TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - No configuración / RECONOCIMIENTO DE CONTRATO REALIDAD / IMPUGNACIÓN CARENTE DE SUSTENTO / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES En lo que respecta al fondo de la controversia, esto es, la presunta violación de los derechos fundamentales de la demandante, la Sala encuentra razonables (a) las conclusiones a las que arribó la Sección Quinta del Consejo de Estado de no configuración de los defectos alegados, y, consecuencialmente, (b) la decisión de negar la solicitud de amparo (…) En primer lugar, la Sala coincide con el juez de tutela de primera instancia en que no se configuró un defecto fáctico.
En efecto, la valoración probatoria realizada por las autoridades accionadas no fue irracional o desproporcionada, como tampoco presenta yerros ostensibles y/o manifiestos que ameriten la intervención de juez de tutela, dado que, en últimas, la misma se hizo dentro del marco de competencias del juez natural. (…) Frente al presunto desconocimiento del precedente, el juez de tutela de primera instancia analizó de manera separada las providencias del Consejo de Estado y la Corte Constitucional.
(…) En consecuencia, una vez revisadas las consideraciones y conclusiones efectuadas por la Sección Quinta del Consejo de Estado en el fallo de tutela de primera instancia de 16 de julio de 2020, de cara a los argumentos planteados en la solicitud de amparo, la Sala confirmará la decisión, por no advertirse violación alguna de los derechos fundamentales del accionante.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02691-01(AC) Actor: LORAINE ISABEL JULIO OSPINA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR Y OTRO De acuerdo con la competencia asignada[1], procede la Sala a resolver la impugnación presentada contra la Sentencia de 16 de julio de 2020, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado por medio de la cual se negó el amparo solicitado.
Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1 Posición de la parte demandante. 1.2. Fallo de primera instancia e impugnación. 1. Posición de la parte demandante. 1. La señora Loraine Isabel Julio Ospina, presentó acción de tutela contra el Juzgado 11 Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, con ocasión de las Sentencias de 29 de septiembre de 2017 y 7 de noviembre de 2019, proferidas por las autoridades judiciales demandadas respectivamente, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho laboral No. 13001-33-33-011- 2014-00239-01. 2.
A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): “Se tutelen los DERECHOS FUNDAMENTALES AL DEBIDO PROCESO Y A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA a favor de la suscrita LORAINE ISABEL JULIO OSPINA y como consecuencia de ello, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR y/o al JUZGADO DÉCIMO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CARTAGENA dejar sin efecto las sentencias proferidas respectivamente los días 29 de septiembre de 2017 y 7 de noviembre de 2019 y como consecuencia de ello proferir nueva sentencia que ordene conceder las pretensiones del proceso radicado con el número 13-001-33- 33-011-2014-00239-00 teniendo en cuenta que está probada la subordinación en ese proceso.” 3.
Como hechos relevantes para sustentar la acción de tutela de la referencia, fueron narrados los siguientes: 4. 1) La señora Loraine Isabel Julio Ospina, mediante apoderado judicial, promovió proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Municipio de Turbaco (Bolívar), para que se declarara la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio de 16 de diciembre de 2013, por medio del cual se negó el reconocimiento de la existencia del contrato realidad encubierto por contratos de prestación de servicios celebrados entre ella y esa entidad. 5. 2) En primera instancia, el Juzgado 11 Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena negó las pretensiones de la demanda con fundamento en lo siguiente: (1) la demandante no estuvo vinculada de forma continua, ininterrumpida y permanente con el Municipio de Turbaco, (2) los testimonios con los que se pretende probar la existencia de la relación laboral y la subordinación no pueden ser valorados, pues carecen de credibilidad e imparcialidad por tener los testigos un interés en las resultas del proceso y, 3) con el acervo probatorio aportado por la demandante no se prueban los elementos constitutivos del contrato realidad. 6. 3) Inconforme con la anterior decisión, la señora Loraine Isabel Julio Ospina interpuso recurso de apelación y, el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante Sentencia de 7 de noviembre de 2019, confirmó la decisión de primera instancia. 7.
