningún derecho fundamental; al contrario, sostuvo, la norma consagrada en el acto objeto de control, al suspender los términos de las distintas actuaciones administrativas, tiene como finalidad proteger los derechos al debido proceso y al derecho de defensa.
Igualmente, al no prestar atención al público en el marco de la pandemia, protege los derechos a la vida y a la salud de usuarios externos, y brinda la atención virtual, por lo que no se suspende el servicio. Finalmente, al contemplar la excepción de suspensión a aquellas situaciones de las cuales depende la efectividad de los derechos fundamentales, se cumple con lo reglado por la normatividad, por lo que la medida resulta necesaria, tiene como finalidad hacerle frente a la pandemia y cumple con el criterio de proporcionalidad, al otorgar herramientas tecnológicas para continuar con la prestación del servicio.
Adicionalmente, sostuvo que la resolución no contiene ninguna disposición discriminatoria ni suspende derechos ni libertades fundamentales, y tampoco interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público, por cuanto «1) ajusta el trámite de sus peticiones a las herramientas tecnológicas necesarias para garantizar la prestación del servicio; 2) se ordena la suspensión de términos en las actuaciones administrativas que son de competencia de la entidad, y 3) se exceptúa lo relacionado con aquellos trámites que pretendan dar efectividad a los derechos fundamentales»[9].
Por las razones expuestas, solicitó que se declare ajustada a derecho la Resolución núm. 145 de 2020. 4. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, y en los artículos 118, numeral 8, y 136 de la Ley 1437 de 2011, corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ejercer el control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general, proferidos por autoridades del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos expedidos durante los estados de excepción. En sesión virtual número 10, llevada a cabo el 1º de abril del año en curso, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado aprobó «asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107- 4, 185-1 y 111-8 del CPACA y 23, 29-3 y 42 del Acuerdo 080 de 2019», en virtud de lo cual, esta Sala es competente para pronunciarse y resolver el asunto de la referencia. 4.2.
Naturaleza, finalidad y características del control inmediato de legalidad El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en Ley Estatutaria 137 de 1994[10] y en la Ley 1437 de 2011[11] para examinar “las medidas de carácter general que sean dictadas” por las diferentes autoridades públicas, tanto del orden nacional como territorial, en ejercicio de la función administrativa, para desarrollar o reglamentar los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción. El examen de legalidad se realiza mediante la confrontación del acto administrativo con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), el decreto que declara la situación de excepción, y los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para conjurarla.
Esta Corporación ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes[12]: a. Es un verdadero proceso judicial, porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 otorgó competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para tramitar dicho mecanismo de escrutinio o revisión de las medidas de carácter general, expedidas por las autoridades públicas nacionales y territoriales, en ejercicio de la función administrativa, para desarrollar los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante los estados de Excepción. De ahí que la providencia que decida el control inmediato de legalidad es una sentencia judicial. b. Es automático e inmediato, porque tan pronto se expide el correspondiente acto [pic]administrativo general para desarrollar los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante los estados de Excepción, la autoridad pública de la cual emanó dicho acto, debe enviarlo a la jurisdicción contenciosa dentro de las 48 horas siguientes, para que se ejerza el control correspondiente, so pena de que la autoridad judicial competente asuma, de oficio, el conocimiento del asunto.
Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado. c. Es autónomo, porque es posible que se controlen los actos administrativos generales expedidos para desarrollar los decretos legislativos proferidos por el Gobierno Nacional durante los estados de Excepción, antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara [pic]el Estado de Excepción y de los decretos legislativos que expida el Presidente de la República para conjurarlo. d. Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción y con el propio decreto legislativo, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del Estado de Excepción. Es de aclarar que, aunque en principio, podría pensarse que el control integral supone que el acto administrativo general expedido para desarrollar los decretos legislativos proferidos por el Gobierno Nacional durante los estados de Excepción, se confronta frente a todo el ordenamiento jurídico, hay que tener en cuenta que, debido a la complejidad y extensión del ordenamiento jurídico, el control inmediato de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el proceso. e. La Sala Plena del Consejo de Estado ha dicho, además, que el control es compatible con las acciones públicas de Nulidad Simple y Nulidad por Inconstitucionalidad, según sea el caso[13].
De modo que el acto administrativo general expedido para desarrollar los decretos legislativos proferidos por el Gobierno Nacional durante los estados de Excepción, puede demandarse posteriormente en nulidad simple o en nulidad por inconstitucionalidad, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato de legalidad. f. Es un control participativo, pues los ciudadanos podrán intervenir defendiendo o atacando la legalidad de los actos administrativos objeto de control. g. La sentencia que decide el control inmediato de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa (artículo 189 del CPACA).
En cuanto a esta característica, esta Corporación ha dicho que los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es, oponible a todos y contra todos, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. Entonces, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y, por lo mismo, no es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma. 4.2.1.
Control inmediato de legalidad de la Circular Externa núm. 009 de 2020 y de la Resolución núm. 145 de 2020 expedidas por el Instituto Nacional de Metrología Procede la Sala Especial a realizar el control inmediato de legalidad de los actos administrativos, de conformidad con los criterios explicados por la jurisprudencia en el análisis de este medio de control: i) competencia, ii) sujeción a las formas, iii) conexidad y iv) proporcionalidad.
Previo a abordar cada uno de los criterios enunciados, se sintetizará el contenido de los actos sujetos de control: En lo que respecta a la Circular Externa núm. 009 de 2020, está dirigida a la ciudadanía en general y a los servidores públicos del Instituto Nacional de Metrología. En ella se regula el trámite de las peticiones, quejas, recursos y solicitudes de información (en adelante, PQRSD) y cita parcialmente el artículo 5 del Decreto 491 de 2020 [14], con el objeto de adoptar los términos legales para atender los requerimientos efectuados a la entidad, los cuales fueron ampliados a 30 días en el decreto citado, y la regla para ampliar dicho plazo en circunstancias excepcionales que impidan cumplirlo.
Adicionalmente, la circular fija algunos medios para facilitar la radicación de las solicitudes y consulta de las respuestas a las PQRSD, a través de enlaces de página web, correo electrónico y canales de comunicación telefónica con funcionarios en horarios y días hábiles. En lo que concierne a la Resolución núm. 145 de 2020, suspende los términos legales y reglamentarios de las actuaciones administrativas en sede administrativa del Instituto Nacional de Metrología y de los servicios[15] que el instituto no podrá prestar (a partir del 14 de abril de 2020 y hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social).
La resolución excluye de la suspensión de términos a las actuaciones administrativas relativas a la efectividad de derechos fundamentales. En el artículo segundo, suspende la atención al público de manera presencial a partir de la fecha antes referida y remite a los canales descritos en las Circulares Externas números 008 y 009 de 2020, y reitera, en idéntica forma a lo expresado en la Circular núm. 009, los medios para facilitar la radicación de las solicitudes y consulta de las respuestas a las PQRSD, a través de enlaces de página web, correo electrónico y canales de comunicación telefónica con funcionarios en horarios y días hábiles. 4.2.1.1.
