MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Caducidad / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL - Cuatro meses a partir de la notificación o ejecución del acto demandado / ACTOS ADMINISTRATIVOS DE EJECUCIÓN - Son enjuiciables cuando crea, modifican o extinguen una situación jurídica / ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO - No es susceptible de control judicial / RECHAZO DE LA DEMANDA - Caducidad Los actos administrativos de ejecución solo serán enjuiciables cuando creen, modifiquen o extingan una situación jurídica particular, aspectos que lo convierten en un acto administrativo susceptible de control ante esta jurisdicción. La Sala advierte que el actor presentó una petición el 30 de enero de 2018, con el ánimo provocar un nuevo pronunciamiento de la administración y revivir términos, en aras de generar una segunda posibilidad de debatir el reconocimiento de la indemnización por disminución de la capacidad laboral.
En ese escenario, el Oficio 20183670329081:mdn-cgfm-coejc-secej-jemgf-coper-dipso-jur-1.10 del 22 de febrero de 2018, expedido por la Dirección de Prestaciones Sociales del Ejército Nacional, no es un acto administrativo sujeto a control judicial, pues no es el acto administrativo que resolvió, de manera definitiva, la situación jurídica particular del demandante; por consiguiente, el libelo introductorio debía rechazarse, de conformidad con el numeral 3.° del artículo 169 del cpaca.
Finalmente, vale la pena aclarar que, si bien el a quo rechazó la demanda porque encontró configurado el fenómeno jurídico de la caducidad, en el auto recurrido también se hizo evidente que el acto atacado no era susceptible de control judicial. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 169 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., treinta (30) de julio de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 25000-23-42-000-2018-02003-01(3258-19) Actor: HÉCTOR ALEXANDER ALONSO LOZANO Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA - EJÉRCITO NACIONAL Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. RECHAZO DE LA DEMANDA PORQUE OPERÓ LA CADUCIDAD. AUTO INTERLOCUTORIO. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra el auto proferido el 29 de marzo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, por medio del cual se rechazó la demanda por haberse configurado el fenómeno jurídico de la caducidad. 1.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (cpaca), el señor Héctor Alexander Alonso Lozano formuló demanda contra la Nación, Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, en orden a que se declare la nulidad del Oficio 20183670329081:mdn-cgfm-coejc-secej-jemgf-coper-dipso-jur-1.10 del 22 de febrero de 2018,[1] expedido por la Dirección de Prestaciones Sociales del Ejército Nacional, por medio del cual se negó el pago del doble de la indemnización por disminución de la capacidad laboral.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) cancelar la diferencia entre lo que se pagó por concepto de disminución de la capacidad laboral y lo que se debió pagar, de acuerdo con el parágrafo 2.° del artículo 181 del Decreto 1211 de 1990, el cual ordena el pago doble para los eventos imputables al servicio según el literal C; ii) sufragar los intereses moratorios correspondientes; iii) indexar las sumas adeudadas, con base en el Índice de Precios al Consumidor (ipc); y iv) condenar en costas a la parte demandada. 2.
El auto apelado El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, mediante auto del 29 de marzo de 2019,[2] rechazó in limine la demanda por haber caducado el medio de control, de conformidad con las siguientes razones: i) Según el Consejo de Estado,[3] cuando se pretende alguna modificación de la indemnización por disminución de la capacidad laboral, es necesario controvertir el acto por medio del cual se reconoce el derecho y agotar con él los requisitos exigidos para la presentación de la demanda. ii) A través de la Resolución 199431 del 13 de agosto de 2015, expedida por la Dirección de Prestaciones Sociales del Ejército Nacional, al actor se le reconoció una indemnización por disminución de la capacidad laboral, la cual le fue pagada. iii) Comoquiera que el accionante persigue el pago del doble del monto que le fue cancelado por concepto de indemnización por disminución de su capacidad laboral, debió demandar la Resolución 199431 del 13 de agosto de 2015 y no la respuesta a una petición que radicó el 30 de enero de 2018. iv) De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado,[4] la indemnización por disminución de la capacidad laboral tiene naturaleza temporal y corresponde a un «pago unitario y definitivo que compensa la discapacidad del militar por eventos atribuibles al servicio». v) El señor Héctor Alexander Alonso Lozano tenía 4 meses para hacer uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contados a partir del 23 de septiembre de 2015, fecha de notificación de la Resolución 199431 del 13 de agosto de 2015, de conformidad con el artículo 164 del cpaca; sin embargo, el libelo introductorio se radicó el 5 de septiembre de 2018, es decir, por fuera del término de caducidad. 3.
El recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, la parte accionante interpuso recurso de apelación[5] y lo sustentó así: i) El Consejo de Estado[6] ha decantado el concepto de acto administrativo y ha precisado que solo los actos definitivos que pongan fin a un procedimiento administrativo son susceptibles de demandarse ante la jurisdicción. ii) Por medio del Oficio 20183670329081:mdn-cgfm-coejc-secej-jemgf-coper- dipso-jur-1.10 del 22 de febrero de 2018, expedido por la Dirección de Prestaciones Sociales del Ejército Nacional, se creó una situación jurídica particular y concreta para el actor; adicionalmente, contra dicho acto no procedían recursos, por lo que se trata de un acto que puso fin a la actuación administrativa y es pasible de control judicial, según el artículo 43 del cpaca. i) En el presente asunto no se puede hablar de caducidad del medio de control, puesto que la Resolución 199431 del 13 de agosto de 2015 no fue demandada; sin embargo, en relación con tal resolución podría hacerse referencia a la prescripción, fenómeno que no se configuró porque tiene un término de 4 años, de conformidad con el artículo 155 del Decreto 1212 de 1990. 2.
CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico Se circunscribe a determinar si en el presente asunto hay o no razones para rechazar la demanda, en especial por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad, a efectos de establecer si se debe revocar o confirmar el auto del 29 de marzo de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, mediante el cual se rechazó el libelo introductorio porque fue presentado por fuera del término de 4 meses de que trata el artículo 164 del cpaca.
Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) los actos administrativos pasibles de ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y ii) solución del caso concreto. 2. Los actos administrativos pasibles de ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho El Consejo de Estado ha precisado que el acto administrativo es toda manifestación de voluntad de una entidad pública, o de un particular en ejercicio de funciones públicas, capaz de producir efectos jurídicos.[7] En consonancia con esta definición, se han identificado las siguientes características del acto administrativo:[8] i) Constituye una declaración unilateral de voluntad. ii) Se expide en ejercicio de la función administrativa, por parte de una autoridad estatal o de particulares. iii) Se encamina a producir efectos jurídicos «por sí misma, de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante».[9] iv) Los efectos del acto administrativo consisten en la creación, modificación o extinción de una situación jurídica general o particular, que impacta los derechos u obligaciones de los asociados, «sean subjetivos, personales, reales o de crédito».[10] Igualmente, esta corporación ha precisado que los actos administrativos pasibles de control jurisdiccional son aquellos catalogados como definitivos, esto es, «los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación».[11] Bajo este marco conceptual, es válido sostener que la jurisdicción de lo contencioso administrativo únicamente se ocupa del estudio de los actos definitivos, expresos o fictos, que culminen un proceso administrativo, en la medida en que se presumen legales, gozan de los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad e impactan en las relaciones de las personas naturales y jurídicas, sus derechos y obligaciones.
En consecuencia, el control judicial de las decisiones administrativas definitivas se torna obligatorio dentro de un Estado Social de Derecho, en aras de garantizar su validez, así como los valores constitucionales, el imperio del principio de legalidad y los derechos subjetivos de los asociados. Sin perjuicio de lo antes expuesto, el Consejo de Estado ha precisado que, excepcionalmente, los actos de ejecución pueden ser objeto de control judicial, en los siguientes casos: […] cuando [e]stos i) se apartan de la decisión judicial, ii) se abstienen de dar cumplimiento a la misma, iii) se introducen modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la sentencia judicial que se pretenda ejecutar y/o iv) se presentan circunstancias que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada.
Lo anterior por cuanto en el caso de presentarse cualquiera de los eventos atrás enumerados, se altera, adiciona, modifica o suprime la voluntad real de la administración de justicia y se genera una nueva situación jurídica para el administrado, susceptible de control de legalidad. [12] [Negritas por fuera del original] En este orden de ideas, los actos administrativos de ejecución solo serán enjuiciables cuando creen, modifiquen o extingan una situación jurídica particular, aspectos que lo convierten en un acto administrativo susceptible de control ante esta jurisdicción.[13] 3.
