SOLICITUD DE APROBACIÓN Y ADOPCIÓN DEL PLAN DE IMPLANTACIÓN – De la Ciudadela Comercial UNICENTRO para adelantar obras de modificación y construcción de parqueaderos / PLAN DE IMPLANTACIÓN – Exigencia para granes supericies / OBRA DE AMPLIACIÓN Y CONSTRUCCIÓN DE LA CIUDADELA COMERCIAL UNICENTRO – Requiere plan de implantación [E]l plan de implantación es una herramienta de planeación necesaria y de requerimiento general para los siguientes desarrollos: i) grandes superficies comerciales y ii) dotaciones de escala metropolitana y urbana.

Es decir, que para cuando se adelanten construcciones de estas características, el plan de implantación se torna obligatorio, pues su finalidad es evitar los efectos negativos que estos desarrollos pueden generar en el área de influencia. Es precisamente esta clasificación la que tiene asignada y reconocida la CIUDADELA COMERCIAL UNICENTRO: la de grandes superficies, de acuerdo con la definición contenida en el artículo 346 del Decreto 190 de 2004, en cuanto es la zona “que designa un suelo para la localización de establecimientos que ofrecen bienes en diferentes escalas, así como servicios a empresas y personas”.

Esta clasificación se encuentra actualizada en el Decreto Distrital 1095 de 26 de diciembre de 2000, “Por medio del cual se define la reglamentación urbanística específica de la UPZ N°. 16, SANTA BARBARA, ubicada en la localidad de USAQUÉN, y se expiden las fichas reglamentarias correspondientes a los sectores normativos números 2, 3, 5, 6, 7, 8 y 9”. […] El predio de la CIUDADELA COMERCIAL UNICENTRO se ubica en el sector normativo núm. 4, “COMERCIO Y SERVICIOS - GRANDES SUPERFICIES COMERCIALES - CONSOLIDACION URBANISTICA” que remite para su aplicación al artículo 6 […] En este sentido, cobra relevancia el comprender que el plan de implantación no modifica o altera el uso del suelo, tampoco impide que se desarrolle el uso permitido para la zona, aspecto que se examina únicamente a través de la correspondiente licencia de construcción. El plan es un instrumento de planeación que permite adelantar las construcciones autorizadas viabilizando las necesidades del entorno. Así las cosas, lo que cobra relevancia en este asunto y que no se encuentra sometido a discusión, es que la CIUDADELA COMERCIAL UNICENTRO está ubicada en una zona clasificada para el uso de desarrollos definidos como grandes superficies comerciales, lo que implica que, en este caso, la prolongación y construcciones nuevas imponían la fijación de un plan de implantación. DICTAMEN PERICIAL – Objeción por error grave / DICTAMEN PERICIAL – Improcedencia para debatir puntos de derecho / DICTAMEN PERICIAL - Es una prueba ineficaz e innecesaria cuando la discusión versa sobre aspectos jurídicos / PUNTOS DE DERECHO - Sobre ellos no debe versar un dictamen pericial / PRUEBA INEFICAZ - La constituye un dictamen pericial sobre puntos de derecho / LA EXIGENCIA DEL PLAN DE IMPLANTACIÓN – Es un punto de derecho / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [E]l objeto de la prueba estuvo dirigido a establecer por parte del auxiliar de la justicia dentro su experticio, si de acuerdo con el análisis “normativo técnico” se hacía exigible la implementación del plan de implantación. Como se evidenció, en el proceso reposan dos dictámenes.

El que se decretó como prueba y el que se ordenó en el trámite de la objeción grave. Los dos distan en sus conclusiones. El primero colige que es necesario el Plan de Implantación; y el segundo, estima su no exigencia. En este sentido, se aprecia por la Sala que al decretarse la prueba pericial el Tribunal trasladó a los auxiliares de la justicia una potestad que únicamente le está conferida al juez del control.

El análisis que emprendieron estuvo orientado a delimitar el marco normativo de este instrumento de planeación, su aplicación y su exigencia respecto de desarrollos constructivos ya urbanizados, que es lo que se debate en el proceso y, por lo mismo, restringido a la definición del juez frente a la legalidad de los actos acusados. Así, aunque se haya rendido el dictamen solicitado, lo relevante en este proceso es que era totalmente improcedente, de acuerdo con la norma procesal que respalda la exclusión de actividad de parte de los auxiliares de la justicia en estos asuntos.

Esta situación releva a la Sala de examinar por estos motivos la alegada objeción por error grave, pues en este caso no procedía la pericia con el objeto de resolver puntos de derecho. […] Entonces, comoquiera que el análisis que se le pidió a los auxiliares de la administración de justicia realizar en este asunto está vedado, por cuanto la aplicación, la interpretación y la determinación del régimen normativo que cobija, en este caso la exigencia de la implementación del plan, es un asunto de derecho reservado únicamente al juez, la Sala revocará la decisión de primera instancia y, en su lugar, RECHAZARÁ LA OBJECIÓN POR ERROR GRAVE, por lo motivos aquí expuestos.

PLAN DE IMPLANTACIÓN – Régimen normativo / PLAN DE IMPLANTACIÓN – Concepto [E]l fin principal del plan de implantación, como instrumento de planeación, es el de mitigar los impactos negativos que pueden generar los desarrollos comerciales de escala metropolitana y urbana a sus zonas aledañas. De esta manera, el plan busca que previamente se elaboren estudios en los temas de impacto; y que de acuerdo con sus resultados y la evaluación que se reporte, se formule dicho plan, como una herramienta orientada a corregir los impactos negativos que se evidencien para el sector, sus habitantes, las actividades que se desarrollan y las personas que confluyen en esta zona.

FUENTE FORMAL: DECRETO 619 DE 2000 – ARTÍCULO 459 / DECRETO 190 DE 2004 – ARTÍCULO 346 / DECRETO 190 DE 2004 – ARTÍCULO 429 / DECRETO DISTRITAL 1119 DE 2000 – ARTÍCULO 1 / DECRETO DISTRITAL 1119 DE 2000 – ARTÍCULO 2 / DECRETO DISTRITAL 1095 DE 2000 – ARTÍCULO 1 / DECRETO DISTRITAL 1095 DE 2000 – ARTÍCULO 6 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 3 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera Ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-24-000-2011-00470-01 Actor: CIUDADELA COMERCIAL UNICENTRO PROPIEDAD HORIZONTAL Demandado: DISTRITO CAPITAL - SECRETARIA DE PLANEACION - SDP Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho TESIS: EL PLAN DE IMPLANTACIÓN COMO HERRAMIENTA DE PLANEACIÓN SE EXIGE PARA LAS CONSTRUCCIONES EN LAS QUE ESTEN INVOLUCRADAS ZONAS DONDE OPERAN LAS GRANDES SUPERFICIES.

EL PLAN DE IMPLANTACIÓN ES UNA HERRAMIENTA QUE SE INSPIRA EN EL URBANISMO COMO FUNCIÓN PÚBLICA. LA CIUDADELA COMERCIAL UNICENTRO SE ENCUENTRA EN UNA ZONA CLASIFICADA CON USO DE GRANDES SUPERFICIES LO QUE IMPLICA LA NECESIDAD DE ADOPTAR UN PLAN DE IMPLANTACIÓN PARA LA REALIZACION DE MODIFICACIONES, PROLONGACIONES O NUEVAS CONSTRUCCIONES. EL DICTAMEN PERICIAL ES IMPROCEDENTE PARA RESOLVER CUESTIONES DE DERECHO.

RECHAZO DE LA OBJECIÓN POR ERROR GRAVE. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 10 de abril de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C”, en Descongestión, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda y se declaró no probada la objeción por error grave al dictamen rendido en el proceso.

I.- ANTECEDENTES I.1-. LA CIUDADELA COMERCIAL UNICENTRO, propiedad horizontal, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del CCA, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca[1], para obtener las siguientes declaraciones: - La nulidad de las resoluciones núms. 1435 de 30 de julio de 2010, “Por la cual se decide la solicitud de adopción del plan de implantación Ciudadela Comercial Unicentro”; y 2360 de 31 de diciembre de 2010, “Por la cual se decide el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 1435”, expedidas por la Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá D.C. - A título de restablecimiento del derecho pidió reconocer que la ampliación de la CIUDADELA COMERCIAL UNICENTRO no requería de la expedición del Plan de Implantación, por cuanto se ubica en la manzana A de la Urbanización Santa Bárbara y tiene asignado el comercio C3 como uso principal permitido, según lo dispuesto en el Decreto Distrital 276 de 2004.

I.2.- La Sala resume los hechos relevantes de la demanda, así: La parte actora indicó que decidió ampliar el costado oriental del predio ubicado en la Avenida carrera 15 núm. 124 – 30, y con tal propósito solicitó, mediante escrito radicado bajo el número 1-2006-45911 de 12 de diciembre de 2006, ante la Secretaría Distrital de Planeación, la consulta preliminar para la adopción de un “plan de implantación”.

Afirmó que radicó tal petición a pesar de que no estaba obligada a adelantar este procedimiento. Que tal posición fue expuesta por la entidad accionada en los oficios núms. 2-2007-05195 de 22 de febrero y 2-2007-13573 de 8 de mayo, ambos de 2007, expedidos por el Subsecretario de Planeación Territorial (E) al señalar que el plan de implantación no le era obligatorio, pero que al haberse pedido voluntariamente, debía tramitarse.

Con ocasión de la consulta preliminar para el plan de implantación, la entidad accionada hizo, mediante oficio núm. 2-2009-21638 de 29 de mayo de 2009, observaciones y requerimientos en relación con la propuesta, contestados por la accionante según escrito radicado bajo el núm. 1-2009- 35981. Mediante la Resolución 1435 de 30 de julio de 2010, la Secretaría Distrital de Planeación negó la adopción del plan de implantación, en aplicación de lo dispuesto en los artículos 347 y 429 del POT y 5° y 26 del Decreto Distrital 1119 de 1968[2].

Contra dicha decisión se interpuso recurso de reposición, resuelto por la Resolución 2360 de 31 de diciembre de 2010, que la confirmó. I.3.- Fundamentos de derecho Señaló que las resoluciones cuestionadas incurren en la causal de violación de falta de competencia. Sustenta este vicio en el hecho de que la Secretaría Distrital de Planeación no podía exigirle la adopción de un Plan de Implantación para la ampliación del uso comercial en el predio de la Ciudadela Comercial Unicentro.

Destacó que el Plan de implantación previsto en el artículo 429 del Decreto 190 de 2004, se creó como un instrumento para reglamentar y aprobar los nuevos usos comerciales de escala metropolitana y urbana de que trata el artículo 347 del Decreto 190 de 2004, con el propósito de prevenir y mitigar los impactos generados. Precisó que dichos planes son obligatorios para los usos de comercio de escala metropolitana, entendidos como aquellos que superen los 6.000m2 de área de ventas, y de escala urbana, cuando se encuentren entre los 2000m2 y 6000m2 de área de ventas, según lo establece el POT, contenido en el Decreto 119 de 2000, modificado por el artículo 1° del Decreto 276 de 2004.

Afirmó que para los usos comerciales aprobados con anterioridad a la expedición del Decreto Distrital 619 de 2000 (POT), únicamente se exige la figura enunciada, cuando aquellos usos se clasifiquen como compatibles. Alegó que la propiedad de la CIUDADELA COMERCIAL UNICENTRO fue desarrollada con anterioridad a la entrada en vigor del citado decreto; y que revisadas las normas propias de la urbanización, su uso principal es comercial.

En razón a tales circunstancias, el plan de implantación no le era exigible. Indicó que el lote fue construido en vigencia del Decreto Distrital 1247 de 1972, por el cual se reglamentó la Urbanización Santa Bárbara Norte; y que fueron las resoluciones núms. i) 201 de 1973, la que aprobó el plano de localización de la Ciudadela Comercial, ii) 60 de 1974, que modificó la anterior y iii) 586 de 1984, que aprobó los planos definitivos de la urbanización núms.

