FALTA DE LEGITIMACION EN LA CAUSA / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA - De hecho y material La legitimación en la causa es el vínculo que existe entre los sujetos procesales frente a la pretensión; es decir, concierne a la posibilidad de formular u oponerse al reconocimiento de una situación en particular, siempre y cuando las partes cuenten «con interés en la relación jurídica sustancial debatida en el proceso». [ ] [L]a jurisprudencia del Consejo de Estado ha dicho que la legitimación en la causa se puede abordar desde dos perspectivas, a saber: a-.
De hecho: la cual se establece por la relación procesal entre demandante y demandado, originada en la pretensión de la demanda, es decir, que nace por la mera atribución de una obligación que debe satisfacerse y que el primero de ellos formula en contra del segundo. La legitimación de hecho se configura una vez se traba la litis con la notificación del auto admisorio de la demanda.
Bajo este entendido, «quien cita a otro y le atribuye a otro la lesión o afectación, está legitimado de hecho por activa, y al citado o imputado se le predica que está legitimado de hecho por pasiva. Cada uno de estos está legitimado de hecho en los roles procesales que le corresponde». b-. Material: por activa, se predica de la efectiva titularidad del derecho reclamado y, por pasiva, de quien tiene a su cargo la obligación, es decir, que atañe a la posibilidad de que la pretensión salga avante y que el accionado sea quien deba responder por las resultas del proceso.
Así las cosas, la legitimación material «alude ya no a la relación procesal sino a aquella que emerge de la participación real de las personas en la conducta que da origen a la demanda, esto es, en la relación sustancial o de derecho». Del estudio del expediente se advierte que la señora (…) afirmó en su escrito de demanda haber prestado su labor como personal administrativo ante la Secretaría de Educación del departamento de Caldas, y que el referido ente territorial transfirió dicho personal adscrito al servicio público educativo del orden nacional, a las plantas de cargos del departamento, sin tener en cuenta que el personal departamental contaba con un nivel salarial superior. […] Resulta apropiado que se fije el contradictorio tanto con el Ministerio de Educación como con el departamento de Caldas, para que puedan ejercer su derecho de defensa y contradicción, y que sea a través del debate probatorio y en la etapa de juzgamiento que se defina la controversia en cuanto a la presunta mora en el pago del retroactivo por la homologación y/o nivelación salarial que se ventila en el plenario.
Lo anterior, por cuanto ello es un tema propio de la sentencia en la que debe definirse la responsabilidad de dichas entidades en el pago tardío de la nivelación, para que, consecuentemente, en caso de prosperar las pretensiones, se defina a quién corresponde asumir los derechos o valores salariales que de ella se deriven. De acuerdo con lo anterior, el despacho concluye que la excepción mixta de «falta de legitimación en la causa por pasiva», propuesta por el departamento de Caldas, al tener el carácter de material o sustancial de conformidad con las razones advertidas, no tiene vocación de prosperidad en esta oportunidad procesal.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUAREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintitrés (23) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 17001-23-33-000-2018-00234-01(3129-19) Actor: ROSALBA BERMÚDEZ SALAZAR Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y OTROS Referencia: FALTA DE LEGITIMACIÓN Procede el despacho a resolver el recurso de apelación interpuesto por el departamento de Caldas contra el auto del 14 de febrero de 2019, proferido en audiencia por el Tribunal Administrativo de Caldas, a través del cual se negó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por dicha entidad. 1.
Antecedentes 1. Pretensiones La señora Rosalba Bermúdez Salazar, actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en orden a que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones: i) 8355-6 del 30 de octubre de 2017, proferida por el secretario de Educación del departamento de Caldas, por medio de la cual resolvió negar el pago de los intereses moratorios reclamados y ii) 10265-6 del 27 de diciembre de 2017, emitida por dicha autoridad, que resolvió el recurso de reposición que interpuso.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se declare que tiene derecho a que el Ministerio de Educación Nacional y el departamento de Caldas le reconozcan y ordenen pagar los intereses moratorios efectivos «a partir del día siguiente a los 30 días posteriores a su causación» hasta el día en que fue efectivo el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial, esto es, el 15 de abril de 2013, liquidados con base en el interés bancario corriente, en consideración a que el pago de la nivelación salarial debe hacerse al igual que el salario, por periodos de 30 días, con su respectiva indexación e intereses de acuerdo con lo previsto en los artículos 187, 192 y 195 del CPACA. 2.
Excepción propuesta En la contestación, el Ministerio de Educación y el departamento de Caldas, respectivamente, se opusieron a las pretensiones de la demanda y propusieron, entre otras, la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva para lo cual argumentaron lo siguiente: • Ministerio de Educación: manifestó que tiene limitada su competencia a la administración y regulación del sistema general de participaciones sin que esa circunstancia implique la subrogación de las obligaciones que por ley se encuentran en cabeza de los entes territoriales, además, no expidió los actos administrativos demandados.[1] • Departamento de Caldas: argumentó que fue el Ministerio de Educación y no ese ente territorial el que designó los recursos para el reconocimiento de la homologación salarial con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones.[2] 3.
