MECANISMO DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN / PROCEDIMIENTO APLICACIÓN MECANISMO EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE JUDICIAL - Sentencia S-182 del 10 de septiembre de 1992 / IMPROCEDENCIA DEL MECANISMO DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA El artículo 102 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé el trámite según el cual los ciudadanos pueden acudir ante la administración a fin de que se les reconozca una situación jurídica que haya sido resuelta mediante una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado. […] [E]n los eventos en que se pretenda la extensión de la jurisprudencia, la sentencia invocada debe enmarcarse en los siguientes elementos: i) que haya sido proferida por el Consejo de Estado, ii) que sea de unificación jurisprudencial de conformidad con el artículo 270 ibidem, y iii) que en ella se haya reconocido un derecho. […] [E]s necesario aclarar que el Consejo de Estado ha sido enfático en establecer que no solo son objeto de extensión las sentencias de unificación proferidas luego de la entrada en vigor de la Ley 1437 de 2011, sino que también lo son las que fueron expedidas con anterioridad a la norma en mención, siempre y cuando, esta corporación lo haya hecho con el fin de fijar un criterio unificador. […] [E]n cuanto al trámite administrativo, la autoridad deberá adoptar la decisión de la referida solicitud dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. Sin embargo, con la entrada en vigor del Código General del Proceso, ese término se amplió por treinta (30) días adicionales, debido a que la entidad respectiva tiene la obligación de solicitar concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, con el propósito de resolver el mecanismo indicado. […] [S]e aclara que el acto que da respuesta a la solicitud de extensión no es susceptible de recurso administrativo alguno, por lo que el interesado está obligado a acudir directamente ante el Consejo de Estado, dentro de los 30 días siguientes, en atención a lo consagrado en los artículos 102 y 269 del CPACA.

Concluida la etapa anterior, el artículo 269 del CPACA dispone que el trámite judicial precitado se tiene que activar dentro de los treinta (30) días siguientes a la respuesta en sede administrativa, acorde con los criterios esbozados en el acápite anterior. Para ello, tal norma estipula que el interesado tiene el deber de presentar un escrito razonado dirigido al Consejo de Estado, acompañado de la actuación adelantada ante la entidad competente.

Sobre este punto, la expresión «escrito razonado», se ha de entender como aquel que contenga los requisitos establecidos en el artículo 102 ibidem, y que guarde congruencia con lo pedido ante la administración; es decir, que se haya fundamentado en la misma sentencia de unificación. Ahora bien, el artículo en mención prevé que, una vez se haya corrido traslado del aludido mecanismo, se deberá fijar audiencia a efectos de escuchar a las partes para que expongan sus alegatos de conclusión y se adopte la decisión de fondo. […] [S]e concluye que la audiencia descrita es prescindible en los eventos en los que el caso bajo estudio no cumpla con los requisitos predispuestos para extender los efectos de la sentencia invocada; en otras palabras, i) cuando el operador judicial compruebe que no existe identidad jurídica y fáctica entre el caso particular y el demandante de la sentencia objeto de extensión, o ii) porque la tesis jurisprudencial deprecada perdió vigencia. […] [T]ampoco hay lugar a llevar a cabo la diligencia aludida cuando, por cualquier otra razón, el operador jurídico estime que no hay posibilidad de acceder a la extensión de la jurisprudencia deprecada. […] [E]n el asunto sub lite, no hay lugar a extender los efectos de la Sentencia S-182 del 10 de septiembre de 1992, expedida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, porque no tiene la connotación de ser de unificación jurisprudencial, circunstancia que hace improcedente el mecanismo de la referencia. FUENTE FORMAL: CPACA - ARTÍCULO 102 / CPACA - ARTÍCULO 269 / CPACA - ARTÍCULO 270 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-25-000-2016-00912-00(4179-16) Actor: MARÍA TERESA FRANCO DE GALVIS Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP Referencia: NIEGA EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA PORQUE LA SENTENCIA NO ES DE UNIFICACIÓN Decide la Sala la solicitud de extensión de la jurisprudencia impetrada por la señora María Teresa Franco de Galvis contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, ugpp. 1.

Antecedentes 1. La solicitud de extensión[1] 1. Pretensiones En ejercicio del mecanismo de extensión de la jurisprudencia, consagrado en los artículos 10, 102 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora María Teresa Franco de Galvis, por intermedio de apoderado judicial, formuló solicitud en orden a que se le extiendan los efectos de la Sentencia S-182 proferida el 10 de septiembre de 1992 por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, con ponencia del Dr. Luis Eduardo Jaramillo Mejía. Como consecuencia de lo anterior, pidió condenar a la ugpp a que le reconozca una pensión de sobrevivientes, teniendo en cuenta la aplicación retrospectiva de lo establecido en el artículo 20, literal a) del Decreto 3041 de 1966, expedido por la Presidencia de la República, a través del cual se aprobó el Acuerdo 244 de 1966, emitido por el Consejo Superior del Instituto Colombiano de los Seguros Sociales, «[p]or el cual se expide el reglamento general del seguro social obligatorio de invalidez, vejez y muerte». 2.