U4674-67, U46/468 y U46/4-69. Que dichas obras de urbanización fueron construidas, entregadas y escrituradas al Distrito Capital, conforme consta en las actas de recibo 069 de 5 de octubre de 1973, 006 de 1 de febrero de 1974, 081 de 25 de julio de 1985 y 1531 de 28 de enero de 2002. Agregó que la cesión gratuita de las zonas de terreno, correspondiente al Distrito Capital, se realizó a través de la Escritura Pública núm. 2509 de 9 de diciembre de 1985 de la Notaría 12 del Círculo de Bogotá D.C., inscrita en el certificado de tradición y libertad del folio de matrícula inmobiliaria núm. 50N-943319 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá - Zona Norte, plano definitivo distinguido con los núms.

U-46/4-67, U-46/4-68 y U-46/4-69. Que cumplidas todas las exigencias de edificación, y acorde con lo dispuesto en el Decreto Distrital 1095 de 2000[3], se les asignó el tratamiento de consolidación modalidad urbanística, que implica a su juicio “que conserva como orientador de su desarrollo las normas originales sobre las cuales se urbanizó”, en los términos del artículo 6 del citado Decreto.

Alegó que la Secretaría Distrital de Planeación, en los Oficios núms. 2- 2007-05195 de 22 de febrero de 2007 y 2-2007-13573 de 8 de mayo de 2007, reconoció que los planes de implantación se les exige, únicamente, a las nuevas edificaciones con usos comerciales de escala metropolitana, no a los existentes. Con fundamento en este motivo, sostuvo que al no ser una obligación legal para la CIUDADELA COMERCIAL UNICENTRO, su trámite procedía, únicamente, cuando mediara voluntad para adelantarlo.

Indicó, además, que en situaciones semejantes[4] la entidad accionada ya había considerado que no se requería del Plan de Implantación para los usos comerciales clasificados bajo el tratamiento de consolidación urbanística. Con fundamento en estos antecedentes, afirmó que a los funcionarios públicos solo les está permitido el ejercicio de las competencias legalmente conferidas por la Constitución y la ley, en desarrollo del principio de legalidad.

Así las cosas, adujo que la negativa de la Secretaría Distrital de Planeación al plan de implantación, el cual, insiste, no le era exigible, constituye la extralimitación en el ejercicio de sus funciones, lo que conlleva que su actuación esté invalidada por incompetencia, según las funciones asignadas por el Decreto 276 de 2004. Señaló que tal decisión también transgredió el artículo 58 de la Constitución Política, en cuanto desconoce los derechos adquiridos que le confieren las licencias urbanísticas que tramitó y que obtuvo, según lo dispuesto en los artículos 5, literal a), del Decreto Ley 151 de 1998, 36 del Decreto 1469 de 2010 y 7, parágrafo 4, del Decreto 1469 de 2010.

I.4.- La Secretaría Distrital de Planeación contestó la demanda y, en síntesis, fundó su oposición en los siguientes argumentos: En relación con los hechos de la demanda, señaló que es cierto que en representación de la demandante se hizo consulta preliminar para establecer la viabilidad del plan de implantación a efectos de llevar a cabo el desarrollo del proyecto de ampliación de uso comercial y torre empresarial; sin embargo, aclaró que no es acertada la afirmación que el oficio radicado bajo el No. 2-20007-05195, haya concluido sobre la no obligación del plan de implantación. Como razones de defensa de los actos acusados, adujo que la exigencia del plan de implantación está soportado en la normativa que impone que el tratamiento de consolidación urbanística implica que si bien deben mantenerse las características de la norma en la que se fundó el desarrollo, esto es, aquellos que corresponden a la urbanización Santa Bárbara, según lo dispuesto en el artículo 369 del POT y el parágrafo 3 del artículo 17 del Decreto Distrital 159 de 2004, nuevas construcciones la obligan a adoptarlo.

Aclaró que el predio de la CIUDADELA COMERCIAL UNICENTRO se ubica en zona comercial catalogada como C-3, en la que se inserta como un uso complementario dentro del círculo residencial de baja densidad UDB, tipo R- 2, que permite principalmente el uso de vivienda. Que son los artículos 5 y 26 del Decreto Distrital 1119 de 1968, los que prevén la obligación del estudio de un anteproyecto por la Junta de Zonificación Distrital.

Destacó que el estudio y aprobación del desarrollo del centro Comercial Unicentro se hizo únicamente para un número de metros construidos de comercio, lo que imponía que la “prolongación del área comercial sobre el costado oriental, la construcción (sic) una edificación para uso múltiple sobre el lote donde hoy funciona la estación de servicio y la construcción de nuevos estacionamientos, probablemente en sótano, acorde con los requerimientos de nuevas áreas”, requiriera de la presentación y la aprobación del anteproyecto ante la Secretaria Distrital de Planeación. Aclaró que las edificaciones existentes seguirían al amparo de la normativa que las autorizó; y que las ampliaciones o nuevas construcciones, debían sujetarse a la normatividad vigente al momento de tal solicitud.

Señaló que las intervenciones a realizarse en la CIUDADELA COMERCIAL UNICENTRO ameritaban un análisis de ajuste respecto al sector residencial en la que se implantarían, bajo los instrumentos vigentes y a la luz de las nuevas realidades y dinámicas urbanas, lo que conlleva evaluar las variables de tipo urbanístico y arquitectónico para así analizar los posibles impactos negativos a presentarse.

En esos términos, se fundó la negativa contenida en la Resolución 1435 de 2010. En relación con las razones que se analizaron en el acto acusado, se identificaron las siguientes: i) no contaba con la aprobación del estudio de tránsito presentado a la Secretaría Distrital de Movilidad, ii) la oferta vial existente en la carrera 15 no corresponde con la demanda de tráfico que soporta la zona, iii) la red vial del sector tiene indicadores de capacidad y nivel de servicios, deficientes; iv) la propuesta es insuficiente frente a accesibilidad y movilidad, v) no existir una proposición integral de intervención que permita contar con los insumos establecidos por las normas para hacer la evaluación integral del proyecto, en forma tal que se logre su articulación urbana, ambiental y paisajística con el área de influencia y la ciudad, y vi) es inexistente la prolongación de la carrera 15 hacia el norte de la calle 127.

Indicó que la ampliación propuesta era del 68% respecto del área comercial ya construida, y en total representaba una ampliación equivalente al 185%, considerando los estacionamientos y demás accesos. Por esta magnitud y la necesidad de viabilización y mitigación de los efectos de esta nueva, la aprobación de los estudios de tránsito y el plan de implantación era forzoso, en tanto requería propuestas frente al impacto del tránsito vehicular y la priorización del peatón en el sistema de movilidad, entre otros.

Además, de las razones expuestas, también formuló como excepciones, las de: i) caducidad de la acción, ii) falta de agotamiento del requisito de conciliación, iii) indebida acumulación de pretensiones, iv) inexistencia de cuantía razonada y v) los actos no son susceptibles de control judicial. II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C”, en Descongestión, mediante sentencia de 10 de abril de 2014, declaró no probadas las excepciones propuestas y la objeción por error grave contra el dictamen pericial rendido.

También denegó las pretensiones de la demanda. Para arribar a esta decisión explicó como argumentos los siguientes: En cuanto a la caducidad de la acción, destacó que la actuación administrativa culminó con la expedición de la Resolución núm. 2360 de 31 de diciembre de 2010, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución núm. 1435 de 30 de julio de 2010.

De esta manera, verificó que la notificación personal se produjo el 11 de enero de 2011 y, por lo tanto, contaba hasta el 12 de mayo de 2011 para formular la demanda; pero que al haberse presentado la solicitud de conciliación prejudicial el 5 de mayo de 2011[5], el término para demandar en oportunidad se prolongó hasta el 12 de agosto de 2011.

Así, al haberse radicado el 9 de agosto de 2001, se presentó en tiempo. Las demás excepciones fueron examinadas y negadas bajo los siguientes argumentos: “i) no hay indebida acumulación porque la procedencia de las pretensiones de restablecimiento del derecho es del resorte exclusivo del fallo, ii) las decisiones cuestionadas son actos administrativos y iii) los reproches frente a la prosperidad de las pretensiones son del resorte del fallo”.

En cuanto a la objeción por error grave contra el dictamen pericial[6], el a quo destacó que la finalidad del experticio como medio probatorio es la de verificar hechos que interesan al proceso y requieran especiales conocimientos científicos, técnicos o artísticos[7]. Que se configura el “error grave” cuando existe una equivocación en materia grave por parte de los peritos, una falla que tenga entidad suficiente para llevarlos a conclusiones equivocadas.

Resaltó que los fundamentos de la objeción al dictamen pericial esgrimidos por la apoderada judicial de la entidad acusada, no pasan de ser meras apreciaciones sin respaldo jurídico ni fáctico. Los reproches son sólo argumentos de inconformidad frente al peritaje que no acreditan la existencia de un error grave. Frente a la demanda el Tribunal sostuvo que se formuló un cargo único de nulidad, relativo a la falta de competencia de la Secretaría Distrital de Planeación al exigir un plan de implantación para la ampliación del uso comercial en el predio de la CIUDADELA COMERCIAL UNICENTRO.

Indicó que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 429[8] del Decreto 190 de 2004, que compiló las disposiciones contenidas en los Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003 (POT), los planes de implantación “son instrumentos para la aprobación y reglamentación de grandes superficies comerciales o de dotaciones de escala metropolitana y urbana, que pretenden evitar los impactos urbanísticos negativos que puedan generar dichos usos en las posibles zonas de influencia”.

Sostuvo que el Decreto 276 de 2004[9] precisó los casos en los que procede el proyecto en mención, con el fin de adecuar dicho ordenamiento a las normas que regulan la materia en el Plan de Ordenamiento Territorial y su correspondiente revisión. Adujo que el Plan de Implantación se requiere cuando: i) pretenda constituir usos de comercio metropolitano y del comercio urbano, dotacionales de escala metropolitana y urbana, servicios automotores, venta de combustible y bodegas de reciclaje; ii) procure desplegar los usos mencionados anteriormente en predios ubicados en urbanizaciones ya desarrolladas y en predios no desarrollados que tengan un área menor a 10 hectáreas de área neta urbanizable y iii) intente desarrollar los usos clasificados como compatibles por las normas anteriores al Decreto Distrital 619 de 2000.

El fallo consideró las normas anteriores[10], que regulan el uso de suelo en el sector; y aclaró que el Decreto Distrital 619 de 2000 (POT), expresamente dispuso en su artículo 517 la derogatoria del Acuerdo 6 de 1990, entre otros preceptos, sin perjuicio de lo dispuesto sobre el régimen de transición y las remisiones expresas que se hicieran en ese Plan a tales disposiciones.