En lo que atañe a la competencia El marco normativo que fundamenta la cláusula general de competencia del director del Instituto Nacional de Metrología se encuentra regulada en los Decretos 4175 de 2011 [16] y 1074 de 2015,[17] este último modificado por el Decreto 1595 de 2015.[18] El Instituto Nacional de Metrología fue creado mediante el Decreto núm. 4175 de 2011 y tiene como objetivos la coordinación nacional de la metrología científica e industrial y la ejecución de actividades que permitan la innovación y soporten el desarrollo económico, científico y tecnológico del país. El artículo 9 del Decreto 4175 de 2011 establece las funciones de la Dirección General del Instituto Nacional de Metrología, entre ellas, la consagrada en el numeral 2° establece que resulta de su competencia «dirigir, coordinar, vigilar, controlar, evaluar la ejecución y cumplimiento de los objetivos, funciones, políticas, planes y programas inherentes al objeto de la entidad».
Respecto del objeto de la entidad, el Decreto 1074 de 2015, modificado por el Decreto 1595 de ese mismo año, reguló que el Instituto Nacional de Metrología es el coordinador de la Red colombiana de Metrología, conformada por el conjunto de laboratorios de ensayo y calibración, de proveedores de programas de comparación, productores de materiales de referencia y personas naturales involucradas en los temas de metrología, cuya función es coordinar la metrología científica e industrial a nivel nacional.[19] Si bien, sólo la Resolución núm. 145 de 2020 expresó el ejercicio de sus facultades con fundamento en el artículo 9 del Decreto 4175 de 2011, la Circular Externa núm. 009 de 2020 también está fundamentada en dicha competencia derivada de la facultad del Director General para dirigir y coordinar el cumplimiento del objeto antes descrito, en lo que respecta a la regulación de los términos de respuesta de los derechos de petición y las modalidades de atención virtual en el marco de la pandemia por Covid 19, así como de la decisión consistente en suspender los términos legales en las actuaciones administrativas que adelanta la entidad.
Por lo anterior, se concluye que los actos bajo estudio fueron proferidos por parte del funcionario que contaba con las facultades legales para expedirlos, entre ellos, la de dirigir y coordinar el cumplimiento del objetivo de la entidad, dentro de los cuales, evidentemente, se encuentran los relacionados con la prestación del servicio bajo la modalidad de trabajo en casa, la suspensión de términos de las actuaciones administrativas, así como la definición de los canales de notificación y comunicación de los interesados en acceder a información que posea la entidad. 4.2.1.2.
En cuanto a los requisitos de forma Desde el punto de vista formal, la Circular Externa núm. 009 de 2020 y la Resolución 145 de 2020 contienen los elementos requeridos para la efectiva expresión de una voluntad unilateral emitida en ejercicio de la función administrativa, en tanto que en ellas se consagró su objeto, su causa, así como su motivo y finalidad de expedición, según se advierte de la lectura de sus considerandos.
Aunado a lo anterior, la citada resolución cumple con los demás elementos formales de todo acto administrativo, tales como: el encabezado, número, fecha, epígrafe o resumen de las materias reguladas, la competencia o la referencia expresa de las facultades que se ejercen, las consideraciones de las materias reguladas u objeto de la disposición, la parte resolutiva y la firma de quien la suscribe.
En lo que respecta a la Circular Externa, contiene el encabezado, la fecha, el asunto, los considerados que fundamentan las medidas adoptadas y la firma de quien la suscribe. En los actos expedidos se crean situaciones jurídicas generales con fundamento en el Decreto Legislativo 491 de 2020, tal y como fue analizado en el auto que avocó conocimiento del asunto. 4.2.1.3.
En lo que concierne a la conexidad En relación con el análisis de conexidad en el marco del control inmediato de legalidad, el Consejo de Estado[20] ha precisado que «se trata de establecer si la materia del acto objeto de control inmediato tiene fundamento constitucional y guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo que adopta medidas para conjurarlo.
Se puede afirmar que hay conexidad entre el decreto legislativo y el decreto que lo desarrolla cuando entre uno y otro hay una correlación directa». En este orden, se debe establecer si la Circular Externa núm. 009 y la Resolución 145 de 2020, guardan relación con las causas que generaron la declaratoria del Estado de Excepción y las normas que se han expedido para superar dicha situación, principalmente el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020. 1.
Al respecto, es pertinente señalar que el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en el artículo 215 de la Constitución Política y en la Ley 137 de 1994, declaró por medio del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días”[21], con el fin de adoptar todas las medidas necesarias para conjurar la crisis derivada de la Pandemia COVID- 19 (Coronavirus), dirigidas, de un lado, a evitar la propagación de la misma, y de otro, a reducir la extensión de sus efectos negativos en la economía y demás sectores de la vida nacional, atendiendo, entre otras, a las siguientes motivaciones: «… Que la misma Organización señaló́ que describir la situación como una pandemia no significaba que los países afectados pudieran darse por vencidos, pues esto significaría terminar enfrentándose a un problema mayor y a una carga más pesada para el sistema de salud, que a la postre requeriría medidas más severas de control y por tanto, los países deban encontrar un delicado equilibrio entre la protección a la salud, la prevención de los trastornos sociales y económicos y el respeto de los derechos humanos, razón por la cual hizo un llamado a los países afectados para que adopten una estrategia de contención. (…) Que el vertiginoso escalamiento del brote de nuevo coronavirus COVID-19 hasta configurar una pandemia representa actualmente una amenaza global a la salud pública, con afectaciones al sistema económico, de magnitudes impredecibles e incalculables, de la cual Colombia no podrá estar exenta.
(…) Que lo expuesto anteriormente evidencia que el sistema de salud colombiano no se encuentra físicamente preparado para atender una emergencia de salud, requiere ser fortalecido de manera inmediata para atender un evento sorpresivo de las magnitudes que la pandemia ha alcanzado ya en países como China, Italia, España, Alemania, Francia e Irán, entre otros.
(…) Que de acuerdo con lo expuesto anteriormente como consideraciones, es evidente que el país se encuentra enfrentando una situación repentina e inesperada que afecta de manera grave el orden económico y social por hechos absolutamente imprevisibles y sobrevinientes que no pueden ser controlados a través de las potestades ordinarias de que goza el Gobierno nacional, siendo necesario acudir al mecanismo contemplado en el artículo 215 de la Constitución Política, además que se trata de situaciones diferentes a las que se refieren los artículos 212 y 213 de la Constitución Política.
(…) Que el posible aumento de casos de contagio del nuevo Coronavirus COVID-19 constituye un reto de dimensiones inusuales para el Sistema Nacional de Salud, quien no sólo debe atender las necesidades de los directamente afectados, sino que tiene la responsabilidad impedir la extensión de los efectos hacia todos los habitantes, del país, lo cual exige la disposición de ingentes recursos económicos y la adopción de parte de todas las entidades del Estado y de los particulares de las acciones necesarias para restringir el contacto de los habitantes, con la finalidad, de garantizar las condiciones necesarias de atención en salud, evitar el contagio de la enfermedad y su propagación. (…) Que la adopción de medidas de rango legislativo -decretos ley-, autorizada por el Estado de Emergencia, busca fortalecer las acciones a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a la salud de los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo a la economía del país».