Situación fáctica Como hechos relevantes, la convocante indicó los siguientes: i) El señor Luis Emilio Galvis Limas laboró al servicio de la Contraloría General de Boyacá como docente director de la escuela urbana en el municipio de Panqueba (Boyacá), desde el 15 de septiembre de 1947 hasta el 20 de enero de 1951; de igual modo, prestó sus servicios para el Ministerio de Educación Nacional como jefe de taller de zapatería de la Escuela Artesanal de Garagoa, entre el 1.º de octubre de 1950 y el 22 de abril de 1962. ii) El 1.º de octubre de 1962, el señor Galvis falleció a causa de un accidente sufrido en el trabajo. iii) La señora María Teresa Franco de Galvis y el señor Luis Emilio Galvis Limas (q. e. p. d.) convivieron por más de 18 años; periodo comprendido entre el 15 de julio de 1944 y el 1.º de octubre de 1962. iv) El señor Galvis, al momento de su fallecimiento dejó causado el derecho a la pensión de sobrevivientes, dado que, para ese momento, acreditaba un total de 789.28 semanas cotizadas, 312 de las cuales se completaron dentro de los seis años anteriores a su muerte y 156 corresponden a las cotizadas dentro de los tres últimos años, cumpliendo así los requisitos establecidos en el artículo 20, ordinal a) del Decreto 3041 de 1966. 2.

Traslado de la solicitud Mediante providencia del 17 de agosto de 2017,[2] el suscrito consejero ponente corrió traslado de la solicitud de extensión de la jurisprudencia de la referencia, a efectos de que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (ugpp) y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se pronunciaran al respecto y aportaran las pruebas que consideraran necesarias. 1. andje[3] La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por conducto de apoderada judicial, manifestó que, en el presente caso, la sentencia cuya extensión se depreca no es de unificación jurisprudencial, puesto que fue proferida con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 1437 del 2011, que, en su artículo 270, previó la manera en que se debían expedir las providencias de la referida naturaleza.

Por otro lado, y en cuanto al caso concreto, precisó que la convocante no se encuentra en igual situación fáctica y jurídica que la demandante en la sentencia cuya extensión solicita. Por lo tanto, pidió que se denieguen las pretensiones incoadas. 2. ugpp[4] A su turno, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, por intermedio de apoderado judicial, indicó que no hay lugar a extender los efectos de la Sentencia S-182 de 1992, en razón a que no es de unificación jurisprudencial y con ella no es posible activar el mecanismo ante el Consejo de Estado.

Al igual que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, precisó que, entre uno y otro caso, no existe identidad fáctica ni jurídica, por lo que pidió no extender los efectos de la sentencia invocada. 2. Consideraciones 1. Problema jurídico Se circunscribe a determinar i) si la Sentencia S-182 del 10 de septiembre de 1992, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, tiene la connotación de ser de unificación jurisprudencial; en caso afirmativo, ii) si hay lugar a extender los efectos de la referida providencia a la situación particular de la señora María Teresa Franco de Galvis.

Para efectos metodológicos, la Sala desarrollará los siguientes puntos, a saber: i) el mecanismo de extensión de la jurisprudencia; ii) la sentencia objeto de extensión: fundamentos fácticos y jurídicos; iii) el recurso extraordinario de súplica: aspectos generales; iv) solución del caso concreto y, v) conclusiones. 2. El mecanismo de extensión de la jurisprudencia El artículo 102 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé el trámite según el cual los ciudadanos pueden acudir ante la administración a fin de que se les reconozca una situación jurídica que haya sido resuelta mediante una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado.

En efecto, la citada norma establece los requisitos formales que debe contener cada solicitud de extensión, así: a) copia o referencia de una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado en la que se haya reconocido un derecho; b) justificación razonada en la que se evidencie la identidad de hecho y de derecho entre el solicitante y el demandante al que se le reconoció una situación jurídica mediante la sentencia de unificación que se invoca; y c) las pruebas que tenga en su poder el solicitante, que le permitan demostrar dicha relación. En cuanto a las sentencias llamadas a ser objeto de extensión de jurisprudencia, el artículo en mención dispone: Artículo 102.

Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos. […] (Se resalta) Quiere decir lo anterior que, en los eventos en que se pretenda la extensión de la jurisprudencia, la sentencia invocada debe enmarcarse en los siguientes elementos: i) que haya sido proferida por el Consejo de Estado,[5] ii) que sea de unificación jurisprudencial de conformidad con el artículo 270 ibidem,[6] y iii) que en ella se haya reconocido un derecho.

Sin embargo, es necesario aclarar que el Consejo de Estado ha sido enfático en establecer que no solo son objeto de extensión las sentencias de unificación proferidas luego de la entrada en vigor de la Ley 1437 de 2011, sino que también lo son las que fueron expedidas con anterioridad a la norma en mención, siempre y cuando, esta corporación lo haya hecho con el fin de fijar un criterio unificador.