Agregó el Tribunal que en virtud de las funciones constitucionales y legales conferidas al Distrito Capital, en especial las otorgadas por el artículo 38, numeral 4, del Decreto Ley 1421 de 1993, y el artículo 453[11] del Decreto Distrital 619 de 2000, se expidió el Decreto Distrital 1095 de 26 de diciembre de 2000, “Por medio del cual se define la reglamentación urbanística específica de la UPZ No.. 16, SANTA BARBARA, ubicada en la localidad de USAQUÉN, y se expiden las fichas reglamentarias correspondientes a los sectores normativos números 2, 3, 5, 6, 7, 8 y 9”, que en su artículo 1 dispuso: “ARTÍCULO

1. REGLAMENTACIÓN URBANÍSTICA ESPECÍFICA PARA CADA SECTOR NORMATIVO CONTENIDO EN LA UPZ NO. 16. De conformidad con la asignación definida por los planos oficiales del Decreto 619 de 2000, números 22 y 24, se delimitan 10 sectores normativos en la UPZ N° 16, SANTA BARBARA, de la siguiente manera: |UPZ – SANTA BARBARA, No. 16 LISTADO DE SECTORES | |NORMATIVOS | |SECTOR |AREA DE ACTIVIDAD|ZONA |TRATAMIENTO | | |EDIFICABILI|USOS | | | | |DAD | | | | |1 |A |MULTIFAMIL|Resolución N° | |(Ver | |IARES |172 / 88 | |plano | |SANTA |Plano U 46 / 4 –| |Indicativ| |BARBARA |72 | |o, sector| |CENTRAL |Plano U 46 / 4 –| |1) | |VIII |73 | | |B |MULTIFAMIL|Resolución N° | | | |IARES |413 / 86 y | | | |SANTA |Resolución N° | | | |BARBARA |547 / 87 | | | |CENTRAL IV|Planos U 46 / 4 | | | | |- 71 A | | |C |MULTIFAMIL|Resolución N° | | | |IARES |018 / 73 | | | |SANTA |Plano U 46 / 4 –| | | |BARBARA |47 | | | |NORTE |Plano U 46 / 4 –| | | | |67 | | |D |VIVIENDA |Resolución Nº 43| | | |UNIFAMILIA|/ 74 | | | |R EN |Plano U 46 / 4 –| | | |AGRUPACION|46 | | | |SANTA |Plano U 46 / 4 –| | | |BARBARA |67 | | | |NORTE | | |SECTOR |SUB-SECTOR |NOMBRE |DECRETO, | | | | |RESOLUCION O | | | | |ACTO | | | | |ADMINISTRATIVO | | |EDIFICABILI|USOS | | | | |DAD | | | | |2 |C |I I I|SAN |Resolución 748 | | | | |BERNARDO |de 1992 | | | | |CAMPO |Resoluciones 90 | | | | |ALEGRE |/ 79 y 774 / 84 | | | | |EL |Resolución 67 / | | | | |MOCHUELO |82 | | | | |NORTE | | |4 |Único |Único|CENTRO |DECRETO 1247 DE | | | | |COMERCIAL |1972 | | | | |UNICENTRO |RESOLUCIONES: | | | | | |201 DE 1973 Y 60| | | | | |DE 1974 | | | | | |PLANOS | | | | | |URBANISTICOS: | | | | | |U 46 / 4 – 38 Y | | | | | |U 46 / 4 – 37 | |7 |C |I V |SANTA |DECRETO 847 DE | | | | |BARBARA 1º|1962 | | | | |SECTOR |RESOLUCIONES: | | | | |CENTRO |32 DE 1984 Y 498| | | | |COMERCIAL |DE 1984 | PARÁGRAFO 1.

Se entiende por norma original la reglamentación con fundamento en la cual se desarrolló inicialmente o se consolidó la urbanización, agrupación o conjunto que se encontraba vigente al momento de la adopción del Decreto Distrital 619 de del 2000 "Plan de Ordenamiento Territorial". Las imprecisiones en los números y fechas de los actos administrativos citados no invalida la decisión de mantener la norma original.” (Resaltado en el texto original) De este examen normativo que antecede, el Tribunal concluyó para negar las pretensiones, que: En virtud del POT (Decreto 619 de 2000) la UPZ No. 16 denominada Santa Bárbara, fue delimitada en 10 sectores normativos; y que el sector 4 correspondiente a la CIUDADELA COMERCIAL UNICENTRO, se clasifica como un área de actividad de COMERCIO Y SERVICIOS, zona designada como GRANDES SUPERFICIES COMERCIALES y tratamiento llamado Consolidación Urbanística.

Que el sector 4, con nombre CENTRO COMERCIAL UNICENTRO (artículo 6°), se subdividió en dos sectores, a saber: EDIFICABILIDAD y USOS, correspondiéndole para ambos el calificativo de “Único”. Que si bien se determinó que los subsectores pertenecientes a los sectores normativos 1, 2, 4 y 7, mantenían sus disposiciones legales originales en los aspectos relativos a usos, aislamientos, alturas, retrocesos, antejardines y demás elementos volumétricos, así como la cuota de estacionamientos y la proporción y distribución del equipamiento comunal privado, en lo que respecta al CENTRO COMERCIAL UNICENTRO, el Decreto 1247 de 1972, las resoluciones 201 de 1973 y 60 de 1974, los planos urbanísticos U46/4–38 y U46/4-37 y demás reglamentación con fundamento en la cual se desarrolló inicialmente o consolidó la urbanización, que estuvieran vigentes, el Decreto 619 de 2000 introdujo variables que no pueden pasar desapercibidas.

Destacó que analizadas las reglas originales antes enunciadas (Decreto Distrital 1247 de 1972 y la Resolución núm. 201 de 1973, modificada por la Resolución núm. 60 de 1974), de zonificación como URBANIZABLE EN DENSIDAD BAJA (UDB-3) tipo R-2 (vivienda unifamiliar, bifamiliar, multifamiliar, conjuntos residenciales y agrupaciones de vivienda), uso principal y la manzana que corresponde a la Ciudadela Comercial Unicentro, se clasifican como comercial (C3).

Que con la expedición del Decreto Distrital 1095 de 2000, se dispuso que el sector normativo 4, donde está ubicado el predio accionante, lo regule el Tratamiento de Consolidación, modalidad urbanística[12], que le impone mantener las características del barrio sobre aislamientos, alturas, retrocesos, antejardines y demás elementos volumétricos, así como sus condiciones de estacionamientos y equipamientos comunales.

Agregó que, conjuntamente, existió una variedad en las características dadas por las normas originales en cuanto a la zona y al uso, ya que a través del Decreto Distrital 1095 de 2000, se dispuso que la zonificación, antes RESIDENCIAL cuyo uso era PRINCIPAL, se denominara GRANDES SUPERFICIES COMERCIALES y uso ÚNICO. Anotó que el sector UPZ 16 sufrió una segregación territorial y, por ende, normativa, al fraccionarse las zonas que la conforman en: i) residencial con zonas delimitadas de comercio y servicios, ii) grandes superficies comerciales, iii) comercio cualificado, y iv) servicios urbanos básicos.

En lo que concierne al CENTRO COMERCIAL UNICENTRO, indicó que es imposible equiparar la categorización actual a las clasificaciones determinadas en las disposiciones legales anteriores al Decreto 619 de 2000. De acuerdo con esta reglamentación, el a quo no encontró asidero jurídico en el razonamiento de la parte demandante, consistente en que está exento de obtener la aprobación previa de un Plan de Implantación, conforme lo instituido en el artículo 1 del Decreto 276 de 2004[13], en tanto no posee la clasificación denominada “compatible”; y que tampoco conserva la categorización “principal” como sucede con la mayoría del terreno que conforman los otros sectores de la UPZ 16 (residencial con zonas delimitadas de comercio).

En esta medida, afirmó que la demandante debe ceñirse a los postulados sobre grandes superficies comerciales instituidas en el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá. Agregó que resulta inaplicable todo precepto de inferior jerarquía al POT que sea contrario a sus postulados, bajo el entendido que es una norma de orden público, que prima sobre intereses particulares.

Apoyó su decisión en jurisprudencia de esta Sección[14]; y respecto de los derechos adquiridos, precisó que las disposiciones sobre ordenamiento territorial son de orden público[15] y de obligatorio cumplimiento, no siendo óbice para su inaplicación “el que las construcciones que las contrarían sean anteriores a su vigencia”. Finalmente, destacó que la interpretación contraria que en otros asuntos hubiera adoptado la demandada, no denota que la decisión dictada por el Distrito y sometida a control esté desprovista de legalidad, pues del examen adelantado se apreció que había lugar a denegar las pretensiones de la demanda.

III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO El apoderado de la parte actora interpuso[16] recurso de apelación contra la decisión del Tribunal. Calificó de equivocado el argumento relativo a las conclusiones que llevaron a despachar desfavorablemente la objeción por error grave del dictamen. En específico, insistió que el perito modificó los términos en que fue solicitada y decretada la prueba, en tanto se enfocó en la clasificación de los usos del suelo del predio en donde se ubica la CIUDADELA COMERCIAL UNICENTRO y dejó de resolver la aplicación de las normas que lo rigen frente al deber o no de señalar si estaba o no obligado a presentar un Plan de Implantación, en orden a desarrollar una ampliación del uso del predio o la necesidad de adelantar un proyecto arquitectónico.

Que el Tribunal no analizó la objeción planteada, pues se limitó a mencionar formalmente que lo dictaminado por el perito abarcó la esencia del problema jurídico, cuando lo cierto es que nada mencionó frente al “conjunto de licencias” tramitadas que daban cuenta que no se fundó en una “explicación juiciosa de la historia de licenciamiento del predio y por ello no refleja la verdadera normativa que se le solicitó”.

También afirmó que el dictamen asimila los usos del suelo del Acuerdo 6 de 1990 con la clasificación que trae el Decreto Distrital 190 de 2004; y que tal homologación no es posible de realizarse, lo que lleva a cuestionar la conclusión a la que se arribó por el Tribunal[17], por cuanto: i) se cambió el objeto formal de la prueba, ii) también el propósito material o sustancial de la prueba, iii) se analizaron parcialmente los elementos ajenos al proceso, iv) se aplicaron usos inexistentes, y v) el marco normativo que lo sustenta es incongruente.

Frente al análisis relativo a la falta de competencia destacó, luego de hacer una transcripción del fallo apelado, que es equivocada la conclusión a la que arribó frente a que “el predio de la ciudadela Comercial Unicentro se rige por el sector normativo 4 de la UPZ 16 - Santa Bárbara conforme al cual debe mantener los usos que le asignaron las normas con fundamento (sic) con base en las cuales se desarrolló y consolidó (Decreto 1247 de 1972, la Resolución 201 de 1973 modificada por la Resolución N° 60 de 1974) dicha UPZ le varió las características originales al uso pues se dispuso que se denominará uso único”.

Señaló que al interpretar la UPZ 16 Santa Bárbara, contenida en el Decreto Distrital 1095 de 2000, reglamentario del Decreto Distrital 619 de 2000, POT de Bogotá, confundió los conceptos de uso del suelo, clasificación del suelo y sector normativo. Afirmó que de conformidad con el artículo 323 del Decreto Distrital 619 de 2000, compilado en el decreto Distrital 190 de 2004, la norma urbanística está compuesta por: i) los usos del suelo y ii) los tratamientos[18].

De este modo, la calificación de ÚNICO a que se refiere la UPZ Santa Bárbara para el sector 4, en el que se ubica el predio de la CIUDADELA COMERCIAL UNICENTRO, lo que señala es que a dicho sector es al único al cual aplican la edificabilidad y los usos definidos por el Decreto 1247 de 1972 y las resoluciones 201 de 1973 y 30 de 1974, junto con sus planos urbanísticos.

De lo anterior estimó que de acogerse las conclusiones del fallo se estaría: i) en presencia de una norma inútil, pues de ninguna manera con la adopción de la UPZ 16 dejó de existir la categorización de los usos (principales, complementarios y compatibles) y, ii) al no haber desaparecido los usos del suelo era determinante la aplicación de las normas que reglamentaron la figura del plan de implantación, a efectos de establecer si le es exigible o no la adopción previa de dicho plan.

Finalmente, y en relación con la valoración probatoria que se realizó frente a los pronunciamientos que al respecto emitió la Secretaría Distrital de Planeación sobre la no exigibilidad de dichos planes, la recurrente cuestiona que, contrario a lo que concluyó el fallo, sí tienen identidad fáctica y jurídica con el asunto bajo examen; y que para identificarlo se debió solicitar la remisión de la totalidad del expediente administrativo para acreditarlo.

Adujo que tampoco hay lugar a restarle valor probatorio a los conceptos emitidos por la Secretaria Distrital de Planeación y a los testimonios rendidos por los particulares, que fungieron como Secretario Distrital de Planeación[19] y Subdirector Jurídico de la Secretaria Distrital de Planeación[20] que indicaron que dicho Plan no era obligatorio para Unicentro.