Posteriormente, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, entre ellas, las derivadas del decreto declarativo del estado de emergencia, en el que reguló la adopción de medidas de urgencia «para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica”, con fundamento, entre otras, en las siguientes consideraciones: «Que las entidades y organismos del Estado deben proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines y principios esenciales estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares.
Que de conformidad con lo anterior se hace necesario tomar medidas en materia de prestación de servicios a cargo de las entidades y organismos del Estado, con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio.
Que según cifras del Sistema Único de Información de Trámites -SUIT, a la fecha Colombia cuenta con 68.485 trámites y procesos administrativos que deben adelantar los ciudadanos, empresarios y entidades públicas ante entidades del Estado, de los cuales 1.305 se pueden hacer totalmente en línea, 5.316 parcialmente en línea y 61.864 de forma presencial.
Que es necesario tomar medidas para ampliar o suspender los términos cuando el servicio no se pueda prestar de forma presencial o virtual, lo anterior, sin afectar derechos fundamentales ni servicios públicos esenciales. Que el artículo 14 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que, «Salvo norma legal especial, y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: 1.
Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. [ ] 2. Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción [ ]». Que los términos establecidos en el precitado artículo resultan insuficientes dadas las medidas de aislamiento social tomadas por el Gobierno nacional en el marco de los hechos que dieron lugar a la Emergencia Económica, Social y Ecológica, y las capacidades de las entidades para garantizarle a todos sus servidores, especialmente en el nivel territorial, los controles, herramientas e infraestructura tecnológica necesarias para llevar a cabo sus funciones mediante el trabajo en casa, razón por la cual se hace necesario ampliar los términos para resolver las distintas modalidades de peticiones, con el propósito de garantizar a los peticionarios una respuesta oportuna, veraz, completa, motivada y actualizada.
(…) Que, en virtud de las medidas adoptadas por las autoridades competentes para hacer frente a la crisis actual y con el fin de garantizar la seguridad jurídica y proteger los derechos de los usuarios y operadores que adelantan procesos de conciliación, insolvencia de persona natural no comerciante, arbitraje y amigable composición en todo el territorio nacional, se hace necesario disponer la posibilidad de suspender los términos de estos procesos cuando las circunstancias lo ameriten y dictar medidas para la prestación de los respectivos servicios, promoviendo la utilización de medios tecnológicos y los servicios virtuales.
Que el artículo 25 de la Constitución Política establece que el trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado, y que toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas. (…). La Organización Internacional del Trabajo -OIT en el citado comunicado insta a los Estados a adoptar medidas urgentes para (i) proteger a los trabajadores y empleadores y sus familias de los riesgos para la salud generadas por el coronavirus COVID-19;
(ii) proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo; (iii) estimular la economía y el empleo, y (iv) sostener los puestos de trabajo y los ingresos, con el propósito de respetar los derechos laborales, mitigar los impactos negativos y lograr una recuperación rápida y sostenida. Que acogiendo las recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo -OIT, se deben adoptar medidas para proteger el trabajo en el sector público, implementando mecanismos que promuevan e intensifiquen el trabajo en casa, así como adoptar medidas para que por razones de la emergencia no se terminen o suspendan las relaciones laborales o contractuales en el sector público.
Que, de igual manera, se debe garantizar la atención a los administrados y el cumplimiento efectivo de las funciones administrativas y jurisdiccionales mediante el uso de medios tecnológicos y de telecomunicación sin afectar los servicios que sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, y garanticen el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado.
Que para garantizar la participación en los concursos sin discriminación de ninguna índole, evitar el contacto entre las personas y propiciar el distanciamiento social y hasta tanto permanezcan los hechos que dieron lugar a la Emergencia Económica, Social y Ecológica, se aplazarán varias etapas del proceso de selección para el ingreso al empleo público por mérito».
(Énfasis de la Sala). De lo descrito con antelación, especialmente lo atinente a la necesidad de tomar medidas para ampliar o suspender los términos cuando el servicio no se pueda prestar de forma presencial o virtual, sin que ello implique afectación a derechos fundamentales ni servicios públicos esenciales, se advierte que los actos objeto de control inmediato de legalidad materializan dichas medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 491 de 2020, por cuanto la Circular Externa núm. 009 de 2020 amplía los términos de las respuestas a derechos de petición y brinda canales de atención virtual con el fin de garantizar la continuidad del servicio, y la Resolución núm. 145 de 2020 suspende los términos de las actuaciones administrativas que se adelantan en la entidad, en aras de proteger derechos fundamentales de los usuarios y funcionarios. 2.
Así, por ejemplo, la Circular Externa nro. 009 de 2020 adopta los términos legales de respuesta a los derechos de petición, según lo dispuesto en el artículo 5° del Decreto 491, así: | | | |DECRETO 491 DE 2020 |CIRCULAR EXTERNA nro. 009 de 2020| |ARTÍCULO 5. Ampliación de |ARTÍCULO 5. Ampliación de | |términos para atender las |términos para atender las | |peticiones.
Para las peticiones |peticiones. Para las peticiones | |que se encuentren en curso o que |que se encuentren en curso o que | |se radiquen durante la vigencia |se radiquen durante la vigencia | |de la Emergencia Sanitaria, se |de la Emergencia Sanitaria, se | |ampliarán los términos señalados |ampliarán los términos señalados | |en el artículo 14 de la Ley 1437 |en el artículo 14 de la Ley 1437 | |de 2011, así: |de 2011, así: | |Salvo norma especial toda |Salvo norma especial toda | |petición deberá resolverse dentro|petición deberá resolverse dentro| |de los treinta (30) días |de los treinta (30) días | |siguientes a su recepción. |siguientes a su recepción. | |Estará sometida a término |Estará sometida a término | |especial la resolución de las |especial la resolución de las | |siguientes peticiones: |siguientes peticiones: | |(i) Las peticiones de documentos |(i) Las peticiones de documentos | |y de información deberán |y de información deberán | |resolverse dentro de los veinte |resolverse dentro de los veinte | |(20) días siguientes a su |(20) días siguientes a su | |recepción. |recepción. | |(ii) Las peticiones mediante las |(ii) Las peticiones mediante las | |cuales se eleva una consulta a |cuales se eleva una consulta a | |las autoridades en relación con |las autoridades en relación con | |las materias a su cargo deberán |las materias a su cargo deberán | |resolverse dentro de los treinta |resolverse dentro de los treinta | |y cinco (35) días siguientes a su|y cinco (35) días siguientes a su| |recepción. |recepción. | |Cuando excepcionalmente no fuere |Cuando excepcionalmente no fuere | |posible resolver la petición en |posible resolver la petición en | |los plazos aquí señalados, la |los plazos aquí señalados, la | |autoridad debe informar esta |autoridad debe informar esta | |circunstancia al interesado, |circunstancia al interesado, | |antes del vencimiento del término|antes del vencimiento del término| |señalado en el presente artículo |señalado en el presente artículo | |expresando los motivos de la |expresando los motivos de la | |demora y señalando a la vez el |demora y señalando a la vez el | |plazo razonable en que se |plazo razonable en que se | |resolverá o dará respuesta, que |resolverá o dará respuesta, que | |no podrá exceder del doble del |no podrá exceder del doble del | |inicialmente previsto en este |inicialmente previsto en este | |artículo. |artículo. | |En los demás aspectos se aplicará| | |lo dispuesto en la Ley 1437 de | | |2011. | | |PARÁGRAFO.