Solución del caso concreto. Análisis de la Sala Antes de adoptar la decisión que corresponda, la Sala considera conveniente poner de presente los siguientes supuestos fácticos del caso sub lite: i) Por medio de la Resolución 199431 del 13 de agosto de 2015,[14] notificada el 23 de septiembre de 2015,[15] la Dirección de Prestaciones Sociales del Ejército Nacional reconoció una indemnización por disminución de la capacidad laboral al señor Héctor Alexander Alonso Lozano, con base en el Acta de Junta Médico Laboral 74420 del 25 de noviembre de 2014, revocada parcialmente por el Acta 2045 del 27 de enero de 2015. ii) El 30 de enero de 2018, el accionante presentó una petición ante el Grupo de Prestaciones Sociales del Ejército Nacional, teniendo en cuenta el Acta de Junta Médico Laboral 74420 del 25 de noviembre de 2014, en los siguientes términos: 4.
Que mediante Resolución 199431 del 13 de agosto de 2015, el Grupo De Prestaciones Del Ejército Nacional, me reconoció y pago (sic), una indemnización por disminución de la capacidad laboral conforme a los Decretos 094 del (sic) 1989 y 1796 de 2000. 5. Que para efectuar su liquidación se tomó (sic) los sueldos que resultaran en la tabla B, C y D del decreto 094 de 1989, es decir se pagó por una sola vez el equivalente a 37.15 haberes percibidos en actividad. 8.
Que si bien es cierto, se me pago (sic) una indemnización por disminución de la capacidad laboral, también lo es, que el pago se efectuó solo una vez, cuando las disposiciones legales aplicables a mi caso en concreto, señalan que se debe pagar el doble. 9. Por lo tanto se me debe un tanto igual, al ya pagado por concepto (sic) indemnización por disminución de la capacidad laboral, más los intereses moratorios sobre dichas sumas, a partir del día siguiente en que expidió el acto administrativo por el cual se reconoció la mentada indemnización, esto es el 14 de agosto de 2015. peticiones Solicito a quien corresponda, se liquide y pague las diferencias entre lo ya pagado y lo que se debió pagar, por concepto (sic) la indemnización por disminución de la capacidad laboral, tal como lo estipula en los decretos 1211 de 1990, Art. 181 parágrafo (sic) 1 y 2, es decir se efectué (sic) el pago doble.
Se me reconozca y pague los intereses de mora, por el no pago total de la indemnización; causados desde el 14 de agosto de 2015, hasta el día que se efectué (sic) el pago. […] [Negritas y subrayas propias del original] iii) En respuesta a la anterior petición, la Dirección de Prestaciones Sociales del Ejército Nacional expidió el Oficio 20183670329081:mdn- cgfm-coejc-secej-jemgf-coper-dipso-jur-1.10 del 22 de febrero de 2018,[16] por medio del cual se denegó lo solicitado por el ahora demandante. iv) El 5 de septiembre de 2018,[17] el señor Héctor Alexander Alonso Lozano radicó el libelo introductorio, a través del cual deprecó la nulidad del Oficio 20183670329081:mdn-cgfm-coejc-secej-jemgf-coper- dipso-jur-1.10 del 22 de febrero de 2018 y el reconocimiento de las diferencias causadas por el no pago del doble de la indemnización por disminución de la capacidad laboral.
Luego de analizar los supuestos fácticos y jurídicos del asunto sub examine, la Sala encuentra mérito suficiente para confirmar el auto recurrido, en tanto dispuso el rechazo de la demanda, por las siguientes razones: i) En primer lugar, la Sala considera que el tribunal no podía rechazar la demanda por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control, teniendo como referencia la Resolución 199431 del 13 de agosto de 2015, expedida por la Dirección de Prestaciones Sociales del Ejército Nacional, puesto que el accionante no solicitó la nulidad de dicho acto. ii) En segundo lugar, sin perjuicio de lo anterior, como bien lo anotó el a quo, la Resolución 199431 del 13 de agosto de 2015 fue el acto que definió la situación jurídica particular del actor, en tanto se ocupó del reconocimiento de la indemnización por disminución de la capacidad laboral.
Así pues, si el señor Héctor Alexander Alonso Lozano no estaba de acuerdo con la liquidación realizada en la mencionada resolución, o con las normas que se aplicaron, debía controvertirla en la oportunidad correspondiente. iii) En tercer lugar, la Sala advierte que el señor Alonso Lozano presentó una petición el 30 de enero de 2018,[18] con el ánimo provocar un nuevo pronunciamiento de la administración y revivir términos, en aras de generar una segunda posibilidad de debatir el reconocimiento de la indemnización por disminución de la capacidad laboral.