Auto recurrido El Tribunal Administrativo de Caldas, en audiencia inicial de la que trata el artículo 180 del CPACA, celebrada el 14 de febrero de 2019,[3] declaró no probada la excepción de «falta de legitimación en la causa por pasiva» propuesta por el Ministerio de Educación y el departamento de Caldas. Concretamente señaló que en esta etapa procesal, en lo absoluto, se entra a definir el fondo de la contención planteada, ciñéndose el análisis únicamente a la posibilidad de que las entidades que fungen como sujetos pasivos, como titulares de intereses en discusión, dispongan de los mecanismos procesales pertinentes para ejercer su derecho de defensa en debida forma, aspecto sustancialmente distinto a que alguna de ellas se les imponga alguna condena.
Así las cosas, al constituir la correcta integración del contradictorio un presupuesto procesal básico para la adopción de una decisión de fondo en el asunto, se hace necesario mantener su vinculación en el proceso. 4. Recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, el apoderado del departamento de Caldas interpuso recurso de apelación,[4] al considerar que el ente territorial ha dado estricto cumplimiento a la Resolución 3500 del 12 de agosto de 1996, por medio del cual el Ministerio de Educación certificó en materia de educación al departamento.
Adicionalmente, hizo referencia a que la entidad que representa, mediante el Decreto 0568 de 1997, autorizó a la Secretaría de Educación para que fijara con cargo al presupuesto departamental los cargos por homologación, así las cosas, afirmó que la responsabilidad que tuvo el ente fue realizar los estudios técnicos para la reubicación y asignación salarial de la planta de personal.
Así pues, una vez el ente territorial realizó el estudio para la homologación, la cartera ministerial accedió a realizar el pago, el cual se hizo de forma tardía; sin embargo, la mora no resulta imputable al departamento, sino al referido ministerio. 2. Consideraciones 1. Competencia El artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) determinó que es competencia del magistrado ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite,[5] excepto en los que se emitan las decisiones contempladas en los ordinales 1.°, 2.°, 3.° y 4.° del artículo 243 ibidem.[6] Como en el presente caso la decisión apelada no está contemplada dentro de los numerales enunciados, el conocimiento del caso es competencia del ponente. 2.
Problema jurídico Se circunscribe a determinar si al departamento de Caldas, le asiste, o no, legitimación en la causa por pasiva en el asunto de la referencia. 3. La legitimación en la causa procesal La legitimación en la causa es el vínculo que existe entre los sujetos procesales frente a la pretensión; es decir, concierne a la posibilidad de formular u oponerse al reconocimiento de una situación en particular, siempre y cuando las partes cuenten «con interés en la relación jurídica sustancial debatida en el proceso».[7] A su turno, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha dicho que la legitimación en la causa se puede abordar desde dos perspectivas, a saber:[8] a) De hecho: la cual se establece por la relación procesal entre demandante y demandado, originada en la pretensión de la demanda, es decir, que nace por la mera atribución de una obligación que debe satisfacerse y que el primero de ellos formula en contra del segundo. La legitimación de hecho se configura una vez se traba la litis con la notificación del auto admisorio de la demanda.
Bajo este entendido, «quien cita a otro y le atribuye a otro la lesión o afectación, está legitimado de hecho por activa, y al citado o imputado se le predica que está legitimado de hecho por pasiva. Cada uno de estos está legitimado de hecho en los roles procesales que le corresponde»[9]. b) Material: por activa, se predica de la efectiva titularidad del derecho reclamado y, por pasiva, de quien tiene a su cargo la obligación, es decir, que atañe a la posibilidad de que la pretensión salga avante y que el accionado sea quien deba responder por las resultas del proceso.
Así las cosas, la legitimación material «alude ya no a la relación procesal sino a aquella que emerge de la participación real de las personas en la conducta que da origen a la demanda, esto es, en la relación sustancial o de derecho». En este orden de ideas, y en vista de que la legitimación en la causa tiene un carácter bifronte, esta corporación ha concluido que se trata de una excepción mixta y, por lo tanto, puede proponerse como previa o de mérito, dependiendo si el debate gira en torno a la legitimación de hecho o material.
En tal sentido, se ha precisado que la legitimación material, por regla general, debe desatarse en el momento de proferir la sentencia, ya que atañe a la vinculación de las partes con los hechos y las pretensiones de la demanda, para lo cual se requiere analizar los elementos probatorios que cada sujeto procesal allegue al plenario. Al respecto, se ha expuesto:[10] Así las cosas, resulta claro que cuando se hace necesario determinar si las personas vinculadas tienen “obligación de anular una actuación administrativa y/o restablecer un derecho”, la decisión encaminada a establecer la legitimación material o sustancial, debe producirse a través de sentencia y no en desarrollo de la audiencia inicial puesto que aquella legitimación requiere sentencia de mérito[11] mientras que en tratándose de la legitimación de hecho o procesal[12], esta debe resolverse en desarrollo de la audiencia inicial, en tanto obedece forzosamente a un presupuesto procesal que debe estudiarse y resolverse en el marco de la primera etapa del proceso, lo que precisamente configura la denominación doctrinal que se le ha dado de excepción “mixta”. 4.