La presente | | |disposición no aplica a las | | |peticiones relativas a la | | |efectividad de otros derechos | | |fundamentales. | | 3. Adicionalmente, el artículo 1º de la Resolución 145 de 2020, corresponde a lo dispuesto en el Decreto 491 de 2020 en lo atinente a la suspensión de términos de las actuaciones administrativas; en el siguiente cuadro se muestra la conexión: | | | |DECRETO 491 DE 2020 |RESOLUCIÓN 145 DE 2020 | | | | |Artículo 6.
Suspensión de términos |ARTICULO PRIMERO: Suspender los| |de las actuaciones administrativas o|términos de las actuaciones | |jurisdiccionales en sede |administrativas en sede | |administrativa. Hasta tanto |administrativa del Instituto | |permanezca vigente la Emergencia |Nacional de Metrología – INM, y| |Sanitaria declarada por el |de aquellos servicios que no se| |Ministerio de Salud y Protección |puedan prestar conforme a las | |Social las autoridades |directrices señaladas en la | |administrativas a que se refiere el |Circular Externa 008 del 31 de | |artículo 1 del presente Decreto, por|marzo de 2020 del INM, desde el| |razón del servicio y como |14 de abril de 2020 hasta tanto| |consecuencia de la emergencia, |permanezca vigente la | |podrán suspender, mediante acto |Emergencia Sanitaria declarada | |administrativo, los términos de las |por el Ministerio de Salud y | |actuaciones administrativas o |Protección Social. | |jurisdiccionales en sede | | |administrativa.
La suspensión |Parágrafo primero: los términos| |afectará todos los términos legales,|de las actuaciones | |incluidos aquellos establecidos en |administrativas y de los | |términos de meses o años. |servicios que no se puedan | | |prestar conforme a las | |La suspensión de los términos se |directrices señaladas de la | |podrá hacer de manera parcial o |Circular Externa 008 del 2020 | |total en algunas actuaciones o en |del INM, se reanudarán a partir| |todas, o en algunos trámites o en |del día hábil siguiente a la | |todos, sea que los servicios se |superación de la Emergencia | |presten de manera presencial o |Sanitaria declarada por el | |virtual, conforme al análisis que |Ministerio de Salud y | |las autoridades hagan de cada una de|Protección Social. | |sus actividades y procesos, previa | | |evaluación y justificación de la |Parágrafo segundo: La | |situación concreta. |suspensión dispuesta en el | | |presente artículo hace | |En todo caso los términos de las |referencia a los términos | |actuaciones administrativas o |legales o reglamentarios y no | |jurisdiccionales se reanudarán a |implica la suspensión del | |partir del día hábil siguiente a la |ejercicio de funciones por | |superación de la Emergencia |parte de los servidores | |Sanitaria declarada por el |públicos del Instituto Nacional| |Ministerio de Salud y Protección |de Metrología – INM. | |Social. | | | |Parágrafo tercero: La presente | |Durante el término que dure la |suspensión de términos no | |suspensión y hasta el momento en que|aplica a las actuaciones | |se reanuden las actuaciones no |administrativas relativas a la | |correrán los términos de caducidad, |efectividad de derechos | |prescripción o firmeza previstos en |fundamentales. | |la Ley que regule la materia. | | | |Parágrafo cuarto: Para la | |Parágrafo 1.
La suspensión de |prestación de los servicios que| |términos a que se refiere el |brinda el Instituto Nacional de| |presente artículo también aplicará |Metrología descritos en el | |para el pago de sentencias |Decreto 4175 de 2011 y el | |judiciales. |Decreto 1595 de 2015 | | |modificatorio del Decreto Único| |Parágrafo 2. Los Fondos Cuenta sin |Reglamentario del Sector | |personería jurídica adscritos a los |Comercio, Industria y Turismo | |ministerios, que manejen recursos de|1074 de 2015, obsérvese lo | |seguridad social y que sean |señalado en la Circular Externa| |administrados a través de contratos |008 del 31 de marzo de 2020 | |fiduciarios, podrán suspender los |expedida por el INM, así como | |términos en el marco señalado en el |el documento denominado | |presente artículo. |“Orientaciones de medidas | | |preventivas y de mitigación | |Durante el tiempo que dure la |para contener la infección | |suspensión no correrán los términos |respiratoria aguda por COVID – | |establecidos en la normatividad |19, dirigida los funcionarios | |vigente para la atención de las |(sic) del INM que realizaran | |prestaciones y en consecuencia no se|(sic) actividades | |causarán intereses de mora. |experimentales de calibración o| | |medición”, así como el | |Parágrafo 3.
La presente disposición|documento denominado | |no aplica a las actuaciones |“instructivo – Recepción y | |administrativas o jurisdiccionales |entrega de equipos por | |relativas a la efectividad de |contingencia sanitaria COVID – | |derechos fundamentales. |19». | Para efectos de analizar la conexión entre las dos normas, la Sala constata que la Circular Externa nro. 009 de 2020 amplía los términos de las respuestas de las peticiones que se encuentran en curso o que se radiquen durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria; así mismo, el artículo primero de la Resolución 145 de 2020 suspende las actuaciones administrativas que se tramitan en sede administrativa, según las directrices del artículo 6 del Decreto 491 de 2020, por lo que claramente es desarrollo de este último.
Es necesario para la Sala precisar de manera previa al análisis del articulado lo siguiente: El Instituto Nacional de Metrología[22] profirió la Circular Externa núm. 008 de 2020 en la que dio directrices para darle continuidad a algunos de sus servicios, que consideró esenciales para el funcionamiento de la economía y el mantenimiento del aparato productivo empresarial.
El análisis sobre la legalidad de dicha circular le correspondió a la Sala 15 Especial de Decisión. Comoquiera que el conocimiento del control de legalidad de esa circular le correspondió a la Sala 15 Especial de Decisión en el radicado 11001-03-15- 000-2020-01504-00[23] y que la Resolución núm. 145 de 2020 suspende los términos de las actuaciones administrativas de la entidad, exceptuando las que se consagran en la referida circular[24], esta Sala puede valorar la legalidad del acto a partir de la suspensión de las demás actuaciones administrativas (suspensión parcial de términos), de tal manera que, para valorar la legalidad de la mencionada resolución, no resulta necesario el estudio de la Circular Externa núm. 008 de 2020, la cual, se insiste, es objeto de análisis de legalidad en otro proceso.
