11001-03-25-000-2012-00079-00 — Consejo de Estado

CONTROL JUDICIAL INTEGRAL DEL ACTO SANCIONATORIO DISCIPLINARIO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO POR VIOLACIÓN AL ORDENAMIENTO SUPERIOR / VIOLACIÓN DE LA REGLA DE DERECHO DE FONDO O NORMA SUSTANCIAL / FALSA MOTIVACIÓN EN MATERIA DISCIPLINARIA / DESCONOCIMIENTO DE LAS NORMAS QUE REGULAN LOS MONOPOLIOS RENTISTICOS / PRINCIPIO DE PUBLICIDAD DE LAS ACTUACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN EN MATERIA DE CONTRATACIÓN ESTATAL [S]iendo la función disciplinaria una manifestación de la potestad pública sancionatoria que busca mantener la actividad estatal sujeta a los límites legales y constitucionales, no es dable restringir las facultades de que goza la jurisdicción en la realización de dicho estudio. […] La falta de aplicación de una norma se configura cuando la autoridad administrativa ignora su existencia o, a pesar de que la conoce, pues la analiza o valora, no la aplica a la solución del caso.

También sucede cuando se acepta una existencia ineficaz de la norma en el mundo jurídico, toda vez que esta no tiene validez en el tiempo o en el espacio. En los dos últimos supuestos, la autoridad puede examinar la norma, pero cree, equivocadamente, que no es la aplicable al asunto que resuelve. En estos eventos se está ante un caso de violación de la ley por falta de aplicación, no de su interpretación errónea, en razón de que la norma por no haber sido aplicada no trascendió al caso decidido.

En segundo lugar, la aplicación indebida tiene lugar cuando el precepto o preceptos jurídicos que se hacen valer se usan a pesar de no ser los pertinentes para resolver el asunto que es objeto de decisión. El error por aplicación indebida puede originarse por dos circunstancias: -. Porque la autoridad administrativa se equivoca al escoger la norma por la inadecuada valoración del supuesto de hecho que esta consagra y, -.

Porque no establece de manera correcta la diferencia o la semejanza existente entre la hipótesis legal y la tesis del caso concreto. Finalmente, se viola la regla de derecho de fondo o norma sustancial de manera directa al dársele una interpretación errónea. Esto sucede cuando las disposiciones que se aplican son las que regulan el tema que se debe decidir, pero la autoridad las entiende equivocadamente, y así, erróneamente comprendidas, las aplica.

Es decir, ocurre cuando la autoridad administrativa le asigna a la norma un sentido o alcance que no le corresponde. […] [L]la interpretación del inciso séptimo del artículo 336 de la Constitución Política de Colombia hace concluir que todos los aspectos relacionados con la regulación de los monopolios tienen reserva ley. […] [P]ara que se pueda otorgar la concesión de la explotación del monopolio de licores a terceros es necesaria la respectiva autorización de la Asamblea departamental. […] [L]a correcta interpretación del artículo superior en mención es que los monopolios de licores pueden ser otorgados a terceros «en los términos que determine la ley» y uno de los aspectos fijados por esta es que dicha actividad puede ser entregada a terceros cuando medie la respectiva autorización de la Asamblea departamental. […] Los actos administrativos sancionatorios expedidos por la Procuraduría General de la Nación no desconocieron las normas en que debían fundarse, puesto que el gobernador del departamento de Boyacá debió contar con la autorización de la Asamblea para entregar en concesión a terceros la explotación del monopolio de licores. […] [E]l vicio de nulidad en comento se configura cuando se expresan los motivos de la decisión total o parcialmente, pero los argumentos expuestos no están acordes con la realidad fáctica y probatoria, lo que puede suceder en uno de dos eventos a saber: primero, cuando los motivos determinantes de la decisión adoptada por la administración se basaron en hechos que no se encontraban debidamente acreditados o, segundo, cuando habiéndose probado unos hechos, estos no son tenidos en consideración aunque habrían podido llevar a que se tomara una decisión sustancialmente distinta.

En lo que respecta a los actos administrativos disciplinarios, una causal de falsa motivación podría estar relacionada con la categoría de la tipicidad, pues es en este elemento de la estructura de la responsabilidad en donde converge la imputación fáctica con la imputación jurídica, cuestión que permitirá no solo saber si la falta es gravísima, grave o leve, sino determinar con toda claridad si la conducta se adecúo o no al respectivo tipo disciplinario.

En síntesis, la falsa motivación en materia disciplinaria se puede dar, entre otros eventos, por una defectuosa imputación típica, lo que implicaría desconocer, al mismo tiempo, el principio de legalidad. […] Los estudios previos, o también denominados de conveniencia y oportunidad, están estrechamente ligados a uno de los principios más relevantes de la contratación estatal, como lo es el de la planeación. Por ende, se ha dicho que estos tipos de estudios son importantes porque permiten i) identificar la real necesidad de la administración; ii) establecer todas las características que individualicen el bien o bienes requeridos; y iii) asignarle una partida presupuestal dentro del presupuesto de la entidad» […] De esa manera, el incumplimiento de la elaboración de los estudios previos podría encuadrarse por cualquiera de las dos conductas mencionadas, pues en la primera se hace alusión a «intervenir en la tramitación, aprobación, celebración o ejecución de contrato estatal con omisión de los estudios técnicos, financieros y jurídicos previos requeridos para su ejecución», mientras que en el segundo comportamiento el legislador prevé la participación en la etapa precontractual con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal, entre los que se encuentra, por supuesto, el principio de planeación. […] En consecuencia, si la autoridad encargada de realizar los estudios previos a la contratación no los hace, o su elaboración no es lo suficientemente seria, plena, cabal e integral para determinar la forma en que debe resolverse la necesidad, o si no se justifica de forma satisfactoria la escogencia de determinado tipo contractual, el servidor público puede ver comprometida sus responsabilidad disciplinaria por participar en la etapa precontractual con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal. […] [E]l numeral 3.° del artículo 30 de la Ley 80 de 1993 contenía una regla de imperioso cumplimiento para satisfacer en la mayor medida de lo posible el principio de publicidad. […] Si una regla supone hacer «exactamente lo que ella exige» (…) para considerar válidas las publicaciones (…) se debían cumplir, no solo los requisitos de cantidad (mínimo 3 entre entre 2 y 5 días de intervalo), sino además los aspectos cualitativos que la norma imponía, entre ellos que las aludidas publicaciones se hicieran en diarios de «amplia circulación» y que esta tuviera lugar en el territorio de la jurisdicción de la respectiva entidad. […] [L]a Sala observa que la comprobación de los tres cargos y la interrelación entre ellos arroja el siguiente análisis: el entonces gobernador de Boyacá, a través de un proceso licitatorio, sin autorización de la Asamblea departamental, sin los estudios de conveniencia y oportunidad requeridos para suscribir cualquier clase de contrato y con una defectuosa publicación de los avisos exigidos por ley, tramitó y adjudicó la licitación que tuvo como objeto entregar mediante una concesión la explotación del monopolio de licores a terceros. […] [C]ada comportamiento irregular guarda una nítida coherencia con los restantes, su convergencia es evidente y entre ellos hay una relación progresiva con la única finalidad de incumplir las condiciones mínimas que debían acatarse para adoptar una decisión pública de alta relevancia constitucional, como lo era la regulación del monopolio de los licores, que, como todo arbitrio rentístico, estaba fundado en el interés general, público y social.

Por tanto, la Sala encuentra en esta consideración global una razón adicional para afirmar que los actos administrativos sancionatorios fueron expedidos conforme a las normas en que debían fundarse y sin que ellos hubiesen incurrido en el vicio de la falsa motivación. FUENTE FORMAL: CP - ARTÍUCLO 336 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 30 NUMERAL 3 / LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 48 NUMERAL 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., 7 de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00079-00(0299-12) Actor: MIGUEL ÁNGEL BERMÚDEZ ESCOBAR Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN. DEPARTAMENTO DE BOYACÁ. Referencia: SE NIEGAN LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA.

CONDICIONES PARA OTORGAR A TERCEROS EL MONOPOLIO DE LICORES EN LOS DEPARTAMENTOS. PRINCIPIO DE PUBLICIDAD Y FORMA EN QUE SE DEBEN CUMPLIR LAS REGLAS QUE LO DESARROLLAN. OBLIGATORIEDAD DE REALIZAR ESTUDIOS PREVIOS Y CONDICIONES PARA SU VALIDEZ. FALTA DISCIPLINARIA GRAVÍSIMA POR INCUMPLIMIENTO DE LOS ANTERIORES REQUISITOS. ASUNTO La Subsección A, Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, integrada en la forma como se explicará más adelante, dicta la sentencia que en derecho corresponda, en el proceso previsto en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984[1], que se tramitó por demanda interpuesta por el señor Miguel Ángel Bermúdez Escobar en contra de la Procuraduría General de la Nación y el Departamento de Boyacá. I. LA DEMANDA Y ESCRITO DE CORRECCIÓN Conforme al texto de la demanda y su respectiva corrección se formularon las siguientes pretensiones[2]: De nulidad: - Se declare la nulidad del acto administrativo de primera instancia del 16 de diciembre de 2003, proferido por el procurador general de la Nación, mediante el cual se sancionó disciplinariamente al demandante con destitución e inhabilidad general por el término de diez (10) años para ejercer cargos públicos. - Se declare la nulidad del acto administrativo del 17 de agosto de 2004, expedido por el procurador general de la Nación, mediante el cual confirmó la decisión anterior.

De restablecimiento del derecho y de reparación de perjuicios: - Condenar a la Nación, Procuraduría General de la Nación, y al departamento de Boyacá a pagar los perjuicios causados de la siguiente manera: o Por concepto de perjuicios morales, la suma de cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes, o el máximo que reconozca la jurisprudencia para este tipo de perjuicios. o Por concepto de perjuicios materiales, el pago de los salarios y demás emolumentos dejados de percibir por el demandante en su condición de gobernador del departamento de Boyacá, desde el 24 de julio de 2003, fecha en la cual se hizo efectiva la orden de suspensión provisional emitida por el procurador general de la Nación, y hasta el 31 de diciembre de 2003, fecha en la que culminó el periodo constitucional respectivo.

Sobre esta reparación estimó un valor mínimo de $47.125.000. o Por concepto de perjuicios materiales, causados en razón de la pérdida de oportunidad de acceder a cargos públicos y privados, con motivo de la «sanción accesoria de inhabilidad», impuesta por la Procuraduría General de la Nación, consistente en el pago de una indemnización equivalente a, por lo menos, el monto de los salarios y prestaciones que el actor devengaba como gobernador del departamento de Boyacá, incluidos sus incrementos anuales, por el periodo comprendido entre el 4 de septiembre de 2004, fecha en que quedó ejecutoriada la providencia sancionatoria, y el 4 de septiembre de 2014, día en el que se cumpliría el término de diez años de inhabilidad, o aquel en que quede ejecutoriada la sentencia favorable que ponga fin al proceso, si esta se produce antes del vencimiento del término antes mencionado.

Estos perjuicios los tasó en la suma de $1.087.000.000. Otras: - Que el monto de las condenas impuestas sea actualizado en su valor y que sobre este se reconozcan los intereses moratorios, de conformidad con los artículos 177 y 178 del C. C. A. II. IMPEDIMENTOS E INTEGRACIÓN DE LA SALA PARA DECIDIR EL PRESENTE ASUNTO Mediante escrito del 11 de septiembre de 2017[3], el consejero Rafael Francisco Suárez Vargas se declaró impedido para conocer el presente proceso, por cuanto tiene una amistad íntima con el apoderado de la parte demandante.

En ese sentido, esta Subsección, mediante el auto de 14 de septiembre de 2017[4], aceptó dicho impedimento. De similar forma, el consejero Gabriel Valbuena Hernández, mediante auto del 9 de julio de 2018[5], se declaró impedido para conocer del presente asunto, por tener amistad íntima con el entonces procurador general de la Nación Edgardo Maya Villazón, funcionario que adoptó las decisiones sancionatorias objeto de demanda.

Por tanto, esta Subsección, mediante providencia del 31 de octubre de 2018[6], aceptó dicho impedimento. En consecuencia, es necesario integrar esta Sala con el suscrito consejero ponente de la Subsección A y con los dos consejeros de la Subsección B, quienes, conforme al orden alfabético, son los siguientes: - Sandra Lisset Ibarra Vélez - César Palomino Cortés No obstante, conformada la Sala, la consejera Sandra Lisset Ibarra Vélez ha manifestado que se encuentra impedida para conocer del presente asunto, por considerar que se encuentran configuradas las causales de impedimento contenidas en el numeral 2 del artículo 141 del Código General del Proceso[7] y en el numeral 2 del artículo 160 del Decreto 01 de 1984[8].

En ese sentido, examinadas las consideraciones expuestas por la citada consejera[9], la Sala, conformada por los suscritos magistrados William Hernández Gómez y César Palomino Cortés, aceptan el impedimento manifestado. Fundamentos fácticos relevantes 1. Miguel Ángel Bermúdez Escobar fue elegido gobernador del departamento de Boyacá para el periodo constitucional 2001 – 2003. 2.

Con fundamento en los anónimos del 19 y 31 de marzo de 2003, el procurador general de la Nación, mediante auto del 3 de abril de 2003, comisionó a dos funcionarias de dicha entidad para que adelantaran las diligencias necesarias con el fin de establecer las presuntas irregularidades cometidas en la adjudicación, celebración y ejecución del contrato de concesión de la Empresa de Licores de Boyacá. 3.

El 7 de abril de 2003, las funcionarias ordenaron la apertura de indagación preliminar y decretaron la práctica de una visita especial, con el fin de revisar la documentación relativa al contrato de concesión de la Empresa de Licores de Boyacá, «en orden a verificar el cumplimiento de los requisitos, principios, y procedimientos legales establecidos para la Contratación de la Administración Pública». 4.

Mediante el proveído del 7 de mayo de 2003, las citadas funcionarias dispusieron la apertura de investigación disciplinaria contra el señor Miguel Ángel Bermúdez Escobar y otros funcionarios. En esa decisión, se ordenó tener como pruebas las que fueron recaudadas y se decretó la versión libre y espontánea de los disciplinados, si así lo solicitaren, para garantizar los derechos de contradicción y defensa. 5.

A través del auto del 7 de julio de 2003, el procurador general de la Nación decidió formular cuatro (4) cargos disciplinarios en contra del señor Miguel Ángel Bermúdez Escobar y se ordenó su suspensión provisional del cargo del gobernador del departamento de Boyacá, medida que hizo efectiva el presidente de la República mediante el Decreto 2057 del 24 de julio de 2004.

La suspensión provisional fue prorrogada en dos ocasiones. 6. Tramitada la actuación disciplinaria, el procurador general de la Nación, a través del proveído del 16 de diciembre de 2003, profirió la decisión sancionatoria de única instancia, mediante la cual encontró disciplinariamente responsable al demandante, por los tres primeros cargos formulados, y le impuso la sanción de destitución e inhabilidad general por el término de diez (10) años para ejercer cargos públicos. 7.

