CADUCIDAD / TITULO EJECUTIVO / PROCESO EJECUTIVO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / TÉRMINO PARA EJECUTAR TITULO QUE EMANA DE UNA SENTENCIA JUDICIAL / DEMANDA EJECUTIVA CONTRA CAJANAL Es el fenómeno jurídico de orden procesal que se configura con la expiración de los términos perentorios fijados por la ley para intentar ciertas acciones y funge como instrumento de garantía para salvaguardar la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones entre los individuos y el Estado. […] [P]ara acudir a la administración de justicia en el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, se debe hacer de forma oportuna por el interesado a fin de que se racionalice el ejercicio del derecho sustancial y que las situaciones no puedan ser ventiladas por vía judicial en cualquier momento, pues al fenecer el plazo fijado por la ley para presentar la demanda correspondiente, opera la caducidad y su consecuencia es la extinción del derecho a la acción por el transcurso del tiempo. […] [E]l término para ejecutar un título que emana de una sentencia judicial es de cinco (5) años ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través de la demanda ejecutiva, contados a partir del momento en que aquella se hace exigible, es decir, dieciocho (18) meses después de ejecutoriada la providencia proferida bajo la normativa del Código Contencioso Administrativo, o, a los diez (10) meses siguientes de haber quedado en firme la decisión, si se profirió bajo el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. […] [C]uando la demanda se dirija contra la extinta Cajanal, el Consejo de Estado, en reiteradas decisiones, ha considerado que los términos de prescripción y caducidad para los procesos ejecutivos en contra de esta entidad estuvieron suspendidos entre el 12 de junio de 2009 hasta el 11 de junio de 2013 […] FUENTE FORMAL: LEY 550 DE 1990 / CCA - ARTÍCULO 136 NUMERAL 11 / CCA - ARTÍCULO 177 NUMERAL 4 / CPACA ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL K / CPACA - ARTÍCULO 192 NUMERAL 2 / DECRETO 2196 DE 2009 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 25000-23-42-000-2017-00892-01(1555-18) Actor: MARÍA OTILIA RODRÍGUEZ DE MURCIA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Referencia: EJECUTIVO. DEMANDA EJECUTIVA. RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO QUE NEGÓ MANDAMIENTO EJECUTIVO. AUTO DE SEGUNDA INSTANCIA. La Subsección A de la Sección Segunda procede a decidir el recurso de apelación interpuesto contra el auto de 7 de diciembre de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B, a través del cual negó el mandamiento ejecutivo.
I.- ANTECEDENTES La señora María Otilia Rodríguez de Murcia solicitó que se libre mandamiento de pago por la suma de $3.749.217 como consecuencia de la condena proferida en la sentencia del 28 de junio de 2007 por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de providencia de 7 de diciembre de 2017, negó el mandamiento ejecutivo (folios 60 a 62).
Afirmó que la acción ejecutiva se interpuso por fuera del término legal permitido. Lo anterior, dado que la sentencia que se pretende ejecutar quedó en firme el 22 de agosto de 2008 (sic), comenzando a correr desde ese momento los 18 meses de que trata el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo sobre la exigibilidad de la condena.
Posteriormente a esos 18 meses, comenzarían a trascurrir los 5 años para presentar la demanda ejecutiva, tiempo que se cumplió el 22 de febrero de 2015. La presente demanda se interpuso el 22 de febrero de 2017, por lo cual, al realizarse por fuera del término legal, se decidió no librar mandamiento ejecutivo. En dicha providencia, el Tribunal mencionó la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado sobre la adopción de una suspensión en los términos para la presentación de acciones en contra de Cajanal, dada la liquidación de esta entidad.
Lo anterior, para apartarse de las razones jurídicas de estas providencias al considerar que el plazo de 5 años impuesto por el legislador era más que suficiente para exigir el cumplimiento de una obligación, «en otras palabras, que el proceso de supresión de CAJANAL no es un obstáculo para que la parte interesada interponga la acción ejecutiva».
El anterior razonamiento lo fundamentó en que la jurisprudencia constituye un criterio auxiliar de la justicia y en que los jueces solo están sometidos al imperio de la ley, en alusión al texto del artículo 230 de la Constitución Política de Colombia. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión, la demandante (cónyuge supérstite)[1] interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación (folios 63 a 74) donde expuso que no tener como interrumpido el término para ejercer la acción ejecutiva, dado el proceso liquidatario de Cajanal, era desconocer los derechos adquiridos de la accionante.
En su escrito presentó diversos pronunciamientos del Consejo de Estado que apoyan la tesis de la suspensión de los términos en los procesos ejecutivos dirigidos contra Cajanal durante su liquidación, esto es, desde el 12 de junio de 2009 hasta el 11 de junio de 2013. Expuesto lo anterior, consideró que ante la suspensión de los términos durante el periodo mencionado, la acción se presentó dentro del término legal.
A través de auto de 9 de febrero de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en virtud del artículo 242 del CPACA, rechazó por improcedente el recurso de reposición y concedió el de apelación. II.- CONSIDERACIONES 2.1 Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el auto de 7 de diciembre de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que dispuso no librar mandamiento ejecutivo a favor de la señora María Otilia Rodríguez de Murcia, porque la demanda se interpuso por fuera del término legal, se ajustó a derecho o si, por el contrario, la decisión debe ser revocada.