La referencia que hace la Resolución 145 de 2020 en el parágrafo 1 del artículo 1° a dicha circular es un asunto que no impide el pronunciamiento de legalidad en este proceso, pues es claro que los términos suspendidos de las actuaciones serán aquellas que no estén exceptuadas por su naturaleza de esencial; en tal sentido es posible valorar la regla fijada en el parágrafo 1° del artículo 1°, de la siguiente manera: se suspenden las actuaciones administrativas del Instituto Nacional de Metrología, salvo las actuaciones administrativas de las actividades exceptuadas.
Una actuación de naturaleza disciplinaria sería un ejemplo de una actuación suspendida. Adicionalmente, el parágrafo primero, en el mismo sentido del artículo 6° del Decreto 491 de 2020, establece que se reanudarán los términos de las actuaciones administrativas, no exceptuadas, al día hábil siguiente a la finalización del estado de emergencia. El parágrafo segundo precisa que la suspensión de términos no cobija el ejercicio de las funciones administrativas, es decir, de los servicios esenciales de las actividades exceptuadas.
El parágrafo tercero aclara que la suspensión de términos no se hará efectiva cuando se trate de derechos fundamentales. El parágrafo cuarto se refiere a las actividades que el Instituto Nacional de Metrología continuará prestando, en el marco de la pandemia, las cuales deberán seguir las directrices de la Circular Externa núm. 8 y algunas medidas preventivas consagradas en documentos expedidos por el Instituto Nacional de Salud; tal y como se mencionó en precedencia, el contenido de dicho acto es de conocimiento de la Sala 15 Especial de Decisión y para valorar la legalidad de los actos bajo estudio, no resulta necesario su estudio.
En el artículo segundo se suspende la atención presencial del usuario y se brindan los canales de atención virtual. Es así que el Instituto Nacional de Metrología garantiza la prestación del servicio, al señalar algunos canales virtuales, tales como líneas telefónicas, la página web de la entidad y los correos electrónicos referidos en la Circular Externa núm. 9 y reiterados en la Resolución núm. 145 de 2020.
Por lo anterior, se cumple con las reglas consagradas en la Ley 137 de 1994, en el sentido de que la reglamentación no suspende derechos, no suspende garantías del debido proceso, ni interrumpe el normal funcionamiento de la entidad, de conformidad con lo reglado en los artículos 5, 14 y 15 ejusdem. Finalmente, de conformidad con lo expuesto, la Resolución 145 de 2020, bajo estudio, es desarrollo de lo consagrado en el artículo 6 del Decreto Legislativo 491, ya que la autorización para la suspensión de términos de las actuaciones de la Administración Pública, dentro de la cual se encuentra el Instituto Nacional de Metrología, puede ser parcial o total, de acuerdo al análisis que cada ente efectúe y justifique debidamente. 4.
En el mismo sentido, la prestación virtual de las PQRSD reguladas en la Circular Externa núm. 009 de 2020 y el artículo 2° de la Resolución núm. 145 de 2020 que suspende la atención al público de manera presencial son desarrollo del artículo 3 del Decreto 491 de 2020, por lo que también existe conexidad de las medidas adoptadas: | | | |DECRETO 491 DE 2020 |RESOLUCIÓN 145 DE 2020 (la | | |Circular nro. 009 de 2020 señala | | |los mismos canales de atención | | |virtual) | | | | |Artículo 3.
Prestación de los |ARTÍCULO SEGUNDO: Suspender la | |servicios a cargo de las |atención al público de manera | |autoridades. Para evitar el |presencial por el mismo periodo | |contacto entre las personas, |al que se refiere el artículo 1° | |propiciar el distanciamiento |de la presente Resolución. La | |social y hasta tanto permanezca |recepción de peticiones, | |vigente la Emergencia Sanitaria |consultas y, en general, de las | |declarada por el Ministerio de |solicitudes de los grupos de | |Salud y Protección Social, las |interés del Instituto Nacional de| |autoridades a que se refiere el |Metrología – INM, se hará por | |artículo 1 del presente Decreto |canales oficiales de registro de | |velarán por prestar los servicios|PQRSD virtual y telefónico, | |a su cargo mediante la modalidad |señalados en las Circulares | |de trabajo en casa, utilizando |Externas 008 del 31 de marzo de | |las tecnologías de la información|2020 y 009 del 01 de abril de | |y las comunicaciones. |2020, a saber: | | | | |Las autoridades darán a conocer |(…) | |en su página web los canales | | |oficiales de comunicación e |A través de la página web, en el | |información mediante los cuales |enlace | |prestarán su servicio, así como |http://www.inm.gov.co/servicio-al| |los mecanismos tecnológicos que |-ciudadano/pqrsd/, disponer la | |emplearán para el registro y |radicación virtual de las PQRSD, | |respuesta de las peticiones. |donde los ciudadanos y partes | | |interesadas pueden radicar sus | |En aquellos eventos en que no se |Peticiones, Quejas, Reclamos, | |cuente con los medios |Sugerencias y Derechos de | |tecnológicos para prestar el |Petición – PQRSD.
De igual forma,| |servicio en los términos del |se pueden enviar las PQRSD al | |inciso anterior, las autoridades |correo electrónico: | |deberán prestar el servicio de |contacto@inm.gov.co | |forma presencial. No obstante, | | |por razones sanitarias, las |Las respuestas a las solicitudes | |autoridades podrán ordenar la |presentadas por los ciudadanos y | |suspensión del servicio |partes interesadas se realizarán | |presencial, total o parcialmente,|a través del correo electrónico | |privilegiando los servicios |utilizando la cuenta | |esenciales, el funcionamiento de |institucional: | |la economía y el mantenimiento |contacto@inm.gov.co al correo | |del aparato productivo |registrado del cual provenga la | |empresarial. |PQRSD. | | | | |En ningún caso la suspensión de |Así mismo, el Instituto Nacional | |la prestación del servicio |de Metrología – INM, los días | |presencial podrá ser mayor a la |hábiles en el horario de las 8:00| |duración de la vigencia de la |a las 17:00, ha habilitado | |Emergencia Sanitaria declarada |canales de comunicación | |por el Ministerio de Salud y |telefónica, y ha señalado los | |Protección Social. |funcionarios que estarán atentos | | |a brindar la información que sea | |Parágrafo.
En ningún caso, los |necesaria (Circulares Externas | |servidores públicos y |008 y 009 de 2020). | |contratistas del Estado que | | |adelanten actividades que sean | | |estrictamente necesarias para | | |prevenir, mitigar y atender la | | |emergencia sanitaria por causa | | |del Coronavirus COVID-19, y | | |garantizar el funcionamiento de | | |los servicios indispensables del | | |Estado podrán suspender la | | |prestación de los servicios de | | |forma presencial.
Las autoridades| | |deberán suministrar las | | |condiciones de salubridad | | |necesarias para la prestación del| | |servicio presencial. | | Se advierte que la finalidad de la reglamentación del Decreto Legislativo se atendió, ya que el Instituto Nacional de Metrología adaptó la prestación de su servicio a las herramientas virtuales adoptadas para contrarrestar los efectos de la pandemia por el Covid 19 por parte de funcionarios de planta y de los contratistas allí vinculados. 5.