El día 17 de agosto de 2004, el procurador general de la Nación emitió el acto administrativo disciplinario que resolvió el recurso de reposición presentado en contra de la anterior decisión, por el que confirmó la responsabilidad y sanción disciplinaria frente al demandante Miguel Ángel Bermúdez Escobar. Normas violadas y concepto de la violación. Para el demandante, los actos administrativos sancionatorios acusados desconocieron las siguientes normas: - Constitución Política de 1991: artículos 13, 29, 83, 209, 300 y 336. - Ley 734 de 2002: artículos 6; 15; 48, numeral 1; 143, numerales 2 y 3; 144 y 165, inciso final. - Ley 14 de 1983: artículo 61. - Ley 80 de 1993: artículos 24, numeral 5, literal b); 25, numerales 7 y 12; 26, numerales 1 y 3; y 30, numerales 1 y 3. - Decreto Ley 1222 de 1986 - Decreto 0477 de 2002. - Ordenanza 031 de 2000.

La formulación del concepto de violación hecho por la parte actora se enunció de la siguiente manera[10]: Los actos administrativos cuya nulidad se demanda, como se explicará a continuación, contienen algunos de los vicios señalados. En efecto, fueron expedidos: i) con violación de la Constitución Política, de las normas que más adelante se invocan y por los conceptos de violación que se formulan; ii) en forma irregular, no solamente por desconocimiento de los trámites legales que eran de forzosa observancia, sino por la errónea formulación y fundamentación jurídica de los cargos; iii) con violación del derecho de audiencia y defensa, en razón de que, por la errónea formulación y fundamentación jurídica de los cargos, no pudo ejercer adecuadamente su derecho de defensa; iv) con fundamento en una motivación falsa desde el punto de vista jurídico y fáctico. [Negrillas fuera de texto].

No obstante, las únicas causales que desarrolló el demandante fueron las de haber infringido las normas superiores en que se fundaron los actos administrativos sancionatorios y la falsa motivación de estos. Las razones en las que cimentó estas causales se resumen de la siguiente manera: 1. Infracción de las normas superiores en que se fundaron los actos administrativos sancionatorios.

El demandante señaló que se infringieron las normas constitucionales, legales y reglamentarias que anteriormente fueron referidas, por cuanto los actos acusados exigieron al gobernador del departamento de Boyacá obtener la previa autorización de la Asamblea Departamental para otorgar en concesión la explotación del monopolio de licores. Por ello, consideró que la Procuraduría se equivocó en la anterior apreciación por las siguientes razones: - Como resultado de la investigación administrativa que adelantó la Superintendencia Nacional de Salud, mediante oficio del 29 de julio de 2000, se solicitó la liquidación de la Industria Licorera de Boyacá, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 336 de la Constitución Política. - La Asamblea Departamental de Boyacá, mediante la Ordenanza n.° 018 del 2 de agosto de 2001, facultó al Gobernador para «crear, suprimir y fusionar Secretarias, Dependencias y demás organismos de la Administración Departamental» por el término de cuatro meses.

Y, mediante las Ordenanzas n.° 0039 del 30 de noviembre de 2001 y 023 de 2002, fueron ampliadas dichas facultades hasta el 31 de diciembre de 2002. - Con fundamento en lo anterior, la administración departamental de Boyacá decidió, mediante el Decreto 1688 del 30 de noviembre de 2001, suprimir y liquidar la Industria Licorera de Boyacá. Dicho decreto fue reglamentado a su vez por los Decretos 453 del 28 de febrero de 2002 y 2157 del 10 de octubre de 2002.

En el último de ellos, se determinó «darle cumplimiento al artículo 336 de la C.N., en cuanto al parágrafo séptimo, para lo cual se ordena mediante la resolución respectiva abrir Licitación Pública, para que mediante el contrato de Concesión se otorgue a un tercero el desarrollo de la actividad que venía cumpliendo la INDUSTRIA LICORERA DE BOYACA, hoy en LIQUIDACIÓN, en general el ejercicio del monopolio de la producción, distribución y venta de los licores (aguardiente, ron y alcoholes)». - Luego de citarse el contenido del artículo 336 de la Constitución Política, expresó que el Estatuto de Rentas del Departamento de Boyacá, contenido en la Ordenanza n.° 031 de 2000, autorizó en su artículo 6.° al Gobierno Departamental de Boyacá para enajenar o liquidar las empresas monopolísticas del Estado ineficientes y entregar el desarrollo de dichas actividades a terceros.

Por lo anterior, el demandante consideró que las normas en referencia contenían un mandato claro, inequívoco y perentorio, en el sentido de que el gobierno debía enajenar o liquidar las empresas monopolísticas del Estado, que no sean eficientes, y entregar a terceros el desarrollo de su actividad, lo cual era congruente con el principio de eficiencia de la función administrativa del Estado.

Además, la norma constitucional y la ordenanza citada constituyeron el título habilitante para tal fin. Por otra parte, dijo que el inciso segundo del numeral 11 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993[11] no podía tener aplicación, frente a la disposición «perentoria» contenida en el artículo 336 de la Constitución, dada además su prevalencia por ser una norma superior.

En todo caso, de aceptarse que el artículo 336 de la Constitución no excluía la aplicación de las normas del estatuto contractual, que establecen la exigencia de la autorización por parte de las Asambleas y Concejos para la celebración de los contratos, la conclusión era que el demandante sí había cumplido con dicha exigencia, pues en virtud del artículo 96 de la Ordenanza 035 de 26 de diciembre de 1996 (mediante la cual se expidió el Estatuto Orgánico de Presupuesto del departamento de Boyacá) la Asamblea departamental autorizó «al gobernador para celebrar contratos en nombre del departamento», norma reproducida en los artículos 39 de la Ordenanza 028 de 15 de diciembre de 2000; 40 de la Ordenanza 058 del 10 de diciembre de 2001; y 50 de la Ordenanza 0050 de 24 de diciembre de 2002, mediante las cuales se expidió el Presupuesto del Departamento de Boyacá para las vigencias fiscales de los años 2001, 2002 y 2003, respectivamente.

En ese sentido, la autorización que debían expedir las Asambleas y Concejos Municipales no tenía que ser especial para cada contrato en particular, sino que bastaba que fuera general para todos los contratos que requiriera celebrar la administración seccional en aras de lograr los cometidos estatales. Esto, a menos que el legislador haya establecido expresamente que un contrato en particular requiera de una autorización expresa, lo cual no era del caso, pues ni las normas constitucionales ni legales que regulan los monopolios han establecido tal tipo de exigencia. Por ello, entonces, la Procuraduría había interpretado indebidamente el artículo 121 del Código de Régimen Departamental (Decreto Ley 1222 de 1986[12]), norma sobre la cual el demandante precisó lo siguiente: - De conformidad con lo dispuesto en el artículo 336 de la Constitución Política, la regulación de los monopolios corresponde hoy en día a la ley. - La atribución de regular los monopolios que le otorga dicha norma a las asambleas departamentales, debe ser entendida conforme a la jurisprudencia sentada por la Corte Constitucional (sentencias C-338 de 1997, C-256 de 1998 y C-1191 de 2001), en el sentido de que la ley, en desarrollo del principio autonómico, puede distribuir competencias y asignar funciones a las entidades territoriales en materia de monopolios rentísticos; pero de allí no se colige que las Asambleas puedan regular lo relativo a la materia contractual, en cuanto a la manera de entregar a terceros los monopolios, pues todo lo que concierne a la contratación estatal es de reserva legal. - Por consiguiente, el artículo 121 del Decreto Ley 1222 de 1986 (Código de Régimen Departamental) debía ser interpretado restrictivamente, en el entendido de que las Asambleas pueden regular apenas aspectos menores, operativos e instrumentales relativos al monopolio; pero no asuntos que, como los señalados, son de la estricta reserva de la ley.

En conclusión, al haberse interpretado indebidamente el artículo 121 del Código de Régimen Departamental (Decreto Ley 1222 de 1986), la Procuraduría se había equivocado al exigir al demandante una autorización de la Asamblea departamental para celebrar el contrato de concesión cuestionado. 2. Falsa motivación. El demandante señaló que los actos acusados adolecían de falsa motivación por dos aspectos diferentes: por un lado, por el error de la Procuraduría al haber considerado que los avisos del proceso licitatorio no habían sido publicados en un diario de amplia circulación nacional.

Por el otro, al suponer que el referido proceso licitatorio fue abierto sin contar con los estudios de conveniencia y oportunidad previos. Las razones del primer reparo se sintetizan de la siguiente manera: - De conformidad con lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 80 de 1993 (vigente para la época de los hechos), los avisos a los que se refiere la norma debían ser publicados en un diario, lo cual excluía otros medios que tuvieran una periodicidad diferente, como semanarios. - La Procuraduría se equivocó al considerar que el Diario El Nuevo Siglo no cumplía con el requisito de tener amplia circulación en el territorio de la jurisdicción de la entidad, en este caso el departamento de Boyacá. Más adelante dijo que la característica de amplia circulación nacional de este diario era un hecho notorio. - La apreciación del órgano de control, en criterio del demandante, fue subjetiva y arbitraria, puesto que en el ordenamiento jurídico colombiano no se han establecido unos criterios claros y precisos en relación con el número de ejemplares que debe vender un periódico para considerarse que es de amplia circulación. Por tanto, ello era un asunto que le correspondía determinar a la administración discrecionalmente, teniendo en cuenta la naturaleza del contrato y las particulares condiciones de la zona geográfica de que se trate.

La Procuraduría debió considerar que la finalidad de la norma era poner en conocimiento de los posibles interesados la convocatoria correspondiente. - El criterio adoptado por la Procuraduría llevaba a la conclusión del que el único diario de amplia circulación era El Tiempo, pero que era un hecho notorio de que en dicho diario no se publican con frecuencia este tipo de avisos, presumiblemente porque eran demasiado costosos para las entidades públicas. - Las publicaciones en diarios como El Nuevo Siglo o La República eran una práctica generalizada, por lo cual cabía preguntarse las razones por las cuales la Procuraduría no había sancionado a otros funcionarios que habían procedido de la misma manera. - Los avisos de la licitación no sólo fueron divulgados en el diario El Nuevo Siglo, sino que se les dio una publicidad adicional en la Cámara de Comercio de Tunja y en el Boletín Único de Licitaciones y Concursos de la Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio «CONFECAMARAS», lo cual permitía a los posibles oferentes en todo el territorio nacional, incluidos los del departamento de Boyacá, enterarse suficientemente sobre la existencia de la licitación en cuestión. Por tanto, no se violó el principio de transparencia. No obstante, la Procuraduría, de una manera ligera, descalificó la publicidad adicional que se le dio a la licitación a través de las Cámaras de Comercio[13].

Y en cuanto a la supuesta omisión de los estudios previos, el demandante manifestó que son ciertos los siguientes aspectos: - Con antelación a la apertura de la licitación se deben elaborar los estudios y diseños necesarios. - Los estudios y los pliegos deben contener una regulación objetiva, clara y completa sobre el objeto del contrato, su regulación jurídica, los derechos y obligaciones de las partes y la determinación y ponderación de los factores de selección. - La ley solo exige que en los estudios se analice la conveniencia y oportunidad del contrato que se pretende celebrar.

No obstante, el demandante argumentó que la ley no determinó cuál debe ser el sentido y alcance de dichos estudios, por lo cual no se requería que estos debieran hacerse de manera comparativa frente a todas aquellas modalidades contractuales que, según el criterio del órgano de control, pudieran servir para lograr el objeto del contrato. Además, dijo que ninguna disposición contractual ordenaba que los estudios tenían que ser elaborados directamente por la administración, por lo cual debía entenderse que estaba permitido contratar con terceros su elaboración, o adoptar los efectuados de manera independiente por estos, por estimarlos adecuados y suficientes.

En el presente caso, dijo que la entidad sí los había realizado, como lo había reconocido la Procuraduría en sus decisiones, y que dichos estudios se hallaban contenidos en la monografía presentada por los estudiantes de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, que fue adoptada por la entidad pública en el estudio de proyección financiera de flujo de fondos, en los pliegos de condiciones y en el oficio de 17 de octubre de 2002 dirigido por el doctor Bermúdez al secretario general de la Gobernación del departamento de Boyacá. Incluso, destacó la elaboración de otro estudio, como lo era el presentado por el entonces gerente liquidador de la Licorera de Boyacá, denominado «CONTESTACIÓN AL CUESTIONARIO SEGÚN PROPOSICION No. 02 APROBADA EN SESION PLENARIA DEL DIA 18 DE JULIO DE 2002».

Según el demandante, este estudio fue recogido por el documento denominado «ESTUDIO SITUACION ACTUAL INDUSTRIA LICORERA DE BOYACA», producido por la Secretaría General de la Gobernación de Boyacá. De esa manera, en los anteriores estudios se soportó la decisión de otorgar la explotación del monopolio de licores en el Departamento de Boyacá a través de un contrato de concesión, aspecto que no tuvo en cuenta el órgano de control, pues se limitó a decir que los referidos estudios no cumplían las exigencias contenidas en las normas de la Ley 80 de 1993, porque dichos documentos no determinaron las razones por las que la actividad monopolística debía ser entregada bajo la figura de la concesión y no bajo otro tipo de contrato a terceros.

En el entendido de que el cargo consistió en omitir supuestamente los estudios previos de conveniencia y oportunidad, pero en ningún momento en haberse sustraído a la realización de un análisis comparativo entre el contrato de concesión y las otras modalidades, la autoridad disciplinaria introdujo en sus decisiones un elemento nuevo, lo que significaba una variación del cargo original[14].

Posteriormente, después de hacer unas breves referencias a la figura del contrato de concesión, el demandante alegó que por el hecho de no haberse analizado otras modalidades para entregarle a terceros el desarrollo de la actividad del monopolio de licores, no era cierto que se hubiere omitido el deber de elaborarse los estudios previos. Para el demandante, la Procuraduría terminó exigiendo que la entidad debió optar por la figura de la maquila[15], pero que esa vía no era adecuada para cumplir el mandato establecido en el artículo 336 de la Constitución Política de Colombia.

III. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 1. Departamento de Boyacá. Pronunciamiento frente a las pretensiones de la demanda La apoderada del departamento de Boyacá se opuso a las pretensiones de la demanda, por cuanto los actos sancionatorios no fueron expedidos por la entidad. Excepciones La apoderada propuso las de falta de legitimación en la causa por pasiva y las demás que resultaran probadas.

Pronunciamiento frente a los hechos de la demanda La apoderada dijo no constarle la mayoría de los hechos por cuanto los actos fueron expedidos por la Procuraduría General de la Nación, excepto aquellos relacionados con la vinculación del demandante y los demostrados con el trámite del proceso disciplinario según los documentos obrantes en el expediente.

Pronunciamiento frente a las causales de nulidad que fundamentan la demanda. La apoderada manifestó que la competencia para ejercer la acción disciplinaria era de la Procuraduría General de la Nación. 2. Procuraduría General de la Nación. Pronunciamiento frente a las pretensiones de la demanda El apoderado de la Procuraduría General de la Nación se opuso a las pretensiones de la demanda, por cuanto el proceso disciplinario que surtió el órgano de control estuvo sometido al ordenamiento jurídico.

Excepciones El apoderado propuso la de inepta demanda por insuficiencia en el concepto de violación. Pronunciamiento frente a los hechos de la demanda El apoderado de la Procuraduría expresó que los hechos serían objeto de probanza en este proceso y se remitió a los que resultaran demostrados. Pronunciamiento frente a las causales de nulidad que fundamentan la demanda.