Caso concreto. Análisis del despacho A fin de resolver el problema jurídico planteado, se tiene que, de conformidad con las pretensiones de la demanda, el fondo del asunto se enmarca en la declaratoria de nulidad de los actos administrativos enjuiciados y, a su vez, en el reconocimiento de los intereses moratorios, por la tardanza o el pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial de la cual fue objeto la demandante.
Del estudio del expediente se advierte que la señora Bermúdez Salazar afirmó en su escrito de demanda haber prestado su labor como personal administrativo ante la Secretaría de Educación del departamento de Caldas, y que el referido ente territorial transfirió dicho personal adscrito al servicio público educativo del orden nacional, a las plantas de cargos del departamento, sin tener en cuenta que el personal departamental contaba con un nivel salarial superior.
Luego de realizarse los estudios técnicos del caso, el Ministerio de Educación mediante el Oficio 2009EE29765 del 1º de junio de 2009, aprobó la modificación de dichos estudios y, con base en ello, el departamento de Caldas por medio del Decreto 337 de diciembre de 2010, modificó la homologación y niveló los cargos administrativos pertenecientes a la planta de personal del departamento, estableciendo que dicha deuda sería financiada por la Nación. La referida obligación que surgió debido a la homologación sería pagada, presuntamente, con recursos del balance propio del año 2011 y con recursos del balance del Sistema General de Participaciones de 2011, hecho que involucra tanto a la cartera ministerial como al ente territorial demandados.
Bajo este contexto, para resolver la situación jurídica descrita, se requiere de la valoración de las pruebas aportadas por las partes y de la confrontación con los hechos y las normas jurídicas aplicables al caso concreto, situación que solo podrá hacerse en el momento de proferir el fallo correspondiente. Así las cosas, resulta apropiado que se fije el contradictorio tanto con el Ministerio de Educación como con el departamento de Caldas, para que puedan ejercer su derecho de defensa y contradicción, y que sea a través del debate probatorio y en la etapa de juzgamiento que se defina la controversia en cuanto a la presunta mora en el pago del retroactivo por la homologación y/o nivelación salarial que se ventila en el plenario.
Lo anterior, por cuanto ello es un tema propio de la sentencia en la que debe definirse la responsabilidad de dichas entidades en el pago tardío de la nivelación, para que, consecuentemente, en caso de prosperar las pretensiones, se defina a quién corresponde asumir los derechos o valores salariales que de ella se deriven. 3. Conclusión De acuerdo con lo anterior, el despacho concluye que la excepción mixta de «falta de legitimación en la causa por pasiva», propuesta por el departamento de Caldas, al tener el carácter de material o sustancial de conformidad con las razones advertidas, no tiene vocación de prosperidad en esta oportunidad procesal.
Bajo el anterior contexto, se confirmará el proveído impugnado. En mérito de lo expuesto, se Resuelve: Primero. Confirmar el auto del 14 de febrero de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, que declaró no probada la excepción de «falta de legitimación en la causa por pasiva» deprecada por el Ministerio de Educación y el departamento de Caldas.
Segundo. Devolver el expediente al tribunal de origen, para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Avm constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folios 56 a 74. [2] Folios 83 a 91. [3] Folios 111 a 115A. [4] Cd obrante a folio 107. [5] Artículo 125.
De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. [6] Lo autos a los que alude el artículo son «1.
El que rechace la demanda. 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. 3. El que ponga fin al proceso. 4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público». [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, consejero ponente: Dr. Enrique Gil Botero, providencia de 25 de septiembre de 2013, radicado: 25000 23 26 000 1997 5033 01 (20.420), actor: Gabriel Barrios Castelar y Otros. [8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, consejera ponente: Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, sentencia de 3 de mayo de 2018, radicado: 05001 23 31 000 2008 00576 01, actor: Guillermo de Jesús Parra Jaramillo. [9] Ibidem. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez, providencia de 7 de abril de 2016, radicado: 08001 23 33 000 2012 00206 01 (0402-14), actora: Inés María Carrillo Roa. [11] En palabras de Francesco Carnelutti, esta modalidad obliga al juez a que efectué un «pronunciamiento con contenido positivo». [12] Por su parte, Francesco Carnelutti (1959), ha considerado que: «El requisito de legitimación para la demanda (…) consiste, sin embargo, en la pertenencia al actuante no ya de una relación jurídica diversa de aquella que con la demanda se desarrolla sino de una situación de hecho (afirmación de la pertenencia del derecho), a la que la relación jurídica puede corresponder o no corresponder, se trata no de legitimación de derecho sino de legitimación de hecho» (p. 466).