MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto del acto por medio del cual se definen los procedimientos y condiciones de inscripción de los Prestadores de Servicios de Salud y de habilitación de servicios de salud / MEDIDAS CAUTELARES – Requisitos de procedencia / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Finalidad / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Requisitos: Sustentar en forma expresa y concreta las normas que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado y expresar el concepto de violación / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Requisito de sustentación: no se suple con el concepto de violación de la demanda / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Debe contener sus propios argumentos / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Su procedencia surge del análisis que se hace del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como vulneradas / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Negada porque no se invocaron las normas superiores que se estiman vulneradas ni se adujo la sustentación que permita la comparación para deducir la presunta violación / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [L]a parte actora no señaló las disposiciones superiores que estima violadas con la expedición del acto acusado ni precisó el concepto de violación, sino que se limitó a alegar la procedencia de la medida “por violación de las disposiciones invocadas en la demanda y a que tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas”; en ese sentido, la solicitud no cumple con los requisitos establecidos por los artículos 229 y 231 de la Ley 1437 de 2011 al no haberse sustentado en debida forma, omisión que impide efectuar una comparación entre el acto acusado con el ordenamiento jurídico, máxime cuando ni siquiera se hace referencia a las normas que estima se infringieron con su expedición. Al respecto, el despacho ha diferenciado la argumentación de la demanda con la sustentación de la medida cautelar, al señalar que la primera pretende la obtención de la declaratoria de nulidad del acto administrativo acusado, mientras que la segunda, busca la suspensión provisional del mismo; por ende, atendiendo los propósitos disímiles de ambas, la solicitud de suspensión provisional debe contener sus propias argumentaciones. […] De otro lado, la demandante, luego de transcribir el parágrafo del artículo 2 y el artículo 4 de la resolución acusada, sostuvo que con su expedición se incurrió en una violación directa de la ley en lo referente a las medicinas alternativas, al establecer competencias para el área de talento humano de los profesionales de la salud que deben ser previstas a través de una ley estatutaria, y agrega que las Secretarías de Salud, las alcaldías y otras entidades de control adoptan decisiones disciplinarias, sancionatorias y administrativas con fundamento en la exigencia del estándar de talento humano allí señalado, lo que coarta la libertad del derecho al trabajo, el derecho a escoger una profesión u oficio y el derecho a la igualdad de los médicos que se dedican a actividades de medicinas alternativas.

No obstante, tales argumentaciones no están dirigidas a identificar las normas superiores que se estiman transgredidas ni los motivos de la vulneración, lo que ello permite concluir que lo que se plantean son una serie de aseveraciones sobre las consecuencias que produce el acto cuestionado, y ello conlleva a que frente a este punto la medida tampoco sea procedente.

En ese orden de análisis, ante el incumplimiento de los requisitos previstos por el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, se negará la solicitud de suspensión provisional de la Resolución número 2003 del 28 de mayo de 2014, en lo referente al criterio estándar de talento humano para las medicinas alternativas, proferida por Ministerio de Salud y Protección Social.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias, Consejo de Estado Sala Plena y Sección Primera, de 17 de marzo de 2015, Radicación 11001-03-15-000-2014-03799-00, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; 2 de mayo de 2019, Radicación 11001-03-24- 000-2016-00019-00, C.P. Oswaldo Girado López; y 12 de agosto de 2019, Radicación 11001-03-24-000-2017-00268-00, C.P. Oswaldo Girado López.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 233 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 2003 DE 2014 (28 de mayo) MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL PARCIAL (No suspendida) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000-2018-00106-00 Actor: FUNDACIÓN CIENTÍFICA L.H.A Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL – MINSALUD Referencia: NULIDAD RESUELVE MEDIDA CAUTELAR La fundación científica LHA, actuando por conducto de apoderado, promovió demanda en ejercicio del medio de control establecido por el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011,[1] con el fin de obtener la declaratoria de Nulidad parcial de la Resolución número 2003 del 28 de mayo de 2014, en lo referente al criterio estándar de talento humano para las medicinas alternativas, proferida por Ministerio de Salud y Protección Social.

El acto acusado es del siguiente tenor literal: “MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL RESOLUCIÓN NÚMERO 00002003 DE 2014 (28 mayo 2014) Por la cual se definen los procedimientos y condiciones de inscripción de los Prestadores de Servicios de Salud y de habilitación de servicios de salud. (…) “(…) Artículo 1. Objeto. La presente resolución tiene por objeto definir los procedimientos y condiciones de inscripción de los Prestadores de Servicios de Salud y de habilitación de servicios de salud, así como adoptar el Manual de Inscripción de Prestadores y Habilitación de Servicios de Salud que hace parte integral de la presente resolución. Artículo 2.