El fundamento de la vulneración radicó, a juicio de la demandante, en que las Sentencias enjuiciadas (1) incurrieron en un defecto fáctico porque que no tenían el sustento probatorio suficiente para negar el reconocimiento de la relación laboral encubierta y no valoraron los testimonios de las compañeras de la demandante que demostraban la existencia de los elementos de la relación laboral por considerar que carecían de imparcialidad y, (2) desconocieron el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado[2] y de la Corte Constitucional[3], según el cual las notas características del contrato de prestación de servicios se encuentran en la temporalidad, autonomía, independencia del contratista y el carácter excepcional de este tipo de contratación concebida para atender funciones ocasionales que no hacen parte del giro ordinario de las labores de la entidad. 2.
Fallo de primera instancia e impugnación 8. Mediante Sentencia de 16 de julio de 2020, la Sección Quinta del Consejo de Estado negó la solicitud de amparo al considerar que, de un lado, no se configuró el defecto fáctico porque el Tribunal Administrativo de Bolívar valoró en debida forma las pruebas alegadas y concluyó razonablemente que no estaba demostrada la subordinación y, por el otro, no se desconoció el precedente jurisprudencial el Consejo de Estado y de la Corte Constitucional. 9.
La parte actora, mediante correo electrónico manifestó (se trascribe) “impugno la presente sentencia”.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Cuestión Previa. 2.2. Caso concreto. 2.3. Conclusión. 1. Cuestión Previa 10. Debe indicarse que, ante la falta de argumentación del escrito de impugnación al tratarse de tutelas contra providencia judicial, ésta Subsección[4], en relación con los criterios expuestos por otras Salas del Consejo de Estado según los cuales, ante la ausencia de carga argumentativa automáticamente debe confirmarse la decisión de primera instancia[5], ha tomado una postura intermedia, con el fin de garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia. Por esa razón no confirma de plano la decisión del a quo, pero tampoco efectúa una revisión oficiosa y exhaustiva de la providencia que se enjuicia en sede constitucional de tutela para establecer motu propio en qué defectos pudo incurrir.
Así, esta Sala revisa las razones que sirvieron de fundamento del fallo de tutela de primera instancia, con el fin de concluir si resultan razonables y deber ser confirmadas, o si, por el contrario, no cuentan con el respaldo jurídico para ser mantenidas. 2. Caso Concreto 11. Para resolver, la Sala anticipa que comparte el estudio de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales en el caso concreto, toda vez que (1) no se enjuició un fallo de tutela, pues las decisiones objeto de control fueron adoptadas en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
(2) Hubo un plazo razonable desde la notificación de la providencia enjuiciada (12/12/2019) y la de interposición de la acción de tutela (11/06/2020). (3) la parte actora no dispone de otro medio de defensa judicial, ordinario o extraordinario, que le permita alegar los reparos planteados por esta vía constitucional y procurar la defensa de sus derechos presuntamente vulnerados.
(4) La controversia tiene relevancia constitución, en tanto, con ella se pretende poner de presente las irregularidades en las que incurrió la autoridad judicial demandada – defecto fáctico y desconocimiento del precedente – que comprometen garantías de orden constitucional, más allá del debate legal surtido en las instancias ordinarias. 12.
En lo que respecta al fondo de la controversia, esto es, la presunta violación de los derechos fundamentales de la demandante, la Sala encuentra razonables (a) las conclusiones a las que arribó la Sección Quinta del Consejo de Estado de no configuración de los defectos alegados, y, consecuencialmente, (b) la decisión de negar la solicitud de amparo, por las razones que pasan a explicarse: 13. 1) En primer lugar, la Sala coincide con el juez de tutela de primera instancia en que no se configuró un defecto fáctico.