Los argumentos de defensa del apoderado de la Procuraduría General de la Nación se resumen de la siguiente forma: En primer lugar, a pesar de que el demandante alegó que los actos acusados fueron supuestamente expedidos de manera irregular, con desconocimiento del derecho al debido proceso y defensa, e incluso falsa motivación, la argumentación se limitó a citar unas normas sin que se indicara de qué manera o frente a qué actuaciones puntuales llevadas a cabo en el proceso disciplinario se vulneraron los derechos aludidos.

Agregó que la supuesta violación de las normas invocadas debía fundamentarse en un mínimo ejercicio argumentativo. Por tanto, en este aspecto solicitó de forma enfática que se declarara probada la excepción de inepta demanda por «insuficiencia en el concepto de violación». En segundo lugar, en cuanto al tema relacionado con la autorización previa de la Asamblea departamental para otorgar en concesión la explotación del monopolio de licores, el demandante efectuó unas explicaciones relacionadas con la Ley 14 de 1983 y el Decreto Ley 1222 de 1986.

De esa manera, sustentó que las Asambleas departamentales eran las que debían decidir a través de ordenanzas todo lo relacionado con la regulación del monopolio sobre la producción, introducción y venta de licores destilados. Sobre este aspecto precisó que el hecho de que fueran normas anteriores a la Constitución de 1991 no impedía que dichas normas estuvieran vigentes y acordes con lo preceptuado en el artículo 336 de la Constitución Política de Colombia.

Para tal efecto, solicitó que se tuviera en cuenta el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, radicado 1458 del 7 de noviembre de 2002 y la sentencia del 13 de octubre de 2011, radicado interno 0320 de 2010, en donde se había decidido un caso similar al aquí estudiado. Y, en tercer lugar, el señor apoderado sostuvo que la decisión de la Procuraduría General de la Nación no fue caprichosa o arbitraria y que aquella, por el contrario, se había adoptado conforme al marco de la legalidad.

Añadió que el demandante pretendía que la acción de nulidad y restablecimiento se convirtiera en una tercera instancia, con el fin que los aspectos examinados en el proceso disciplinario se volvieran a discutir en esta sede judicial. IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandante[16] En sus alegatos de conclusión, el apoderado del demandante, una vez hizo referencia a las pruebas practicadas, fundamentó sus alegatos de conclusión de la siguiente manera: 1.

No se violó el principio de igualdad por cuanto el diario El Nuevo Siglo es un periódico de amplia circulación nacional. 2. Se realizaron los respectivos estudios de conveniencia y oportunidad. 3. El imputado «dentro del trámite disciplinario» ejerció sus competencias con arreglo a la ley y las disposiciones reglamentarias expedidas por el departamento de Boyacá. Entidades demandadas Tanto el departamento de Boyacá[17] como la Procuraduría General de la Nación[18] en sus escritos de alegatos de conclusión reiteraron lo dicho en los memoriales mediante los cuales contestaron la demanda.

Ministerio Público El Ministerio Público guardó silencio. V. CONSIDERACIONES

Se le absuelve del cargo número | |4.» |

2. CUESTIONES PREVIAS Control judicial integral respecto de las decisiones administrativas sancionatorias. Con la sentencia de unificación proferida el 9 de agosto de 2016 por la Sala Plena del Consejo de Estado[22], se dio inicio a una nueva línea interpretativa en torno al control que ejerce la jurisdicción de lo contencioso administrativo sobre los actos administrativos de naturaleza disciplinaria.

Al respecto, señaló la providencia que, con el fin de garantizar la tutela judicial efectiva, ese control es de carácter integral por cuanto exige una revisión legal y constitucional de las actuaciones surtidas ante los titulares de la acción disciplinaria, sin que, para tales efectos, el juez se encuentre sometido a alguna limitante que restrinja su competencia. En dicha oportunidad, la corporación fue enfática en explicar que, siendo la función disciplinaria una manifestación de la potestad pública sancionatoria que busca mantener la actividad estatal sujeta a los límites legales y constitucionales, no es dable restringir las facultades de que goza la jurisdicción en la realización de dicho estudio.

Esta integralidad se proyecta en múltiples aspectos que son destacados en la providencia en los siguientes términos: […] 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva […] Así, pues, el control judicial que ha de efectuarse en el presente caso tiene como hoja de ruta los parámetros dispuestos en aquella decisión judicial, lo que desde ya implica descartar los argumentos con los que la entidad demandada pretende desconocer las amplísimas facultades de que goza el juez para efectuar una revisión seria y profunda de todas las actuaciones y etapas surtidas en el proceso disciplinario.

3. ASUNTO SOMETIDO A ESTUDIO Problemas jurídicos i. ¿Los actos administrativos demandados infringieron las normas superiores en que debían fundarse por una interpretación errónea del inciso séptimo del artículo 336 de la Constitución Política de Colombia, del Decreto 1688 de 30 de noviembre de 2001 y de los Decretos 453 del 28 de febrero y 2157 del 10 de octubre de 2002[23]? ii.

¿Los actos administrativos sancionatorios disciplinarios acusados fueron expedidos con falsa motivación? La respuesta a esta cuestión dependerá de la solución de los siguientes subproblemas: - ¿El señor Miguel Ángel Bermúdez Escobar, en su condición de gobernador y miembro del comité asesor para la contratación, adelantó un proceso licitatorio, cuyo objeto era la concesión de la producción, distribución y venta de licores destilados de los que era titular en régimen de monopolio el departamento de Boyacá, sin contar con los estudios de conveniencia y oportunidad requeridos conforme a lo dispuesto en las normas contractuales vigentes para la época de los hechos? - ¿Durante el trámite del proceso licitatorio n.° 002-GB-2002, cuyo objeto era la concesión de la producción, distribución y venta de licores destilados en el departamento de Boyacá, el señor Miguel Ángel Bermúdez Escobar, en su condición de gobernador y miembro del comité asesor para la contratación, cumplió con la obligación contenida en el numeral 3 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, vigente para la época de los hechos? A partir de lo expuesto, se resolverán los problemas jurídicos planteados para tomar la decisión que en derecho corresponda en esta sentencia. 1.

Primer problema jurídico ¿Los actos administrativos demandados infringieron las normas superiores en que debían fundarse por una interpretación errónea del inciso séptimo del artículo 336 de la Constitución Política de Colombia, del Decreto 1688 de 30 de noviembre de 2001 y de los Decretos 453 del 28 de febrero y 2157 del 10 de octubre de 2002? La Sala sostendrá la siguiente tesis: Los actos administrativos sancionatorios disciplinarios no desconocieron las normas en que debían fundarse porque el departamento de Boyacá sí requería la autorización de la Asamblea Departamental para la concesión de la producción, distribución y venta de licores destilados en el departamento de Boyacá. Para desarrollar este subproblema se hará una exposición de los siguientes temas: - La nulidad del acto administrativo por violación del ordenamiento superior o la regla de derecho de fondo en que debía fundarse (3.1.1). - Interpretación del inciso séptimo del artículo 336 de la Constitución Política de Colombia, conforme a lo preceptuado en la Ley 14 de 1983, el Decreto Ley 1222 de 1986 y al criterio jurisprudencial (3.1.2). - Objeto del Decreto n.° 1688 del 30 de noviembre de 2001, mediante el cual el gobernador del departamento de Boyacá ordenó suprimir y liquidar la Industria Licorera de Boyacá. - Objeto del Decreto n.° 0453 de 28 de febrero de 2002, por el que el gobernador del departamento de Boyacá reglamentó el Decreto n.° 1688 de 2001, a través del cual se dispuso la supresión y liquidación de la Industria Licorera de Boyacá - La irregularidad cometida en el Decreto n.° 2157 de 10 de octubre de 2002, mediante el cual el gobernador del departamento de Boyacá reglamentó los Decretos 1688 de 2001 y 0453 de 2002, dictó disposiciones frente al monopolio de los licores y entregó el ejercicio del monopolio departamental de alcoholes y licores de que es titular el departamento de Boyacá. - Caso concreto. 1.

La nulidad del acto administrativo por violación del ordenamiento superior o la regla de derecho de fondo en que debía fundarse. Entre las causales de nulidad señaladas en el artículo 84 del CCA[24] se encuentra aquella referida a la infracción de las normas en las que ha debido fundarse el acto administrativo, también conocida como la nulidad por violación del ordenamiento superior o de la regla de derecho de fondo que se exigía para su sustento.

Esta causal ha sido entendida como genérica[25], frente a las específicas referidas a cada uno de los elementos de los actos administrativos a saber: Incompetencia, expedición irregular, desviación de poder, desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa y falsa motivación. En todo caso, el significado estricto de esta causal ha sido comprendido por la jurisprudencia de esta Corporación[26] como la contravención legal directa de la norma superior en que debía fundarse el acto administrativo, y ocurre cuando se presenta una de las siguientes situaciones: Falta de aplicación, aplicación indebida o, interpretación errónea.

La falta de aplicación de una norma se configura cuando la autoridad administrativa ignora su existencia o, a pesar de que la conoce, pues la analiza o valora, no la aplica a la solución del caso. También sucede cuando se acepta una existencia ineficaz de la norma en el mundo jurídico, toda vez que esta no tiene validez en el tiempo o en el espacio.

En los dos últimos supuestos, la autoridad puede examinar la norma, pero cree, equivocadamente, que no es la aplicable al asunto que resuelve. En estos eventos se está ante un caso de violación de la ley por falta de aplicación, no de su interpretación errónea, en razón de que la norma por no haber sido aplicada no trascendió al caso decidido.

En segundo lugar, la aplicación indebida tiene lugar cuando el precepto o preceptos jurídicos que se hacen valer se usan a pesar de no ser los pertinentes para resolver el asunto que es objeto de decisión. El error por aplicación indebida puede originarse por dos circunstancias: - Porque la autoridad administrativa se equivoca al escoger la norma por la inadecuada valoración del supuesto de hecho que esta consagra y, - Porque no establece de manera correcta la diferencia o la semejanza existente entre la hipótesis legal y la tesis del caso concreto.

Finalmente, se viola la regla de derecho de fondo o norma sustancial de manera directa al dársele una interpretación errónea. Esto sucede cuando las disposiciones que se aplican son las que regulan el tema que se debe decidir, pero la autoridad las entiende equivocadamente, y así, erróneamente comprendidas, las aplica. Es decir, ocurre cuando la autoridad administrativa le asigna a la norma un sentido o alcance que no le corresponde[27]. 2.

Interpretación del inciso séptimo del artículo 336 de la Constitución Política de Colombia, conforme a lo preceptuado en la Ley 14 de 1983, el Decreto Ley 1222 de 1986 y al criterio jurisprudencial. El artículo 336 de la Constitución Política regula uno de los aspectos más importantes del Régimen Económico y de la Hacienda Pública, como lo son los monopolios.

En dicha disposición, se dice que estos solo podrán establecerse como arbitrios rentísticos, con una finalidad de interés público o social. De manera especial, se destaca el monopolio de los licores, cuyas rentas deben tener una destinación específica a los servicios de la salud y la educación. En todo caso, la Constitución contempla la posibilidad de que se otorgue a terceros el desarrollo de la actividad de cualquier monopolio, cuando no se cumplan los requisitos de eficiencia, pero ello está condicionado a «los términos que determine la ley».

Esta situación está contenida en el texto superior de la siguiente manera: Artículo 336. Ningún monopolio podrá establecerse sino como arbitrio rentístico, con una finalidad de interés público o social y en virtud de la ley. La ley que establezca un monopolio no podrá aplicarse antes de que hayan sido plenamente indemnizados los individuos que en virtud de ella deban quedar privados del ejercicio de una actividad económica lícita.

La organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos estarán sometidos a un régimen propio, fijado por la ley de iniciativa gubernamental. Las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar estarán destinadas exclusivamente a los servicios de salud. Las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores, estarán destinadas preferentemente a los servicios de salud y educación. La evasión fiscal en materia de rentas provenientes de monopolios rentísticos será sancionada penalmente en los términos que establezca la ley.

El Gobierno enajenará o liquidará las empresas monopolísticas del Estado y otorgará a terceros el desarrollo de su actividad cuando no cumplan los requisitos de eficiencia, en los términos que determine la ley. En cualquier caso se respetarán los derechos adquiridos por los trabajadores. [Negrillas fuera de texto]. Este mandato constitucional coincide con el contenido previsto en una norma que fue expedida antes de que entrara en vigencia la Constitución Política de Colombia de 1991.

En efecto, el artículo 61 de la Ley 14 de 1983[28] dispone lo siguiente: Artículo 61. La producción, introducción y venta de licores destilados constituyen monopolios de los departamentos como arbitrio rentístico en los términos del artículo 31 de la Constitución Política de Colombia[29]. En consecuencia, las Asambleas Departamentales regularán el monopolio o gravarán esas industrias y actividades, si el monopolio no conviene, conforme a lo dispuesto en esta Ley. […] [Negrillas fuera de texto].

A su vez, esta norma fue reglamentada por el Decreto Ley 1222 de 1986, mediante el cual se expidió el Código de Régimen Departamental. El entonces artículo 21 de dicho decreto disponía lo siguiente:

ARTÍCULO 121. De conformidad con la Ley 14 de 1983, la producción, introducción y venta de licores destilados constituyen monopolios de los Departamentos como arbitrio rentístico en los términos del artículo 31 de la Constitución Política de Colombia. En consecuencia, las Asambleas Departamentales regularán el monopolio o gravarán esas industrias y actividades, si el monopolio no conviene, conforme a lo dispuesto en los artículos siguientes. […] [Negrillas fuera de texto].

Las disposiciones anteriores nunca fueron declaradas inconstitucionales o ilegales y tenían plena aplicabilidad durante el año 2002. De hecho, la Ley 14 de 1983 continúa vigente, al punto que esta norma fue reglamentada por el Decreto Nacional 4692 de 2005. Por su parte, el artículo 121 del Decreto Ley 1222 de 1986 vino a ser derogado por el artículo 42 de la Ley 1816 de 2016, norma esta última mediante la cual «se fija el régimen propio del monopolio rentístico de licores destilados, se modifica el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, y se dictan otras disposiciones».

En consecuencia, la interpretación del inciso séptimo del artículo 336 de la Constitución Política de Colombia hace concluir que todos los aspectos relacionados con la regulación de los monopolios tienen reserva ley. Así, lo comenzó al sostener la Corte Constitucional, al abordar el asunto concerniente con el examen de constitucionalidad de un Decreto expedido por el presidente de la República, en virtud de las facultades extraordinarias, que tuvo por objeto regular lo relativo a la organización, administración y explotación de los monopolios rentísticos[30]: Sostiene el actor, que mediante las facultades extraordinarias, el Presidente no podía regular lo relativo a la organización, administración y explotación de los monopolios rentísticos, por cuanto constituyen materia tributaria reservada al legislador.

Es equivocada la apreciación del demandante, porque la Constitución no confiere a las entidades territoriales una autonomía absoluta, sino limitada por la constitución y la ley, con las precisiones que antes se han hecho. Por lo tanto, si el Presidente obró en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 39 transitorio de la Carta, como legislador extraordinario, en virtud de la asignación de competencias que efectuó el constituyente, estaba autorizado, como lo hizo, para modificar la legislación preexistente a la que estaban sometidas las antiguas intendencias y comisarías y establecer las previsiones tendientes a asegurar la organización y el funcionamiento de los nuevos departamentos.