Sobre el particular, la Sala de Consulta y Servicio Civil explicó lo siguiente, a través del concepto emitido el 10 de diciembre de 2013: Ahora bien, el artículo 270 del cpaca define cuáles son las sentencias de unificación jurisprudencial que producen los referidos efectos internos y externos, así:   “ARTÍCULO 270. Sentencias de unificación jurisprudencial.

Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.” (Se resalta)   En lo que respecta a esta consulta, es indudable que la expresión “las que profiera o haya proferido” denota que en el concepto de sentencias de unificación jurisprudencial quedaron incluidas no sólo las que se empezaron a expedir con posterioridad a la ley, sino también las que antes de la misma fueron proferidas con esa finalidad; de manera que la disposición es coherente con el desarrollo jurisprudencial a que se hizo referencia en la primera parte de este concepto, en el sentido de que la labor de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado no nace con la ley 1437 de 2001, (sic) en la medida en que es connatural a la condición de Tribunal Supremo que le otorga el artículo 237 de la Constitución Política.

Por tanto una interpretación en contrario, que sólo reconociera como sentencias de unificación jurisprudencial las proferidas a partir de la ley 1437 de 2011, carecería de fundamento constitucional y legal y, en consecuencia, no sería atendible. Ahora bien, si se mira la normatividad vigente antes de esa ley, se encuentra que la unificación jurisprudencial era efectuada por la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado, a la que correspondía: “resolver los asuntos que le remitían las secciones por su importancia jurídica o trascendencia social”;

“conocer los procesos que le remitan las secciones para cambiar o reformar la jurisprudencia de la Corporación”; y “resolver los recursos extraordinarios de revisión y de súplica presentados contra las sentencias dictadas por las secciones y subsecciones de la corporación” (artículo 97 del Decreto 01 de 1984, modificado y adicionado por el artículo 33 de la ley 446 de 1998).

También las secciones de la corporación venían cumpliendo esta función, especialmente las que estaban divididas en subsecciones, a las cuales el Reglamento del Consejo de Estado, expedido con base en el numeral 6º del artículo 237 de la Constitución Política y en el numeral 8 del artículo 35 de la ley estatutaria de administración de justicia, les atribuyó expresamente la tarea de unificar jurisprudencia en los asuntos a su cargo.

(…) Con base en lo anterior, 3. La Sala responde: 1) ¿De las sentencias proferidas con anterioridad a la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, solo pueden ser consideradas sentencias de unificación las proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, o también pueden serlo las de las secciones? Las sentencias proferidas con anterioridad al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo por la Sala Plena y las Secciones del Consejo de Estado con el objeto de unificar jurisprudencia, son sentencias de unificación jurisprudencial en los términos del artículo 270 de la Ley 1437 de 2011. 2) Dependiendo de la respuesta a la pregunta anterior, ¿las sentencias proferidas por las secciones del Consejo de Estado para unificar la jurisprudencia, anteriores a la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pueden ser consideradas sentencias de unificación para efectos del mecanismo de extensión de jurisprudencia que creó el mismo Código? Sí. Las sentencias proferidas por las secciones del Consejo de Estado para unificar la jurisprudencia, anteriores a la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, son sentencias de unificación jurisprudencial que permiten aplicar el mecanismo de extensión de jurisprudencia previsto en los artículos 102 y 269 del mismo Código.

(Negritas fuera del texto)[7] Por su parte, y en cuanto al trámite administrativo, la autoridad deberá adoptar la decisión de la referida solicitud dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. Sin embargo, con la entrada en vigor del Código General del Proceso,[8] ese término se amplió por treinta (30) días adicionales, debido a que la entidad respectiva tiene la obligación de solicitar concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, con el propósito de resolver el mecanismo indicado.

De igual modo, se aclara que el acto que da respuesta a la solicitud de extensión no es susceptible de recurso administrativo alguno, por lo que el interesado está obligado a acudir directamente ante el Consejo de Estado, dentro de los 30 días siguientes,[9] en atención a lo consagrado en los artículos 102 y 269 del cpaca. Concluida la etapa anterior, el artículo 269 del cpaca dispone que el trámite judicial precitado se tiene que activar dentro de los treinta (30) días siguientes a la respuesta en sede administrativa, acorde con los criterios esbozados en el acápite anterior. [10] Para ello, tal norma estipula que el interesado tiene el deber de presentar un escrito razonado dirigido al Consejo de Estado, acompañado de la actuación adelantada ante la entidad competente.

Sobre este punto, la expresión «escrito razonado», se ha de entender como aquel que contenga los requisitos establecidos en el artículo 102 ibidem, y que guarde congruencia con lo pedido ante la administración; es decir, que se haya fundamentado en la misma sentencia de unificación. Ahora bien, el artículo en mención prevé que, una vez se haya corrido traslado del aludido mecanismo, se deberá fijar audiencia a efectos de escuchar a las partes para que expongan sus alegatos de conclusión y se adopte la decisión de fondo.

Sin embargo, el Consejo de Estado ha dicho que se puede prescindir de la referida diligencia en los siguientes casos: 3.3.- Como puede verse, la ley dispone la realización de la audiencia para efectos de escuchar los alegatos de las partes y adoptar la decisión a que haya lugar, esto es, para decidir si se extienden o no los efectos de la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado.

