EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA / ELEMENTOS QUE CONFIGURAN LA COSA JUZGADA / RECURSO DE SUPLICA La cosa juzgada “es una cualidad inherente a las sentencias ejecutoriadas, por la cual aquéllas resultan inmutables, inimpugnables y obligatorias, lo que hace que el asunto sobre el cual ellas deciden no pueda volver a debatirse en el futuro, ni dentro del mismo proceso, ni dentro de otro entre las mismas partes y que persiga igual objeto” La importancia de este atributo de las sentencias judiciales, proviene de su propia finalidad entre las cuales está la de conferir estabilidad, firmeza y certeza a las decisiones judiciales, evitando que el mismo asunto pueda ser debatido indefinidamente ante la jurisdicción. Ahora bien, para que una decisión alcance el valor de cosa juzgada se requiere que concurran los siguientes elementos: “a). - Identidad de partes, es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculados y obligados por la decisión que constituye cosa juzgada. b). - Identidad de causa petendi, es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento.

Cuando además de los mismos hechos la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa. c). - Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada.

Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente”. [ ] [C]uando se trata de sentencias que declaran la nulidad de un acto administrativo, la decisión correspondiente tiene efectos cosa juzgada “erga omnes”; entre tanto, en las providencias que niegan la nulidad pretendida, la cosa juzgada solo se predica respecto “de las causales de nulidad alegadas y del contenido del petitum que no prosperó”; en consecuencia, el acto administrativo eventualmente puede ser demandado por una causa diferente a la que fue objeto de control jurisdiccional.

FUENTE FORMAL: CPACA - ARTÍCULO 189 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D. C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-26-000-2016-00089-00(3329-16) Actor: URIEL DE JESÚS SALCEDO FIGUEROA Demandado: MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA Referencia:

RESUELVE

RECURSO DE SÚPLICA La Sala procede a resolver el recurso de súplica interpuesto por el apoderado del señor Uriel de Jesús Salcedo Figueroa contra el auto de 6 de diciembre de 2017, mediante el cual el despacho de la Magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez declaró probada la excepción de cosa juzgada. I.

ANTECEDENTES El 7 de abril de 2013[1], el señor Uriel de Jesús Salcedo Figueroa incoó el medio de control previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, a través del cual se pretende la nulidad de (i) los artículos 1º y 3º del Decreto Reglamentario 2719 de 1993 “Por el cual se reglamenta el artículo 1o. del Decreto-ley 284 de 1957 y se dictan otras disposiciones.”, proferido por el Presidente de la República, el Ministro de Minas y Energía y el Ministro de Trabajo y Seguridad Social y, (ii) de los artículos 1º y 2º del Decreto Reglamentario 3164 de 2003 “Por el cual se modifica el Decreto 2719 de 1993”, proferido por el Presidente de la República, el Ministro de la Protección Social y el Ministro de Minas y Energía. 1.

Providencia recurrida Con providencia de 6 de diciembre de 2017[2], dictada en audiencia inicial, el despacho de la Magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez declaró probado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada, al encontrar que se cumplieron los presupuestos para que se configure dicha excepción. Adujo que después de revisar detalladamente el expediente 2008-060, en el cual se demandó el Decreto 2719 de 1993, cuestionado también en el sub examine, se hace evidente que, en el fallo de 12 de marzo de 2015, se abordaron los mismos reparos y pretensiones formuladas por el señor Uriel de Jesús Salcedo; en consecuencia, existe identidad de causa petendi y se configura la cosa juzgada.

La citada providencia fue notificada el 7 de diciembre de 2017[3], y su término de ejecutoria venció el 13 de diciembre de la misma anualidad; el recurso de súplica se interpuso el 11 de diciembre de 2017, es decir, fue presentado en tiempo[4][5]. La Secretaría de la Sección Segunda corrió traslado a la parte demandada por el término de dos (2) días[6], en virtud de lo dispuesto en el artículo 246[7] del CPACA. 2.

Del recurso de súplica Mediante escrito de 11 de diciembre de 2017, el señor Uriel de Jesús Salcedo Figueroa interpuso recurso de súplica contra la providencia proferida en audiencia inicial celebrada el 6 de diciembre de 2017, al considerar que no le asiste razón a la Consejera de Estado, doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez, en la medida que en el proceso con radicado 11001-03- 16-000-2008-00060-00, lo que se debate es que la expresión “únicamente”, contenida en el Decreto restringió injustificadamente las actividades propias y esenciales de la industria del petróleo, yendo así en contravía del Decreto Ley 824 de 1957, que no traía dicha limitante.