En razón de lo anterior, se afirma que, en la materia que nos ocupa, nada en el Decreto 2274 de 1991 era contrario al contenido de las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 39 transitorio, puesto que el decreto simplemente adoptó medidas especiales en materia de organización, administración, control y explotación del monopolio rentístico, que conforme al artículo 336 de la Constitución corresponde fijar de ordinario a la ley. [Negrillas fuera de texto].

En otra modalidad de monopolios rentísticos (juegos de lotería), la Corte encontró ajustadas a la Constitución las leyes expedidas antes de la Constitución Política de 1991 y determinó que las encargadas de regular dichos asuntos son las Asambleas departamentales[31]: Por medio de la ley 64 de 1923, el Congreso de la República reglamentó el funcionamiento de las loterías.

Es decir, sin decirlo, porque no existía en la Constitución anterior una norma igual al inciso tercero del artículo 336 de la actual, fijó el régimen propio de las loterías. Dentro de ese régimen atribuyó a las Asambleas la facultad de fijar el límite de cada sorteo. Pues bien: durante la vigencia de la anterior Constitución, el Congreso podía, por medio de leyes, “Conferir atribuciones especiales a las Asambleas Departamentales” (7a. atribución del Congreso, artículo 72).

Y las Asambleas podían ejercer las demás funciones que les señalaran la Constitución y la ley (numeral 11 del artículo 187 de la Constitución anterior). En la Constitución vigente se reproduce exactamente la atribución sobre concesión de facultades especiales a las Asambleas: según el numeral 5 del artículo 150, puede el Congreso, por medio de leyes, “Conferir atribuciones especiales a las Asambleas departamentales”.

Y las Asambleas cumplen, además de las funciones señaladas en los primeros diez numerales del artículo 300, las demás que les asignen la Constitución y la ley (numeral 11, artículo citado). El que la ley fije el régimen propio de los monopolios rentísticos, no implica en manera alguna que no pueda delegar en las Asambleas aspectos como el relativo al valor de los sorteos de las loterías.

Ello es lógico, porque son las Asambleas las llamadas a determinar el tamaño de la respectiva lotería, de acuerdo con la capacidad fiscal de cada departamento. No puede ser la misma la lotería de Antioquia que la del Amazonas o del Vichada. [Negrillas fuera de texto]. Posteriormente, el alto Tribunal examinó la constitucionalidad del artículo 14 de la Ley 617 de 2000, en orden a establecer si la prohibición para que no se transfieran recursos a empresas industriales y comerciales ineficientes y para que se ordene la liquidación constituía o no una vulneración al principio de la autonomía de las entidades descentralizadas[32]: Existe, además, la autorización constitucional para que el Estado acabe el monopolio rentístico cuando incumpla su propósito de generador de rentas o pierda la finalidad de interés público y social.

La Constitución Política asigna directamente al Gobierno la función de enajenar o liquidar las empresas monopolísticas del Estado y otorgar a terceros el desarrollo de su actividad cuando no cumplan los requisitos de eficiencia, en los términos que determine la ley. El artículo 336 de la Constitución prescribe: […] Como se aprecia, la Constitución Política consagra el monopolio de una forma diametralmente opuesta a la lectura del artículo 336 de la Constitución que hace el demandante.

El hecho que las entidades territoriales tengan monopolio rentístico amparado por el artículo 336 de la Constitución no significa que el monopolio se transforme en la obligación para el departamento, distrito o municipio de subsidiar indefinidamente actividades industriales o comerciales ineficientes, cuando esta reserva de mercado está instituida precisamente para que cumpla un papel distinto: ser generador de rentas y no de dispensador de recursos.

Así mismo, el artículo 336 de la Constitución ha asignado a la ley el establecimiento de los monopolios como arbitrio rentístico, situación que lleva consigo la potestad para que el legislador fije las condiciones para el ejercicio de estas actividades económicas. […] [Negrillas fuera de texto]. Una posición similar fue asumida por la sala de Consulta del Servicio Civil del Consejo de Estado, corporación que, en concepto del 7 de noviembre de 2002 (mencionado por el apoderado de la Procuraduría General de la Nación), dijo lo siguiente: El legislador expidió la ley 643 de 2000 por medio de la cual determinó el régimen propio del monopolio de juegos de suerte y azar.

Sin embargo, aún no ha expedido una ley similar que regule íntegramente, en un solo cuerpo legal, el régimen propio del monopolio de licores. Pero esta sola circunstancia no significa que no exista un régimen propio de tal monopolio, pues la legislación preexistente, en la forma como se indicó anteriormente, estableció las normas propias aplicables en la explotación del monopolio de fabricación, distribución, introducción y venta de licores.

Como lo explicó la Corte en la sentencia C-475/94 parcialmente trascrita antes, el régimen propio significa que debe ser característico o peculiar pero no por ello debe constar en un único cuerpo legal. Dentro de estas normas propias o aplicables en el manejo del monopolio de licores, se encuentra la ley 14 de 1.983, cuyo artículo 63, dispone: “En desarrollo del monopolio sobre la producción, introducción y venta de licores destilados, los departamentos podrán celebrar contratos de intercambio con personas de derecho público o de derecho privado y todo tipo de convenio que, dentro de las normas de contratación vigentes, permita agilizar el comercio de estos productos.

“Para la introducción y venta de licores destilados, nacionales o extranjeros, sobre los cuales el departamento ejerza el monopolio, será necesario obtener previamente su permiso, que sólo lo otorgará una vez se celebren los convenios económicos con las firmas productoras, introductoras o importadoras en los cuales se establezca la participación porcentual del departamento en el precio de venta del producto, sin sujeción a los límites tarifarios establecidos en esta ley”.

Esta disposición fue incorporada literalmente en el artículo 123 del Decreto-Ley 1222 de 1.986, o Código de Régimen Departamental. [Negrillas fuera de texto]. En ese orden de ideas, de conformidad con el artículo 61 de la Ley 14 de 1983, norma mencionada en algunos de los anteriores precedentes y concordante con lo indicado en el inciso séptimo del artículo 336 de la Constitución Política de Colombia, para que se pueda otorgar la concesión de la explotación del monopolio de licores a terceros es necesaria la respectiva autorización de la Asamblea departamental.

A la anterior conclusión también se llega al analizarse los Decretos 1688 del 30 de noviembre de 2001 y 0453 de 28 de febrero de 2002, expedidos por la Gobernación del departamento de Boyacá, normas que se examinarán a continuación. 3. Objeto del Decreto n.° 1688 del 30 de noviembre de 2001, mediante el cual el gobernador del departamento de Boyacá ordenó suprimir y liquidar la Industria Licorera de Boyacá. El Decreto n.° 1688 del 30 de noviembre de 2001 fue expedido por el entonces gobernador encargado Oscar Eduardo Riaño Alonso[33] y su objeto fue el siguiente: «Por el cual se suprime la Industria Licorera de Boyacá y se ordena su liquidación».

De hecho, en el Capítulo I, artículo 1.°, se refleja con más detalle la esencia del mencionado decreto:

ARTÍCULO 1. ° Supresión y liquidación. Suprímese, en los términos dispuestos en el presente Decreto, la Industria Licorera de Boyacá, Empresa Industrial y Comercial del orden Departamental, creada y organizada mediante ordenanza 032 de 1963; y cuyo acto de creación fue reformado mediante decretos 1100 de 1987, 001237 de 1992 y demás disposiciones legales. […] Ahora bien, en el referido acto administrativo se incluyó el Capítulo II, denominado «MONOPOLIO RENTÍSTICO DE LICORES».

En tal modo, el artículo 8 dispuso lo siguiente:

ARTÍCULO 8. ° De conformidad con lo dispuesto en el artículo 336 de la Constitución Política y el artículo 121 del Decreto 1222 de 1986, la introducción y venta de licores destilados serán gravados por el Departamento de Boyacá en los términos que se convengan, en desarrollo de lo dispuesto por el artículo 123 del Decreto 1222 de 1986.

La Asamblea del Departamento de Boyacá regulará las condiciones en las cuales se ejercerá el monopolio de producción de licores o en su defecto gravará esas industrias y actividades. Hasta que ello ocurra, dada la supresión que por mandato del presente acto se ordena, la Industria Licorera de Boyacá podrá seguir ejerciendo la producción, distribución y venta, hasta la fecha tope de su liquidación y siempre que el cronograma de liquidación lo permita.

Si tal regulación no fuere expedida, de acuerdo con el cronograma de liquidación que se establezca, se procederá a celebrar contratos o convenios pertinentes por parte del Departamento para garantizar el ejercicio del monopolio, durante la transición, para cuyo efecto se autoriza al Gobernador del Departamento para concesionar la producción hasta por el término de dos (2) años, celebrar convenios interadministrativos con otros departamentos para producir y vender licores objeto del monopolio, o en todo caso, de conformidad con las disposiciones legales, defender el ejercicio del monopolio rentístico.

En este periodo, la Industria Licorera de Boyacá en liquidación, podrá formar parte de los convenios o contratos suscritos de que trata el inciso 2.°, siempre que el cronograma de liquidación así lo permita. La disposición atrás señalada refirió como fundamento el artículo 336 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 121 del Decreto Ley 1222 de 1986, norma esta última que menciona la Ley 14 de 1983.

Pues bien, una y otra legislación, llevan a la indefectible conclusión de que la Asamblea es la autoridad encargada de regular las condiciones en las cuales se ejercerá el monopolio de producción de licores en dicho departamento. 4. Objeto del Decreto n.° 0453 de 28 de febrero de 2002, por el que el gobernador del departamento de Boyacá reglamentó el Decreto n.° 1688 de 2001, a través del cual se dispuso la supresión y liquidación de la Industria Licorera de Boyacá. El Decreto n.° 0453 de 28 de febrero de 2002 también fue expedido por el entonces gobernador encargado Oscar Eduardo Riaño Alonso[34].

Su objeto fue el siguiente: «Por el cual se reglamenta el Decreto 1688 de 2001, que dispuso la supresión y liquidación de la Industria Licorera de Boyacá». De esa manera, en lo que respecta al proceso de liquidación, el artículo vigésimo cuarto dispuso lo siguiente:

ARTÍCULO VIGÉSIMO CUARTO.- DESTINACIÓN DE LOS BIENES. Los bienes que actualmente posee la Industria Licorera de Boyacá serán destinados por el Departamento de Boyacá a la enajenación o entrega a título contractual oneroso para la explotación del monopolio del licor en los términos que prescriben las normas vigentes, siempre y cuando así lo ordene la Asamblea del Departamento. [Negrillas fuera de texto].

La norma reglamentaria del Decreto 1688 de 2001 guarda coherencia con lo dispuesto en las leyes que regulan la materia, puesto que toda la regulación de la explotación del monopolio de licores se dejó siempre condicionada a las órdenes y autorizaciones de la Asamblea del departamento de Boyacá. 5. La irregularidad cometida en el Decreto n.° 2157 de 10 de octubre de 2002, mediante el cual el gobernador del departamento de Boyacá reglamentó los Decretos 1688 de 2001 y 0453 de 2002, dictó disposiciones frente al monopolio de los licores y entregó el ejercicio del monopolio departamental de alcoholes y licores de que es titular el departamento de Boyacá. El Decreto n.° 2157 de 10 de octubre de 2002 fue expedido por el gobernador Miguel Ángel Bermúdez Escobar, quien funge como demandante en el presente proceso.

A continuación se describe el objeto, las consideraciones y las principales disposiciones: - Objeto: Por el cual se reglamentan los Decretos «ordenanzales» números 1688 de 2001 y 453 de 2002, que dispusieron la supresión y liquidación de la Industria Licorera de Boyacá, y se dictan disposiciones frente al monopolio de los licores y se ordena en virtud del artículo 336 de la C. N. la entrega del ejercicio del monopolio departamental de alcoholes y licores de que es titular el departamento de Boyacá. - Consideraciones: el Decreto se soportó en tres consideraciones así: o Que mediante Decretos 1688 del 30 de noviembre de 2001 se ordenó la supresión y liquidación de la Industria Licorera de Boyacá, que dicho decreto fue reglamentado mediante el n.° 0453 de febrero 28 de 2002. o Que la Asamblea del Departamento de Boyacá mediante Ordenanza 023 del 10 de septiembre de 2002, concedió facultades extraordinarias del Gobernador del Departamento de Boyacá. o Que una vez suprimida y liquidada la Industria Licorera de Boyacá se hace obligatorio darle cumplimiento al artículo 336 de la C. N. - Disposiciones principales: Por ser determinantes para el presente caso, se transcriben los artículos primero, segundo y sexto de dicho decreto: o Primero: Retomar en cabeza del Departamento el monopolio Departamental de la producción, distribución y venta de alcoholes y licores que venía desarrollando la Industria Licorera de Boyacá «En liquidación». o Segundo: Darle cumplimiento al artículo 336 de la C. N., en cuanto al parágrafo séptimo, para lo cual se ordena mediante la Resolución respectiva abrir licitación pública, para que mediante el contrato de concesión se otorgue a un tercero el desarrollo de la actividad que venía cumpliendo la Industria Licorera de Boyacá, hoy en liquidación, en general el ejercicio del monopolio de la producción, distribución y venta de licores (aguardiente, ron y alcoholes). o Sexto: Deróganse expresamente los siguientes artículos: 8, incisos 2, 3 y 4 del Decreto 1688 del 30 de noviembre de 2001, 24 del Decreto 453 de 2002.

Efectuada la descripción de los principales aspectos del Decreto 2157 de 2002, expedido por el aquí demandado en su condición de gobernador del departamento de Boyacá, la Sala procede a efectuar las siguientes observaciones: En primer lugar, mientras el objeto del decreto fue supuestamente reglamentar los Decretos 1688 de 2001 y 453 de 2002, en los considerandos se hizo alusión a que la industria Licorera de Boyacá ya había sido suprimida y liquidada.

Por ende, resulta un contrasentido que un decreto reglamente unas normas que a la fecha de su expedición ya habían cumplido su objeto y finalidad y más cuando uno de ellos (Decreto 453 de 2002) era la norma reglamentaria del acto administrativo principal (Decreto 1688 de 2001). En segundo lugar y a juzgar por el contenido de los ocho artículos del Decreto 2157 de 2002, su objeto principal fue el de «Retomar» el monopolio de la producción, distribución y venta de licores.

En esa línea, el artículo segundo esbozó que se daría cumplimiento al «parágrafo» séptimo ─entiéndase inciso─ del artículo 336 de la Constitución Política de Colombia, para efectos de abrir el proceso licitatorio cuyo objeto era entregar a terceros el monopolio de la producción, distribución y venta de licores mediante un contrato de concesión. Ciertamente, dista mucho este objeto con una reglamentación de normas que tuvieron por finalidad suprimir y liquidar la Licorera del departamento.

En tercer lugar, uno de los considerandos del Decreto 2157 de 2002, para darle apariencia de total legalidad, fue que la Asamblea del Departamento de Boyacá, mediante la ordenanza 023 del 10 de septiembre de 2002, le concedió facultades extraordinarias al gobernador. No obstante, esas facultades extraordinarias estuvieron delimitadas a los siguientes aspectos[35]: Artículo 1.° Facúltese al señor Gobernador del Departamento de Boyacá, para ejercer funciones que le corresponden a la Honorable Asamblea, en materia de: 1.