En este sentido, el objeto de la diligencia no es otro que el de resolver de fondo la solicitud, para lo cual se debe constatar que el interesado esté en la misma o similar situación fáctica y jurídica de la que se predica de la sentencia de unificación cuyos efectos se pretenden extender. 3.3.- (sic) Bajo esta perspectiva resulta claro que en casos como el presente la audiencia no es obligatoria, ya que si su objeto, que como ya se dijo es resolver el fondo, no puede llevarse a cabo, el Juez, en su papel de director del trámite judicial, puede prescindir de su realización sin que por ello se vulnere el debido proceso.

Al respecto es importante señalar que la inutilidad de la audiencia es evidente cuando se ha establecido que no es posible resolver la solicitud de extensión de jurisprudencia dado que no cumple con los presupuestos formales que exige la ley. 3.4.-En resumidas cuentas, no habrá lugar a la realización de la audiencia cuando la petición carezca de los requisitos mínimos contemplados en el artículo 102 del cpaca (…)[11] (Negritas fuera del texto) Acorde con lo anterior, se concluye que la audiencia descrita es prescindible en los eventos en los que el caso bajo estudio no cumpla con los requisitos predispuestos para extender los efectos de la sentencia invocada; en otras palabras, i) cuando el operador judicial compruebe que no existe identidad jurídica y fáctica entre el caso particular y el demandante de la sentencia objeto de extensión, o ii) porque la tesis jurisprudencial deprecada perdió vigencia. No obstante, y en adición a lo expuesto, la Sala aduce que tampoco hay lugar a llevar a cabo la diligencia aludida cuando, por cualquier otra razón, el operador jurídico estime que no hay posibilidad de acceder a la extensión de la jurisprudencia deprecada.

En síntesis, el mecanismo de extensión corresponde a un procedimiento especial y sumario, cuya finalidad y trámite está diseñado únicamente a determinar si hay lugar a extender los efectos de una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado, que haya reconocido un derecho subjetivo, en atención a la verificación de la identidad fáctica y jurídica entre lo pedido por el convocante y el demandante en el fallo cuya extensión se depreca. 3.

La sentencia objeto de extensión: fundamentos fácticos y jurídicos i) La Sentencia S-182 del 10 de septiembre de 1992, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, se expidió con ocasión al recurso extraordinario de súplica, que en virtud del artículo 2.º de la Ley 11 de 1975, interpuso la señora María del Carmen Alarcón, viuda de Farfán, contra el fallo de segunda instancia emitido el 10 de diciembre de 1990, por la Sección Segunda de dicha corporación. ii) En aquella oportunidad, los elementos fácticos del citado medio de impugnación se basaron en que el señor Efraín Farfán Camelo, esposo de la demandante, prestó sus servicios como soldado en el Batallón de Infantería Bárbula entre el 10 de noviembre de 1953 y el 10 de abril de 1955, y en la Policía Nacional, como agente, por un tiempo de 11 años, 10 meses y 15 días, hasta el 10 de marzo de 1968, en virtud de su fallecimiento por causas del servicio. iii) La demandante presentó solicitudes el 9 de marzo de 1976 y el 21 de noviembre del referido año, ante el director de la Policía Nacional, con el fin de que se acumularan los tiempos de servicio prestados ante el Ejército Nacional y la Policía, los cuales sumaban 15 años, 7 meses y 3 días.

Sin embargo, las aludidas peticiones fueron negadas por la administración, por lo que la señora María del Carmen Alarcón inició las acciones legales pertinentes. iv) Las normas violadas, invocadas en la citada acción, fueron las contenidas en los artículos 75 del Decreto Ley 3187 de 1968; 60 de la Ley 74 de 1945; 16 del Código Sustantivo del Trabajo y el artículo 47 de la Ley 2.ª de 1945. v) En primera instancia,[12] el a quo accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en el sentido de acumular los tiempos dobles de servicio que laboró el señor Farfán Camelo para el Ejército Nacional y para la Policía Nacional, de conformidad con las Leyes 72 de 1947, 74 de 1945 y con el Decreto 981 de 1946.

A pesar de lo anterior, la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de providencia del 10 de diciembre de 1990, revocó la anterior decisión y negó las peticiones de la demanda. vi) La señora Alarcón viuda de Farfán, inconforme con la decisión, interpuso recurso extraordinario de súplica contra el precitado fallo, con el argumento de que el ad quem desconoció la jurisprudencia desarrollada en las sentencias del 11 de abril[13] y 3 de octubre de 1951,[14] 24 de septiembre de 1955,[15] 11 de julio de 1958[16] y 16 de julio de 1980,[17] por un lado, porque no se acumularon los tiempos de servicio que prestó el señor Farfán Camelo para efectos de acceder a la pensión de sobrevivientes, y, por el otro, porque no se le dio aplicación retrospectiva a lo establecido en el Decreto 3187 de 1968. vii) La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado concluyó que la Sección Segunda había desconocido la sentencia del 16 de julio de 1980, para lo cual argumentó lo siguiente: La no acumulación del tiempo de servicio que prestó el señor Farfán Camelo como soldado, al servicio como agente de la Policía Nacional, para el no reconocimiento de la pensión sustitutivo (sic), viene a ser el fundamento para afirmarse que en la providencia suplicada no se le dio al Decreto 3187 de 1968 artículo 58, carácter retrospectivo, contrariando así la orientación jurisprudencias (sic) dada por el Consejo de Estado a ese tema de las prestaciones sociales.