Por último, de la lectura del parágrafo segundo del artículo 1° de la Resolución núm. 145 de 2020, se constata la conexidad con lo establecido en los artículos 15 y 16 del Decreto Legislativo 491 de 2020, en la medida en que éstos señalan que las medidas de trabajo en casa no equivalen, en modo alguno, a la suspensión de la remuneración mensual de servidores o contratistas; lo cual, a su vez, permite inferir que las situaciones administrativas en las que se encontraren los servidores tampoco podrían ser suspendidas, pues, de cualquier forma, quien haya sido vinculado a la entidad en el término que dure la situación (licencias de maternidad, no remuneradas o vacaciones), continuará prestando el servicio a la entidad de forma ininterrumpida, sólo que bajo las precisas condiciones que por virtud de la Emergencia Económica, Social y Ecológica han sido necesarias para el correcto despliegue de actividades de las entidades. | | | |DECRETO 491 DE 2020 |RESOLUCIÓN 145 DE 2020 | | | | |Artículo 15.
Prestación de servicios |Parágrafo segundo: La | |durante el período de aislamiento |suspensión dispuesta en el | |preventivo obligatorio. Durante el |presente artículo hace | |período de aislamiento preventivo |referencia a los términos | |obligatorio las autoridades |legales o reglamentarios y no | |dispondrán las medidas necesarias |implica la suspensión del | |para que los servidores públicos y |ejercicio de funciones por | |docentes ocasionales o de hora |parte de los servidores | |cátedra de instituciones de educación|públicos del Instituto | |superior públicas cumplan sus |Nacional de Metrología – INM. | |funciones mediante la modalidad de | | |trabajo en casa, haciendo uso de las | | |tecnologías de la información y las | | |comunicaciones. | | | | | |En ningún momento la declaratoria de | | |Emergencia Económica, Social y | | |Ecológica y la declaratoria de | | |Emergencia Sanitaria, así como las | | |medidas que se adopten en desarrollo | | |de las mismas, podrán suspender la | | |remuneración mensual o los honorarios| | |a los que tienen derecho los | | |servidores públicos o docentes | | |ocasionales o de hora cátedra de | | |instituciones de educación superior | | |pública, respectivamente. | | | | | |Parágrafo.
Cuando las funciones que | | |desempeña un servidor público, un | | |docente ocasional o de hora cátedra | | |no puedan desarrollarse mediante el | | |trabajo en casa, las autoridades | | |competentes podrán disponer que, | | |durante la Emergencia Sanitaria, y | | |excepcionalmente, éstos ejecuten | | |desde su casa actividades similares o| | |equivalentes a la naturaleza del | | |cargo que desempeñan. | | | | | |Artículo 16.
Actividades que cumplen | | |los contratistas de prestación de | | |servicios profesionales y de apoyo a | | |la gestión. Durante el período de | | |aislamiento preventivo obligatorio | | |las personas naturales vinculadas a | | |las entidades públicas mediante | | |contrato de prestación de servicios | | |profesionales y de apoyo a la | | |gestión, continuarán desarrollando | | |sus objetos y obligaciones | | |contractuales mediante trabajo en | | |casa y haciendo uso de las | | |tecnologías de la información y las | | |comunicaciones.
Aquellos contratistas| | |cuyas obligaciones sólo se puedan | | |realizar de manera presencial, | | |continuarán percibiendo el valor de | | |los honorarios durante el período de | | |aislamiento preventivo obligatorio, | | |previa verificación por parte del | | |supervisor de la cotización al | | |Sistema General de Seguridad Social. | | |Esto sin perjuicio de que una vez | | |superados los hechos que dieron lugar| | |a la Emergencia Sanitaria cumplan con| | |su objeto y obligaciones en los | | |términos pactados en sus contratos. | | | | | |La declaratoria de Emergencia | | |Económica, Social y Ecológica y la | | |declaratoria de Emergencia Sanitaria,| | |así como las medidas que se adopten | | |en desarrollo de las mismas no | | |constituyen causal para terminar o | | |suspender unilateralmente los | | |contratos de prestación de servicios | | |profesionales y de apoyo a la gestión| | |celebrados con el Estado. | | | | | |Parágrafo.
Para la recepción, trámite| | |y pago de los honorarios de los | | |contratistas, las entidades del | | |Estado deberán habilitar mecanismos | | |electrónicos. | | Una vez verificado el cumplimiento del criterio de conexidad, pasa la Sala a valorar la proporcionalidad de las medidas. 4.2.1.4. Proporcionalidad De acuerdo con lo vertido en los antecedentes administrativos que dieron lugar a la expedición de la decisión objeto de estudio, es decir, al reglamento de suspensión de términos del Instituto Nacional de Metrología y la ampliación de términos de las respuestas a derechos de petición, así como la adopción de medidas de atención virtual, se observa que las razones que se invocaron para ello obedecieron a la necesidad de garantizar un equilibrio entre la orden de cuidado y mitigación del contagio por coronavirus mediante el aislamiento preventivo obligatorio y la de dar continuidad a la prestación de servicios, los cuales tienen implicaciones en ámbitos sensibles para la sociedad, como lo es la asistencia técnica en materia de metrología científica e industrial, así como los efectos sobre la confianza del consumidor.
Bajo esa perspectiva, la Sala encuentra correspondiente con la norma superior la decisión del Instituto Nacional de Metrología de tomar las medidas que desarrollan el Decreto Legislativo 491 de 2020, con el fin de prestar los servicios a su cargo, haciendo suyas las herramientas tecnológicas y colaborativas, lo cual se traduce, adicionalmente, en respuestas oportunas, veraces, completas, motivadas y actualizadas de las peticiones que tengan lugar en tiempos de pandemia por parte de los interesados y en la consiguiente protección tanto de éstos como de trabajadores y sus familias.
Finalmente, respecto de la trascripción parcial que en la Circular Externa núm. 009 de 2020 se realiza del artículo 5 del Decreto 491 de 2020, atinente a que no reprodujo la regla que exceptúa de la ampliación de términos, contenida en su parágrafo (que refiere a que la disposición no se aplicará a las peticiones relativas a la efectividad de otros derechos fundamentales, distintos al derecho de petición), en virtud de dicha omisión, esta Sala declarará ajustado el acto a derecho, siempre y cuando se interprete que la falta de expresión de la regla en la Circular deberá remitir a aplicar la regla consagrada en el parágrafo 1° del artículo 5 del Decreto Legislativo 491 de 2020, con el fin de proteger derechos fundamentales de los ciudadanos, como lo establece la norma superior.
Así mismo, de no ser posible la respuesta por los medios virtuales dispuestos, se deberá efectuar de conformidad con el artículo 67 del CPACA o con la indicación que el ciudadano efectúe de un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos[25]. Lo anterior es así, ya que la omisión de la Circular no genera la nulidad, sino que remite a llenar el vacío de la regla de protección de derechos fundamentales con la aplicación de las reglas fijadas en el Decreto 491 de 2020.