Para la resolución del problema jurídico, se analizarán los siguientes aspectos: (i) la caducidad del proceso ejecutivo; (ii) la solución al caso concreto. 2.2 La caducidad Es el fenómeno jurídico de orden procesal que se configura con la expiración de los términos perentorios fijados por la ley para intentar ciertas acciones y funge como instrumento de garantía para salvaguardar la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones entre los individuos y el Estado.
En ese sentido, ha precisado este colegiado que para acudir a la administración de justicia en el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, se debe hacer de forma oportuna por el interesado a fin de que se racionalice el ejercicio del derecho sustancial y que las situaciones no puedan ser ventiladas por vía judicial en cualquier momento, pues al fenecer el plazo fijado por la ley para presentar la demanda correspondiente, opera la caducidad y su consecuencia es la extinción del derecho a la acción por el transcurso del tiempo.
De manera que en materia de lo contencioso administrativo el término de caducidad para aquellos procesos ejecutivos en los que se pretende la ejecución de un título que deviene de una sentencia judicial es de cinco (5) años contados a partir de la exigibilidad de la obligación, conforme lo disponen el numeral 11[2] del artículo 136 del Decreto 01 de 1984 y el literal k[3]), numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.
Ahora, respecto al momento en que se hacen exigibles las sentencias judiciales en contra de la administración, se tiene que según lo regulado en el Código Contencioso Administrativo, inciso 4[4] del artículo 177, serán ejecutables dieciocho (18) meses después de su ejecutoria y, en el inciso 2[5] del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, a los diez (10) meses siguientes a la firmeza de la providencia. De lo anterior se concluye, que el término para ejecutar un título que emana de una sentencia judicial es de cinco (5) años ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través de la demanda ejecutiva, contados a partir del momento en que aquella se hace exigible, es decir, dieciocho (18) meses después de ejecutoriada la providencia proferida bajo la normativa del Código Contencioso Administrativo, o, a los diez (10) meses siguientes de haber quedado en firme la decisión, si se profirió bajo el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.4.
El caso concreto – análisis de la Sala Para resolver el problema jurídico planteado en la presente providencia, se observa, en el material probatorio contenido en el expediente, que mediante sentencia de 28 de junio de 2007 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenó reliquidar la pensión mensual por vejez del señor Daniel Murcia Olaya, incluyendo algunos factores devengados como el auxilio de alimentación, auxilio de transporte, prima de servicios, navidad y vacaciones.[6] La parte actora solicitó el cumplimiento de la sentencia ante CAJANAL el 4 de octubre de 2007.[7] Comoquiera que junto con la demanda se acompañó copia de la sentencia antes referida, pero no se acompañó copia del edicto con el cual se notificó, la Sala tendrá como fecha de referencia para contabilizar el término para ejecutarla el día 21 de agosto de 2007 (proferida en vigencia del C.C.A.), día en que quedó ejecutoriada, de acuerdo con la constancia efectuada por el oficial mayor del tribunal[8].
Entonces, a partir del día siguiente (22 de agosto de 2007), empezó a correr el plazo de los 18 meses para su exigibilidad, dando como límite el 22 de febrero de 2009. A partir del 23 del mismo mes y año comenzarían a correr los 5 años para la presentación de la acción ejecutiva sobre la providencia en cuestión resultando como fecha final para presentar la demanda el 23 de febrero de 2014.
No obstante lo anterior, cuando la demanda se dirija contra la extinta Cajanal, el Consejo de Estado, en reiteradas decisiones,[9] ha considerado que los términos de prescripción y caducidad para los procesos ejecutivos en contra de esta entidad estuvieron suspendidos entre el 12 de junio de 2009 hasta el 11 de junio de 2013, en virtud del Decreto 2196 de 2009 y la Ley 550 de 1990.
En uno de estos pronunciamientos[10] se expresó lo siguiente: «S]e reitera, que los términos de prescripción y de caducidad de las obligaciones a cargo de la entidad liquidada no corrieron entre el 12 de junio de 2009 hasta el 11 de junio de 2013, esto es, por el espacio de cuatro (4) años. De manera que levantada la suspensión de aquellos, el 12 de junio de 2013, con la conclusión del trámite liquidatorio, se reanudó el cómputo de los cinco (5) años con que contaba la actora para formular la demanda ejecutiva respecto de las obligaciones reconocidas en la sentencia condenatoria.» Esta posición ha sido reiterada por esta Subsección en el Consejo de Estado[11] y un apartamiento en el caso concreto generaría una violación al acceso a la administración de justicia, además de ser violatorio del derecho a la igualdad de la accionante al decidir de manera diferente casos con supuestos fácticos idénticos.
Ahora bien, siguiendo con la línea trazada por esta Sala en relación con la suspensión del término de caducidad cuando la demandada sea la extinta Cajanal – hoy la UGPP, de acuerdo con lo certificado por el oficial mayor del tribunal, la sentencia de 28 de junio de 2007 quedó debidamente ejecutoriada el 21 de agosto de 2007, por lo tanto, los 18 meses para su cumplimiento corrían a partir del día siguiente y cumplido este plazo empieza a contabilizar el término de caducidad de 5 años.