Aunque el señor Farfán Camelo murió en marzo de 1968, o sea en vigencia del Decreto 981 de 1946, lo cierto es que al entrar a regir el Decreto 3187 de 1968 disponiendo en su artículo 58, que para efecto de la asignación de retiro, pensión; (sic) de jubilación y otras prestaciones sociales, el tiempo de servicios se liquidará “teniendo en cuenta el servicio como suboficial o soldado de las Fuerzas Militares[”] debió de aplicársela en virtud de la aplicación de normas de carácter general aceptada por el Consejo de Estado en la última de las providencias anotadas, por serle más favorable a sus interesados.

De lo anotado y explicado, se concluye que el recurso está llamado a prosperar, con base en la transgresión de la jurisprudencia sentada en la sentencia de julio 16 de 1980 sobre la aplicación de normas de carácter general que consagraban en ese momento la acumulación de tiempo de servicios prestados a diferentes entidades públicas. 4.

El recurso extraordinario de súplica: aspectos generales En atención a que la sentencia invocada fue emitida en el desarrollo de un recurso extraordinario de súplica, la Sala procederá a explicar su naturaleza jurídica. En materia de lo contencioso administrativo, y en un primer momento, el aludido recurso estuvo regido por lo señalado en la Ley 11 de 1975, que, en su artículo 2.º, disponía lo siguiente: Artículo 2.

Habrá recurso de súplica ante la Sala Plena de lo Contencioso respecto del auto interlocutorio o de la sentencia dictados por una de las secciones en los que, sin la previa aprobación de la Sala Plena, se acoja doctrina contraria a alguna jurisprudencia. En el escrito en el que se proponga el recurso se indicará precisamente la providencia en donde conste la jurisprudencia que se reputa contrariada.

El recurso podrá interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes al de la notificación del auto o del fallo. (Se resalta)   De acuerdo con la norma transcrita, se trataba de un medio de impugnación cuya competencia recaía en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y que procedía contra las sentencias y/o los autos expedidos por las secciones de dicha corporación, a través de las cuales se hubiere desconocido alguna jurisprudencia que haya resuelto un caso similar al alegado por el recurrente.

Luego, con la entrada en vigor de la Ley 446 de 1998, modificatoria del Decreto 01 de 1984 (anterior Código Contencioso Administrativo), se cambió la naturaleza del referido recurso extraordinario, en los siguientes términos: Del recurso extraordinario de súplica Artículo 194. Del recurso extraordinario de súplica. El recurso extraordinario de súplica, procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado.

Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas. Los miembros de la Sección o Subsección falladora estarán excluidos de la decisión, pero podrán ser oídos si la Sala así lo determina. En el escrito que contenga el recurso se indicará en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción; y deberá interponerse dentro de los veinte (20) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia impugnada, ante la Sección o Subsección falladora que lo concederá o rechazará. Admitido el recurso por el ponente en Sala Plena, se ordenará el traslado a las demás partes para alegar por el término común de diez (10) días.

Vencido el término de traslado, dentro de los treinta (30) días siguientes se registrará el proyecto de fallo. Si la Sala hallare procedente la causal invocada, infirmará la sentencia recurrida y dictará la que deba reemplazarla. Si la sentencia recurrida tuvo cumplimiento, declarará sin efectos los actos procesales realizados con tal fin y dispondrá que el Juez de conocimiento proceda a las restituciones y adopte las demás medidas a que hubiere lugar.

Si el recurso es desestimado, la parte recurrente será condenada en costas, para lo cual se aplicarán las normas previstas en el Código de Procedimiento Civil. La interposición de este recurso no impide la ejecución de la sentencia. Con todo, cuando se trate de sentencia condenatoria de contenido económico, el recurrente podrá solicitar que se suspenda el cumplimiento de la misma, prestando caución para responder por los perjuicios que dicha suspensión cause a la parte contraria, incluyendo los frutos civiles y naturales que puedan percibirse durante aquella.

El ponente fijará el monto, naturaleza y término para constituir la caución, cuyo incumplimiento por parte del recurrente implica que se declare desierto el recurso. Los efectos de la sentencia quedan suspendidos hasta cuando se decida. (Negritas fuera del texto) Es decir, que su objeto ya no se regía por el desconocimiento de una jurisprudencia, sino que, de manera exclusiva, resultaba procedente por la violación directa de las normas sustanciales, ya fuera por su aplicación indebida, falta de aplicación o por la interpretación errónea de estas.