Determinar y adoptar la estructura administrativa de la Administración Central y Descentralizada del Departamento de Boyacá, para lo cual podrá crear, suprimir y fusionar Secretarías, Dependencias y demás organismos de la Administración Departamental. 2. Determinar las funciones de las Secretarías, Dependencias y demás Entes de la Administración Departamental, expedir Decretos con fuerza de Ordenanza para adoptar niveles, nomenclatura, clasificación y escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos del Departamento. 3.

Modificar el Presupuesto y hacer los ajustes necesarios, en lo relacionado con la aplicación de la nueva estructura administrativa de la Administración Central y Descentralizada del Departamento de Boyacá. Nada de lo anterior tenía la más mínima relación con la posibilidad de que el departamento entregara a terceros el monopolio de la producción, distribución y venta de licores.

En cuarto y último lugar, a pesar de hacerse mención al artículo 336 de la Constitución Política, el Decreto no se refirió a la autorización de la Asamblea del departamento para poder entregar en concesión a terceros el monopolio de la producción, distribución y venta de licores. Todo lo contrario: el artículo sexto expresamente derogó el artículo 8, incisos 2, 3 y 4 del Decreto 1688 del 30 de noviembre de 2001, y el 24 del Decreto 453 de 2002, normas que precisamente se referían a la Ley 14 de 1983 y al Decreto Ley 1222 de 1986, disposiciones que exigían de forma expresa la autorización que debía existir por parte de la Asamblea del departamento de Boyacá. 6.

Caso concreto. El núcleo del tercer cargo formulado al demandante en el proceso disciplinario por parte de la Procuraduría General de la Nación consistió en que el entonces gobernador Miguel Ángel Bermúdez Escobar abrió y adjudicó el proceso licitatorio n.° 002-GB-2002, cuyo objeto era la concesión de la producción, distribución y venta de licores destilados de los que es titular, en régimen de monopolio, el departamento de Boyacá, sin contar con las autorizaciones requeridas por parte de la Asamblea departamental.

A juicio del apoderado del demandante, la anterior imputación desconoció de manera flagrante las disposiciones constitucionales y legales que regían la materia, pues una vez suprimida y liquidada la Industria Licorera de Boyacá, el gobernador Miguel Ángel Bermúdez Escobar solo se limitó a darle cumplimiento al artículo 336 de la Constitución Política.

En otras palabras, de haberse interpretado adecuadamente las normas en que debían fundarse las decisiones se habría concluido que no era necesaria la autorización de la Asamblea Departamental para la concesión de la producción, distribución y venta de licores destilados en el departamento de Boyacá y, de esa manera, la conducta no se habría adecuado a la falta disciplinaria endilgada.

Así las cosas, esta Sala disiente de dicha apreciación, por cuanto la correcta interpretación del artículo superior en mención es que los monopolios de licores pueden ser otorgados a terceros «en los términos que determine la ley» y uno de los aspectos fijados por esta es que dicha actividad puede ser entregada a terceros cuando medie la respectiva autorización de la Asamblea departamental.

La anterior conclusión es clara y expresa conforme lo determina el artículo 61 de la Ley 14 de 1983, al punto que la misma Gobernación del departamento de Boyacá así lo comprendió cuando expidió el Decreto 1688 del 30 de noviembre de 2001, mediante el cual ordenó suprimir y liquidar la Industria Licorera de Boyacá. Igualmente, esta posición fue reiterada en el Decreto 453 del 28 de febrero de 2002, por el que se reglamentó el primero de los decretos aludidos.

Como si fuera poco, las decisiones jurisprudenciales sobre la materia corroboran que en tratándose de estas actividades de monopolios rentísticos siempre se requiere la autorización de la Asamblea departamental. No obstante, el demandante, mediante el Decreto 2157 del 10 de octubre de 2002, desconoció de forma sustancial el artículo 336 de la Constitución Política de Colombia, la Ley 14 de 1983, el Decreto Ley 1222 de 1986 y los mismos Decretos 1688 de 2001 y 453 de 2002, expedidos por su predecesor.

En efecto, el demandante dio apertura a un proceso licitatorio, lo tramitó y adjudicó el respectivo contrato de concesión sin contar con un requisito exigido en la ley. Justamente, el cargo disciplinario estuvo relacionado con la apertura del proceso licitatorio sin contar con la autorización de la Asamblea departamental, conclusión que se encuentra respaldada con el análisis de las normas anteriormente referidas y con los pronunciamientos jurisprudenciales referidos de forma precedente.

A su turno, el demandante no pudo demostrar de forma satisfactoria las razones por las cuales el proceso licitatorio podía eludir la comentada autorización, al punto que mencionó algunas sentencias y ordenanzas que nada tenían que ver con el tema examinado y expresó otros argumentos relacionados con las facultades del gobernador en materia de contratación y presupuesto, que desde luego eran temas sustancialmente diferentes a la posibilidad de que se entregaran a terceros las actividades relacionadas con la explotación, producción y distribución de los licores.

De esa manera, el cargo formulado no está llamado a prosperar. Conclusión: Los actos administrativos sancionatorios expedidos por la Procuraduría General de la Nación no desconocieron las normas en que debían fundarse, puesto que el gobernador del departamento de Boyacá debió contar con la autorización de la Asamblea para entregar en concesión a terceros la explotación del monopolio de licores. 2.

Segundo problema jurídico ¿Los actos administrativos sancionatorios disciplinarios acusados fueron expedidos con falsa motivación? La respuesta a esta cuestión dependerá de que Sala, de forma preliminar, se refiera brevemente a la causal de falsa motivación. De forma posterior, deberá solucionar dos subproblemas específicos relacionados con las faltas disciplinarias que fueron endilgadas, para concluir si las decisiones están afectadas del vicio expuesto por el demandante. 1.

La falsa motivación como causal de nulidad de los actos administrativos. El vicio de falsa motivación se configura cuando las razones invocadas en la fundamentación de un acto administrativo son contrarias a la realidad. Sobre el particular la jurisprudencia de esta Subsección indicó[36]: Los elementos indispensables para que se configure la falsa motivación son los siguientes: (a) la existencia de un acto administrativo motivado total o parcialmente, pues de otra manera estaríamos frente a una causal de anulación distinta;

(b) la existencia de una evidente divergencia entre la realidad fáctica y jurídica que induce a la producción del acto y los motivos argüidos o tomados como fuente por la administración pública o la calificación de los hechos, y (c) la efectiva demostración por parte del demandante del hecho de que el acto administrativo se encuentra falsamente motivado […] Así las cosas, el vicio de nulidad en comento se configura cuando se expresan los motivos de la decisión total o parcialmente, pero los argumentos expuestos no están acordes con la realidad fáctica y probatoria, lo que puede suceder en uno de dos eventos a saber: primero, cuando los motivos determinantes de la decisión adoptada por la administración se basaron en hechos que no se encontraban debidamente acreditados o, segundo, cuando habiéndose probado unos hechos, estos no son tenidos en consideración aunque habrían podido llevar a que se tomara una decisión sustancialmente distinta.

En lo que respecta a los actos administrativos disciplinarios, una causal de falsa motivación podría estar relacionada con la categoría de la tipicidad, pues es en este elemento de la estructura de la responsabilidad en donde converge la imputación fáctica con la imputación jurídica, cuestión que permitirá no solo saber si la falta es gravísima, grave o leve[37], sino determinar con toda claridad si la conducta se adecúo o no al respectivo tipo disciplinario.

En síntesis, la falsa motivación en materia disciplinaria se puede dar, entre otros eventos, por una defectuosa imputación típica, lo que implicaría desconocer, al mismo tiempo, el principio de legalidad. Hechas estas precisiones, le corresponde a la Sala resolver dos subproblemas para saber si los actos acusados se adecuaron de forma correcta a la falta disciplinaria que le fue endilgada al demandante. 2.

Primer subproblema. ¿El señor Miguel Ángel Bermúdez Escobar, en su condición de gobernador y miembro del comité asesor para la contratación, adelantó un proceso licitatorio, cuyo objeto era la concesión de la producción, distribución y venta de licores destilados de los que era titular en régimen de monopolio el departamento de Boyacá, sin contar con los estudios de conveniencia y oportunidad requeridos conforme a lo dispuesto en las normas contractuales vigentes para la época de los hechos? La Sala sostendrá la siguiente tesis: El demandante, en su condición de gobernador y miembro del comité asesor para la contratación, adelantó el proceso licitatorio que tenía como objeto la concesión de la producción, distribución y venta de licores en el departamento de Boyacá, sin contar con los estudios de conveniencia y oportunidad requeridos.

Para desarrollar este subproblema, se hará una exposición de los siguientes temas: - Objeto, finalidad e importancia de los estudios de conveniencia y oportunidad en la contratación estatal y su relación con el derecho disciplinario (3.2.2.1). - Caso concreto (3.2.2.2). 1. Objeto, finalidad e importancia de los estudios de conveniencia y oportunidad en la contratación estatal y su relación con el derecho disciplinario.

Los estudios previos, o también denominados de conveniencia y oportunidad, están estrechamente ligados a uno de los principios más relevantes de la contratación estatal, como lo es el de la planeación. Por ende, se ha dicho que estos tipos de estudios son importantes porque permiten i) identificar la real necesidad de la administración; ii) establecer todas las características que individualicen el bien o bienes requeridos; y iii) asignarle una partida presupuestal dentro del presupuesto de la entidad»[38].

La anterior idea ha sido desarrollada por la doctrina de la siguiente manera[39]: […] la Administración Pública debe establecer de antemano, para cualquier contratación que realice, cuáles son las necesidades que debe satisfacer en un momento determinado, priorizando aquellas que requieran acciones de gran envergadura o que tengan carácter inmediato o urgente, para con base en ello proceder a diseñar el plan que le permitirá lograr los objetivos propuestos a través del estudio de qué es lo que requiere contratar, todo en aras de lograr la continua y eficiente prestación de los servicios públicos a su cargo para la satisfacción del interés general.

Esta es la primera y más importante fase dentro de la planificación contractual, pues es el fundamento de todas las acciones que va a tomar la entidad estatal […] Además de lo anterior, la entidad estatal que desee contratar y haya delimitado la necesidad para ello, debe proceder a efectuar un análisis de la oportunidad y conveniencia con la celebración del contrato, de acuerdo con el numeral 7 del artículo 25 del Estatuto Contractual, con el fin de determinar la verdadera necesidad de realizar contratos en beneficio de la Administración en un momento y bajo unas condiciones específicas, para lo cual se realiza todo un juicio de valoración por quien ejerce funciones administrativas.

Entonces, se hace necesaria una evaluación previa de la situación, no solamente para llegar a la conclusión de que se necesita el contrato, sino para determinar la figura a utilizar; es así como se define la idea de contratar, puesto que de ese análisis fáctico derivará la sustentación del acto administrativo que da inicio a la actuación por parte de la entidad respectiva.

Es por todo lo anterior que el legislador pone en cabeza de la entidad contratante la obligación expresa de escoger, definir y delimitar el objeto a contratar, para lo cual exige estudios, proyectos, diseños y demás análisis necesarios para el correcto planteamiento de la necesidad de la Administración en el momento de dar a conocer a los particulares u otras entidades estatales su deseo de contratar, con el fin de que se tenga toda la información como si la misma entidad fuera a ejecutar el objeto del contrato estatal, y porque la única manera de comprender el alcance del objeto es conocer la razón que dio origen a este, pues en ella está el contenido y límite del acuerdo de voluntades, así como la intención de lo que quiere la Administración y con base en lo cual podrá exigir de su contratista la adecuada ejecución de lo contratado. [Negrillas fuera de texto].

Por su parte, esta Subsección ha desarrollado el mismo planteamiento, pero con el agregado de que los estudios deben ser «suficientemente serios y completos»[40]: En materia contractual, las entidades oficiales están obligadas a respetar y a cumplir el principio de planeación, pues resulta indispensable la elaboración previa de estudios y análisis suficientemente serios y completos, antes de iniciar un proceso contractual.

El desconocimiento de este deber legal por parte de las entidades públicas de llevar a cabo los estudios previos, vulnera los principios generales de la contratación, en especial el de planeación y con él los de economía, transparencia, responsabilidad, selección objetiva, entre otros, que son los que echa de menos en esta oportunidad esta corporación[41]. [Negrillas originales].

Ahora bien, de tal es la importancia el cumplimiento de esta obligación, que la legislación disciplinaria contiene dos faltas gravísimas del siguiente tenor: Artículo 48. Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes: […] 30. Intervenir en la tramitación, aprobación, celebración o ejecución de contrato estatal con persona que esté incursa en causal de incompatibilidad o inhabilidad prevista en la Constitución o en la ley, o con omisión de los estudios técnicos, financieros y jurídicos previos requeridos para su ejecución o sin la previa obtención de la correspondiente licencia ambiental. 31.

Participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley. De esa manera, el incumplimiento de la elaboración de los estudios previos podría encuadrarse por cualquiera de las dos conductas mencionadas, pues en la primera se hace alusión a «intervenir en la tramitación, aprobación, celebración o ejecución de contrato estatal con omisión de los estudios técnicos, financieros y jurídicos previos requeridos para su ejecución», mientras que en el segundo comportamiento el legislador prevé la participación en la etapa precontractual con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal, entre los que se encuentra, por supuesto, el principio de planeación. Como se vio, la elaboración de los estudios previos está ligada con el principio de planeación, razón por la cual su desconocimiento puede dar lugar a la realización de la falta disciplinaria contenida en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.

Así se pronunció recientemente esta Subsección en un asunto en el que el funcionario encargado de realizar dicha clase de estudios no los realizó: Por tanto, la Sala se identifica con el criterio de aquel sector de la doctrina que el campo de la contratación estatal equipara el principio de planeación con la etapa precontractual: A. Planeación precontractual.

Sin entrar en mayores detalles respecto de la configuración y aplicación de este principio, por cuanto ya hemos tenido la oportunidad de tratar el tema en textos anteriores […], simplemente diremos acá que la decisión de la Administración de un objeto determinado con la colaboración de un particular o de otra entidad pública requiere de un análisis previo de la necesidad y especificaciones del mismo, la oportunidad y conveniencia de su ejecución en un momento determinado y las consecuencias fácticas y patrimoniales de su consecución […] Dicho análisis supone adelantar estudios previos, tanto técnicos como de mercado, con el fin de determinar la prioridad, lineamientos y finalidades de su elaboración; la obtención de permisos y licencias de conformidad con la ley aplicable al caso concreto; la coordinación de las actividades de la Administración para su adecuada ejecución con el fin de evitar un conflicto con las labores propias de la entidad contratante; y, principalmente, la delimitación de un presupuesto acorde con la realidad económica y correspondiente con la magnitud del proyecto, la determinación de los riesgos previsibles y la maduración de los proyectos […] En conclusión, una de las posibilidades de cometer la falta descrita en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, por participar en la etapa precontractual con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal, se puede dar cuando el servidor público no elabora los estudios previos que se requieren para la celebración de cualquier contrato estatal[42]. [Negrillas originales.