En este orden de ideas, pidió que se revocara la sentencia apelada y, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda. IV.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN En esta etapa procesal las partes alegaron de conclusión[21]. El Ministerio Público guardó silencio. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1. PROBLEMAS JURÍDICOS POR RESOLVER De acuerdo con los planteamientos del recurso de apelación, la Sala establece que, en este caso, los problemas por resolver en esta instancia se concretan en dar respuesta a los siguientes interrogantes: Si el dictamen rendido en el proceso está afectado de error grave por las razones y, en todo caso, si el objeto de esta prueba era susceptible de probarse por este medio.

Si le correspondía a la CIUDADELA COMERCIAL UNICENTRO tramitar y obtener aprobación del Plan de Implantación en razón a la solicitud de obra de ampliación y construcción que desarrollaría en el predio, y en tal sentido, si la Secretaría Distrital de Planeación tenía competencia para requerirlo. Con el propósito de resolver lo que corresponde, la Sala considera oportuno examinar la actuación que se adelantó por la entidad accionada y que culminó con los actos acusados.

V.2. LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA EN EL ASUNTO EXAMINADO Mediante solicitud de 12 de diciembre de 2006[22], la CIUDADELA COMERCIAL UNICENTRO presentó por intermedio de su Arquitecta lo que denominó “Consulta Plan de Implantación - Ampliación Unicentro Bogotá“. Destacó que la petición era para efectos de realizar en el predio de este centro comercial: i) la prolongación del área comercial sobre el costado oriental, ii) la construcción de una edificación para uso múltiple sobre el lote donde hoy funciona la estación de servicio y iii) la construcción de nuevos estacionamientos, probablemente en sótano, acorde con los requerimientos de las nuevas áreas.

En su solicitud resaltó que “si bien de acuerdo con la normatividad vigente, se puede desarrollar esta ampliación de la ciudadela comercial, bajo la categoría de la continuidad de la norma – mediante el cumplimiento de las normas urbanísticas y arquitectónicas generales y especificas vigentes para el predio […] se ha decidido adelantar un proceso de la mano de la Administración distrital, para garantizar que el proyecto se inserte de la mejor manera posible en la ciudad […]”.

(Negrillas fuera del texto). La Secretaría de Planeación Distrital dio respuesta a esta petición, mediante oficio 2-2007-05195 de 22 de febrero de 2007[23] dirigido a la Arquitecta de la accionante, previa explicación y análisis de la información suministrada, sobre los aspectos normativos. Concluyó respecto de la consulta preliminar y su régimen normativo, lo siguiente: • Que en los términos del Decreto 1119 de 28 de diciembre de 2000 y su artículo 1, lo planes de implantación efectivamente le son aplicables a las nuevas edificaciones e infraestructuras que pretendan desarrollar los usos del comercio metropolitano y del comercio urbano; y que era necesario exponer la pertinencia sobre la aplicación del mismo a una edificación existente que desarrolla un uso comercial de escala metropolitana, bajo los principios del Plan de Ordenamiento Territorial. • Indicó que en razón a las características de la propuesta arquitectónica y a los usos a desarrollar, se enmarcan dentro de las condiciones necesarias para adelantar el Plan de Implantación y les refirió la documentación necesaria para presentar el referido Plan. • Destacó en dicho escrito: ”[…] En este orden de ideas, y de acuerdo a las pretensiones que la interesada y de la entidad que representa, para desarrollar una ampliación del uso comercial de escala metropolitana en el predio en comento, esta Secretaría le comunica que el trámite del plan de implantación no define la titularidad ni derechos sobre el predio, solo los que específicamente se señalan en la correspondiente resolución, y que la respuesta que se emite a esta consulta preliminar otorga viabilidad estrictamente a la elaboración previa de estudios que permitan a la administración Distrital tener los elementos de juicio suficientes para establecer el tipo de acciones que garanticen la correcta implantación del uso propuesto, así como la mitigación de impactos negativos sobre los predios vecinos para definir la viabilidad de su localización en esa zona particular […]”.

Con ocasión de esta respuesta, la arquitecta de la Ciudadela demandante solicitó la revisión urgente de la misma frente a la necesidad de presentar el plan de implantación, invocando los derechos adquiridos que posee originados en las licencias urbanísticas que le fueron expedidas para su construcción. En respuesta a este requerimiento, la Secretaría de Planeación Distrital expidió el oficio 2-2007-13576 de 8 de mayo de 2007[24], en el que itera, esta vez con fundamento en el Decreto Distrital 190 de 2004, compilatorio del Plan de Ordenamiento territorial, lo siguiente: “[…] el desarrollo de un Plan de Implantación, como instrumento de planeamiento definido por el POT, a una edificación legalmente existente que desarrolla un uso comercial de escala metropolitana, le es aplicables dada (sic) intermediación de iniciativa propia elevada por los interesados a fin de una (sic) lograr una armonía de su nueva propuesta edilicia con su entorno actual, y así mismo, con la dinámica que se presenta en su área de influencia […]”.

Mediante oficio 2-2009-21638 de 24 de junio de 2009[25], la Secretaría Distrital de Planeación dirigió requerimiento a la Ciudadela Comercial con ocasión del estudio de formulación del Plan de Implantación, en la que se le señalaron las observaciones al mencionado Plan. La CIUDADELA COMERCIAL UNICENTRO presentó escrito de 24 de agosto de 2009[26], en el que dijo atender las observaciones realizadas.

Insistió en que se sometió de manera voluntaria a la presentación del Plan de Implantación, bajo el entendido de querer desarrollar un trabajo concertado con el Distrito, sin que ello implique renunciar a los derechos adquiridos que le asisten por haber obtenido las licencias de construcción. Mediante la Resolución núm. 1435 de 30 de julio de 2010[27], “Por la cual se decide la solicitud de adopción del Plan de Implantación Ciudadela Comercial Unicentro”, la Secretaría Distrital de Planeación denegó la adopción de dicho Plan.

Las razones que se esgrimieron como fundamento del acto, se concretan en lo siguiente: “[…] la propuesta del presente Plan de implantación de la Ciudadela Comercial Unicentro por no contar con la aprobación del estudio de tránsito aprobado presentado a la Secretaría Distrital de Movilidad, así como por presentar insuficiencias en materia de accesibilidad y espacio público, requisitos fundamentales establecidos en el Decreto 190 de 2004 en los artículos 187 y 182, el Decreto 596 de 2007 y el Decreto 1119 de 2000, no existir una propuesta integral de intervención que permita contar con los insumos establecidos por las normas antes citadas, para hace la evaluación integral del proyecto que permita establecer su articulación urbana, ambiental, paisajística con su área de influencia y la ciudad, y por ende no cumplir objetivos del instrumento del Plan de Implantación y por consiguiente procede a la negación de la solicitud de adopción del mismo […]”.

Contra esta decisión se interpuso recurso de reposición[28] en el sentido de cuestionar la incompetencia de la entidad para expedir o negar el Plan de Implantación, y se insistió en los derechos adquiridos en las licencias de urbanización y construcción de la Ciudadela Comercial Unicentro. A través de la Resolución núm. 2360 de 31 de diciembre de 2010, “Por la cual se decide el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 1435, “POR LA CUAL SE DECIDE LA SOLICITUD DE ADOPCIÓN DEL PLAN DE IMPLANTACIÓN CIUDADELA COMERCIAL UNICENTRO”, expedida por la Secretaría Distrital de Planeación el 30 de julio de 2010”, la entidad accionada resolvió “negar las pretensiones formuladas en el recurso de reposición”.

Como fundamento de tal decisión, explicó que no es acertado que carezca de competencia para exigir y tramitar el plan de implantación, aun respecto de predios en tratamiento de consolidación urbanística; y que estas disposiciones tienen el carácter de normas de orden público y, por lo mismo, son de aplicación inmediata. Afirmó que no era de recibo la posición respecto de que el trámite del Plan de Implantación esté sujeto a la voluntad de Unicentro o que por tener un tratamiento de consolidación urbanística en edificación, aislamiento o altura se deje de aplicar las normas del Plan de Ordenamiento Territorial.

V.3. EL PLAN DE IMPLANTACIÓN. RÉGIMEN NORMATIVO. CONCEPTO En virtud del desarrollo urbanístico que le está asignado a los entes territoriales con el propósito de dar observancia a la Ley 388, en específico a lo dispuesto en el artículo 23[29], se tiene que la adopción de los planes de ordenamiento territorial constituye la herramienta primordial y principal que garantiza el crecimiento ordenado de las ciudades y permite que los desarrollos (nuevos y modificaciones) se ajusten a los usos del suelo y a un desarrollo social armónico, organizado y que, además, garantice la protección y el respeto del medio de ambiente.

Así las cosas, el POT constituye herramienta principal en el ordenamiento territorial distrital[30], adoptado por el Decreto 190 de 22 de junio de 2004, que compiló los Decretos 619 de 2000[31] y 469 de 2003[32]. En sentido, y respecto del caso que nos ocupa, el Decreto 619 de 2000, en su artículo 459[33], define los planes de implantación[34], en los siguientes términos: “[…] Planes de Implantación. Los planes de implantación, adoptados mediante resoluciones que para el efecto expida el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, son instrumentos para la aprobación y reglamentación de grandes superficies comerciales o de dotaciones de escala metropolitana y urbana, con el fin evitar los impactos urbanísticos negativos en las posibles zonas de influencia. Los planes de implantación deberán fundamentarse en estudios de impacto urbanístico a cargo del interesado, con el fin de que la Administración Distrital pueda disponer de elementos de juicio para definir la conveniencia del proyecto y en caso de ser viable establecer el tipo de acciones para mitigar los impactos negativos […]”.

El Decreto 190 de 2004, en su artículo 429, reiteró esta norma en idéntico contenido. Por su parte, el Decreto Distrital 1119 de 2000, “Por el cual se reglamentan los procedimientos para el estudio y aprobación de planes de implantación”, se ocupó de su reglamentación, así: “ARTICULO 1. DEFINICIÓN Y OBJETO. Los planes de implantación son instrumentos para la aprobación y reglamentación del comercio metropolitano y del comercio urbano, las dotaciones de escala metropolitana y urbana, los servicios automotores, la venta de combustible y las bodegas de reciclaje.

El plan de implantación tiene por objeto evitar los impactos urbanísticos negativos en las zonas de influencia de los predios en los que se vayan a desarrollar LOS USOS CONTEMPLADOS en el presente artículo. El artículo 2 ibídem, en su redacción original[35], estableció lo siguiente: “ARTÍCULO 2. Se deberá obtener la aprobación previa de un Plan de Implantación para desarrollar los usos clasificados como compatibles por las normas anteriores al Decreto 619 de 2000, en predios con área neta urbanizable inferior a dos (2) hectáreas, que correspondan a los usos mencionados en el Artículo 1.

Del presente Decreto y, pertenezcan a áreas de consolidación urbanística […]”. De las anteriores disposiciones se advierte que el fin principal del plan de implantación, como instrumento de planeación, es el de mitigar los impactos negativos que pueden generar los desarrollos comerciales de escala metropolitana y urbana a sus zonas aledañas.

De esta manera, el plan busca que previamente se elaboren estudios en los temas de impacto; y que de acuerdo con sus resultados y la evaluación que se reporte, se formule dicho plan, como una herramienta orientada a corregir los impactos negativos que se evidencien para el sector, sus habitantes, las actividades que se desarrollan y las personas que confluyen en esta zona.

Con esta precisión respecto del marco normativo del asunto bajo examen, procede la Sala a pronunciarse de fondo sobre los aspectos que son objeto de apelación. V.4. LA DECISIÓN Acorde con los planteamientos del recurso de apelación, esta Sala advierte que el reproche contra la decisión de primera instancia radica en determinar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar la decisión que denegó la nulidad de los actos administrativos cuestionados.

Sobre el particular, la Sala precisa que el problema jurídico planteado en la demanda y reiterado en la apelación, se limitó a cuestionar si la CIUDADELA COMERCIAL UNICENTRO estaba obligada a adelantar y obtener aprobación del Plan de implantación para adelantar las obras (modificación y construcción de parqueaderos), frente al que insiste la recurrente, no le era exigible en virtud a los derechos adquiridos por las licencias de urbanismo y construcción de la ciudadela comercial adoptada en vigencia del anterior POT; y porque, a su juicio, no era una exigencia normativa respecto de predios ya edificados.