Por lo expuesto, la Sala encuentra que lo reglado en la Circular Externa núm. 009 y en la Resolución 145 de 2020, expedidas por el Instituto Nacional de Metrología, resulta idónea, necesaria y proporcional respecto de la gravedad de los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Como se demostró, se observa una especial correlación entre los fines buscados y los medios empleados para conseguirlo, de modo que se hace evidente la proporcionalidad de los actos en cuestión con el que invoca como desarrollo de la emergencia económica, social y ecológica.
Aclara la Sala que, como lo ha reiterado esta Corporación en su jurisprudencia[26], “si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que, al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico”, por lo cual los efectos de esta sentencia tienen la autoridad de cosa juzgada relativa (artículo 189 del CPACA), es decir, sólo frente a los aspectos analizados y decididos en ella.
En mérito de lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a través de su Sala Especial de Decisión Núm. 18, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR AJUSTADAS A DERECHO las disposiciones de la Circular Externa núm. 9 en el entendido de que la omisión de la trascripción del parágrafo 1° del artículo 5 del Decreto 491 de 2020 deberá llenarse con la regla de protección de derechos fundamentales consagrada en el parágrafo referido que dice: Parágrafo. La presente disposición no aplica a las peticiones relativas a la efectividad de otros derechos fundamentales.
Así mismo, de no ser posible la respuesta por los medios virtuales dispuestos, se deberá efectuar de conformidad con el artículo 67 del CPACA o con la indicación que el ciudadano efectúe de un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos.
SEGUNDO: DECLARAR que las disposiciones de la Resolución 145 de 2020 se encuentran ajustadas a derecho, de conformidad con las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Especial de Decisión número 18 de la Sala de Contencioso Administrativo, del Consejo de Estado, en sesión del 2° de septiembre de 2020.
OSWALDO GIRALDO LÓPEZ ROCÍO ARAÚJO OÑATE Consejero de Estado Consejera de Estado Presidente (salvamento parcial de voto) MILTON CHAVES GARCÍA SANDRA LISSETH IBARRA VÉLEZ Consejero de Estado Consejera de Estado ALBERTO MONTAÑA PLATA Consejero de Estado (Salvamento parcial de voto) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 18 SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE ROCÍO ARAUJO OÑATE Y ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá D.C., dos (2) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01505-00 (Acumulado 11001-03-15-000- 2020-01506-00) Actor: INSTITUTO NACIONAL DE METROLOGÍA – INM Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Acto demandado: CIRCULAR EXTERNA NO. 9 DE 1 DE ABRIL DE 2020 Y RESOLUCIÓN NO. 145 DE 7 DE ABRIL DE 2020 Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO Con todo respeto, exponemos los motivos que nos llevan a salvar el voto de la decisión adoptada en el caso de la referencia. Previo a señalar las razones de nuestra decisión, estimamos necesario poner en contexto la controversia. 1.
La decisión adoptada por la mayoría estudió de fondo la legalidad de 2 actos administrativos expedidos por el Director General y el Secretario y el Director General del Instituto de Metrología INM respectivamente. 1) Circular 9 dirigido a la ciudadanía en general, funcionarios, contratistas y colaboradores del INM, cuyo asunto señaló “Trámite de PQRSD y términos legales de respuesta”. 2) Resolución No. 145 “Por la cual se suspenden términos de las actuaciones administrativas en sede administrativas del INM y de aquellos servicios que no se puedan prestar conforme a las directrices señaladas en la Circular Externa 008 del INM”. 2.
La Sala consideró que ambas decisiones constituyeron actos administrativos de carácter general, expedidos en uso de función administrativa y desarrollaron Decretos Legislativos. En consecuencia, se estudió de fondo y se declaró la validez de las medidas, considerando que fueron expedidos por autoridad competente y superaron el juicio de conexidad y proporcionalidad.
No obstante lo anterior, se condicionó la legalidad de la Circular No. 9 en 2 aspectos[27]. 3. Expuesto lo anterior, debemos indicar que, aunque compartimos la decisión de declarar la validez de la Resolución No. 9 de 2020 en lo que se estudió, nos apartamos de dos puntos de la decisión, por las siguientes razones: 4. 1) No se repara en la naturaleza de la Circular No. 9 de 2020 y se acepta sin ambages que es un acto administrativo mediante el cual se extendieron los términos para responder las peticiones conforme con el artículo 5 del Decreto Legislativo 491 de 2020.
Así, la Sala mayoritaria anotó “En ella se regula el trámite de las peticiones, quejas, recursos y solicitudes de información (en adelante, PQRSD) y cita parcialmente el artículo 5 del Decreto 491 de 2020, con el objeto de adoptar los términos legales para atender los requerimientos efectuados a la entidad, los cuales fueron ampliados a 30 días en el decreto citado, y la regla para ampliar dicho plazo en circunstancias excepcionales que impidan cumplirlo.” 5.
No obstante lo anterior, revisado el contenido de la Circular no queda claro que en ella se hubiese adoptado esa medida. Si bien se hace una trascripción del artículo 5, la entidad no dispone expresamente su adopción ni efectúa un pronunciamiento propio al respecto. Incluso, inmediatamente después de citarlo señala: “Con el fin de facilitar o consultar el estado de las peticiones y servicios, el Instituto Nacional de Metrología – INM ha dispuesto lo siguiente: (…)” y agrega los canales de comunicación virtual. 6.
De lo expuesto, se insiste, no resulta claro si con la Circular se adoptó la medida de ampliación de términos para responder peticiones o si, en ella, se establecieron los canales de comunicación. En consecuencia, estimamos que debió analizarse en mayor profundidad la naturaleza del citado acto porque de una lectura desprevenida del mismo, no se logra concluir que ahí se hubiere “regulado” o adoptado la medida consistente en ampliar los términos para responder peticiones. 7.
No se diferencia las dos decisiones adoptadas en el artículo 1 de la Resolución 145 de 2020 y, en consecuencia, únicamente se hace el análisis de la suspensión de las actuaciones administrativas. Para comprender este aspecto conviene tener presente, en primer lugar, el contenido del artículo 1[28] y, en segundo lugar, la denominación del acto administrativo[29].
De ambos, resulta claro que el acto, además de suspender las actuaciones administrativas, suspendió la prestación de servicios que no se puedan suministrar conforme con las directrices de la Circular 8 de 31 de marzo de 2020. Por ejemplo, allí se suspendió las visitas de estudiantes y otros grupos de interés al INM o se indicó que los cursos de capacitación presenciales programados para ser impartidos en el mes de marzo a mayo serían reprogramados para ser desarrollados a través de medios virtuales. 8.
En ese orden, pese a que la disposición era clara en adoptar dos tipos de medidas, únicamente se estudió la suspensión de actuaciones administrativa bajo el argumento que: “Comoquiera que el Instituto Nacional de Metrología en varios actos administrativos ha expresado que, por su objeto misional, seguirá prestando sus servicios, ya sea virtualmente o presencialmente, debe entenderse que el acto administrativo se refiere a la suspensión de términos de las actuaciones administrativas de los servicios que la entidad no podrá prestar presencialmente.