Campo de aplicación. La presente resolución aplica a: 2.1. Las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud. 2.2 Los Profesionales Independientes de Salud. 2.3. Los Servicios de Transporte Especial de Pacientes. 2.4. Las entidades con objeto social diferente a la prestación de servicios de salud, que por requerimientos propios de su actividad, brinden de manera exclusiva servicios de baja complejidad y consulta especializada, que no incluyan servicios de hospitalización ni quirúrgicos. 2.5.

Las Entidades Departamentales y Distritales de Salud, en lo de su competencia. Parágrafo. La presente resolución, así como el manual aquí adoptado, no establecen competencias para el talento humano, dado que las mismas se encuentran reguladas en el marco legal correspondiente. Artículo 3. Condiciones de habilitación que deben cumplir los Prestadores de Servicios de Salud.

Los Prestadores de Servicios de Salud, para su entrada y permanencia en el Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de la Atención de Salud, deben cumplir las siguientes condiciones: 3.1. Capacidad Técnico-Administrativa. 3.2. Suficiencia Patrimonial y Financiera. 3.3. Capacidad Tecnológica y Científica. Parágrafo. Las definiciones, estándares, criterios y parámetros de las condiciones de habilitación, son las establecidas en el Manual de Inscripción de Prestadores de Servicios de Salud y Habilitación de Servicios de Salud adoptado con la presente resolución. Artículo 4.

Inscripción y habilitación. Todo prestador de servicios de salud debe estar inscrito en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud (REPS) y tener al menos un servicio habilitado. La inscripción y habilitación debe realizarse en los términos establecidos en el Manual de Inscripción de Prestadores de Servicios de Salud y Habilitación de Servicios de Salud adoptado con la presente resolución. Artículo 21.

Vigencia y derogatorias. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación y deroga la Resolución 1441 de 2013 y las demás disposiciones que le sean contrarias. (…)”. Anexo: “Manual de inscripción de prestadores y habilitación de servicios de salud: |Terapias Alternativas | |Estándar |Criterio | |Talento Humano |Cuenta con: Profesional de la | | |medicina que acredite la | | |respectiva certificación | | |académica de cada una de las | | |medicinas alternativas | | |ofertadas, expedida por una | | |institución de educación | | |superior legalmente reconocida | | |por el Estado, adquirida en | | |posgrado o mediante el | | |certificado de formación | | |específico. | (Las subrayas corresponden al aparte acusado) La demandante indicó que la medida cautelar resultaba procedente por cumplir con los requisitos establecidos por el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, “particularmente por violación de las disposiciones invocadas en la demanda y a que tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas”.

Adicionalmente, transcribió el parágrafo del artículo 2, así como el artículo 4, de la resolución demandada, para indicar que con su expedición se incurrió en una violación directa de la ley en lo referente a las medicinas alternativas, dado que allí se establecieron competencias para el área de talento humano de los profesionales de la salud que deben ser previstas a través de una ley estatutaria, teniendo en cuenta que está involucrado un derecho fundamental y su ejercicio.

Sostuvo que las Secretarías de Salud, las alcaldías y otras entidades de control adoptan decisiones disciplinarias, sancionatorias y administrativas con fundamento en la exigencia del estándar de talento humano previsto por el acto acusado, lo que conlleva a coartar la libertad del derecho al trabajo, el derecho a escoger una profesión u oficio y el derecho a la igualdad de los médicos que se dedican a actividades de medicinas alternativas o al expendio y formulación de medicamentos, a tal punto que no se les permite la habilitación y renovación del servicio, pese a contar con la experiencia en dicha actividad.

Adujo que, pese a que el parágrafo del artículo segundo de la resolución demandada dispone que el manual allí adoptado no establece competencias para el talento humano, comoquiera que éstas se encuentran reguladas en el marco legal correspondiente, dicho manual sí exige requisitos sobre ese aspecto. 2. Traslado de la solicitud a la parte demandada 2.1.

Por auto del 7 de mayo de 2019 se ordenó correr traslado a la parte demandada para que se pronunciara sobre la medida cautelar[2]. El apoderado del Ministerio de Salud y Protección Social lo descorrió por escrito radicado el 29 de mayo de 2019[3] y se pronunció en oportunidad en los siguientes términos:[4] Luego de transcribir apartes de las leyes 715 de 2001, 1164 de 2007 y los Decretos 1011 de 2006 y 4107 de 2011, sostuvo que la Resolución demandada fue expedida con sujeción a la ley y a la Constitución; ello, teniendo en cuenta que su finalidad fue establecer las condiciones mínimas que deben cumplir los actores en la prestación del servicio de salud, en concordancia con la facultad y obligación que tiene el Ministerio de Salud y Protección Social frente al ajuste de los estándares que deben atender los actores del sistema, de conformidad con lo establecido por el Decreto nro. 1011 de 2006.