Lo anterior, para aclarar que ninguna oposición realizó la demandante frente a los aspectos técnicos que la Secretaría de Planeación Distrital halló incumplidos para la aprobación del Plan de Implantación, que le fue negado mediante las resoluciones acusadas. Entonces, para resolver los puntos sometidos a examen en esta instancia, la Sala se pronunciará respecto de si le asistió razón a la decisión del a quo frente a que el peritaje rendido no se encuentra afectado por error grave y definirá si tenía competencia la Secretaría de Planeación Distrital para exigir la adopción de dicho Plan, con ocasión de las obras constructivas que realizaría en la zona denominada CIUDADELA COMERCIAL UNICENTRO.

Con tal propósito abordará estos puntos en los siguientes capítulos: V.4.1. DICTAMEN PERICIAL. OBJECIÓN POR ERROR GRAVE. IMPROCEDENCIA PARA DEBATIR PUNTOS DE DERECHO Para arribar a la decisión que corresponda sobre el asunto objeto de apelación, la Sala analizará lo siguiente: La prueba pericial solicitada por la parte demandante se decretó por auto de 10 de mayo de 2012, en los siguientes términos: “Decrétase la prueba solicitada […] para que rinda dictamen pericial sobre los puntos solicitados por la parte actora en el numeral 2 del capítulo iv de la demanda”.

El objeto del dictamen radicó en lo siguiente, según el escrito de demanda: “Solicito se nombre perito arquitecto con el fin de determinar LA APLICACIÓN TÉCNICA DE LAS NORMAS URBANÍSTICAS del predio Ciudadela Comercial Unicentro y la exigibilidad o no de un plan de implantación para desarrollar una ampliación del uso de comercio. Igualmente que se establezca si para el desarrollo del predio de la ciudadela comercial Unicentro ERA O NO NECESARIO LA APROBACIÓN de algún tipo de anteproyecto arquitectónico”.

(Resaltas y mayúsculas fuera del texto). El peritaje se rindió por el auxiliar de la justicia posesionado, y en el concluyó: “[…] Conforme se evidencia de la Norma, el uso de oficinas dentro de la norma POT es compatible y LA EXIGENCIA REQUIERE QUE SE TRATE DE UN PLAN DE IMPLANTACIÓN ASÍ COMO PREVIAMENTE O PARALELAMENTE SE SUGIERE EL TRÁMITE DE UNA NUEVA LICENCIA O ANTEPROYECTO […]”.

La parte demandante presentó objeción por error grave[36], fundada en que el perito modificó los términos en que fue solicitada y decretada la práctica de la prueba pericial. El Despacho sustanciador dio trámite a la objeción[37] y designó a un nuevo perito[38] para que rindiera el dictamen para resolver la objeción. A folio 319 y s.s. obra el dictamen rendido por la auxiliar de la justicia, designada en esta oportunidad, en el que se destaca: “ […]De acuerdo con lo anterior no hay duda de la ciudadela comercial Unicentro se desarrollo (sic) con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 619 de 2000 (POT), pues sus obras de urbanización fueron construidas, entregadas y estructuradas, al distrito capital antes de la entrada en vigencia del citado decreto y que las normas propias de su desarrollo se le asignaron al predio el USO PRINCIPAL DE COMERCIO C-3, razón por la cual se considera una consolidación urbanística y al aplicar el artículo 1 del decreto 276 de 2004 NO ES EXIGIBLE EL PLAN DE IMPLANTACIÓN, pues esta norma solo lo exige para urbanizaciones desarrolladas con anterioridad a la entrada en vigencia del decreto 619 de 2000, siempre y cuando se trate de usos de comercio clasificados como compatibles […]”.

Contra este dictamen el Distrito Capital, en su condición de parte accionada, solicitó la complementación del dictamen [39] bajo el entendido que al no considerar la normativa aplicable al proyecto, el juicio que emite es errado. A la solicitud[40] se le dio el trámite correspondiente de la aclaración y complementación[41]. Visto este procedimiento se encuentra que el objeto de la prueba estuvo dirigido a establecer por parte del auxiliar de la justicia dentro su experticio, si de acuerdo con el análisis “normativo técnico” se hacía exigible la implementación del plan de implantación. Como se evidenció, en el proceso reposan dos dictámenes.

El que se decretó como prueba y el que se ordenó en el trámite de la objeción grave. Los dos distan en sus conclusiones. El primero colige que es necesario el Plan de Implantación; y el segundo, estima su no exigencia. En este sentido, se aprecia por la Sala que al decretarse la prueba pericial el Tribunal trasladó a los auxiliares de la justicia una potestad que únicamente le está conferida al juez del control.

El análisis que emprendieron estuvo orientado a delimitar el marco normativo de este instrumento de planeación, su aplicación y su exigencia respecto de desarrollos constructivos ya urbanizados, que es lo que se debate en el proceso y, por lo mismo, restringido a la definición del juez frente a la legalidad de los actos acusados. En la primera instancia se negó la objeción por error grave, bajo el entendido que: i) “[…] el objeto del experticio se circunscribe a la “aplicación de las Normas Urbanísticas para establecer si se debía o no exigir un Plan de Implantación para desarrollar una ampliación del uso del Predio objeto de controversia actual, o si era necesaria la aprobación de un proyecto arquitectónico”, “planteamiento que en sí abarca la esencia del problema jurídico a resolver en el asunto sub-examine según el marco conceptual de la Litis, por manera que no se evidencia la supuesta alteración de la finalidad del examen” y, ii) porque “no logró demostrar[se] de qué manera la enunciación de los preceptos aludidos[42] por parte del experto configuró la ocurrencia del yerro, lo que impide al fallador considerar esos aspectos frente a la valoración realizada”.

El primero de los razonamientos esgrimidos por el juez de instancia, aceptó que el análisis del perito se circunscribió a verificar aspectos de derecho, cuando lo que le corresponde mediante su dictamen es informarle al juez de acuerdo con sus conocimientos científicos, técnicos o artísticos especializados que sirven e ilustran la adopción de una decisión, toda vez que tales aspectos están vedados en los términos de la norma procesal[43] a estos peritos y en estos casos la prueba es improcedente.

De este modo, la Sala considera que este análisis no podía trasladarse a los peritos para que definieran lo que es objeto de control en este trámite, relativo a la exigibilidad del Plan de Implantación, que es lo cuestionado por la parte demandante al acusar los actos acusados. Así, aunque se haya rendido el dictamen solicitado, lo relevante en este proceso es que era totalmente improcedente, de acuerdo con la norma procesal que respalda la exclusión de actividad de parte de los auxiliares de la justicia en estos asuntos.

Esta situación releva a la Sala de examinar por estos motivos la alegada objeción por error grave[44], pues en este caso no procedía la pericia con el objeto de resolver puntos de derecho. Al respecto esta Corporación ha precisado: “[…] Pues bien a juicio de la Sala, la prueba del dictamen pericial en la forma como estaba solicitada era ineficaz e innecesaria (artículo 178 del Código de Procedimiento Civil), TODA VEZ QUE LA DISCUSIÓN MÁS QUE DE ASPECTOS FÁCTICOS ERA DE ASPECTOS JURÍDICOS Y ENTENDIMIENTO DE NORMAS.

En efecto, el monto del patrimonio técnico, tanto el calculado con el balance mensual transmitido en marzo de 1997, como el que arrojaba al retransmitirse el balance por orden de la Superintendencia Bancaria, no era objeto de discusión, además el monto se encontraba probado con otros documentos obrantes en el proceso. AQUÍ LA DISCUSIÓN RADICÓ EN EL ENTENDIMIENTO DE LA CONFIGURACIÓN DE LA CONDUCTA SANCIONABLE Y PARTIENDO DE ALLÍ ESTABLECER SI EN ESTE CASO EL ACTOR INCURRIÓ EN LA MISMA.

ESTA CUESTIÓN SOLO ES POSIBLE DILUCIDARLA POR EL JUEZ, POR ELLO EL ARTÍCULO 236 DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL SEÑALA EN CUANTO A LAS CUESTIONES SOBRE LAS QUE DEBE VERSAR UN DICTAMEN PERICIAL, NO SON ADMISIBLES PUNTOS DE DERECHO. Así las cosas, el resultado que la prueba arrojaba en la forma como estaba solicitada no podía conducir a la toma de la decisión en uno o en otro sentido, la decisión la debía tomar el juez una vez hecho el estudio normativo pertinente.

Esto confirma la ineficacia de la prueba y le resta cualquier mérito probatorio para poder ser apreciada en su valor. En consecuencia, la decisión en cuanto a este punto se encuentra subsumida en la revocatoria de la sentencia en relación con este cargo de apelación […]”[45]. Entonces, comoquiera que el análisis que se le pidió a los auxiliares de la administración de justicia realizar en este asunto está vedado, por cuanto la aplicación, la interpretación y la determinación del régimen normativo que cobija, en este caso la exigencia de la implementación del plan, es un asunto de derecho reservado únicamente al juez, la Sala revocará la decisión de primera instancia y, en su lugar, RECHAZARÁ LA OBJECIÓN POR ERROR GRAVE, por lo motivos aquí expuestos.

V.4.2. PLAN DE IMPLANTACIÓN. EXIGENCIA PARA GRANDES SUPERFICIES Resuelto lo anterior, el reproche de la apelación está fundado en establecer si le era exigible a la recurrente adoptar un Plan de Implantación a efectos de desarrollar lo que denominó la demandante como una “prolongación” y “construcción de parqueaderos” en la ya construida CIUDADELA COMERCIAL UNICENTRO.

Para resolver este punto, deben precisarse los siguientes aspectos relevantes y contextualizar el reclamo contra los actos acusados. En efecto, los actos acusados que negaron la adopción del Plan[46] fueron expedidos con ocasión del procedimiento que ejercitó la demandante bajo la petición de 12 de diciembre de 2016, es decir, que quien activó la respuesta de la administración para la adopción del Plan de Implantación fue la interesada, al señalar que realizaría: “la prolongación del aérea comercial sobre el costado oriental del predio, la construcción de una edificación para uso múltiple sobre el lote donde hoy funciona la estación de servicios y la construcción de nuevos estacionamientos, probablemente en sótano, acorde con los requerimientos de las nuevas áreas […]”[47].

La anterior precisión, para poner en contexto que lo solicitado por la CIUDADELA COMERCIAL UNICENTRO era tramitar los permisos requeridos para adelantar obras nuevas, sobre el terreno que la compone, es decir, que su desarrollo si bien ocurriría sobre una zona ya edificada, constituía sumar área construida a este conglomerado comercial. Lo anterior, para aclarar que si bien la demandante parte de la existencia de una construcción que data de una inicial licencia, la núm. 5580 de 15 de octubre de 1974, por medio de la cual se autorizó “Construir una ciudadela comercial Unicentro, compuesta por locales comerciales, dos cinematógrafos, un local para bolos, oficinas y consultorios, según planos”, la que se adoptó conforme a las normas vigentes para la época, incluso anteriores a la expedición del Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito, los desarrollos posteriores (modificaciones, prolongaciones o construcciones nuevas) requieren su viabilidad bajo las normas vigentes, y que en determinados aspectos[48], se encontraran gobernadas por el permiso primigenio.

La licencia inicialmente conferida respalda únicamente las construcciones habilitadas con esa autorización y las condiciones urbanísticas del sector donde se ubica; en ningún caso, la habilitaba para realizar modificaciones o construcciones nuevas sin la observancia de los procedimientos a los que se debe ajustar y la realización de esquemas de mitigación frente a los desarrollos que pretendía adelantar.

