TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - No configuración / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CONTRATO REALIDAD / FALTA DE INDICACIÓN DE LAS RAZONES DE INCONFORMIDAD DEL FALLO DE TUTELA La Sala analizará la procedencia de estudiar el asunto, pues se advierte que la manifestación de impugnación hecha por la parte actora no indica las razones de inconformidad con la decisión tomada en primera instancia y, en consecuencia, tampoco cuenta con desarrollo argumentativo alguno. (…) [L]a Sala evaluará si es procedente decidir de fondo el recurso presentado contra el fallo que resolvió en primera instancia una acción de tutela contra providencia judicial, si aquel documento no indica las razones por las cuales disiente de lo resuelto por el a quo.
(…) En el caso concreto (…) el accionante no presentó ningún argumento para sustentar su discrepancia con el fallo de 2 de julio de 2020, proferido por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, así como tampoco, alegó encontrarse en la única circunstancia que lo eximiría de dicha obligación, razones que impiden a la Sala emitir un pronunciamiento de fondo.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C, veintiocho (28) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02426-01(AC) Actor: RAFAEL ANTONIO CABARCAS CARRASQUILLA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR La Sala decide la impugnación presentada por Rafael Antonio Cabarcas Carrasquilla en contra de la sentencia dictada el 2 de julio de 2020, por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, por medio de la cual se negó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Rafael Antonio Cabarcas Carrasquilla formuló acción de tutela alegando configurado el defecto fáctico y desconocimiento de precedente y vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, con ocasión de la providencia del 7 de noviembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar dentro del trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con radicado número 13001 33 33 013 2014 00387 00[1], mediante la cual se resolvió: “PRIMERO: REVOCAR en todas sus partes la sentencia de primera instancia, en su lugar la decisión será la siguiente: “PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia”
SEGUNDO: Condenar en costas en ambas instancias a la parte demandante, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO: DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones en el sistema de información justicia XXI.”[2] Para el efecto esgrimió la siguiente pretensión: “Se tutelen los DERECHOS FUNDAMENTAL (Sic) AL DEBIDO PROCESO Y A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA a favor del suscrito RAFAEL ANTONIO CABARCAS CARRASQUILLA y como consecuencia de ello, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR dejar sin efecto la sentencias proferida el día 7 de noviembre de 2019 y como consecuencia de ello proferir nueva sentencia que ordene confirmar la sentencia de primera instancia adiada 14 de febrero de 2017 proferida por el JUZGADO DÉCIMO TERCERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CARTAGENA dentro del proceso radicado con el número 13-001-33-33-013-2014- 00387-00.”[3] II.
TRÁMITE DE LA TUTELA 1. La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado procedió a admitir la tutela a través de auto del 9 de junio de 2020. Ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo del Bolívar, y en calidad de terceros con interés, al Municipio de Turbaco y a todas las personas que actuaron como demandadas, demandantes, coadyuvantes, litisconsortes necesarios, terceros interesados y demás intervinientes dentro del proceso que dio origen a la providencia enjuiciada.
También se ordenó requerir al Juzgado 13 Administrativo Oral del Circuito de Cartagena para que allegara, en calidad de préstamo, el expediente del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.[4] 2. A través de escrito, enviado por correo electrónico el 16 de junio de 2020, la Magistrada del Tribunal Administrativo de Bolívar, Digna María Guerra Picón, en condición de ponente de la sentencia acusada, presentó informe en el que indicó que la providencia se centró en determinar si la relación sostenida por el demandante con el municipio demandado cumplía o no con los elementos propios de una relación laboral; ante lo cual, la Sala concluyó que no se logró acreditar con suficiencia su existencia, toda vez que, si bien se configuraron los elementos de la prestación personal del servicio y la remuneración, no se probó la subordinación y/o dependencia. Aseguró que a la anterior deducción se llegó, luego de una valoración unificada y adecuada de las pruebas obrantes en el expediente y de un estudio juicioso de la jurisprudencia y normatividad aplicable al caso.
De otra parte, solicitó que se rechazara por improcedente la acción de tutela, pues consideró que no se materializan ni los presupuestos generales ni las causales especiales de procedencia de esta acción frente a providencias judiciales. Afirmó que el accionante pretende revivir un proceso judicial que se surtió en sus dos instancias, lo cual estimó como inadmisible y contrario a los principios de independencia y autonomía judicial.[5] 3.