Subrayado fuera de texto]. Finalmente, la doctrina especializada, con apoyo de la jurisprudencia de esta corporación, ha recordado lo siguiente[43]: […] lo que sanciona el legislador no es solamente que la administración o el responsable de la contratación estatal, elabore o cuente con estudios previos financieros, técnicos y jurídicos, sino que dichos estudios sean lo suficientemente serios, plenos, cabales e integrales encaminados a determinar: (i) la verdadera necesidad de la celebración del respectivo contrato;

(ii) las opciones o modalidades existentes para satisfacer esa necesidad y las razones que justifiquen la preferencia por la modalidad o tipo contractual que se escoja; (iii) las calidades, especificaciones, cantidades y demás características que puedan o deban reunir los bienes, las obras, los servicios, etc., cuya contratación, adquisición o disposición se haya determinado necesaria, lo cual, según el caso, deberá incluir también la elaboración de los diseños, planos, análisis técnicos, etc;

(iv) los costos, valores y alternativas que, a precios de mercado reales, podría demandar la celebración y ejecución de esa clase de contrato, consultando las cantidades, especificaciones, cantidades de los bienes, obras, servicios, etc., que se pretende y requiere contratar, así como la modalidad u opciones escogidas o contempladas para el efecto;

(v) la disponibilidad de recursos presupuestales o la capacidad financiera de la entidad contratante, para asumir las obligaciones de pago que se deriven de la celebración de ese pretendido contrato; (vi) la existencia y disponibilidad, en el mercado nacional o internacional, de proveedores, constructores, profesionales, etc., en condiciones de atender los requerimientos y satisfacer las necesidades de la entidad contratante;

(vii) los procedimientos, trámites y requisitos de que deban satisfacerse, reunirse u obtenerse para llevar a cabo la selección del respectivo contratista y la consiguiente celebración del contrato que se pretenda celebrar. [Negrillas fuera de texto]. En consecuencia, si la autoridad encargada de realizar los estudios previos a la contratación no los hace, o su elaboración no es lo suficientemente seria, plena, cabal e integral para determinar la forma en que debe resolverse la necesidad, o si no se justifica de forma satisfactoria la escogencia de determinado tipo contractual, el servidor público puede ver comprometida sus responsabilidad disciplinaria por participar en la etapa precontractual con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal (numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002). 2.

Caso concreto. La Procuraduría General de la Nación determinó en el proceso disciplinario que el señor Miguel Ángel Bermúdez Escobar, en su condición de gobernador y miembro del comité asesor para la contratación, abrió y adjudicó el proceso licitatorio n.° 002-GB-2002, cuyo objeto era la concesión de la producción, distribución y venta de licores destilados de los que es titular en régimen de monopolio el departamento de Boyacá, incluyendo las plantas de Frutensa y Moniquirá, sin contar con los estudios de conveniencia y oportunidad previos, lo que constituía una violación a los principios de planeación, economía y consecuencialmente de responsabilidad.

Por su parte, el apoderado demandante estimó que la anterior afirmación no era cierta y que, por el contrario, que aquel sí cumplió con la obligación de elaborar los estudios previos. Esta exculpación fue argumentada, tanto en la actuación disciplinaria como en el trámite de este proceso, conforme a tres principales razonamientos: - En la ley no se determina cuál debe ser el sentido y alcance de los estudios previos y en ninguna disposición contractual se ordena que los estudios tenían que ser elaborados directamente por la administración. - Los estudios echados de menos estaban contenidos en la monografía presentada por los estudiantes de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, la que fue adoptada por la entidad pública, en diferentes documentos. - Hubo otro estudio, como lo era el presentado por el entonces gerente liquidador de la Licorera de Boyacá, denominado «CONTESTACIÓN AL CUESTIONARIO SEGÚN PROPOSICION No. 02 APROBADA EN SESION PLENARIA DEL DIA 18 DE JULIO DE 2002».

En tal modo, la Subsección disiente de los planteamientos esbozados por el demandante por las siguientes razones: En primer lugar, no es cierto que en la ley no se determine cuál debe ser el sentido y alcance de los estudios previos. En efecto, si se considera que el ordenamiento jurídico está conformado por un conjunto de reglas y principios, fácil será concluir que la regla que ordena elaborar los estudios previos debe ser entendida en función de cumplir en la mayor medida de lo posible el principio de planeación. Además, si se observan con atención los requisitos que debe contener un estudio previo[44], se podrá entender que el sentido y el alcance es satisfacer de la mejor manera la necesidad de la entidad, escogiéndose la alternativa menos onerosa y que represente el mínimo riesgo en pro del interés público.

Dicha finalidad, por supuesto, solo puede alcanzarse si los estudios cumplen de forma cabal los requisitos exigidos por ley. En segundo lugar y relacionado con lo anterior, la Subsección no ve cómo una monografía de un estudiante de un centro universitario, que tuvo una finalidad meramente académica, pueda a posteriori considerarse o acomodarse a un adecuado estudio de conveniencia y oportunidad para entregar a un tercero, por la vía de la concesión, el monopolio de los licores en un departamento.

Esta sola afirmación, tan repetida a lo largo de la actuación disciplinaria como en este proceso, confirma que no hubo realmente la elaboración de los estudios previos requeridos o que estos, a lo sumo, no fueron lo suficientemente serios, plenos, cabales e integrales para determinar de forma satisfactoria que el contrato de concesión era la vía adecuada para entregar a terceros el monopolio de los licores en el departamento de Boyacá. En tercer y último lugar, menos puede considerarse que hubo un segundo estudio con lo cual quedaría a salvo la obligación a cargo del demandante.

En efecto, el documento denominado como «CONTESTACIÓN AL CUESTIONARIO SEGÚN PROPOSICION No. 02 APROBADA EN SESION PLENARIA DEL DIA 18 DE JULIO DE 2002»[45] tuvo como único objetivo responder a un cuestionario que remitió la Asamblea del departamento de Boyacá en virtud de la proposición n.° 2 que tuvo lugar en la sesión plenaria del 30 de julio de 2002[46].

La respuesta a un cuestionario y la elaboración de un estudio previo, con la rigurosidad y completud que se exige para este último, son asuntos totalmente diferentes. La finalidad del primero apuntó a darle respuesta a las preguntas que surgieron en virtud del control político que la Asamblea departamental le hizo al gerente liquidador de la Industria Licorera de Boyacá, mientras que el estudio previo debió ser elaborado en virtud del análisis serio, pleno, cabal e integral para haber concluido que la forma de entregar a terceros el monopolio de los licores en el departamento de Boyacá lo era por medio de un contrato de concesión. El documento referido, cuyo contenido fue la contestación al cuestionario formulado por la Asamblea del departamento, no tenía los elementos mínimos requeridos para ser considerado un estudio previo.

Por el contrario, el escrito aludido se refirió principalmente a las explicaciones sobre el estado administrativo y financiero de la licorera, las razones de su liquidación y otros aspectos similares, pero no justificó las razones por las cuales un contrato de concesión era la manera adecuada para entregar a terceros el monopolio de los licores en el departamento.

Incluso, en uno de los apartes finales del documento complementario en que se basó la respuesta al cuestionario, el mismo gerente liquidador afirmó lo siguiente[47]: Asunto de vital importancia es analizar qué sucederá en el mercado en el interregno que transcurra entre el cierre definitivo de la ILB y el inicio de la concesión o de la figura de explotación que se termine escogiendo. [Negrillas fuera de texto].

Esta circunstancia es la muestra de que a la fecha del envío del documento (24 de julio de 2002) no se tenía claro si la figura a emplearse era la concesión o cualquier otra «que se terminara escogiendo». Por tanto, con posterioridad a esa fecha debió existir el verdadero estudio previo que clarificara dichos aspectos, documento cuya elaboración exigía la mayor rigurosidad posible y el cumplimiento de todos los requisitos contenidos en la ley, con el fin de adoptar objetiva y racionalmente una decisión tan trascendental para el departamento de Boyacá. Conforme a las explicaciones efectuadas, esta Subsección concluye que el organismo de control adecuó de forma acertada la conducta del demandante a la falta disciplinaria contenida en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, pues de acuerdo a las pruebas que obran en el proceso está demostrada la ausencia de los estudios de conveniencia y oportunidad que debieron elaborarse con anterioridad al trámite licitatorio que tenía por objeto entregar vía concesión el monopolio de licores en el departamento de Boyacá. Así las cosas, la Sala nuevamente se aparta de las consideraciones efectuadas por la Fiscalía General de la Nación en la decisión de preclusión de investigación a favor del señor Miguel Ángel Bermúdez Escobar (documento allegado durante el trámite de este proceso), pues ellas corresponden a valoraciones sobre si afectó o no el bien jurídico del respectivo delito que fue investigado y no sobre la infracción del deber funcional del demandante, aspecto este último que fue el que se tuvo en cuenta en las decisiones sancionatorias proferidas por la autoridad disciplinaria.

Sin duda, aquellos asuntos difieren sustancialmente de los que están relacionados con la comisión de una falta disciplinaria[48]. En consecuencia, los argumentos presentados por el demandante no están llamados a prosperar. Conclusión: El señor Miguel Ángel Bermúdez Escobar, en su condición de gobernador y miembro del comité asesor para la contratación, adelantó el proceso licitatorio que tenía como objeto la concesión de la producción, distribución y venta de licores en el departamento de Boyacá, sin contar con los estudios de conveniencia y oportunidad requeridos, razón por la cual su conducta se adecuó a la falta disciplinaria contenida en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002. 2.

Segundo subproblema. ¿Durante el trámite del proceso licitatorio n.° 002-GB-2002, cuyo objeto era la concesión de la producción, distribución y venta de licores destilados en el departamento de Boyacá, el señor Miguel Ángel Bermúdez Escobar, en su condición de gobernador y miembro del comité asesor para la contratación, cumplió con la obligación contenida en el numeral 3 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, vigente para la época de los hechos? La Sala sostendrá la siguiente tesis: El demandante, en su condición de gobernador y miembro del comité asesor para la contratación, no cumplió adecuadamente con la obligación contenida en el numeral 3 del artículo 80 de 1993, por lo cual sí incurrió en la falta disciplinaria contenida en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.

Para desarrollar este subproblema, se hará una exposición de los siguientes temas: - Consideraciones acerca de la regla contenida en el numeral 3.° del artículo 80 de 1993, para cumplir el principio de publicidad (3.2.3.1). - Caso concreto (3.2.3.2). 1. Consideraciones acerca de la regla contenida en el numeral 3.° del artículo 80 de 1993, para cumplir el principio de publicidad.

En el año 2002, estaba vigente el numeral 3.° del artículo 30 de la Ley 80 de 1993 de la siguiente manera: Dentro de los diez (10) a veinte (20) días calendario anteriores a la apertura de la licitación o concurso[49] se publicarán hasta tres (3) avisos con intervalos entre dos (2) y cinco (5) días calendario, según lo exija la naturaleza, objeto y cuantía del contrato, en diarios de amplia circulación en el territorio de jurisdicción de la entidad o, a falta de estos, en otros medios de comunicación social que posean la misma difusión. […] [Negrillas y subrayado fuera de texto].

Como bien se recordará, la Ley 80 de 1993 desarrolló un sistema de contratación estatal compuesto por principios y reglas. En cuanto a los principios, el estatuto contractual de manera originaria y expresa contempló tres en particular: transparencia, economía y responsabilidad. No obstante, a partir de algunas normas contenidas en dicha codificación, la doctrina y la jurisprudencia fueron reconociendo y desarrollando de forma progresiva otros principios, como los de selección objetiva, planeación, igualdad, libre concurrencia, buena fe y publicidad, entre muchos otros.

Sobre este aspecto, la Sección Tercera de esta corporación ha dicho lo siguiente[50]: En ejercicio de esta atribución de configuración legislativa, el Congreso de la República expidió la Ley 80 de 1993, en la que adoptó el "Estatuto General de Contratación de la Administración Pública", cuyo objeto fue el de disponer las reglas y principios que rigen los contratos de las entidades públicas (art. 1) a que se hace referencia el artículo 2 ibídem, lo cual implica, de suyo, una competencia reglamentaria de amplio alcance para el Gobierno Nacional para adecuarla a las circunstancias y necesidades sociales y administrativas.

En efecto, esta Corporación así lo ha reconocido, puntualizando que "…la Ley 80 de 1993 señaló principios y reglas para adelantar la actividad contractual del estado, lo que generaría una necesidad mayor de reglamentación por parte del Ejecutivo… […] En suma de acuerdo con la jurisprudencia, la Ley 80 de 1993 contiene los principios y reglas esenciales para la contratación pública, establece los parámetros generales para acometer esta actividad por parte de las entidades públicas y consagra los mecanismos de selección que les permiten la escogencia del mejor ofrecimiento para el cumplimiento de los fines que con ella se persiguen en procura de la obtención del bienestar general18, cuya observancia resulta obligatoria para el adecuado funcionamiento del Estado en esta materia, pero no agota el tema de la contratación celebrada por las entidades del Estado, ni su vigencia impide el señalamiento, en otras leyes, de asuntos referentes a los contratos celebrados por los entes públicos, o la existencia de reglamentaciones relacionadas con la actividad contractual, siempre que éstos respeten y desarrollen esas normas y principios contenidos en dicho Estatuto General de la Contratación Pública, las otras leyes y, obviamente, la Constitución Política. […] Ahora bien, la doctrina y la jurisprudencia han esbozado como principios fundamentales del proceso licitatorio los de libertad de concurrencia, igualdad, publicidad y transparencia. La Ley 80 de 1993 consagró como principios de la contratación estatal los de transparencia, economía y responsabilidad, a los cuales ha sumado los de planeación y el de selección objetiva.

Por lo demás, el procedimiento precontractual que adelanta la administración, es un típico procedimiento administrativo, sujeto a los principios orientadores de economía, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción, señalados en el artículo 3 del C.C.A. y en el artículo 209 de la Carta. [Negrillas fuera de texto].

En la teoría jurídica y en términos muy generales, un principio es un criterio orientador[51] o un mandato de optimización[52], mientras que las reglas «son normas que pueden ser cumplidas o no. Si una regla es válida, entonces debe hacerse exactamente lo que ella exige, ni más ni menos»[53] [Resaltado fuera de texto]. Ahora bien, cada regla ha debido ser considerada por el legislador como el desarrollo de un principio, por lo que si este (el principio) debe ser cumplido en la mayor medida de lo posible y aquella (la regla) supone hacer «exactamente» lo que se ordena, la forma en cómo se cumpla esta última será decisiva para saber si el anterior cometido fue cumplido o no. A la inversa, si la regla se inobserva o se cumple de manera inadecuada, lo más probable es que el principio resulte afectado o desconocido.

La Corte Constitucional ha tenido una postura similar a la aquí expuesta[54]: Sobre la distinción entre reglas y principios, Alexy señala que “las reglas son normas que, cuando se cumple el tipo de hecho, ordenan una consecuencia jurídica definitiva, es decir, cuando se cumplen determinadas condiciones, ordenan, prohíben o permiten algo definitivamente o autorizan definitivamente hacer algo.

Por lo tanto pueden ser llamadas “mandatos definitivos”. Su forma de aplicación característica es la subsunción. En cambio, los principios son mandatos de optimización. En tanto tales, son normas que ordenan que algo se realice en la mayor medida posible según las posibilidades fácticas y jurídicas. Esto significa que pueden ser realizados en diferente grado y que la medida de su realización depende no solo de las posibilidades fácticas sino también jurídicas.