Por otra parte, lo controvertido en el sub judice, es la falta de competencia por parte del Gobierno Nacional para establecer cuáles son las labores que desarrolla la industria petrolera. Adujo que la sentencia de 12 de marzo de 2015, no desarrolló de manera expresa el cargo pretendido en el caso en concreto; en consecuencia, no se puede configurar la cosa juzgada.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer del recurso de súplica interpuesto por el apoderado de la parte demandante, en virtud de lo previsto en el artículo 246 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-. 2.2. Problema jurídico. La Sala se contraerá a establecer si se debe revocar el auto de 6 de diciembre de 2017, proferido por el despacho de la Consejera de Estado Sandra Lisset Ibarra Vélez, mediante el cual se declaró probada la excepción de cosa juzgada; para ello, se estudiará: (i) La excepción de cosa juzgada; y (ii) Caso concreto. 2.3.

La excepción de cosa juzgada La cosa juzgada “es una cualidad inherente a las sentencias ejecutoriadas, por la cual aquéllas resultan inmutables, inimpugnables y obligatorias, lo que hace que el asunto sobre el cual ellas deciden no pueda volver a debatirse en el futuro, ni dentro del mismo proceso, ni dentro de otro entre las mismas partes y que persiga igual objeto”[8].

La importancia de este atributo de las sentencias judiciales, proviene de su propia finalidad entre las cuales está la de conferir estabilidad, firmeza y certeza a las decisiones judiciales, evitando que el mismo asunto pueda ser debatido indefinidamente ante la jurisdicción. Ahora bien, para que una decisión alcance el valor de cosa juzgada se requiere que concurran los siguientes elementos[9]: “a). - Identidad de partes, es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculados y obligados por la decisión que constituye cosa juzgada. b). - Identidad de causa petendi, es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento.

Cuando además de los mismos hechos la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa. c). - Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada.

Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente”. Sobre el tema, la Sección Tercera- Subsección “A” de esta Corporación, mediante providencia del 13 de julio de 2016[10], estableció: “(…) Así pues, en reiteradas ocasiones a la cosa juzgada o “res judicata” se le ha asimilado al principio del “non bis in ídem” y tiene por objeto que los hechos y conductas que han sido resueltos a través de cualquiera de las pretensiones aceptadas por la ley[11], no vuelvan a ser debatidos en otro juicio posterior.

Tal cualidad de lo resuelto obliga a las partes por cuanto lo decidido tiene carácter vinculante y obligatorio y, por lo tanto, goza de plena eficacia jurídica, de ahí que la cosa juzgada comprenda todo sobre lo que se ha disputado[12]. (…) El concepto de cosa juzgada material hace alusión a la intangibilidad de la sentencia o su equivalente en firme, pues se tiene por cierto que la actividad jurisdiccional se ocupó plenamente de la relación objeto de la contienda y que esta fue decidida con la plenitud de las formas propias del juicio.

Por el contrario, la formal[13] considera la posibilidad de volver sobre una decisión adoptada en una providencia que hubiere quedado ejecutoriada, en los eventos en que la Ley lo haya autorizado expresamente”[14]. La Ley 1437 de 2011 en el inciso 1° del artículo 189, prevé: “EFECTOS DE LA SENTENCIA. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes.

La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen”.

De acuerdo con lo anterior, cuando se trata de sentencias que declaran la nulidad de un acto administrativo, la decisión correspondiente tiene efectos cosa juzgada “erga omnes”; entre tanto, en las providencias que niegan la nulidad pretendida, la cosa juzgada solo se predica respecto “de las causales de nulidad alegadas y del contenido del petitum que no prosperó”[15]; en consecuencia, el acto administrativo eventualmente puede ser demandado por una causa diferente a la que fue objeto de control jurisdiccional.[16] 2.4.

Caso concreto El señor Uriel de Jesús Salcedo Figueroa solicitó ante esta Corporación, la nulidad de los artículos 1º y 3º del Decreto Reglamentario 2719 de 1993 “Por el cual se reglamenta el artículo 1o. del Decreto-ley 284 de 1957 y se dictan otras disposiciones.”, proferido por el Presidente de la República, el Ministro de Minas y Energía y el Ministro de Trabajo y Seguridad Social y, de los artículos 1º y 2º del Decreto Reglamentario 3164 de 2003 “Por el cual se modifica el Decreto 2719 de 1993”, proferido por el Presidente de la República, el Ministro de la Protección Social y el Ministro de Minas y Energía. El despacho de la mencionada magistrada, en audiencia inicial celebrada el 6 de diciembre de 2017, declaró probada la excepción de cosa juzgada al considerar que mediante el fallo de 12 de marzo de 2015, proferido por la Sección Segunda, se estudió la legalidad del decreto demandando y se analizaron cargos relacionados con la facultad reglamentaria del ejecutivo y sobre las actividades desarrolladas en el sector de los hidrocarburos, cotejándolo con las normas constitucionales que regulan la materia y se concluyó que se ajustaban a derecho.

La Sala determinará si hay identidad de partes, objeto y causa petendi entre la demanda objeto de estudio en este proceso y lo decidido por el Consejo de Estado en sentencia de 12 de marzo de 2015. Frente a la identidad de partes, en el expediente primigenio, fue Ramón Valdés Mendoza quien pidió la nulidad de los artículos 1º y 2º del Decreto 3164 de 2003 contra el Gobierno Nacional.