Sobre el particular, esta corporación, mediante sentencia proferida por importancia jurídica el 29 de septiembre de 2009,[18] explicó la naturaleza del citado recurso, en los siguientes términos: (…), el recurso extraordinario de súplica fue concebido como un instrumento procesal en defensa de la Constitución y de la ley y, por ende, de la seguridad jurídica, pues el ordenamiento jurídico exige del máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo un grado importante de certeza jurídica, igualdad en el trato jurídico y un correcto entendimiento del derecho objetivo, en tanto que su ámbito de aplicación se reserva a la violación directa de normas sustanciales.

Al Seguir la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia[19], el Consejo de Estado ha considerado que las normas sustanciales son reglas de derecho positivo que atribuyen derechos subjetivos[20], esto es, aquellas "cuyo contenido sea la declaración, creación, modificación, o extinción de relaciones jurídicas concretas[21]. Por eso mismo, "es el contenido de una norma y no su ubicación en los códigos sustantivos lo que determina su naturaleza sustancial[22]".

Dentro de las causales que pueden invocarse en el recurso extraordinario de súplica se distinguen aquellas que se refieren a la aplicación de las normas jurídicas (falta de aplicación e indebida aplicación) y, en particular, aquella que está encaminada a controlar la interpretación judicial de las diversas disposiciones normativas (interpretación errónea).

La falta de aplicación se presenta cuando el fallador omite aplicar la norma que correspondía. Por su lado, la aplicación indebida se configura cuando el juez aplica normas que no eran las pertinentes al caso objeto de decisión. Y, por último, la interpretación errónea se da cuando el juez elige acertadamente la norma pero le atribuye un significado que no es correcto.

Lo anterior, significa que por vía del recurso extraordinario de súplica solo es procedente alegar la violación directa de la ley, esto es, cuando el fallador incurre en error respecto de la existencia, validez y alcance de la disposición jurídica sustancial que gobernó la litis, al inaplicarla, aplicarla en forma indebida o interpretarla equivocadamente.

De este modo, la actividad del juez que resuelve el recurso de súplica se restringe a realizar la confrontación objetiva y directa de la sentencia que se suplica con la norma de derecho que sirvió de fundamento especial al fallo o con la que no se tuvo en cuenta, sin consideración al aspecto probatorio. Así las cosas, el análisis del recurso de súplica excluye el estudio de los aspectos fácticos del proceso y los preceptos de carácter procedimental o probatorio.

Tampoco son objeto de pronunciamiento los planteamientos subjetivos que eventualmente se expongan, ni es posible discutir hechos o juicios de valor relacionados con los elementos de prueba que se hayan aducido y analizado en el curso del proceso. Es requisito esencial del recurso de súplica la indicación precisa de la norma sustancial supuestamente infringida por la sentencia objeto de la impugnación y la exposición clara de los motivos sobre los cuales se edifican los cargos, sin que sean admisibles las acusaciones de carácter general al contenido del proceso, ni la invocación general de las leyes o estatutos para formular los cargos.

Para su procedencia también es necesario que exista relación de causalidad entre el vicio denunciado y la sentencia misma. Por ende, las consideraciones jurídicas del fallador que no constituyan el soporte de la decisión son intrascendentes en el recurso de súplica. No obstante, el recurso extraordinario de súplica fue derogado a través del artículo 2.º de la Ley 954 de 2005.

Bajo este contexto, se concluye que en la vigencia del Decreto 01 de 1984, anterior Código Contencioso Administrativo, existieron dos variantes del recurso extraordinario de súplica: el primero, consagrado por la Ley 11 de 1975, con el fin de aplicar de manera semejante la jurisprudencia del Consejo de Estado; mientras que, a través del segundo, se procuraba por evitar la violación directa de las normas sustanciales.

Dicho esto, y en orden a que la Sentencia S-182 del 10 de septiembre de 1992 fue proferida en el marco de la primera vertiente del susodicho recurso, esto es, acorde a la Ley 11 de 1975, se debe resolver el siguiente interrogante: ¿Para el año de 1992, las sentencias proferidas en el marco del recurso extraordinario de súplica tenían la connotación de ser de unificación jurisprudencial? Para dar solución a la citada incógnita, es pertinente hacer remisión a la competencia que recaía en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, para la fecha en la que fue proferida la sentencia objeto de extensión, vale decir, al 10 de septiembre de 1992.

Para tal efecto, el artículo 97 del Código Contencioso Administrativo, para esa época, modificado por el artículo 7.º del Decreto 2288 de 1989,[23] disponía lo siguiente: ARTICULO 7º. El artículo 97 del Código Contencioso Administrativo, quedará así:     integración y atribuciones de la sala de lo contencioso administrativo. La Sala de lo Contencioso Administrativo se dividirá en seis (6) secciones, cada una integrada por cuatro (4) consejeros, con excepción de la sección segunda que estará integrada por seis (6) consejeros.

Cada sección ejercerá separadamente las funciones que les asignen la ley o este Código. Sin embargo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo tendrá las siguientes funciones especiales:     1. Resolver los conflictos de competencia entre las secciones del Consejo de Estado, los Tribunales Administrativos y las secciones del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.     2.