En ese escenario, el Oficio 20183670329081:mdn-cgfm-coejc-secej-jemgf- coper-dipso-jur-1.10 del 22 de febrero de 2018, expedido por la Dirección de Prestaciones Sociales del Ejército Nacional, no es un acto administrativo sujeto a control judicial, pues no es el acto administrativo que resolvió, de manera definitiva, la situación jurídica particular del demandante; por consiguiente, el libelo introductorio debía rechazarse, de conformidad con el numeral 3.° del artículo 169 del cpaca. iv) Finalmente, vale la pena aclarar que, si bien el a quo rechazó la demanda porque encontró configurado el fenómeno jurídico de la caducidad, en el auto recurrido también se hizo evidente que el acto atacado no era susceptible de control judicial, así: Respecto a qué actos administrativos se deben demandar en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuando se pretende alguna modificación en la indemnización por disminución de la capacidad laboral establecida para miembros de la Fuerza Pública, el H. Consejo de Estado ha considerado que es indispensable la solicitud del control de legalidad sobre la Resolución que reconoce tal derecho y que sobre la misma se agoten todos los presupuestos que se exigen para la presentación de la demanda.
Por lo expuesto, si el señor héctor alexander alonso lozano pretendía el pago de un mayor valor al reconocido por concepto de indemnización, debió solicitar la nulidad de la Resolución No. 199431 del 13 de agosto de 2015 proferida por el Grupo de Prestaciones del Ejército Nacional, pues esta constituye el acto definitivo por medio del cual se le reconoció el derecho que ahora discute en el proceso de la referencia. Sin embargo, no es esa una causal para rechazar la demanda, pues en esta etapa podría inadmitirse para la respectiva subsanación.[19] De igual manera, el recurrente se ocupó de rebatir el citado argumento del tribunal, en tanto indicó que el Oficio 20183670329081:mdn-cgfm- coejc-secej-jemgf-coper-dipso-jur-1.10 del 22 de febrero de 2018 sí era un acto enjuiciable ante la jurisdicción, pues puso fin a la actuación administrativa.
Así las cosas, aunque el tribunal rechazó la demanda por haberse configurado la caducidad, en el auto recurrido también se analizó si el asunto era susceptible de control judicial o no, tema que controvirtió el actor en la sustentación del recurso de apelación, como se expuso en precedencia; en consecuencia, la Sala estima que la variación del motivo del rechazo de la demanda no desconoce el derecho de contradicción y defensa que le asiste al señor Héctor Alexander Alonso Lozano. Debido a lo anterior, la Sala concluye que el libelo introductorio debía ser rechazado, por lo que la providencia recurrida será confirmada, de acuerdo con las razones esbozadas en precedencia. En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado RESUELVE Primero. Confirmar el auto del 29 de marzo de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, por medio del cual se rechazó la demanda presentada por el señor Héctor Alexander Alonso Lozano, por las razones expuestas en esta providencia. Segundo. Por Secretaría, una vez en firme esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.
Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folios 3 y 4. [2] Folios 37 y 38. [3] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 22 de marzo de 2018, expediente 25000- 23-42-000-2012-01417-01 (0412-2017), M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [4] Ibidem y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, providencia del 30 de enero de 2014, expediente 50001-23-31-000-2005-10203-01 (1806-13), M.P. Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez (E). [5] Folios 40 a 42. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 27 de junio de 2017, expediente 11001- 03-26-000-2015-00006-00 (53039), M.P. Dr. Hernán Andrade Rincón. [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 26 de agosto de 2004, expediente 2000-0057-01, M.P. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 10 de abril de 2008, expediente 25000-2324-000-2002- 00583-01, M.P. Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. [9] Ibidem. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia 16288 del 12 de junio de 2008, M.P. Dra. Ligia López Díaz. [11] Artículo 43 del cpaca. [12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 6 de agosto de 2015, expediente 41001-23-33-000-2012-00137-01 (4594-13), M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez (E). [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 8 de marzo de 2018, expediente 05001- 23-33-000-2014-01713-01 (2831-2015), M.P. Dr. William Hernández Gómez. [14] Folios 16 y 17. [15] Folio 17, reverso. [16] Folios 3 y 4. [17] Folios 21 a 34. [18] Folios 5 a 7. [19] Folio 37, reverso.