Las posibilidades jurídicas de la realización de un principio están determinadas esencialmente, a más de por las reglas, por los principios opuestos. Esto significa que los principios dependen de y requieren ponderación. La ponderación es la forma característica de la aplicación de principios”.[55] (Destaca la Corte) [El texto en cursiva, en negrilla y entre paréntesis es original.

Subrayado fuera de texto]. En materia disciplinaria, la distinción entre los principios y las reglas, para determinar el alcance de la falta disciplinaria contenida en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, ha sido expuesta de la siguiente manera[56]: […] La principal diferencia entre ambos tipos de normas [principios y reglas] radica en la especificidad de sus órdenes o preceptos, pues mientras los principios son típicas normas de organización, mediante los cuales se unifica o estructura cada una de las instituciones jurídicas que dan fundamento o valor al derecho, a través de la condensación de valores éticos y de justicia; las reglas constituyen normas de conducta que consagran imperativos categóricos o hipotéticos que deben ser exactamente cumplidos en cuanto a lo que ellas exigen, sin importar el ámbito fáctico o jurídico en el que se producen.

Así las cosas, mientras las reglas se limitan a exigir un comportamiento concreto y determinado, los principios trascienden a la mera descripción de una conducta prevista en un precepto jurídico, para darle valor y sentido a muchos de ellos, a través de la unificación de los distintos pilares que soportan una institución jurídica. [Negrillas fuera de texto].

En ese mismo pronunciamiento, también se explicó la interrelación entre cada tipo de normas[57]: Ahora bien, los principios como norma jurídica también pueden ser objeto de complementación mediante la integración jurídica de su contenido normativo, ya sea a través de disposiciones constitucionales de aplicación directa o de normas de rango legal (o en términos generales: reglas), que permitan concretar de manera clara e inequívoca, las conductas prohibidas en materia disciplinaria.

Se trata de acudir al empleo de la técnica de remisión del tipo disciplinario en blanco o abierto que exige para la constitucionalidad de la descripción de una infracción disciplinaria, la definición de un contenido normativo específico mínimo que garantice a los destinatarios de la norma, protección contra la aplicación arbitraria de la misma […]. [Negrillas fuera de texto].

Y en cuanto a la necesidad del cumplimiento de la regla para estimar cumplido el principio, el alto tribunal puntualizó lo siguiente[58]: De acuerdo con lo expuesto, la Corte concluye que para convalidar el señalamiento de un principio que regula la contratación estatal y la función administrativa como descriptor de un comportamiento constitutivo de falta gravísima, es necesario: (i) Acreditar que la infracción disciplinaria de uno de tales principios tiene un carácter concreto y específico a partir de su complementación con una regla que le permita determinar de manera específica su contenido normativo, describiendo con claridad cuál es el deber, mandato o prohibición que fue desconocido por el servidor público o por los particulares en los casos previstos en la ley.

Para ello, es indispensable demostrar que a pesar de tener la conducta reprochable su origen en un principio, (a) la misma se desarrolla conforme a una norma constitucional de aplicación directa, como sucede, por ejemplo, en las hipótesis previstas en los artículos 126 y 268 del Texto Superior, el primero, que para garantizar el principio de moralidad pública prohíbe el nepotismo, y el segundo, que para lograr el mismo fin prohíbe a los Congresistas dar recomendaciones a fin de proveer empleos en la Contraloría General de la República;

(b) o que a pesar de su generalidad, éste se puede concretar acudiendo a una disposición de rango legal que lo desarrolle de manera específica, como sucedería, a manera de ejemplo, con algunas de las reglas previstas en los artículos 23 a 26 de la Ley 80 de 1993 […]. (ii) Cuando se formule la acusación disciplinaria debe señalarse tanto la conducta imputable como la norma que la describe, según lo ordena el artículo 163 del Código Disciplinario Único.

Así las cosas, no es suficiente la simple manifestación de haber vulnerado un principio, sino que resulta exigible su descripción y determinación conforme a la disposición de rango legal o al precepto constitucional de aplicación directa que le sirve de complemento. Así las cosas, el numeral 3.° del artículo 30 de la Ley 80 de 1993 contenía una regla de imperioso cumplimiento para satisfacer en la mayor medida de lo posible el principio de publicidad.

Ahora bien, conforme al segmento normativo indicado, las características de dicha obligación eran las siguientes: - Publicación de tres (3) avisos como mínimo, con intervalos entre dos (2) y cinco (5) días calendario, según lo exija la naturaleza, objeto y cuantía del contrato. - Las publicaciones debían hacerse en diarios de «amplia circulación». - La «amplia circulación» estaba circunscrita al territorio de la jurisdicción de la entidad.

Si una regla supone hacer «exactamente lo que ella exige», esto quiere decir que para considerar válidas las publicaciones ordenadas en el entonces numeral 3.° del artículo 30 de la Ley 80 de 1993 se debían cumplir, no solo los requisitos de cantidad (mínimo 3 entre entre 2 y 5 días de intervalo), sino además los aspectos cualitativos que la norma imponía, entre ellos que las aludidas publicaciones se hicieran en diarios de «amplia circulación» y que esta tuviera lugar en el territorio de la jurisdicción de la respectiva entidad.

La expresiones «amplia circulación» y «territorio de la jurisdicción de la entidad» son, sin lugar a dudas, conceptos jurídicamente indeterminados, es decir, aquellos que «aluden a una realidad cuyos límites no es posible precisar completamente a través de su solo enunciado (caso de nociones como la de buena fe, buen padre de familia, confianza legítima, entre otros), aunque sí que puede afirmarse(sic) que intentan delimitar un supuesto o serie de supuestos concretos, que solo en sede aplicativa serán puntualmente precisados»[59].

En ese sentido, cualquier autoridad administrativa que estuviera obligada a cumplir con dicha norma debía verificar que la circulación del diario en donde fuera a publicar el respectivo aviso fuera «amplia en el territorio de su entidad», pues de no hacerlo inobservaría una de las reglas principales que a su vez desarrollaban el principio de publicidad. 2.

Caso concreto. La Procuraduría General de la Nación llegó a la conclusión de que el señor Miguel Ángel Bermúdez Escobar, en su condición de gobernador del departamento de Boyacá y miembro del Comité Asesor para la Contratación, incumplió con el deber contenido en el numeral 3.° del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, por cuanto en el trámite de la licitación n.° 002-GB-2002 los avisos del proceso licitatorio no fueron publicados en un diario de amplia circulación en el territorio de jurisdicción de la entidad, al considerar que el diario El Nuevo Siglo ─periódico en donde se fijaron dichos avisos─ no cumplía dichas condiciones.

Por su parte, el demandante argumentó que el criterio del órgano de control fue subjetivo y arbitrario, por cuanto este diario «era de amplia circulación nacional» y, por ende, que también lo era «en el departamento de Boyacá», cuestión que era «un hecho notorio». Además, dijo que en el ordenamiento jurídico colombiano no se han establecido unos criterios claros y precisos en relación con el número de ejemplares que debe vender un periódico para considerarse que es de amplia circulación. Al respecto, la Subsección observa que al demandante no le asiste la razón, pues, por una parte, mientras en la demanda se sostuvo que el diario El Nuevo Siglo era de «amplia circulación nacional» y, por ende, «en el departamento de Boyacá», las pruebas obrantes en el proceso desmintieron con creces dicha aseveración, la cual fue expuesta desde el inicio de la actuación disciplinaria a cargo del órgano de control.

En efecto, se acreditó que el diario El Nuevo Siglo despachaba para las fechas 2 y 5 de diciembre de 2002 un total de setenta (70) periódicos diarios, con una devolución del 40%[60]. Esta cifra era sustancialmente menor, si se le comparaba con otros diarios como El Tiempo y La República. El primero de ellos distribuyó para el 2 de diciembre de 2002 cerca de dos mil trescientos ochenta y un ejemplares (2.381), con una devolución del 12.3%, y para el 5 de diciembre del mismo año, un total de tres mil trescientos doce (3.312), con una devolución del 4.2%[61].

El diario La República, a su turno, distribuyó quinientos setenta (570) ejemplares, con un retorno del 7%[62]. Por la otra, es cierto que no existen criterios claros y precisos en relación con el número de ejemplares que debe vender un periódico para considerarse que es de «amplia circulación». Sin embargo, este precisamente es un concepto jurídicamente indeterminado, que debe ser precisado de forma puntual a la hora de aplicarlo.

Esta obligación recaía justamente en las autoridades departamentales, entre ellas el señor gobernador del departamento, cuando decidió ordenar la apertura de la licitación para entregarle a un tercero, vía concesión, la explotación, producción y distribución de los licores en el departamento. La Sala está de acuerdo en que la «amplia circulación» puede considerarse por la vía del hecho notorio, pero no como lo entiende el demandante, sino como la realidad y la objetividad lo deben indicar.

En efecto, las pruebas corroboraron que la circulación del diario El Nuevo Siglo en el departamento de Boyacá no era amplia, aspecto que necesariamente debió advertir la primera autoridad de dicha jurisdicción, y más cuando el objeto del aviso exigía la máxima rigurosidad, pues con dicha regla se cumplía en la mayor medida de lo posible el principio de publicidad para una decisión de tan alta relevancia constitucional, afincada al interés público y general (artículo 336 de la C. P.) A propósito del hecho notorio, la Sala destaca lo que la doctrina explicó en su momento, con muy buen criterio, acerca de lo que debe entenderse como un diario de amplia circulación[63]: No falta quien diga que entonces será necesario precisar estadísticamente cuál es el porcentaje de circulación de un diario en determinada localidad, para saber si se cumple el requisito.

Grave error cometen quienes así piensan por cuanto estas cuestiones son de lógica elemental y no requieren mayores análisis para desentrañar su contenido; a nadie escapa que es relativamente fácil saber cuáles son los diarios de amplia circulación en el lugar por tratarse de hechos notorios. Lo anterior porque la práctica muestra que muchos periódicos autorizados para circular en todo el país, son leídos por un número muy reducido de personas, bien por el contenido, generalmente técnico, o bien por falta de una adecuada promoción, y se acude a ellos precisamente con el fin de evitar una mayor difusión del edicto emplazatorio, con lo cual se desnaturaliza el fin de la tramitación. Es por eso que nos parece muy acertada la conducta de algunos jueces que señalan en el auto que ordena el edicto emplazatorio, cuál o cuáles periódicos estima aptos para hacer la publicación, pues con un sano y objetivo criterio puede cumplirse la finalidad de la norma, que no busca, repetimos, publicar el edicto en periódicos autorizados (los hay muchos), sino en un diario de amplia circulación en la localidad, a juicio del juez […]. [Negrillas fuera de texto].

Coherente con el anterior criterio, si alguien tenía la «relativa facilidad» de verificar cuáles diarios tenían la característica de amplia circulación en el departamento de Boyacá eran sus primeras autoridades que lo representaban, a cuya cabeza estaba el señor gobernador, y quien en esa condición ordenó el trámite de la licitación para la concesión del monopolio de licores a terceros.

Lo anterior fue en esencia el aspecto primordial del cargo formulado, pues ciertamente los avisos publicados en el diario El Nuevo Siglo no cumplían las condiciones exigidas en el numeral 3.° del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, cuestión que se acreditó con las pruebas allegadas a la actuación disciplinaria. Sobre este aspecto, en el trámite de este proceso, se escuchó en declaración al señor René Fernando Triana Ayala[64], quien, ante las preguntas del apoderado del demandante, consideró que el periódico El Nuevo Siglo sí era de «amplia circulación nacional»[65].

No obstante, a pesar de que lo anterior fue la opinión de una persona cercana al demandante, el requisito contenido en la norma contractual no se limitaba a que el diario fuera de «amplia circulación nacional», sino a que esa condición se viera reflejada en el territorio de la jurisdicción de la entidad, esto es, en todo el departamento de Boyacá. Por tanto, la Sala destaca que, si la doctrina se inclina por aplicar la lógica elemental para concluir cuáles diarios son en realidad de amplia circulación en determinada región, sin que para ello se necesite acudir a la estadística, con mayor razón el organismo de control acertó en la adecuación típica, pues tuvo en cuenta las diferentes certificaciones de todos los diarios y medios escritos que circulaban en el departamento de Boyacá para la época de los hechos.

En síntesis, la regla que ordenaba publicar los avisos en un diario de amplia circulación en la jurisdicción del territorio de la entidad, conforme a lo acreditado en el proceso disciplinario, fue inobservada, razón por la cual la conducta del demandante sí se adecuó a la falta que fue imputada. Por otra parte, la Sala recalca que durante el trámite de esta acción judicial se allegó una certificación que muestra una lista de las diferentes entidades que para los años 2002 y 2003 publicaron con el diario El Nuevo Siglo.[66] Sin embargo, este documento no tiene la idoneidad para desvirtuar la conclusión de que el referido diario no era de «amplia circulación» en el departamento de Boyacá, pues lo que se discute no es si a este diario acudían diversas entidades públicas en los diferentes territorios del país, sino si objetiva y realmente el periódico El Nuevo Siglo tenía «amplia circulación» en el territorio en donde se encontraba la entidad, situación que estadística y probatoriamente desvirtúo la Procuraduría General de la Nación. Por último, la Sala se aparta de las consideraciones efectuadas por la Fiscalía General de la Nación en la decisión de preclusión de investigación a favor del señor Miguel Ángel Bermúdez Escobar (documento allegado durante el trámite de este proceso), pues ellas corresponden a valoraciones sobre si afectó o no el bien jurídico del respectivo delito que fue investigado y no sobre la infracción del deber funcional del demandante, aspecto este último que fue el que se tuvo en cuenta en las decisiones sancionatorias proferidas por la autoridad disciplinaria.

Sin duda, aquellos asuntos difieren sustancialmente de los que están relacionados con la comisión de una falta disciplinaria[67]. En consecuencia, los argumentos presentados por el demandante no están llamados a prosperar. Conclusión: El demandante, en su condición de gobernador y miembro del comité asesor para la contratación, inobservó la regla contenida en el numeral 3 del artículo 80 de 1993, la cual desarrollaba el principio de publicidad en la contratación estatal, conducta que se encuadró en la falta disciplinaria contenida en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002. 4.

Consideración final relacionada con la demostración de los tres cargos formulados. La Sala considera pertinente aclarar que la legalidad de los actos administrativos sancionatorios era procedente con la comprobación de uno solo de los cargos formulados, pues en esa hipótesis, cualquiera de ellos, habría justificado la imposición del correctivo disciplinario de destitución e inhabilidad de diez años, dosificación mínima para este tipo de faltas disciplinarias, a partir de lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 44 de la Ley 734 de 2002[68].

No obstante, la Sala observa que la comprobación de los tres cargos y la interrelación entre ellos arroja el siguiente análisis: el entonces gobernador de Boyacá, a través de un proceso licitatorio, sin autorización de la Asamblea departamental, sin los estudios de conveniencia y oportunidad requeridos para suscribir cualquier clase de contrato y con una defectuosa publicación de los avisos exigidos por ley, tramitó y adjudicó la licitación que tuvo como objeto entregar mediante una concesión la explotación del monopolio de licores a terceros.

Esta conclusión, por supuesto, tiene un peso jurídico y probatorio todavía más diciente que el examen de cada conducta por separado, muy a pesar de la confirmación de cada una de las faltas disciplinarias que fueron endilgadas. En efecto, cada comportamiento irregular guarda una nítida coherencia con los restantes, su convergencia es evidente y entre ellos hay una relación progresiva con la única finalidad de incumplir las condiciones mínimas que debían acatarse para adoptar una decisión pública de alta relevancia constitucional, como lo era la regulación del monopolio de los licores, que, como todo arbitrio rentístico, estaba fundado en el interés general, público y social.