Conocer de todos los procesos de competencia del Consejo de Estado que no estén asignados a las secciones.     3. Elaborar cada dos (2) años sus listas de auxiliares de la justicia.     4. Resolver los recursos extraordinarios que sean de su competencia.     5. Resolver los asuntos que le remitan las secciones, por su importancia jurídica o trascendencia social, si por estimar fundado el motivo resuelve asumir competencia.     6.

Conocer de los procesos que le remitan las secciones para cambiar o reformar la jurisprudencia de la Corporación. (Se resalta)    De acuerdo con la norma en mención, si bien es cierto que la Sala Plena del Consejo de Estado tenía competencia, entre otras, para resolver los recursos extraordinarios, entre ellos el de súplica, también lo es que la facultad unificadora solamente se habilitaba por dos situaciones en particular: i) por la remisión de los asuntos que las secciones le enviaran por razones de importancia jurídica o trascendencia social; o, ii) por la necesidad de cambiar o reformar la jurisprudencia. En este orden, no todas las providencias que expedía la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado tenían como finalidad la unificación, dado que era necesario la existencia de motivos especiales que llevaran a dicha corporación a fijar una posición jurisprudencial sobre un caso en particular.

Por lo tanto, el hecho de que fuera ese órgano el competente para resolver sobre el antedicho recurso extraordinario de súplica, no significaba que la providencia que lo decidía, tuviera la connotación unificadora. 1. Análisis de la Sala. Caso concreto En orden a desatar el primer problema jurídico planteado, tendiente a determinar si la Sentencia S-182 del 10 de septiembre de 1992, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, es de unificación, en atención al desarrollo normativo y jurisprudencial realizado a lo largo de esta providencia, la Sala concluye que no tiene esa naturaleza, en razón a los siguientes argumentos: a) Si bien la providencia fue proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en virtud del recurso extraordinario de súplica contemplado en el artículo 2.º de la Ley 11 de 1975, dicho medio de impugnación no tuvo como fin la unificación jurisprudencial, sino la aplicación de precedentes que habían mantenido una posición permanente sobre un caso similar al alegado por la señora María del Carmen Alarcón, viuda de Farfán. b) Ahora, no todas las providencias que fueron expedidas por la Sala Plena o por las Secciones del Consejo de Estado, con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 1437 de 2011, tienen la connotación de unificación jurisprudencial, puesto que era necesario que se especificara que contaban con dicha característica, ya fuera por razones de trascendencia jurídica o incidencia social. c) Por tal razón, en la sentencia invocada, tal como quedó plasmado en su transcripción, en ningún momento se evidencia que su expedición se haya dado por la necesidad de fijar un criterio jurisprudencial, puesto que, solamente, su fundamento se ciñó a que, en el pasado, el Consejo de Estado había aplicado, de manera retrospectiva, el artículo 58 del Decreto 3187 de 1968, a efectos de acumular tiempos de servicio prestados para diferentes entidades con el fin de completar el tiempo necesario para acceder a la asignación de retiro de los militares, por lo que concluyó que, era más favorable tenerla en cuenta para el caso en particular del señor Efraín Farfán Camelo. 3.

Conclusión En síntesis de lo anterior, la Sala concluye que, en el asunto sub lite, no hay lugar a extender los efectos de la Sentencia S-182 del 10 de septiembre de 1992, expedida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, porque no tiene la connotación de ser de unificación jurisprudencial, circunstancia que hace improcedente el mecanismo de la referencia. Por tal razón, se prescindirá de la audiencia que trata el artículo 269 del cpaca, se negará por improcedente la extensión de los efectos de la mencionada sentencia y se ordenará el archivo del proceso, previa devolución de los anexos.

En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, Resuelve: Primero. Prescindir de la audiencia establecida en el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Segundo. Negar por improcedente la extensión de los efectos de la Sentencia S 182 del 10 de septiembre de 1992, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en razón a que no tiene la connotación de unificación jurisprudencial.

Tercero. Reconocer personería jurídica al abogado Oscar Eduardo Moreno Enríquez como apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (ugpp), de conformidad y para los efectos del poder visible en el folio 72 del expediente. Cuarto. Reconocer personería jurídica a la abogada Denny Rodríguez Espitia, como apoderada de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en virtud y para los efectos del poder que obra en el folio 73 ídem.

Quinto. Aceptar la renuncia al poder, suscrita por el abogado Oscar Eduardo Moreno Enríquez, como apoderado de la ugpp, en consideración del memorial que obra en el folio 96. En su lugar, se reconoce personería jurídica a la abogada Gloria Ximena Arellano Calderón, acorde con el poder que aparece en el folio 109. Sexto. Ejecutoriada la presente providencia, archivar el proceso, previa devolución de los anexos.