El Municipio de Turbaco guardó silencio. III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA 3.1. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, en providencia del 2 de julio de 2020[6], luego de describir las pretensiones, hechos y fundamentos jurídicos de la solicitud de amparo y las actuaciones procesales e intervenciones, precisó que el problema jurídico consistía en “determinar si el Tribunal Administrativo de Bolívar incurrió en defecto fáctico y desconocimiento del precedente y, por tanto, en la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del señor Rafael Antonio Cabarcas Carrasquilla, al proferir la sentencia del 7 de noviembre de 2019, mediante la cual le negó el reconocimiento de la relación laboral con el municipio de Turbaco”[7].
Luego se refirió a la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, explicó el alcance del artículo 86 constitucional, de algunas disposiciones contenidas en el Decreto 2591 de 1991 y de las reglas contenidas en las sentencias C – 543 de 1992 y C – 590 de 2005. De igual forma, se refirió a los fallos del Consejo de Estado proferidos el 31 de julio de 2012[8] y 5 de agosto de 2014.
Posteriormente, realizó un recuento de las pruebas que obran en el expediente del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con radicado número 13001 33 33 013 2014 00387 00, hizo especial énfasis en los hechos que pudieron establecerse a partir de ellas, describió la decisión del Juez de primera instancia, indicó que la acción de tutela cumplía los requisitos generales procedencia y enunció los fundamentos de la providencia cuestionada.
A continuación, efectuó un recuento de la regulación e interpretación jurisprudencial del contrato de prestación de servicios y el contrato realidad, señalando que la subordinación es un factor determinante de la relación laboral, puesto que su presencia supone la dependencia del contratista respecto de la administración, y que debe haber suficiente claridad probatoria para poder diferenciarla de la coordinación de actividades. 3.2.
Conforme con lo expuesto procedió al análisis del caso concreto, indicando que el hecho de que el Tribunal Administrativo de Bolívar no haya valorado los elementos de convicción como lo solicitaba el accionante, no implicaba la configuración de la causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales denominada defecto fáctico, pues en ejercicio de sus competencias jurisdiccionales tenía la potestad, bajo los criterios de la sana crítica, de otorgar diferentes grados de certeza a las pruebas obrantes en el expediente.
Resaltó que el Tribunal accionado valoró el acervo probatorio de forma idónea, lo cual le brindó certeza sobre la inexistencia de una relación laboral entre el demandante y la entidad municipal. Concluyó que no existió quebrantamiento de los derechos fundamentales de los accionantes y que no se estructuró el defecto fáctico alegado. 3.3.
En cuanto al defecto sustantivo en la modalidad de desconocimiento de precedente judicial, la Sala advirtió que el Consejo de Estado, en sentencia de 2 de octubre de 2019, decidió en forma favorable una controversia similar, pero que, a diferencia de lo ocurrido en el sub lite, en dicho caso sí se probaron en debida forma todos los elementos de la relación laboral, motivo por el que se decidió acceder a las súplicas allí formuladas y, por ende, aseguró que la comparación de los fallos no reporta reproche constitucional alguno. Con base en lo anterior, falló: “Se niega el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia (Sic) por el señor Rafael Antonio Cabarcas Carrasquilla, de acuerdo con los argumentos expuestos en la parte motiva de esta decisión. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado.
En caso de no ser impugnada la presente decisión, debe remitirse el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.”[9] IV. LA IMPUGNACIÓN 4.1. El señor Rafael Antonio Cabarcas Carrasquilla presentó impugnación mediante correo electrónico del 22 de julio de 2020, cuyo texto es el siguiente: “Buenas tardes Impugno la sentencia que me ha negado el amparo”[10] Dicho correo electrónico fue enviado por el accionante, como respuesta a la notificación del fallo que por este medio había sido realizada en la misma fecha.
El mensaje electrónico no contiene archivos adjuntos, así como tampoco ninguna otra manifestación distinta a la anteriormente descrita. V. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo previsto por el numeral séptimo del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017, y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones, y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.
Hechos 1. El señor Rafael Antonio Cabarcas Carrasquilla presentó demanda, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, pretendiendo la nulidad del oficio de fecha 21 de abril de 2014, proferido por el municipio de Turbaco, a través del cual le negó el reconocimiento de la existencia de un contrato realidad y el consecuente pago de prestaciones sociales. 2.
El Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Cartagena conoció de dicha acción y, mediante sentencia proferida el 14 de febrero de 2017, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda declarando la nulidad parcial del acto demandado, en el sentido de reconocer la relación laboral y las prestaciones sociales correspondientes a los contratos comprendidos entre el 1° de marzo de 2010 hasta el 17 de noviembre de 2011. 3.