Entonces, para establecer la fecha límite para presentar la demanda ejecutiva, se hará el cálculo de la siguiente manera: ▪ Ejecutoria de la sentencia: 21 de agosto de 2007. El plazo de 18 meses para ejecutarla vencía el 22 de febrero de 2009 y a partir del día siguiente comienza a contarse el término de caducidad, pero como este fue suspendido el 12 de junio de 2009, hasta ese momento sólo habían transcurrido 3 meses y 19 días. ▪ El 12 de junio de 2013 se reanudaron los términos de caducidad, por tanto, aún restaban 4 años, 8 meses y 11 días para presentar la demanda plazo que se vencería el 24 de febrero de 2018. ▪ La accionante interpuso la demanda ejecutiva el 22 de febrero de 2017, según consta en el expediente[12].
Por lo anterior, esta Sala de Subsección considera que, acogiendo la argumentación presentada y siguiendo la línea trazada por esta Sala, la presente acción ejecutiva se interpuso dentro de término legal, dada la suspensión de términos que se aplicó a la caducidad de la acción ejecutiva cuando la demandada se trate de la extinta Cajanal, tal y como se explicó anteriormente.
Comoquiera que el a quo no analizó de fondo la posibilidad de librar o no mandamiento ejecutivo ya que consideró que la demanda fue presentada por fuera del término legal, deberá revisar si esta cumple con los demás requisitos procesales para definir si procede o no. Previo a establecer lo anterior, deberá verificar que no hayan más posibles sucesores y herederos determinados e indeterminados interesados en las resultas del proceso.
Con base en los argumentos esbozados, la Sala revocará la decisión recurrida y, en su lugar, se ordenará al Tribunal estudiar de fondo si procede o no librar el mandamiento ejecutivo, de acuerdo a los criterios expuestos en la Sentencia SU-041 de 2018[13], previo a verificar si la demandante está legitimada para demandar y si hay herederos determinados e indeterminados que deban ser llamados al proceso.
En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, RESUELVE:
PRIMERO. – REVOCAR el auto de 7 de diciembre de 2017 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante el cual se abstuvo de librar mandamiento ejecutivo dentro del proceso de la referencia, por las razones expuestas y, en su lugar, se ordena al mencionado tribunal que estudie los requisitos formales del título de recaudo, así como los elementos normativos y fácticos pertinentes con el fin de establecer si es procedente o no librarlo, conforme se indicó en la parte considerativa de este auto, previa la constatación de que no hayan más posibles sucesores y herederos determinados e indeterminados interesados en las resultas del proceso.
SEGUNDO. – Una vez ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS NOTA: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso. ----------------------- [1] Folio 58.
En este folio obra el registro civil de matrimonio. [2] Código Contencioso Administrativo. Artículo 136. Caducidad de las acciones. Numeral 11. «La acción ejecutiva derivada de decisiones judiciales proferidas por esta jurisdicción, caducará al cabo de cinco (5) años, contados a partir de la exigibilidad del respectivo derecho. La exigibilidad será la señalada por la ley o la prevista por la respectiva decisión judicial. [3] Literal k, numeral 2, artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 «cuando se pretenda la ejecución con título derivados del contrato, de decisiones judiciales proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en cualquier materia y de laudos arbitrales contractuales estatales, el término para solicitar su ejecución será de cinco (5) años contados a partir de la exigibilidad de la obligación en ellos contenida». [4] Inciso 4, artículo 177 del Decreto 01 de 1984 «Será causal de mala conducta de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos, pagar las apropiaciones para cumplimiento de condenas más lentamente que el resto, Tales condenas, además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria». [5] Artículo 192.
Cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas. Inciso 2. Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deberá presentar la solicitud de pago correspondiente a la entidad obligada. [6] Folio 10 y siguientes. [7] Folio 25 del expediente. [8] Folio 24. [9] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda– Subsección A. C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez (E), providencia del 25 de agosto de 2015, número interno 1777-2015, [10] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda – Subsección B. C.P Sandra Lisset Ibarra Vélez, providencia de 19 de julio de 2018. [11] En providencia que se relaciona supra se citan, entre otras las siguientes providencias que han sostenido esta posición: i) Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda– Subsección “A”. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez (E), providencia de 25 de agosto de 2015, número interno 1777-2015, actor Rosa Ana Novoa de Pabón, demandado: UGPP y ii) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda– Subsección “B”. Consejero Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, providencia de 29 de marzo de 2016, número interno 5042-2015, actor Aidé Yolanda Cárdenas Corredor, demandado: UGPP [12] Folio 1. [13] Según el criterio expresado en dicha providencia, el juez de segunda instancia debe abstenerse de librar mandamiento de pago en sede de apelación y en su lugar, deberá devolver el expediente al juez que negó inicialmente el mandamiento para que sea este, quien valore nuevamente esta posibilidad, materializando así el principio de doble instancia y de contradicción de las partes.