Afirmó que el ejercicio del talento humano en salud se encuentra regulado por la Ley 1164 de 2007 y por algunas disposiciones aún vigentes de la Ley 14 de 1962, las cuales constituyen el marco general para el ejercicio de la medicina y se complementan y desarrollan con regulaciones e instrumentos de carácter técnico, tales como, las normas y estándares de habilitación de los servicios de salud, la definición de perfiles, las competencias profesionales y laborales, las guías de práctica clínica y los consensos y protocolos, entre otros.

Expuso que el artículo 18 de la Ley 1164 de 2007 señaló que, para el ejercicio de las profesiones del área de la salud, se requiere acreditar la respectiva condición académica, esto es, el título académico de educación superior otorgado por una institución de educación superior debidamente reconocida en Colombia o la convalidación del título expedido en el exterior, y en concreto, el numeral 1 de la referida disposición previó el deber de acreditar el título de especialización para ejercer las competencias propias de las mismas, so pena de incurrir en ejercicio ilegal.

En ese orden, aseveró que, para el ejercicio de las competencias de las especializaciones médicas y quirúrgicas respecto de las medicinas alternativas, debe acreditarse el correspondiente título académico, bien sea expedido por una institución de educación superior autorizada en Colombia o convalida por la respectiva autoridad, que actualmente corresponde al Ministerio de Educación Nacional.

Acotó que la expedición de la Resolución número 2003 de 2014 obedeció al trabajo en conjunto del Ministerio de Salud y Protección Social con todos los actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud en la actualización y los ajustes en la normatividad, especialmente en las condiciones que deben cumplir los prestadores de servicios de salud para brindar un atención oportuna y segura a los pacientes.

Concluyó que en el caso concreto no se configuran los presupuestos para decretar la suspensión provisional, dado que no existe vulneración de normas de carácter superior, siendo su obligación brindar una carga argumentativa mayor y suficiente con elementos probatorios que le permitan al juez adoptar una decisión. 3. Consideraciones frente a las medidas cautelares Conforme con lo establecido por el artículo 238 de la Constitución Política, la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley.

La Ley 1437 de 2011 definió un conjunto de requisitos para la procedencia de la medida de suspensión provisional –tanto en el medio de control de nulidad como de nulidad y restablecimiento del derecho-, indicando en el inciso primero del artículo 231 lo siguiente: “[…] Artículo 231.- Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. (…).” En este sentido, la medida de suspensión provisional pretende evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos mientras se decide su constitucionalidad y legalidad y para su procedencia resulta necesario que, del análisis efectuado por el juez, se concluya que existe violación a las normas invocadas en la demanda o en el escrito contentivo de la solicitud.

Sobre este aspecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015, expediente número 2014- 03799[5], ha dicho: “[…] Efectuando una interpretación integral y sistemática del inciso 1º del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, entonces, se concluye que para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado, que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud.

Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final. […]”. 4.

El caso concreto El despacho denegará la medida de suspensión provisional solicitada teniendo en cuenta las siguientes consideraciones: 4.1. Por un lado, la parte actora no señaló las disposiciones superiores que estima violadas con la expedición del acto acusado ni precisó el concepto de violación, sino que se limitó a alegar la procedencia de la medida “por violación de las disposiciones invocadas en la demanda y a que tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas”; en ese sentido, la solicitud no cumple con los requisitos establecidos por los artículos 229 y 231 de la Ley 1437 de 2011 al no haberse sustentado en debida forma, omisión que impide efectuar una comparación entre el acto acusado con el ordenamiento jurídico, máxime cuando ni siquiera se hace referencia a las normas que estima se infringieron con su expedición. Al respecto, el despacho ha diferenciado la argumentación de la demanda con la sustentación de la medida cautelar, al señalar que la primera pretende la obtención de la declaratoria de nulidad del acto administrativo acusado, mientras que la segunda, busca la suspensión provisional del mismo; por ende, atendiendo los propósitos disímiles de ambas, la solicitud de suspensión provisional debe contener sus propias argumentaciones[6].

Sobre la exigencia de sustentar en forma expresa y concreta la petición de suspensión provisional, el despacho ha explicado[7]: “ […] La exigencia de sustentar la referida solicitud se explica por su propia naturaleza, dado que constituye una excepción al principio de legalidad de los actos administrativos y al carácter ejecutorio de los mismos, esta Corporación ha sostenido el criterio que para la prosperidad de la suspensión provisional deben indicarse en forma precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado y expresar el concepto de su violación, sin que sea suficiente para el efecto solicitar simplemente el decreto de la medida como lo hace la actora, sin explicar cuál es la razón normativa para que se acceda a ello.