Notifíquese y cúmplase La presente providencia se discutió y aprobó por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente DLAR CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca ----------------------- [1] Folios 27 al 34. [2] Folios 38 y 39. [3] Folios 82 al 86. [4] Folios 89 al 94. [5] Con respecto a este punto, conviene precisar que si bien la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-816 de 2011, estimó que, en materia de extensión de la jurisprudencia, se deben observar con preferencia las decisiones de dicha corporación en los eventos en los que exista confrontación con los pronunciamientos que haya emitido el Consejo de Estado; lo cierto es que en el asunto sub lite no se tendrá en cuenta dicha posición, en tanto que la sentencia, cuya extensión se depreca, no tiene la connotación de unificación de jurisprudencia. Ahora bien, lo anterior, sin perjuicio de que en casos futuros se deba estudiar a fondo sobre este punto. [6] Artículo 270.

Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión. [7] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Consejero ponente: William Zambrano Cetina. Concepto del 10 de diciembre de 2013, dentro del proceso 11001-03-06-000-2013-00502-00 (Número interno: 2177). [8] Artículo 614. Extensión de la jurisprudencia. Con el objeto de resolver las peticiones de extensión de la jurisprudencia a que se refieren los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, las entidades públicas deberán solicitar concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

En el término de diez (10) días, la Agencia informará a la entidad pública respectiva, su intención de rendir concepto. La emisión del concepto por parte de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se deberá producir en un término máximo de veinte (20) días. El término a que se refiere el inciso 4o del numeral 3 del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, empezará a correr al día siguiente de recibido el concepto de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del vencimiento del término a que se refiere el inciso anterior, lo que ocurra primero. [9] Artículo 102. […]Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado. […] [10] Artículo 269.

Procedimiento para la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros. Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este Código, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompañará la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente.

Inciso modificado por el art. 616, Ley 1564 de 2012. Del escrito se dará traslado a la administración demandada por el plazo de treinta (30) días para que aporte las pruebas que considere. La administración podrá oponerse por las mismas razones a que se refiere el artículo 102 de este Código. Vencido el término de traslado referido anteriormente, se convocará a una audiencia que se celebrará en un plazo máximo de quince (15) días contados a partir de la notificación a las partes; en dicha audiencia se escuchará a las partes en sus alegatos y se adoptará la decisión a que haya lugar.

Si la solicitud se estima procedente, el Consejo de Estado ordenará la extensión de la jurisprudencia y el reconocimiento del derecho a que hubiere lugar. Esta decisión tendrá los mismos efectos del fallo aplicado. Sin embargo, si la extensión del fallo implica el reconocimiento de un derecho patrimonial al peticionario, que deba ser liquidado, la liquidación se hará mediante el trámite incidental previsto para la condena in genere y el escrito que lo promueva deberá ser presentado por el peticionario, ante la autoridad judicial que habría sido competente para conocer la acción que dio lugar a la extensión de la jurisprudencia, dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de la decisión del Consejo de Estado.

Si el mecanismo para la reclamación del derecho sustancial fuera el de nulidad y restablecimiento del derecho, negada la solicitud se enviará el expediente a la autoridad administrativa para que resuelva el asunto de fondo, según las reglas generales, si no lo hubiere decidido con anterioridad. Si ya existiere decisión administrativa de fondo, o si el mecanismo judicial para la reclamación fuere diferente al de la pretensión de nulidad restablecimiento del derecho, con la ejecutoria de la providencia del Consejo de Estado se reanudará el término para demandar, conforme a las reglas establecidas para la presentación de la demanda.

(Se resalta) [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Auto del 29 de abril de 2015, proferido dentro del proceso 11001- 03-24-000-2012-00368-00, con ponencia del Dr. Guillermo Vargas Ayala. Tesis reiterada mediante providencia del 27 de octubre de 2016 emitida por la Sección Segunda de la referida corporación en el proceso 11001-03-25-000- 2014-00563-00(1752-14), con ponencia del Dr. William Hernández Gómez. [12] Se hace la aclaración que, en el escrito de la referida sentencia, no se indicó la fecha ni el tribunal que la profirió. [13] Sala de Negocios Generales del Consejo de Estado.

Actor: Antonio María Díaz Amorocho. [14] Ibídem. Actor: Abelardo Parra Rojas. [15] Ibídem. Actor: Jorge Martínez Landinez. [16] Ibídem. Actor: Saturnino Bello Hurtado. [17] Ibídem. Actor: Antonio Rodríguez Vega. [18] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia por importancia jurídica proferida el 29 de septiembre de 2009, dentro del proceso con radicado 11001-03-15-000-2003-00442-01(S)IJ, con ponencia de la Dra. Susana Buitrago Valencia. [19] Cita dentro del texto transcrito.

Sentencias del 24 de octubre de 1975 y 19 de mayo de 1937. [20] Cita dentro del texto transcrito. Sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 4 de diciembre de 2000 expediente numero S- 216. [21] Cita dentro del texto transcrito. Sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil del 20 de enero de 1995 expediente numero 4305. [22] Cita dentro del texto transcrito.

Sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 27 de noviembre de 1994 expediente numero 5- 184. [23] Vale la pena aclarar que el artículo 97 del Código Contencioso Administrativo fue modificado posteriormente por los artículos 37 de la Ley 270 de 1996 y 33 de la Ley 446 de 1998.