Condena en costas Toda vez que el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que solo hay lugar a la imposición de condena en costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y, en el presente caso, ninguna procedió de esa forma, no habrá lugar a imponerlas. Poderes otorgados por parte de las entidades demandadas En el folio 665 del cuaderno principal de este proceso, se encuentra un memorial en el que el apoderado general del departamento de Boyacá[69] le otorga poder especial al doctor Rafael Ricardo Hernández Barrera para que actúe en el presente proceso.

Así mismo, en el folio 696 de la actuación, se encuentra un memorial en el que la jefe de la Oficina Jurídica de la Procuraduría General del a Nación le otorga poder al doctor Sergio Alfredo Segura Alfonso, para que asuma la representación de dicha entidad en el presente proceso. Por tanto, la Sala les reconocerá personería a ambos profesionales del derecho para que representen a cada una de las entidades demandadas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección «A», administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Aceptar el impedimento presentado por la consejera Sandra Lisset Ibarra Vélez, conforme a las razones anotadas en la parte considerativa de la presente decisión. Segundo: Denegar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por Miguel Ángel Bermúdez Escobar en contra de la Procuraduría General de la Nación, por lo expuesto en la motivación de esta sentencia. Tercero: Sin costas por lo brevemente expuesto.

Cuarto: Reconózcase personería al doctor Rafael Ricardo Hernández Barrera, identificado con c.c. 74.382.137 y tarjeta profesional 180.354 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado del departamento de Boyacá, en los términos y para los efectos del poder conferido, visible en el folio 665 del cuaderno principal. Quinto: Reconózcase personería al doctor Sergio Alfredo Segura Alfonso, identificado con c.c. 1.010.218.192 y tarjeta profesional 320.448 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la Procuraduría General de la Nación, en los términos y para los efectos del poder conferido, visible en el folio 686 del cuaderno principal.

Sexta: Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático «Justicia Siglo XXI». Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ (Impedida) CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] Vigente para la época de la demanda. [2] Demanda en folios 2-13 del expediente y el escrito de corrección y adición en los folios 277 a 306, ibidem.

La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la providencia del 15 de septiembre de 2006 (ff. 356 y 357). No obstante, a través de la decisión del 5 de octubre de 2011, el Tribunal declaró la nulidad de lo todo lo actuado, a partir del auto del 15 de septiembre de 2006 y remitió el expediente al Consejo de Estado (ff. 415 y 416).

En consecuencia, la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante providencia del 9 de agosto de 2012, admitió la demanda (ff. 421 y 422). [3] Folio 656 del expediente. [4] Folio 658, ibidem. [5] Folio 674 y 675, ibidem. [6] Folio 680 y 681, ibidem. [7] «Artículo 141. Causales de recusación. Son causales de recusación las siguientes: […] 2.

Haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior, el juez, su cónyuge, compañero permanente o algunos de sus parientes indicados en el numeral precedente. [8] Artículo 160. Causales y procedimiento. <Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. Rige a partir del dos (2) de julio del año 2012.

El texto vigente hasta esta fecha es el siguiente:> <Subrogado por el artículo 50 de la Ley 446 de 1998. El nuevo texto es el siguiente:> Serán causales de recusación e impedimento para los Consejeros, Magistrados y Jueces Administrativos, además de las señaladas en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, las siguientes: […] 2.

Haber conceptuado sobre el acto que se acusa, o sobre el contrato objeto del litigio». [9] Consignadas en el escrito visible en los folios 688 y 689, ibidem. [10] Folio 289 del expediente. [11] « […] De conformidad con lo previsto en los artículos 300, numeral 9o., y 313, numeral 3o., de la Constitución Política, las asambleas departamentales y los concejos municipales autorizarán a los gobernadores y alcaldes, respectivamente, para la celebración de contratos […]». [12]

Norma actualmente derogada por el artículo 42 de la Ley 1816 de 2016. [13] En este apartado (folio 292 del expediente), el demandante afirmó que por estas razones la Procuraduría también habían incurrido en una «desviación de poder». Sin embargo, no desarrolló esta causal, y en todo caso los argumentos relacionados con la publicación de los avisos de la licitación se explicaron de principio a fin como una causal de falsa motivación. [14] En esta oportunidad (folio 297 del expediente), el demandante afirmó que no se respetó el principio de congruencia, con lo cual se desconoció la garantía al debido proceso y al derecho a la defensa.

No obstante, los argumentos relacionados con la supuesta falta de estudios previos fueron desarrollados conforme a la causal de falsa motivación. [15] «Sistema económico y de producción que consiste en el ensamblaje manual o unitario de piezas en talleres industriales ubicados en países con mano de obra barata, cuyo resultado son productos que tienen generalmente como destino un país desarrollado».

Ver en www.rae.es Esta definición coincide con la mayoría de las explicaciones expuestas por el demandante. [16] Folios 626 y 627, ibidem. [17] Folios 628 a 630, ibidem. [18] Folios 631 a 641, ibidem. [19] Folios 142 – 171 del cuaderno n.° 4 del proceso disciplinario (anexo). [20] Folios 41 – 162 del expediente. Igualmente en los folios 21 a 142 del cuaderno n.° 5 del proceso disciplinario (anexo). [21] Folios 163 – 274 del expediente.

Igualmente en los folios 1 a 113 del cuaderno n.° 10 del proceso disciplinario (anexo). [22] C.E., S. Plena, Sent. 110010325000201100316 00 (2011-1210), ago. 9/2016. [23] Decretos expedidos por la gobernación del departamento de Boyacá. [24] Norma vigente y aplicable en este caso porque la demanda se presentó antes de la vigencia de la Ley 1437. [25] Betancur Jaramillo, Carlos.

Derecho Procesal Administrativo. Octava Edición. Medellín: Señal Editora, 2013, p. 299. [26] C.E. Sec. Cuarta. 25000-23-27-000-2004-92271-02 (16660), mar. 15/2012. [27] Ibidem. [28] Norma que a la fecha se encuentra vigente y que fue reglamentada mediante el Decreto Nacional 4692 de 2005. [29] El artículo 31 de la Constitución de 1886 preceptuaba lo siguiente: «Los derechos adquiridos con justo título con arreglo a las leyes civiles por personas naturales o jurídicas, no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores.

Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública, resultaren en conflicto los derechos de particulares con la necesidad reconocida por la misma ley; el interés privado deberá ceder al interés público. Pero las expropiaciones que sea preciso hacer requieren plena indemnización con arreglo al Artículo siguiente». [30] Corte Constitucional.

Sentencia C-126 de 1993. [31] Corte Constitucional. Sentencia C-338 de 1997. [32] Corte Constitucional. Sentencia C-540 de 2001. [33] Folio 604 del expediente. [34] Folio 604 del expediente. [35] Consúltese en http://www.asamblea-boyaca.gov.co/proyectos-de- ordenanzas/ordenanzas-de-la-21-a-la-30-correspondientes-al-ano [36] C.E. Sec. Segunda.

Subsec. A. Sent. 11001-03-25-000-2012-00317-00 (1218-12), mar. 17/2016. [37] Artículo 42 de la Ley 734 de 2002. [38] Consejo de Estado, sección Tercera, sentencia del 22 de julio de 2009. Radicado 85001233100-0199600307 01 (16.106), citada por Yong Serrano, Samuel. El Contrato Estatal en el contexto de la nueva legislación. Editorial Ibáñez. 2012. p. 76 y 77. [39] Expósito Vélez, Juan Carlos.

La planeación y la validez del contrato estatal. En contratos públicos: problemas, perspectivas y prospectivas. XVIII Jornadas internacionales de Derecho Administrativo. Universidad Externado de Colombia. Bogotá. 2017. p. 82 y 83. [40] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 25 de enero de 2018.

Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00391-00(1501-12). Actor: María Carlina Uribe García. Demandado: Procuraduría General de la Nación. [41] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 24 de abril de 2013, actor, Jairo Ospina Cano, magistrado ponente Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [42] Ahora bien, existe una descripción mucho más detallada como lo es la falta descrita en el numeral 30 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.

No obstante, el verbo rector en aquel comportamiento es «intervenir en la tramitación, celebración o ejecución de contrato estatal con omisión de los estudios técnicos, financieros y jurídicos previos». Por tanto, esta expresión sí podría ser más cerrada y delimitada a la que es descrita en el numeral 31, por cuanto refiere participar en la «etapa precontractual».

Con todo, la Corte Constitucional ha indicado que en materia disciplinaria lo siguiente: «La naturaleza de las conductas reprimidas, […], la teleología de las facultades sancionatorias, los sujetos disciplinables y los efectos jurídicos que se producen frente a la comunidad, hacen que la tipicidad en materia disciplinaria admita -en principio- cierta flexibilidad, siendo, la razón fundamental de esta característica del derecho disciplinario originada en la naturaleza misma de las normas disciplinarias, toda vez que éstas suelen carecer de completud y autonomía, ya que es necesario remitirse a otras preceptivas en donde se encuentren regulados en concreto los deberes, funciones, obligaciones o prohibiciones para los diferentes servidores públicos, teniendo en cuenta los cargos y ramas del poder público a los que pertenezcan». [Negrillas fuera de texto].

Sentencia C-030 de 2012. Para la Sala, esta flexibilidad también involucra la posibilidad de que una misma conducta pueda adecuarse a una o más faltas disciplinarias contenidas en la ley. [43] SÁNCHEZ HERRERA, Esiquio Manuel; YATE CHINOME, Diomedes y DÍAZ BRIEVA, Álvaro. Derecho disciplinario, parte especial. Estudio sistemático de las faltas gravísimas.

Ediciones Nueva Jurídica. Bogotá (Colombia). Año 2009. p. 132 y 133. [44] Conforme al artículo 8 del Decreto 2170 de 2002, norma reglamentaria y aplicable para la época de los hechos, un estudio previo debía contener como mínimo lo siguiente: 1. La definición de la necesidad que la entidad estatal pretende satisfacer con la contratación. 2.

La definición técnica de la forma en que la entidad puede satisfacer su necesidad, que entre otros puede corresponder a un proyecto, estudio, diseño o prediseño. 3. Las condiciones del contrato a celebrar, tales como objeto, plazo y lugar de ejecución del mismo. 4. El soporte técnico y económico del valor estimado del contrato. 5. El análisis de los riesgos de la contratación y en consecuencia el nivel y extensión de los riesgos que deben ser amparados por el contratista. [45] Folios 6 a 65 del cuaderno n.° 9 del expediente disciplinario. [46] Folio 2 del cuaderno n.° 9 del expediente disciplinario. [47] Folio 65, ibidem. [48] Sobre las diferencias entre las conductas que comportan un delito y los comportamientos que se encuadran en faltas disciplinarias, ver Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia del 26 de septiembre de 2019. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho. Radicación: 11001-03-25-000-2011-00337-00 (1285-2011). Demandante: María del Rosario Peña Saavedra y otros. Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación, y municipio de Santiago de Cali. [49] Aparte tachado derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007. [50] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 3 de diciembre de 2007. Actores: Carlos Orlando Velásquez Murcia y otros. Demandado: Nación- Presidencia de la República y otros. [51] Ver, por ejemplo, Dworkin, Ronald. LOS DERECHOS EN SERIO. Ed. Arial, S.A. Barcelona 1995, pág. 72, citado por la Corte Constitucional.

Sentencia 1287 de 2001. [52] Alexy R., Teoría de los derechos fundamentales, p. 86, citado por Tamayo Jaramillo Javier, La Decisión Judicial. Naturaleza, Hermenéutica y Aplicación del Derecho. Tomo I. Editorial Biblioteca Jurídica DIKE. Reimpresión 2013. P. 443. [53] Ibidem. [54] Corte Constitucional. Sentencia C-1287 de 2001. [55] Alexy, Robert.

EL CONCEPTO Y LA VALIDEZ DEL DERECHO. Editorial Gedisa, S.A. Barcelona 1994. pág. 75 [56] Corte Constitucional. Sentencia C-818 de 2005. [57] Ibidem. [58] Ibidem. [59] Marín Hernández, Hugo Alberto. Discrecionalidad Administrativa. Universidad Externado de Colombia. Segunda reimpresión: marzo de 2012. Bogotá. p. 204. [60] Folio 79 del cuaderno 1 del expediente disciplinario. [61] Folios 157 y 158, ibidem. [62] Folio 155, ibidem. [63] López, Hernán Fabio.

Derecho Procesal Civil Colombiano. Parte General Tomo I. Dupre Editores. Séptima edición. 1997. p. 673 y 674. En el texto denominado «Procedimiento Civil», décima edición, de la misma casa editorial, año 2009, sobre el tema en comento este autor agregó: «El sectarismo político, atemperado mas no erradicado en nuestro medio, distorsiona el concepto de “medio escrito de amplia circulación nacional” y hace que se consideren como aptos para publicar los emplazamientos algunos medios de información de restringida circulación o de escasa lectura dentro del grueso del público, no obstante lo cual se admite como adecuadamente realizado el emplazamiento por temor a malquerientes dentro de esos órganos de información. La crítica hace relación a los periódicos, y demás medios escritos de las dos filiaciones, pues así como en la capital de la República se pueden considerar de amplia circulación nacional los periódicos de uno de los partidos tradicionales, en Cali o Medellín acontece lo mismo con los diarios del partido contrario, de modo que, prescindiendo de esos factores, no deben vacilar los jueces en señalar “a su juicio” cuáles son los medios escritos que en su localidad estiman aptos para que se realicen estas publicaciones» [Negrilla fuera de texto] [Nota de pie de página n.° 17, p. 721].

En la obra «Código General de Proceso», del año 2016, el autor prescinde de estas críticas, y frente a los emplazamientos explica la forma de hacerlos conforme a lo dispuesto en el artículo 108 del Código General del Proceso. [64] Folios 518 a 524 del expediente. [65] Folio 520, ibidem. [66] Folio 573 del expediente. [67] Sobre las diferencias entre las conductas que comportan un delito y los comportamientos que se encuadran en faltas disciplinarias, ver Consejo de Estado.

Clases de sanciones. El servidor público está sometido a las siguientes sanciones: 1. Destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima. […]». [69]AÆòž £ ¸¼Ž ‘ £¤X^a(.0ÑÙ#ìØÄ°œ‡r‡a‡a‡a‡aP‡aP?aPaP hèmhy@CJOJ[70]QJ[71]^J[72]aJ hèmh¨ºCJOJ[73]QJ[74]^J[75]aJ hèmh=ÏCJOJ[76]QJ[77]^J[78]aJ(hèmh=ÏCJOJ[79]QJ[80]^J[81]aJnH$tH$(hèmh¨ºCJOJ[82] QJ[83]^J[84]aJnH$tH$&hèmhˆT‰5?CJOJ[85]QJ[86]\?^J[87]aJ&hèmhQÄ5?CJOJ[88]QJ[89] \?^J[90]aJ&hèmh&¥5?CJO Poder conferido por la Escritura Pública n.° 298 del 8 de febrero de 2017, otorgada por la Notaría Segunda del Círculo Notarial de Tunja (ff. 666 a 690 del expediente).