Al respecto, resulta altamente útil traer a colación el análisis que hizo el Despacho en auto del 21 de octubre de 2013 expedido en el proceso número 11001 0324 000 2012 00317 00, en el cual se abordó el tema en un asunto semejante: “En efecto, el requisito consistente en la sustentación de la medida cautelar no se encuentra en el artículo 231 del CPACA que trae a colación el recurrente, sino en el artículo 229 ejusdem cuyo contenido y alcance fueron explicados en el auto recurrido.

Con todo, esta disposición advierte que las medidas cautelares, dentro de las que se encuentra la suspensión provisional, pueden ser decretadas a solicitud de parte debidamente sustentada, lo que equivale a decir que la solicitud debe ser suficientemente argumentada por quien la solicite. Cosa distinta es que en la demanda se indiquen las normas violadas y el concepto de la violación, ya que esto comporta uno de los requisitos exigidos para este tipo de líbelos según lo dispone el artículo 162 numeral 4 del CPACA, requisito que no puede confundirse con el establecido en el comentado artículo 229.

En el mismo sentido, el alcance de la expresión “procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado” contenida en artículo 231 Ibíd, se encuentra dirigida a explicar que la solicitud de suspensión provisional puede ser presentada en el líbelo introductorio o en un escrito aparte, y no a que la sustentación de la medida cautelar quede suplida con el concepto de violación de las normas indicadas en la demanda, dado que, se reitera, se trata de dos requisitos distintos para fines procesales disimiles: uno, el que se refiere a fundamentar jurídicamente la pretensión de nulidad del acto, el otro, a explicar las razones por las cuales el acto debe ser suspendido provisionalmente. […] “(Se destaca) Adicionalmente, se recuerda que la petición de medida cautelar tiene un traslado independiente al de la demanda, según lo preceptuado por el inciso segundo del artículo 233 de la Ley 1437 de 2011, y en esa medida la parte demandada, al pronunciarse sobre aquella, ejerce su derecho de defensa respecto del contenido de la solicitud de suspensión provisional y no de la demanda. 4.2.

De otro lado, la demandante, luego de transcribir el parágrafo del artículo 2 y el artículo 4 de la resolución acusada, sostuvo que con su expedición se incurrió en una violación directa de la ley en lo referente a las medicinas alternativas, al establecer competencias para el área de talento humano de los profesionales de la salud que deben ser previstas a través de una ley estatutaria, y agrega que las Secretarías de Salud, las alcaldías y otras entidades de control adoptan decisiones disciplinarias, sancionatorias y administrativas con fundamento en la exigencia del estándar de talento humano allí señalado, lo que coarta la libertad del derecho al trabajo, el derecho a escoger una profesión u oficio y el derecho a la igualdad de los médicos que se dedican a actividades de medicinas alternativas.

No obstante, tales argumentaciones no están dirigidas a identificar las normas superiores que se estiman transgredidas ni los motivos de la vulneración, lo que ello permite concluir que lo que se plantean son una serie de aseveraciones sobre las consecuencias que produce el acto cuestionado, y ello conlleva a que frente a este punto la medida tampoco sea procedente.

En ese orden de análisis, ante el incumplimiento de los requisitos previstos por el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, se negará la solicitud de suspensión provisional de la Resolución número 2003 del 28 de mayo de 2014, en lo referente al criterio estándar de talento humano para las medicinas alternativas, proferida por Ministerio de Salud y Protección Social.

Por último, se reconocerá personería adjetiva a la apoderada del Ministerio de Salud y Protección Social, quien se pronunció sobre la petición de suspensión provisional, en los términos del poder obrante a folios 62 a 71 del cuaderno de medida cautelar. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala Unitaria, Sección Primera, RESUELVE Primero: DENEGAR la medida cautelar solicitada por la parte actora.

Segundo. RECONOCER personería adjetiva a la profesional del derecho Liliana Moncada Vargas identificada con la cédula de ciudadanía nro. 36.457.742 y tarjeta profesional nro. 161.323 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar en calidad de apoderada del Ministerio de Salud y Protección Social.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. [2] Folio 7 del cuaderno de la medida cautelar. [3] Folios 56 a 61 del cuaderno de la medida cautelar. [4] Folio 56 a 61 del cuaderno de medida cautelar. [5] Expediente radicación 11001-03-15-000-2014-03799-00.

M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Oswaldo Girado López. Auto del 2 de mayo de 2019, radicado número: 11001-03-24-000-2016-00019-00. [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Oswaldo Girado López.

Auto del 12 de agosto de 2019, radicado número: 11001-03-24-000-2017-00268-00.