En ese orden, no sobra precisar que el asunto sometido a control se orienta a determinar si las obras de “modificación” y “nuevas construcciones”[49] en la CIUDADELA COMERCIAL UNICENTRO requerían un plan de implantación. Esta decisión, en ningún caso habilita al juez de control para verificar la legalidad o no de los permisos de construcción que debió solicitar con tal fin.

Precisado lo anterior, se tiene que según la normativa analizada en capitulo anterior, esto es, el artículo 459[50] del POT de Bogotá, el plan de implantación es una herramienta de planeación necesaria y de requerimiento general para los siguientes desarrollos: i) grandes superficies comerciales y ii) dotaciones de escala metropolitana y urbana.

Es decir, que para cuando se adelanten construcciones de estas características, el plan de implantación se torna obligatorio, pues su finalidad es evitar los efectos negativos que estos desarrollos pueden generar en el área de influencia. Es precisamente esta clasificación la que tiene asignada y reconocida la CIUDADELA COMERCIAL UNICENTRO: la de grandes superficies, de acuerdo con la definición contenida en el artículo 346 del Decreto 190 de 2004[51], en cuanto es la zona “que designa un suelo para la localización de establecimientos que ofrecen bienes en diferentes escalas, así como servicios a empresas y personas”.

Esta clasificación se encuentra actualizada en el Decreto Distrital 1095 de 26 de diciembre de 2000, “Por medio del cual se define la reglamentación urbanística específica de la UPZ N°. 16, SANTA BARBARA, ubicada en la localidad de USAQUÉN, y se expiden las fichas reglamentarias correspondientes a los sectores normativos números 2, 3, 5, 6, 7, 8 y 9”.

El artículo 1, preceptúa: “ARTÍCULO

1. REGLAMENTACIÓN URBANÍSTICA ESPECÍFICA PARA CADA SECTOR NORMATIVO CONTENIDO EN LA UPZ NO. 16. De conformidad con la asignación definida por los planos oficiales del Decreto 619 de 2000, números 22 y 24, se delimitan 10 sectores normativos en la UPZ N° 16, SANTA BARBARA, de la siguiente manera: |UPZ – SANTA BARBARA, No. 16 LISTADO DE SECTORES | |NORMATIVOS | SECTOR |AREA DE ACTIVIDAD |ZONA |TRATAMIENTO |PROCEDIMIENTO PARA NORMA ESPECIFICA | |[…] | | | | | |4 |COMERCIO Y SERVICIOS |GRANDES SUPERFICIES COMERCIALES |CONSOLIDACION URBANISTICA |VER ARTICULO 6 | | PARÁGRAFO: Los sectores descritos en el cuadro anterior, se definen en el plano No. 1 "Localización de Sectores Normativos", y se delimitan en los planos 1: 5000 correspondientes a las fichas reglamentarias que hacen parte del presente decreto.” El predio de la CIUDADELA COMERCIAL UNICENTRO se ubica en el sector normativo núm. 4, “COMERCIO Y SERVICIOS - GRANDES SUPERFICIES COMERCIALES - CONSOLIDACION URBANISTICA” que remite para su aplicación al artículo 6[52].

En este sentido, cobra relevancia el comprender que el plan de implantación no modifica o altera el uso del suelo[53], tampoco impide que se desarrolle el uso permitido[54] para la zona, aspecto que se examina únicamente a través de la correspondiente licencia de construcción. El plan es un instrumento de planeación que permite adelantar las construcciones autorizadas viabilizando las necesidades del entorno. Así las cosas, lo que cobra relevancia en este asunto y que no se encuentra sometido a discusión, es que la CIUDADELA COMERCIAL UNICENTRO está ubicada en una zona clasificada para el uso de desarrollos definidos como grandes superficies comerciales, lo que implica que, en este caso, la prolongación y construcciones nuevas imponían la fijación de un plan de implantación. Arribar a una conclusión diferente como la que plantea la apelante, en cuanto a que solo se hace obligatoria frente a desarrollos de usos complementarios[55], es restarle valor al mandato general previsto en el Plan de Ordenamiento Territorial, que implementa esta herramienta con el objetivo de valorar los impactos que puede generar la construcción en áreas de la ciudad destinadas para el desarrollo de grandes superficies y su zona de influencia, con el fin de atenuarlos o evitarlos.

Este entendimiento, porque dicho plan está orientado hacia el estudio, análisis y mitigación de las afectaciones por los componentes de la estructura ecológica principal y los sistemas generales, tales como: vial, transporte, equipamientos, entre otros, definidos por el Plan de Ordenamiento Territorial, así como la capacidad de las redes para soportar el uso al que se somete el sector[56].

Entonces, la comprensión que ha de conferírsele al artículo 2 del Decreto Distrital 1119 de 2000[57] es que la obligatoriedad de obtener el Plan de Implantación se extendió “para desarrollar los USOS CLASIFICADOS COMO COMPATIBLES por las normas anteriores al Decreto 619 de 2000, en predios con área neta urbanizable inferior a dos (2) hectáreas, que correspondan a los usos mencionados en el Artículo 1”, es decir, los allí enlistados: i) comercio metropolitano, ii) comercio urbano, iii) las dotaciones de escala metropolitana y urbana, iv) los servicios automotores, v) la venta de combustible y vi) las bodegas de reciclaje.

Esta lectura armónica con el artículo 459 del POT Bogotá, es la que debe conferírsele a lo dispuesto en artículo 2 del Decreto 1119 de 2000, en cuanto que esta disposición no es restrictiva ni limita que el plan de implantación solo se exija para predios que tengan autorizados como usos compatibles los enlistados en el artículo 1. Esta norma, se insiste, es complementaria de lo dispuesto en el artículo 459 del POT.

De manera que si la zona, como en este caso, tiene como uso único o principal el de grandes superficies, es esta circunstancia la que se considera para exigir la adopción de un plan de implantación, independientemente de la intensidad[58] del uso del suelo. Ahora, otorgarle el entendimiento que esgrime la demandante, respecto de que este procedimiento solo le era[59] requerido a las construcciones nuevas en vigencia del actual POT y a aquellos donde se desarrollarán los usos compatibles por las normas anteriores al Decreto 619 de 2000, es desconocer el objetivo de esta herramienta de planeación, cuya razón radica en las necesidades y los requerimientos urbanísticos que el desarrollo de una ciudad como el Distrito Capital requieren.

Así, el plan se orienta a minimizar los efectos de un desarrollo de magnitud; asegurar una integración adecuada de la infraestructura existente y los nuevos espacios; procurar que el crecimiento y la proyección del comercio atiendan la oferta de servicios viales y de transporte, entre otros, para de esta manera, menguar los impactos que genera la apertura o incremento de áreas construidas en las zona de grandes superficies.

En ese sentido, pretender que se mantengan las condiciones autorizadas en la licencia de construcción inicial, del año 1974, para no hacerse parte del plan de implantación, es desconocer el urbanismo como función pública, propósito que inspiró esta herramienta. La postura de la demandante desatiende que los procesos de cambio y los requerimientos sociales de mejoramiento de la infraestructura de la ciudad y el aprovechamiento del suelo, necesitan de un balance necesario frente a las condiciones de vida de los ciudadanos, en especial de los habitantes y visitantes de las zonas de influencia. Cabe resaltar que de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 388, el ordenamiento territorial busca los siguientes fines: “[…] Artículo 3.- Función pública del urbanismo.

El ordenamiento del territorio constituye en su conjunto una función pública, para el cumplimiento de los siguientes fines: 1. Posibilitar a los habitantes el acceso a las vías públicas, infraestructuras de transporte y demás espacios públicos, y su destinación al uso común, y hacer efectivos los derechos constitucionales de la vivienda y los servicios públicos domiciliarios. 2.

Atender los procesos de cambio en el uso del suelo y adecuarlo en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible. 3. Propender por el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación del patrimonio cultural y natural. 4.

Mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales. […]” (Resaltas fuera del texto) De acuerdo con lo anterior, queda evidenciado que la pretensión de nulidad por falta de competencia que predicó la demandante, respecto de la exigencia de la Secretaría de Planeación Distrital a la ejecución del Plan de implantación, no se probó, pues esta surge con claridad del artículo 459[60] del POT Bogotá. Finalmente, los argumentos frente a que la entidad accionada no exigió el referido plan en desarrollos de similares características, no prueban que se haya incurrido en el vicio invocado de falta de competencia[61].

Esta Sala tampoco encuentra asidero jurídico respecto a la alegación de que la reglamentación actualmente en vigor[62], de los planes de implantación, ahora es expresa, e impone para “todos los comercios independientemente de su régimen normativo” el deber de adoptarlo, lo que significa para la recurrente que para el momento en que ocurrieron los hechos analizados, se encontraba limitada para construcciones nuevas y en el régimen anterior, solo para los usos complementarios[63], pues como quedó explicado atrás, son obligatorios entratándose de grandes superficies comerciales, independientemente del régimen que los cobijaba.

Con fundamento en lo anterior, la Sala confirmará la sentencia apelada, pero por las razones expuestas en esta providencia, y así lo expresará en la parte resolutiva. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR el numeral segundo de la sentencia de 10 de abril de 2014, en cuanto denegó las pretensiones de la demanda, pero por lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: REVOCAR el numeral segundo de la sentencia de 10 de abril de 2014, que declaró no probada la objeción por error grave, para en su lugar rechazarla, por las razones expresadas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: En lo demás confirmar lo decidido por no haber sido objeto de apelación.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia devuélvase al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 28 de febrero de 2020. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Ausente con excusa[pic] ----------------------- [1] En adelante el Tribunal. [2]“Por el cual se adopta el Plano Oficial de Zonificación General de la ciudad, se señala un nuevo perímetro urbano y se dictan unas normas sobre urbanismo” [3] Por medio del cual se define la reglamentación urbanística específica de la UPZ No. 16, SANTA BARBARA, ubicada en la localidad de USAQUÉN, y se expiden las fichas reglamentarias correspondientes a los sectores normativos números 2, 3, 5, 6, 7, 8 y 9. [4] Para explicarlo se refirió a los siguientes actos administrativos que se pronunciaron sobre el particular: i) la Resolución No. 267 de 13 de febrero de 2009, por la cual se resolvió un recurso de apelación para la ampliación del almacén ÉXITO y ii) la Resolución No. 635 de 15 de febrero de 2010, mediante la que se decidió la apelación formulada contra la licencia que autorizó la ampliación del centro comercial GALERIAS. [5] Dicha solicitud de radicó por la parte accionante ante la Procuraduría 127 Judicial II Administrativa, en la que citó a concertar al Distrito Capital – Secretaría Distrital de Planeación (fls. 127-141, cuaderno No. 1) se suspendió el término de caducidad de la acción hasta el 05 de agosto de 2011, cuando se expidió el Acta de Audiencia que declaró fallida la diligencia en mención (fls. 121-123, cuaderno No. 1) [6] Obrante a folios 213 a 226 del cuaderno principal [7] Artículo 233 del C.P.C. [8] “Artículo 429.

Planes de Implantación (artículo 459 del Decreto 619 de 2000). Los planes de implantación, adoptados mediante resoluciones que para el efecto expida el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, son instrumentos para la aprobación y reglamentación de grandes superficies comerciales o de dotaciones de escala metropolitana y urbana, con el fin evitar los impactos urbanísticos negativos en las posibles zonas de influencia. Los planes de implantación deberán fundamentarse en estudios de impacto urbanístico a cargo del interesado, con el fin de que la Administración Distrital pueda disponer de elementos de juicio para definir la conveniencia del proyecto y en caso de ser viable establecer el tipo de acciones para mitigar los impactos negativos.” [9] Por medio del cual se modifica el artículo 2 del Decreto No. 1119 de 2000, que reglamentó los procedimientos para el estudio y aprobación de los planes de implantación” [10] “1.

El Decreto Distrital 1247 de 1972, por el cual se reglamentó la urbanización denominada Santa Bárbara Norte[11]. El artículo segundo dispuso en el literal b) que la zonificación del terreno localizado en el sector H-4 sería “Urbanizable en Densidad … Baja R-2”. El artículo tercero ibídem, titulado “USOS”, instituyó como principales la zona denominada “a) Comercio C-3 en la Manzana A”. […] 2.