En efecto, la valoración probatoria realizada por las autoridades accionadas no fue irracional o desproporcionada, como tampoco presenta yerros ostensibles y/o manifiestos que ameriten la intervención de juez de tutela, dado que en últimas, la misma se hizo dentro del marco de competencias del juez natural[6]. Al respecto, resultan entonces pertinentes las consideraciones hechas por la Sección Quinta del Consejo de Estado sobre el particular (se trascribe): “Al revisar la providencia antes transcrita, se evidencia que las pruebas alegadas como indebidamente valoradas por la parte demandante fueron analizadas, pero para el Tribunal Administrativo de Bolívar, de estas no se podía concluir la existencia del contrato de trabajo, puesto que, al estudiar los elementos probatorios en conjunto, no podía demostrarse la subordinación y dependencia, ya que no existía prueba más allá de lo manifestado por la señora Muñoz Gutiérrez que permitiera concluir que se le exigiera el cumplimiento de un horario y si bien se les entregaron insumos, esto era porque estos no podían ser adquiridos de manera autónoma por la demandante para la realización de las encuestas del SISBEN.
La Sala, al analizar el estudio probatorio realizado por la autoridad judicial demandada, no evidencia que la valoración probatoria haya sido ajena a las reglas de la sana crítica y de la lógica. Para este juez constitucional es claro que la parte demandante se encuentra en desacuerdo con las conclusiones a las que arribó el Tribunal Administrativo de Bolívar en la sentencia del 7 de noviembre de 2019, pero esta diferencia no es razón para que el juez constitucional intervenga, aceptar lo contrario, implicaría una sustitución arbitraria del juez natural y, en consecuencia, se niega la ocurrencia del defecto fáctico alegado.” 14.
Por lo tanto, no se encuentran probados los motivos que originaron la presunta vulneración de los derechos fundamentales alegada la accionante, pues en las providencias cuestionadas existió una valoración adecuada, razonable y conforme a las reglas de la sana crítica del material probatorio, que conllevó a negar las pretensiones de la demanda por no tener acreditado el elemento de subordinación, el cual resultaba necesario para que se pudiese declarar la existencia del contrato realidad. 15. 2) Frente al presunto desconocimiento del precedente, el juez de tutela de primera instancia analizó de manera separada las providencias del Consejo de Estado y la Corte Constitucional. 16.
Respecto las primeras, señaló que no se desconoció el precedente porque (a) en la Sentencia de 14 de abril de 2016 se consideró que el elemento fundamental para demostrar la verdadera relación laboral es la subordinación o dependencia continuada, en la cual no existe autonomía e independencia técnica y profesional de quien desempeña la función y se explicó que es posible utilizar el contrato de prestación de servicios cuando la entidad no cuenta con personal suficiente en la institución para desarrollar las funciones similares a las que ejecuta el personal de planta, pero debe demostrarse la verdadera dependencia de los superiores jerárquicos dentro de la entidad, parámetros que utilizó en su momento el Tribunal accionado para proferir Sentencia, y (b) en la Sentencia de 2 de octubre de 2019, se estudiaron las circunstancias de un contratista del extinto Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) que prestaba sus servicios como escolta en donde quedó debidamente demostrada la subordinación, la dependencia y el cumplimiento de órdenes impartidas por la entidad demandada, cosa que no ocurrió en el caso bajo estudio. 17.
Respecto de las segundas, esto es, los providencias de la Corte Constitucional, consideró que (1) estas exponen las características del contrato de prestación de servicios y (2) no fueron ignoradas por el Tribunal accionado porque en el caso en concreto no estaba probada la subordinación o dependencia en la prestación del servicio. 18.
En ese orden, la Sala se pronunciará sobre estas providencias judiciales e indicará las razones por las cuales se encuentra de acuerdo con la decisión adoptada por el juez de tutela de primera instancia, respecto de la no estructuración del defecto en cuestión. 19. En la Sentencia de 14 de abril de 2016[7] proferida por el Consejo de Estado, a la demandante se le negaron las pretensiones de la demanda relacionadas con la existencia del contrato realidad por no acreditar la subordinación continuada de la prestación del servicio.
Lo anterior, sirvió de fundamento para el tribunal accionado para adoptar la decisión que se enjuicia. 20. En la Sentencia de 2 de octubre de 2019[8] proferida por el Consejo de Estado, el sustento fáctico es diferente con ocasión de la naturaleza de la actividad que se desarrolla y el contenido obligacional del contrato que se discute, pues el demandante era un escolta del DAS que logró desvirtuar el carácter temporal de la laboral contratada y la autonomía e independencia en la prestación del servicio, por lo que se accedieron a las pretensiones de la demanda, lo que no ocurrió en el presente asunto. 21.