Inconforme con la decisión, el Municipio de Turbaco presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Bolívar mediante providencia del 7 de noviembre de 2019, revocando el fallo del a quo y negando todas las pretensiones de la demanda. 4. El señor Cabarcas Carrasquilla formuló acción de tutela alegando la configuración del defecto fáctico y desconocimiento de precedente jurisprudencial y vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. 5.
De dicha acción conoció el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, que, mediante fallo del 2 de julio de 2020, negó el amparo solicitado. 6. Contra la anterior decisión el señor Rafael Antonio Cabarcas Carrasquilla presentó impugnación sin sustentarla. 3. Consideraciones La Sala analizará la procedencia de estudiar el asunto, pues se advierte que la manifestación de impugnación hecha por la parte actora no indica las razones de inconformidad con la decisión tomada en primera instancia y, en consecuencia, tampoco cuenta con desarrollo argumentativo alguno. Por tal razón, la Sala evaluará si es procedente decidir de fondo el recurso presentado contra el fallo que resolvió en primera instancia una acción de tutela contra providencia judicial, si aquel documento no indica las razones por las cuales disiente de lo resuelto por el a quo. 5.3.1 El artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, dispone: “Articulo 31.
Impugnación del Fallo. Dentro de los tres días siguientes a su notificación el fallo podrá ser impugnado por el Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano correspondiente, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato. Los fallos que no sean impugnados serán enviados al día siguiente a la Corte Constitucional para su revisión.” De la norma en comento resulta claro que el fallo proferido dentro de las acciones de tutela goza de doble instancia, como principio constitucional que le garantiza a las partes el pleno ejercicio de los derechos de contradicción y defensa, controvirtiendo la decisión ante otra autoridad judicial que de manera independiente e imparcial revise y analice la actuación previa, las pruebas y los argumentos jurídicos planteados por el impugnante, con el fin de confirmar, modificar o revocar el fallo.
En este orden de ideas, al Juez de segunda instancia le corresponde realizar un pronunciamiento sobre las razones de inconformidad expuestas por el apelante. Sobre el particular, esta Sección se ha pronunciado en sentencia del 9 de agosto de 2019[11], indicando lo siguiente: “Sobre el alcance del pronunciamiento que corresponde realizar al juez de segunda instancia en la acción de tutela, en atención a los argumentos expuestos como sustento de la impugnación, en sentencia de 28 de febrero de 2019[12] esta Sala estableció las siguientes subreglas: “[…] Esta Sección debe reiterar que el principio de informalidad que gobierna a la acción de tutela no puede considerarse absoluto[13], pues es necesario satisfacer ciertos presupuestos básicos que le permitan al Juez conocer con claridad aspectos como la acción o la omisión que la motiva, el derecho que se considera violado o amenazado y, de ser posible, el nombre de la autoridad pública o del órgano autor de la amenaza o del agravio[14], el señalamiento de las razones jurídicas de índole constitucional para demostrar por ejemplo que la sentencia proferida en primera instancia no está ajustada a derecho, lo que implica para el actor cumplir con una carga argumentativa mínima. 40.
Ahora bien, como última cuestión, y referente al tema bajo estudio, la Sala debe establecer unas sub reglas en relación con la carga argumentativa que se debe exigir en las impugnaciones dentro del marco de la acción de tutela: 40.1 Cuando el caso bajo estudio consista en una acción de tutela contra autoridades públicas, la parte que impugne la sentencia de tutela proferida en primera instancia, no se le exigirá una carga argumentativa mínima, es decir, que no habrá necesidad de sustentar la respectiva impugnación, donde basta que el impugnante lo presente dentro del término legal correspondiente en los términos del artículo 31 del Decreto 2591, con el fin de que se efectúe el respectivo trámite del mismo, teniendo el ad quem, el deber constitucional de resolver el fondo del asunto; i) analizando los argumentos jurídicos expuestos por el juez constitucional de primera instancia, y el ii) acervo probatorio obrante en el expediente. 40.2 Cuando el caso bajo estudio consista en una acción de tutela contra providencias judiciales, la parte que impugne la sentencia de tutela proferida en primera instancia precisando que i) si obra en nombre propio o ii) por medio de apoderado especial, debe cumplir con una carga argumentativa mínima[15], en donde exponga las razones jurídicas por las cuales una autoridad judicial, incurrió en los defectos: i) orgánico; ii) procedimental; iii) fáctico; iv) sustantivo; v) error inducido; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente; y viii) violación directa de la Constitución, en los términos de la sentencia C-590 de 2005[16], proferida por la Corte Constitucional, postura jurisprudencial, que fue acogida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de 31 de julio de 2012[17], salvo que se trate de un sujeto de especial protección constitucional, a quien no se le exigirá dicha carga argumentativa, toda vez que el Estado tiene que adoptar las medidas necesarias, para garantizar la protección de sus derechos fundamentales, especialmente, el acceso a la administración de justicia. […]” (Subrayado fuera del texto original)” Conforme a lo anterior, resulta ineludible, como regla general, que quien impugna un fallo de tutela contra providencia judicial está en el deber de cumplir con una carga argumentativa mínima que exponga las razones de que motivan el recurso, salvo que se encuentre cobijado bajo la única excepción admisible consistente en ser sujeto de especial protección constitucional, situación que debe ser invocada. 5.3.2.