El Decreto 1119 de 1968, “Por el cual se adopta el Plano Oficial de Zonificación General de la ciudad, se señala un nuevo perímetro urbano y se dictan unas normas sobre urbanismo”, en su artículo 5 señaló que en todas las zonas se permitirán Conjuntos Arquitectónicos, Agrupaciones de Vivienda y Núcleos Cooperativos, siempre y cuando sean compatibles con el uso principal y se desarrollen según lo dispuesto por las normas del Acuerdo 65 de 1967 y las disposiciones que lo reglamenten o lo sustituyan. […] El artículo 19[12] ibídem estipuló que, las Zonas Residenciales Urbanizables en Densidad Baja, UDB, comprenden los desarrollos clasificados como R-0, R-1 y R-2, cuyas normas urbanísticas generales son las siguientes: a).

Usos principales: (i) Para R-0: Vivienda unifamiliar, multifamiliar, conjuntos residenciales y agrupaciones de vivienda. (ii) Para R,-1 y R-2: Vivienda unifamiliar, bifamiliar, multifamiliar, conjuntos residenciales y agrupaciones de vivienda. b). Usos complementarios. Institucional, cultural, comercial C3 e industrial clase 7. c). Usos compatibles.

Cualquier actividad que no perturbe el normal desarrollo de la actividad principal o que no represente daños o peligros a la salud, seguridad o bienestar de la comunidad (capitulo 2). […] el artículo 26 de la normativa en mención, prescribió que en las zonas UDB se permitirá el establecimiento de locales comerciales con licencia especial de la Junta de Zonificación. Así mismo, el artículo 28[13] ibídem, sobre las zonas comerciales C3, C4 y C5, instituyó que la zona C3 corresponde a los terrenos destinados a la actividad comercial en la zona residencial UDB y cuyas normas urbanísticas generales son las siguientes: a).

Usos 1. Principal: Comercio y servicios tales como oficinas de profesionales, agencias, consultorios y demás servicios que no resulten molestos o nocivos para el normal desenvolvimiento de la actividad principal residencial de la zona. 2. Complementarios: Residencial, recreacional e institucional (capitulo III). 3. La Resolución 201 de 1973, modificada por la Resolución No. 60 de 1974, que aprobó el plano de localización de la Ciudadela Comercial Unicentro[14], estableció sus normas y fijó las obligaciones a cargo del responsable, cuyo artículo segundo determinó como normas propias las siguientes: “… 1.- NORMAS URBANISTICAS Y ARQUITECTONICAS: a)- ZONIFICACIÓN: Urbanizable en Densidad Baja (U.D.B.-3) tipo R-2. b)- USOS: 1.- PRINCIPALES: Comercio C-3 Constituyen normas urbanísticas y arquitectónicas de la CIUDADELA COMERCIAL UNICENTRO, las contenidas en el Decreto No. 1247 de Septiembre 29, 1972 (sic), expedido por la Alcaldía Mayor del Distrito Especial de Bogotá, para la Zona de Comercio C-3 en la Manzana A de la Urbanización Santa Bárbara Norte. […]” (Negrilla fuera de texto) 4.

El Acuerdo 6 de 1990, señaló que la zonificación es la división del territorio del Distrito Especial de Bogotá con el fin de regular en forma ordenada los usos del terreno y su intensidad, así como las características urbanísticas y arquitectónicas de las áreas y edificaciones que se destinan a los diversos usos (artículo 53). Por manera que el uso, es la utilización que se le da a los elementos materiales de la estructura urbana en las distintas actividades ciudadanas (artículo 54).” [15] “Artículo 453.

Fichas Normativas. La ficha normativa es un instrumento de carácter reglamentario, adoptado por Decreto del Alcalde Mayor, mediante el cual se establecen las normas urbanísticas para determinados sectores de la ciudad donde coinciden un tratamiento urbanístico con un área de actividad. La ficha normativa deberá determinar, para el área objeto de la reglamentación, los subsectores que contienen usos con niveles distintos de intensidad y los parámetros básicos de edificabilidad susceptibles de ser aplicados en el sector normativo.

La estructura general de la ficha normativa estará conformada por dos bloques de información, así: 1. El conjunto de normas que regulen el uso principal, los usos complementarios y los restringidos establecidos para el sector, la intensidad y mezcla de usos específicos, los criterios para la localización de los usos, las exigencias de estacionamientos, las condiciones de edificabilidad con base en la aplicación de índices de ocupación y construcción, las alturas y aislamientos, las pautas para la determinación de los elementos relacionados con el espacio público tales como antejardines, paramentos, rampas y escaleras, y las demás normas necesarias para complementar el planeamiento de la zona específica que no estén contenidas en el Plan de Ordenamiento. 2.

La identificación del sector y la información gráfica de soporte en planos a escala 1:5000.” [16] “Artículo 358. Normas para la modalidad de Consolidación Urbanística. Los predios localizados en zonas con tratamiento de consolidación urbanística deberán mantener las características del barrio sobre aislamientos, alturas, retrocesos, antejardines y demás elementos volumétricos, así como sus condiciones de estacionamientos y equipamientos comunales.

La edificabilidad de dichos predios es resultante de la aplicación de la norma original o la que expida el Departamento Administrativo de Planeación Distrital mediante ficha normativa dirigida a mantener las condiciones urbanísticas y ambientales de la zona. Parágrafo. Se entiende por norma original la reglamentación con fundamento en la cual se desarrolló inicialmente o se consolido la urbanización, agrupación o conjunto que se encuentre vigente a la fecha de publicación del presente Plan.” [17] Por medio del cual se modificó el artículo 2 del Decreto No. 1119 de 2000. [18] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 24 de enero de 2008, C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, radicación número: 63001-23-31-000- 2001-00675-01, que precisó:“[…] A la luz de los antecedentes expuestos y la normatividad pertinente, emerge sin lugar a dudas que las licencias de urbanismo y construcción referidas resultan inaplicables, toda vez que son manifiestamente opuestas a dicha normatividad, en especial a la que le es inmediatamente superior: la contenida en el Acuerdo 15 de 31 de octubre 2000, esto es, el PLAN BASICO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL MUNICIPIO DE CALARCA (P.O.T.).

Tales disposiciones son de orden público, y como tales están fundadas en la primacía o prevalencia del interés general, consagrada para esta materia en el numeral 2 del artículo 2 de la Ley 388 de 1997, y en todo aquello que sea expresión de dicho interés, tales como la seguridad, la salubridad, la tranquilidad, el orden social, la preservación del medio ambiente, y todos los aspectos comprendidos en los objetivos y principios de la citada ley, señalados en sus artículos 1 y 2, respectivamente.

El solo hecho de que la solicitud de las licencias se hubiera presentado antes de la expedición o promulgación del Acuerdo 015 de 31 de octubre de 2000 no sustrae esa solicitud de la normatividad de éste en cuanto Plan de Ordenamiento Territorial, puesto que además de que en ese momento se encontraba negada, tal normatividad es de aplicación inmediata, de suerte que toda situación no definida o consolidada, o que sólo constituya meras expectativas de los interesados, deberá adecuarse a la misma, y tiene prevalencia sobre situaciones particulares, de modo que aún en los casos de situaciones consolidadas o de derechos adquiridos, el interés particular debe ceder ante el interés general, con la diferencia que en estos casos podría haber lugar a que el Estado deba indemnizar a los titulares de los derechos individuales afectados.

Esta aplicación inmediata y el carácter prevaleciente de las normas en comento está justamente plasmados en el artículo 36 del citado Acuerdo 015, en la medida en que establece que “A partir de la vigencia del PLAN BASICO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, los interesados en los suelos que no cumplan con la función y el uso o actividad que se les ha asignado de conformidad con la zona en que se encuentren ubicados optarán por adecuarse a las normas que regulan la materia o reubicarse en zonas apropiadas para el desarrollo del uso de conformidad con lo establecido en el Acuerdo.” [19] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 5 de febrero de 2009, Consejera Ponente Dra. María Claudia Rojas Lasso, Ref.

Expediente 2003-01097-01. [20] Según escrito visible a los folios 525-544 del C. 2 del expediente. [21] Se refirió al siguiente contexto: “Por otra parte, revisadas las documentales allegadas al expediente con el fin de demostrar el error grave del experticio, esto es, el Decreto 550 de 2006, el Decreto 256 de 2007, por las cuales se adopta y modifica parcialmente la estructura interna de la Secretaría Distrital de Planeación, en su orden[22] y, el Oficio No. SJ 363/2013 de 15 de julio de 2013, expedido por la Subsecretaría Jurídica de la Secretaría Distrital de Planeación[23] se estima que si bien es cierto en la actualidad el Decreto Distrital 016 de 2013 “por el cual se adopta la estructura interna de la Secretaría Distrital de planeación y se dictan otras disposiciones”, no contempla la Junta de Zonificación y por ende no estaría dada la función de expedir licencias, es preciso advertir que el experto hizo alusión a dicha dependencia en virtud de lo establecido en los artículos 5 y 26 del Decreto 1119 de 1968, norma suscrita con anterioridad a la entrada en vigencia del POT (Decreto 619 de 2000), por manera que, sería aplicable a la parte demandante, atendiendo el criterio de la misma”. [24] En el recurso destaca la siguiente argumentación: “Al aplicar estas disposiciones al caso que nos ocupa es claro de conformidad con el cuadro contenido en el artículo 1 del Decreto 1095 de 2000 al predio de la Ciudadela Comercial Unicentro se le asignó el uso del suelo correspondiente al Área de Actividad de Comercio y Servicio – Zona Grandes Superficies Comerciales y el tratamiento de Consolidación Urbanística, elementos que confluyen para conformar el sector normativo 4 que se aplica solo para el mencionado predio.

Es decir el sector normativo es el espacio territorial que se delimita para aplicar las normas urbanísticas tanto para los usos como para el tratamiento. En ese sentido, el sector normativo 4 de la UPZ 16 – Santa Bárbara es único porque solo incluye el predio de la Ciudadela Comercial Unicentro, lo cual no quiere decir que el uso es único, lo que significa es que ese sector es único porque solo cobija un predio, pero las normas que son dadas por el tratamiento imponen que continúen aplicando las normas urbanísticas propias de la urbanización, por este sentido en el cuadro del sector normativo No. 4 se referencian los actos administrativos con que se aprobó el uso de la Ciudadela Comercial Unicentro”. [25] Señor Arturo Fernando Rojas. [26] Declaración rendida por Jorge Pablo Chalela. [27] La parte demandante aportó escrito visible a los folios 11-21 del C. 2 del expediente y aportó mediante memorial visible al folio 32 y 33 ibídem copia del Decreto 079 de 2015.

Por su parte el Distrito Capital – Secretaria Distrital de Planeación solicita se confirme el fallo apelado (folios 22-27 del expediente) [28] Folios 064-066 del C. de anexos. [29] Folios 067-081 del C. de anexos. [30] Folios 084-086 del C. de anexos. [31] Folios 087-093 del C. de anexos. [32] Folios 094-132 del C. de anexos. [33] Folios 132-149 del C. de anexos. [34] Según memorial visibles a los folios 370-387 del C. de anexos. [35]

ARTICULO

23. FORMULACION DE LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL.<Plazo prorrogado por la Ley 507 de 1999> En un plazo máximo de dieciocho (18) meses a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, las administraciones municipales y distritales con la participación democrática aquí prevista, formularán y adoptarán los planes de Ordenamiento Territorial, o adecuarán los contenidos de ordenamiento territorial de los planes de Desarrollo, de conformidad con lo dispuesto en la presente ley.

En lo sucesivo dentro de los seis (6) meses anteriores al vencimiento de la vigencia del plan de Ordenamiento, las administraciones municipales y distritales deberán iniciar el trámite para la formulación del nuevo plan o su revisión o ajuste. En la formulación, adecuación y ajuste de los planes de ordenamiento se tendrá en cuenta el diagnóstico de la situación urbana y rural y la evaluación del plan vigente.