Las Sentencias de constitucionalidad C 154 de 1997 y C 614 de 2009, definen las características del contrato de prestación de servicios y hacen énfasis en el elemento de subordinación que desdibuja este tipo de contratos y permite la aplicación del principio de primacía de la realidad sobre la forma o “contrato realidad”, lo que fue tenido en cuenta en las Sentencias enjuiciadas. 22.
Por lo anteriormente expuesto, de las apreciaciones planteadas el accionante, no se configuró un desconocimiento del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, de allí que la conclusión a la que arribó el juez de tutela de primera instancia es compartida en su integridad por este despacho. 3. Conclusiones 23.
En consecuencia, una vez revisadas las consideraciones y conclusiones efectuadas por la Sección Quinta del Consejo de Estado en el fallo de tutela de primera instancia de 16 de julio de 2020, de cara a los argumentos planteados en la solicitud de amparo, la Sala confirmará la decisión, por no advertirse violación alguna de los derechos fundamentales del accionante. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 16 de julio de 2020, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado por medio de la cual se negó la solicitud de amparo presentada por Loraine Isabel Julio Ospina, por las razones expuestas.
SEGUNDO: NOTIFICAR por el medio más expedito y eficaz a las partes (Artículo 16 Decreto 2591 de 1991), entregándoles copia íntegra del fallo.
TERCERO: Por Secretaría General, REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. RAMIRO PAZOS GUERRERO MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA ----------------------- [1] Artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. [2] Consejo de Estado.
Sección Segunda, providencia de 14 de abril de 2016, Exp. 08001-23-31-000-2011-00668-01; Consejo de Estado. Sección Segunda. Providencia de 2 de octubre de 2019, Exp. 25000-23-42-000-2012-01193-01. [3] Sentencia C-154-97; Sentencia C-614-09 [4] Entre otras, Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia de 10 de septiembre de 2019.
Rad. 11001-03-15-000-2019-02020-01. [5] Por ejemplo, Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de 28 de febrero de 2019. Rad. 11001-03-15-000-2019-03163-01. [6] La Sentencia de 7 de noviembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar indicó: “Ahora bien, con respecto al elemento de subordinación y dependencia, considera la Sala que no se encuentran acreditados, por las siguientes razones: i) de conformidad con los contratos de prestación de servicios obrantes en el expediente, la demandante se desempeñó como auxiliar contable y encuestadora del SISBEN, teniendo como funciones del primer cargo la de la codificación de datos, organización de correspondencia, archivos de ingresos y egresos de la Secretaría de Hacienda entre otros, y del segundo cargo, debía desplazarse a realizar las encuestas del SISBEN, corregir y llenar planillas, entre otras, ii) no se observa en el plenario, prueba que permita inferir que la actora no tenía facultades para asignarse un horario de acuerdo a su criterio, pues manifiesta la testigo VIRGINIA MUÑOZ GUTIÉRREZ, que a pesar de que se les pedía cumplir con un horario nadie se los exigía, y posteriormente indicó que a través de un memorando se les exigió el cumplimiento de horario, afirmación esta que contradice la anterior y que no solo será desestimada por la Sala por ser contradictoria, sino que, por sí sola no es suficiente para que esta Corporación le de credibilidad, pues no se encuentra prueba en el plenario del documento que describe la testigo, no fue allegado con la demanda, ni tampoco por la testigo en su oportunidad, iii) el hecho de que el municipio entregara a la actora documentos para ejecutar el objeto contractual como materiales de papelería, planillas, carnes del SISBEN entre otros, no es suficiente para indicar la existencia de subordinación, pues en los contratos de prestación de servicios, la entidad es clara al expresar que serán ellos quienes provean dichos elementos, teniendo en cuenta que dicha documentación es especial para la ejecución de la labor, y de ninguna manera es posible que el contratista los obtenga sin intermediación del contratante.” [7] Consejo de Estado.
Sección Segunda, providencia de 14 de abril de 2016, Exp. 08001-23-31-000-2011-00668-01. [8] Consejo de Estado. Sección Segunda. Providencia de 2 de octubre de 2019, Exp. 25000-23-42-000-2012-01193-01