En el caso concreto, tal y como se había anunciado en líneas anteriores, el accionante no presentó ningún argumento para sustentar su discrepancia con el fallo de 2 de julio de 2020, proferido por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, así como tampoco, alegó encontrarse en la única circunstancia que lo eximiría de dicha obligación, razones que impiden a la Sala emitir un pronunciamiento de fondo.
Vistas las anteriores consideraciones, es menester confirmar la sentencia de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, VI. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 2 de julio de 2020, por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: Dentro del término de ley, envíese el expediente a la Corte Constitucional para que se surta la eventual revisión. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 28 de agosto de 2020. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Visto en el expediente digital, consultado el 13 de agosto de 2020 en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/Casos/list_procesos?guid =11001031500020200242600 [2] Ibídem. [3] Ibídem. [4] Ibídem. [5] Ibídem. [6] Notificada vía correo electrónico el 22 de julio de 2020 [7] Visto a folio 6 del archivo “fallo” del expediente digital. [8] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01(IJ). [9] Visible a folio 24 del archivo “fallo” del expediente digital. [10] Visible en el archivo adjunto de la anotación 17 del historial de actuaciones, consultado el 14 de agosto de 2020 en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/Casos/list_procesos?guid =11001031500020200242600. [11] Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera.
Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López. Radicación Número: 11001- 03-15-000-2019-00554-01(Ac). Actor: Rafael Francisco Amaya Churio. Demandado: Tribunal Administrativo De Cundinamarca, Sala Transitoria. [12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 28 de febrero de 2019. Radicación: 11001-03-15-000- 2018-03163-01.
Actor: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional. Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez. [13] Sobre el principio de informalidad, ver Corte Constitucional, Auto A165 de 21 de julio 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. [14] Decreto 2591 de 1991, artículo 14. [15] Frente al tema ha dicho la Sección Quinta del Consejo de Estado: “[…] Esta Sección ha reiterado en varias ocasiones que el recurrente tiene una carga argumentativa para delimitar los motivos que sustenten la impugnación del fallo de tutela, especialmente cuando se trata de providencias judiciales contra Altas Cortes, las cuales, dada su naturaleza, exigen por parte de los jueces constitucionales un estudio más riguroso y una procedencia excepcional.” Es menester recordar que frente a tutelas contra providencias judiciales, el juez constitucional no se encuentra facultado para inmiscuirse de manera oficiosa o mecánica en la órbita de los asuntos dirimidos y desarrollados por el juez natural, por lo que su estudio se debe centrar en los argumentos expuestos por el actor en las instancias correspondientes.
Realizar un análisis extensivo sobre puntos adicionales resultaría en un estudio oficioso de la providencia judicial ya ejecutoriada, convirtiéndose en una nueva instancia, contrariando la finalidad del amparo constitucional. Es por ello que resulta indispensable una argumentación mínima que soporte la impugnación. De este modo el ad quem podrá determinar los supuestos bajo los cuales debe analizarse lo propuesto por el interesado y así establecer si la decisión adoptada en primera instancia debe revocarse, modificarse o confirmarse.
Adicional a lo anterior, resulta indispensable cumplir de forma diligente con los términos previstos y con los lineamientos establecidos por la ley. Para el caso particular, la parte actora en su escrito inicial de impugnación, presentado el treinta (30) de octubre de 2018, no expuso, ni siquiera de forma sucinta, las razones de desacuerdo respecto del fallo de primera instancia, por lo que resulta claro para la Sala que no cumplió con la carga mínima argumentativa que le correspondía, y por tal razón, no es posible entrar a realizar un estudio oficioso de la presente acción de tutela, así como tampoco de la decisión del a quo que impugnó […]”.(Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 6 de diciembre de 2018, C.P Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, radicación número: 11001-03-15-000-2018-02777-01). [16] Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [17] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328.