PARAGRAFO. En los municipios en los cuales no se formulen los planes de ordenamiento dentro de los plazos previstos, las oficinas de planeación de los respectivos departamentos, podrán acometer su elaboración, quedando en todo caso los proyectos correspondientes sujetos a los procedimientos de concertación y aprobación establecidos en esta ley.

Para la formulación correspondiente dichas oficinas podrán solicitar el apoyo técnico del Ministerio del Interior, el Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable, el Inurbe, el IGAC y el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, IDEAM, el Ingeominas y las áreas metropolitanas, para los casos de municipios que formen parte de las mismas.

Igualmente harán las consultas del caso ante las Corporaciones Autónomas Regionales o autoridades ambientales que tengan jurisdicción sobre esos municipios, en los asuntos de su competencia. Igualmente las oficinas de planeación de los respectivos departamentos con el apoyo de las entidades nacionales deberán prestar asistencia técnica a los municipios con población inferior a treinta mil (30.000) habitantes en la elaboración del plan. [36] Los planes de ordenamiento territorial clasificarán el territorio de los municipios y distritos en suelo urbano, rural y de expansión urbana.

Al interior de estas clases podrán establecerse las categorías de suburbano y de protección, de conformidad con los criterios generales establecidos en los artículos siguientes. [37] “Por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial para Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital” Este Decreto lo expidió el Alcalde Mayor de Bogotá D. C., en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas en los artículos 26 de la Ley 388 de 1997 y 29 del Decreto Reglamentario 879 de 1998. [38] “Por el cual se revisa el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C.” [39] Esta disposición se ubica en el “TITULO V. INSTRUMENTOS DE GESTION URBANA, CAPÍTULO 2, INSTRUMENTOS DE PLANEAMIENTO”. [40] Recopilado en el artículo 236 del Decreto 190 de 2004. [41] Esta norma fue objeto de modificación por el Decreto 276 de 2004 “Por medio del cual se modifica el artículo 2 del Decreto No. 1119 de 2000, que reglamentó los procedimientos para el estudio y aprobación de los planes de implantación”, en los siguientes términos: " […]Se deberá obtener la aprobación previa de un plan de implantación para desarrollar los usos clasificados como compatibles por las normas anteriores al Decreto 619 de 2000, en predios ubicados en urbanizaciones ya desarrolladas y en predios no desarrollados que tengan un área menor a 10 hectáreas de área neta urbanizable, cuando se pretenda desarrollar los usos referidos en el Artículo 1 del presente Decreto".

Esta norma además de esta modificación, fue adicionada por el artículo 2 del Decreto Distrital 079 de 2015, y con ocasión del Decreto 132 de 2017 “Por medio del cual se modifica el artículo 2 del Decreto Distrital 079 de 2015, que complementó y modificó los procedimientos para el estudio y aprobación de los Planes de Implantación y Planes de Regularización y Manejo contenidos en los Decretos Distritales 1119 de 2000 y 430 de 2005, y se dictan otras disposiciones”, cuyo texto es del siguiente tenor:“[…] Artículo 2-.

Se deberá obtener la aprobación previa de un plan de implantación para desarrollar los usos clasificados como compatibles por las normas anteriores al Decreto 619 de 2000, en predios ubicados en urbanizaciones ya desarrolladas y en predios no desarrollados que tengan un área menor a diez (10) hectáreas de área neta urbanizable, cuando se pretenda desarrollar los usos referidos en el Artículo 1 del presente Decreto.

Parágrafo. Las áreas nuevas y/o ampliaciones de comercio con área de ventas de más de 2.000 M2, así como las intervenciones con licencia(s) de ampliación sucesiva(s) que sumen estas áreas, en usos clasificados como compatibles por las normas anteriores al Decreto Distrital 619 de 2000, requieren de Plan de Implantación. Se entiende por área de ventas, el área construida definida en el Glosario anexo al Decreto Distrital 190 de 2004. […]” [42] Folios 237-246 del C. 1 del Expediente. [43] Por auto del 7 de febrero de 2013 (fls. 280 a 282) [44] Posteriormente por auto del 5 de junio de 2013 se relevó del cargo y se designó nuevo perito, por la no aceptación del inicialmente nombrado.

(fls. 298-299) [45] Folios 341-346 del C.1 del expediente. [46] Folios 374 de 379 del C. 1 del expediente. [47] Mediante autos visible a los folios 411-413 no se repuso la decisión que ordenó correr traslado para alegar y se negó una nueva petición de aclaración y complementación [48] Se refiere a la licencia de construcción de la Ciudadela Comercial Unicentro, a la clasificación de los usos aplicables al predio y la exposición del marco normativo. [49] El artículo 226 del C.G.P., prevé: “PROCEDENCIA. La prueba pericial es procedente para verificar hechos que interesen al proceso y requieran especiales conocimientos científicos, técnicos o artísticos.

Sobre un mismo hecho o materia cada sujeto procesal solo podrá presentar un dictamen pericial. Todo dictamen se rendirá por un perito. No serán admisibles los dictámenes periciales que versen sobre puntos de derecho, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 177 y 179 para la prueba de la ley y de la costumbre extranjera. Sin embargo, las partes podrán asesorarse de abogados, cuyos conceptos serán tenidos en cuenta por el juez como alegaciones de ellas […].

Esta disposición estaba contenida en el CPC en el artículo 236 en los siguientes términos:“[…] PETICION, DECRETO DE LA PRUEBA Y POSESION DE LOS PERITOS. Para la petición, el decreto de la prueba y la posesión de los peritos, se observarán las siguientes reglas: 1. La parte que solicite un dictamen pericial, determinará concretamente las cuestiones sobre las cuales debe versar, SIN QUE SEAN ADMISIBLES PUNTOS DE DERECHO. […] Resaltas y mayúsculas fuera del texto. [50] Entendida como la “[…] equivocación que pueda llevar tal calificativo, por parte de los peritos; una falla o dislate que tenga entidad suficiente para llevarlos a conclusiones igualmente equivocadas, tal y como lo exigen los numerales 4 y 5 del artículo 238 del C. de P. C.[51] Así lo han sostenido tanto la doctrina[52] como la jurisprudencia […]”. [53] Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta.

Sentencia del 1 de abril de 2004. Radicación número: 25000-23-24- 000-2000-0353-01(13454). Actor: Rafael Guillermo Stand Niño. Demandado: Superintendencia Bancaria. C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié. [54] Resolución 1422 de 30 de julio de 2010 y 2360de 31 de diciembre de 2010, esta última que la confirmó. [55] Folio 064 del C. de anexos. [56] Según la UPZ 16 SANTA BARBARA: “[…]

ARTÍCULO

6. SECTORES CON TRATAMIENTO DE CONSOLIDACIÓN, MODALIDAD URBANÍSTICA. Los subsectores pertenecientes a los sectores normativos 1, 2, 4 y 7 que aparecen en el siguiente cuadro quedan regulados por el Tratamiento de Consolidación, modalidad Urbanística; MANTIENEN SUS NORMAS ORIGINALES EN LOS ASPECTOS RELATIVOS A usos, aislamientos, alturas, retrocesos, antejardines y demás elementos volumétricos, así como la cuota de estacionamientos y la proporción y distribución del equipamiento comunal privado.

Estos aparecen sombreados en el plano de edificabilidad de cada sector o subsector normativo. […]” (Subrayas, negrillas y mayúsculas fuera del texto “ [57] Como lo denominó la demandante en su solución del 12 de diciembre de 2006. Consulta del Plan de Implantación. [58] Decreto Distrital 619 de 2000. [59] Área de Actividad Comercio y Servicios (Artículo 335 del Decreto 619 de 2000). [60] “[…]

ARTÍCULO

6. SECTORES CON TRATAMIENTO DE CONSOLIDACIÓN, MODALIDAD URBANÍSTICA. Los subsectores pertenecientes a los sectores normativos 1, 2, 4 y 7 que aparecen en el siguiente cuadro quedan regulados por el Tratamiento de Consolidación, modalidad Urbanística; mantienen sus normas originales en los aspectos relativos a usos, aislamientos, alturas, retrocesos, antejardines y demás elementos volumétricos, así como la cuota de estacionamientos y la proporción y distribución del equipamiento comunal privado.

Estos aparecen sombreados en el plano de edificabilidad de cada sector o subsector normativo. […]” [61] Definido por el artículo 325 del POT BOGOTÁ como: “Uso: Es la destinación asignada al suelo, de conformidad con las actividades que se puedan desarrollar” [62] “Artículo 326. Condiciones generales para la asignación de usos urbanos. La asignación de usos al suelo urbano, debe ajustarse a las siguientes condiciones generales: 1.

Sólo se adquiere el derecho a desarrollar un uso permitido una vez cumplidas integralmente las obligaciones normativas generales y específicas, y previa obtención de la correspondiente licencia. 2. Intensidad de los usos: DEFINIDA POR EL CARÁCTER PRINCIPAL, COMPLEMENTARIO, RESTRINGIDO, y las condiciones específicas que le otorga la ficha reglamentaria de cada sector normativo. 3.

Escala o cobertura del uso: estos se graduarán en cuatro escalas que establece este plan: metropolitana, urbana, zonal y vecinal. Parágrafo 1. Modificado por el art. 224, Decreto Distrital 469 de 2003. Los usos que no se encuentren asignados en cada sector, están prohibidos, con excepción del desarrollo de nuevos usos dotacionales, los cuales deberán acogerse, para su implantación, a las disposiciones señaladas en el presente capítulo, cumpliendo los requisitos señalados en el cuadro anexo No. 2, " Clasificación de usos del suelo". [63] Relacionado con la intensidad del uso del suelo (art. 326 POT BOGOTA) [64] Artículo 5.2 literal c del Decreto 1119 de 2000. [65] “Por el cual se reglamentan los procedimientos para el estudio y aprobación de planes de implantación” [66] Estos es principal, complementario o restringido. [67] Esta afirmación porque la parte demandante adujo en memorial visible al folio 32 del C. 2 de antecedentes que el Decreto 079 de 2015, es “[…] prueba sobreviniente de que antes de su expedición la adopción de un plan de implantación no era exigible a todos los regímenes normativos como ocurre en el proceso de la referencia […]”, en virtud de los dispuesto en el parágrafo del artículo 2 del citado Decreto que adiciona un parágrafo al artículo 2 del Decreto Distrital 1119 de 2000.

Aseguró que: “[…] la figura de la implantación era exigible únicamente a los usos clasificados como compatibles por las normas anteriores al Decreto 619 de 2000 y a partir de la entrada en vigencia del Decreto Distrital 079 de 2015 (27 de febrero) ésta (sic) figura se exige a todos los comercios independientemente de su régimen normativo. […]” [68] Compilado en el artículo 429 del Decreto 190 de 2004. [69] Al respecto se destaca que obra a los folios 429 a 448 del C. 1 copia de la Resolución 1371 de 14 de noviembre de 2012 “Por la cual se adopta el Plan de Implantación de la Ciudadela Comercial Unicentro, ubicada en la Avenida Carrera 15 No. 124-30, identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-164387”, proferida por la Secretaría Distrital de Planeación. [70] Decreto 132 de 2017 “Por medio del cual se modifica el artículo 2 del Decreto Distrital 079 de 2015, que complementó y modificó los procedimientos para el estudio y aprobación de los Planes de Implantación y Planes de Regularización y Manejo contenidos en los Decretos Distritales 1119 de 2000 y 430 de 2005, y se dictan otras disposiciones” [71] Con esta postura declararon los testigos solicitados por la parte demandante en favor de la ilegalidad de los actos acusados: 1) Arturo Fernando Rojas fl. 195, 2) Ernesto Jorge Clavijo fl. 199, 3) Jorge Pablo Chalela fl. 204, 4.

Ada Motilla fl. 209).