(…)”. 9. Los suscritos nos apartamos de esta interpretación por resultar contraevidente con la literalidad de la disposición que, de manera clara, suspendió además de las actuaciones administrativos, los servicios que no se pudieran prestar. Cobra mayor fuerza la interpretación literal cuando se revisa la Circular No. 8 y se advierte que, en efecto, ahí se suspendieron actividades como las ya descritas.
Adicionalmente, no se hizo referencia explicativa alguna a los “varios actos administrativos” que dan sustento a la conclusión de la Sala. En consecuencia, nos aportamos de la decisión que no estudió la medida de suspensión de servicios por las razones expuestas. En los anteriores términos, dejamos sentado nuestro salvamento parcial del voto, respetuosamente, ROCÍO ARAÚJO OÑATE ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrada Magistrado ----------------------- [1] “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”. [2] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. [3] Página 5 del concepto 20-60 de 9 de junio de 2020. [4] Página 8 del concepto 20-60 de 9 de junio de 2020. [5] Páginas 3 y 7 del concepto 20-91 de 16 de julio de 2020. [6] Ibidem. [7] Por medio del cual se crea el Instituto Nacional de Metrología (INM). [8] Decreto Único Reglamentario del Sector de Industria y Comercio (servicios que presta el INM). [9] Páginas 9 y 10 del concepto 20-91 de 16 de julio de 2020. [10] “Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia” [11] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [12] Ver, entre otras, sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de enero de 2003, expediente núm. 2002-0949-01, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, expediente núm. 2003-0472-01, C.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, expediente núm. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, expediente núm. 2009-0732-00, C.P. Enrique Gil Botero. [13] Ver, entre otras, las siguientes sentencias: (i) del 7 de febrero de 2000, expediente núm. CA-033, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez;
(ii) del 20 de octubre de 2009, expediente núm. 2009-00549, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, y (iii) del 9 de diciembre de 2009, expediente núm. 2009- 00732, C.P. Enrique Gil Botero. [14] No consagró el parágrafo que dice: «La presente disposición no aplica a las peticiones relativas a la efectividad de otros derechos fundamentales». [15] Comoquiera que el Instituto Nacional de Metrología en varios actos administrativos ha expresado que, por su objeto misional, seguirá prestando sus servicios, ya sea virtualmente o presencialmente, debe entenderse que el acto administrativo se refiere a la suspensión de términos de las actuaciones administrativas de los servicios que la entidad no podrá prestar presencialmente.
Así se desprende de la resolución bajo estudio, en su parágrafo segundo, en el que se aclara que la suspensión dispuesta en el artículo primero hace referencia a los términos legales o reglamentario y no implica la suspensión del ejercicio de funciones por parte de sus servidores públicos y en el parágrafo tercero cuando precisa que la suspensión de términos no aplica a las actuaciones administrativas relativas a la efectividad de derechos fundamentales. [16] «Por el cual se escinden unas funciones de la Superintendencia de Industria, y Comercio, se crea el Instituto Nacional de Metrología y se establece su objetivo y estructura». [17] «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Comercio, Industria y Turismo». [18] «Por el cual se dictan normas relativas al Subsistema Nacional de la Calidad y se modifica el Capítulo VII y la Sección 1 del Capítulo VIII del Título I de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Comercio, Industria y Turismo, Decreto número 1074 de 2015, y se dictan otras disposiciones». [19] Artículos 2.2.1.7.11.1. y siguientes de la Sección 11 del Decreto 1595 de 2015. [20] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. 11001-03-15-000-2015-02578[pic]00(CA), sentencia de 24 de mayo de 2016, C.P. Guillermo Vargas Ayala. [21] Artículo 1º. [22] Entidad que cumple una función de importancia social referida a «la coordinación nacional de la metrología científica e industrial y la ejecución de actividades que permitan la innovación y soporten el desarrollo económico, científico y tecnológico del país».
Considerando del Decreto 1595 de 2015. «por el cual se dictan normas relativas al Subsistema Nacional de la Calidad y se modifica el Capítulo VII y la Sección 1 d³ðñ G w ¿  E§ÕÖö ÷ ø å æ ‘’‹Œ¥IJ¬ØýñãÕñÇÕ¼ã¼ã® •®•¼ˆ€ˆvˆvˆ€ˆi®[® h+,üh^uÌ5?OJ[23]QJ[24]^J[25]h+,üh+,ü OJ[26]QJ[27]^J[28]h+,üOJ[29]QJ[30]^J[31]el Capítulo VIII del Título I de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Comercio, Industria y Turismo, Decreto número 1074 de 2015, y se dictan otras disposiciones». [32] El conocimiento del control de legalidad de esa circular le correspondió a la Sala 15 Especial de Decisión en el radicado 11001-03-15- 000-2020-01504-00, quien avocó conocimiento a través de auto de 29 de mayo de 2020 y registró fallo el 29 de julio de 2020. [33] El parágrafo que regula la suspensión de actuaciones administrativas exceptúa de dicha suspensión los servicios que debe prestar el Instituto Nacional de Metrología, de conformidad con la Circular Externa núm. 008 de 2020, referidos a «dar continuidad a la prestación de sus servicios y privilegiando los servicios esenciales, el funcionamiento de la economía y el mantenimiento del aparato productivo empresarial». [34] Corte Constitucional, sentencia C-202 de 2020, rad.
Expediente RE-253, decisión de 9 de julio de 2020. MMPP: Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger. [35] Sobre este aspecto consultar: Sentencia de 20 de octubre de 2009, exp. 11001-03-15-000-2009-00549OO(CA); Sentencia de 23 de noviembre de 2010, exp. 11001-03-15-000-2010-00196-00(CA); Sentencia de 18 de enero de 2011, exp. 11001-03-15-000-2010-00165-00(CA);
Sentencia de 12 de abril de 2011, exp. 1100103-15-000-2010-00170-OO(CA). [36] ) Entender que se aplicaba la previsión contenida en el Decreto Legislativo 491 de 2020 relativa a que la suspensión de términos no aplica a las peticiones relativas a la efectividad de derechos fundamentales[37]. 2) Entender que, en caso de no ser posible notificar la respuesta por medios virtuales, se debe efectuar en los términos del artículo 67 del CPACA o con la indicación que el ciudadano efectúe un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de actos administrativos. [38] Artículo primero: Suspender los términos de las actuaciones administrativas en sede administrativa del Instituto Nacional de Metrología – INM y de aquellos servicios que no se puedan prestar conforme a las directrices señaladas en la Circular Externa 8 de 31 de marzo de 2020 del INM, desde el 14 de abril de 2020 hasta tanto permanezca vigente la Emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social [39] “Por la cual se suspenden términos de las actuaciones administrativas en sede administrativas del INM y de aquellos servicios que no se puedan prestar conforme a las directrices señaladas en la Circular Externa 008 del INM”