A su vez, el expediente de la referencia es impulsado por el señor Uriel de Jesús Salcedo Figueroa contra la Nación - Ministerio de Minas y Energía, por ser la que profirió el acto demandado, es decir, no se cumple el requisito expuesto. En relación a la identidad de objeto, se resalta que según la sentencia proferida el 12 de marzo de 2015, con ponencia de la Consejera Sandra Lisset Ibarra Vélez[17], el señor Ramón Valdés Mendoza pidió la nulidad de los artículos 1° y 2° del Decreto Reglamentario N° 3164 de 6 de noviembre de 2003[18] por considerar que las normas demandadas establecen una lista restrictiva, taxativa y excluyente de las actividades consideradas propias y esenciales de la industria del petróleo, por lo cual violó el artículo 189 numeral 11° y el artículo 228 de la Constitución Política que consagran la facultad reglamentaria del Presidente de la República y la potestad interpretativa de las normas legales que tienen los jueces de la república; y el artículo 3° del Decreto Legislativo 284 de 1957[19], el cual le otorgaba al ejecutivo la facultad de desarrollar el mencionado decreto legislativo pero no lo facultaba para modificarlo.

Estos mismos argumentos son los expuestos en el sub examine. De otra parte, respecto de la causa petendi, se trata de la misma en aquel y este proceso, en relación con el Decreto 3164 de 2003; pues las razones por las cuales se presentó la nueva demanda se concretan en la inconformidad del accionante por una presunta extralimitación del poder reglamentario del ejecutivo, que desbordó los límites impuestos en el artículo 189 de la Constitución Política al Gobierno Nacional.

Además, por falta de claridad respecto a la inclusión de la actividad de transporte como actividad esencial del sector de hidrocarburos; empero, esto ya fue discutido en el proceso primigenio. Así las cosas, se establece la identidad de causa petendi respecto del acto administrativo referido, entendida como la plena coincidencia entre la razón o motivos por los cuales demandaron las partes en los procesos referenciados en precedencia. Ahora bien, la Sección Segunda - Subsección “B”, mediante sentencia de 21 de agosto de 2008, sobre la nulidad de los decretos demandados, dispuso lo siguiente: “(…) El fallo materia de estudio (12 de marzo de 2015), dispuso negar las pretensiones de la demanda respecto de los artículos 1º y 2º del Decreto Reglamentario 3164 de 2003, proferido por el Presidente de la República y los Ministros de Protección Social, y de Minas y Energía. En estas condiciones, al comparar las razones de la demanda que nos ocupa, vale decir, la causa petendi, con las examinadas en la providencia transcrita, se encuentra que, en lo referente al mencionado Decreto Reglamentario 3164, en esencia, es idéntica, pues ambas tienen como centro de gravedad una presunta extralimitación del ejecutivo, en decir del actor, en forma exclusiva y única actividades que son propias y esenciales de la industria del petróleo, esto es, en otras palabras, como se planteó en el problema jurídico, por consagrar una lista taxativa de aquella.

Pero si quedare alguna duda al respecto, la exposición, in extenso, del análisis del caso, se encarga de disiparla, cuando, cabe recordar, entre otros argumentos, adujo que una interpretación sistemática de los incisos 1º y 2º del artículo 1º del Decreto Legislativo Nº 284 de 1957, indica que las labores propias de la exploración, explotación, transporte y refinería del petróleo son aquellas señaladas expresamente en esas disposiciones además de todas aquellas que se consideren esenciales a la industria del petróleo (…) (…) dada la órbita descrita, y su alcance omnicomprensivo, al estar subsumido en el pronunciamiento del Decreto 3164 de 2003 es inherente al Decreto 2719 de 1993, en el marco de la sentencia de 12 de marzo de 2015, procede predicar en relación con los artículos 1º y 3º del último de aquellos el evento procesal de la cosa juzgada (…)” (negrilla y subrayado del Despacho) Por lo anterior, esta Sala confirmará el auto de 6 de diciembre de 2017, proferido por la doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez, mediante el cual se declaró probada la excepción de cosa juzgada formulada por el apoderado judicial de la parte demandada.

En mérito de lo expuesto, la Sala de la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, RESUELVE Primero: Confirmar el auto dictado en audiencia inicial celebrada el 6 de diciembre de 2017, proferido por el despacho de la Consejera de Estado Sandra Lisset Ibarra Vélez, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Una vez ejecutoriada la presente, por Secretaría de la Sección Segunda, devuélvase el expediente al despacho de origen para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Folios 1 a 12 [2] Folios 202 a 220 [3] Folio 233 [4] Folios 266 y 267 [5] Folio 219. Esta citación se hace con propósito de explicar el porqué el recurso de súplica no se interpuso en estrados, sino después de surtida la notificación de la providencia por correo electrónico.

Al respecto, en el auto de 6 de diciembre de 2017 se dijo: “(…) La anterior queda notificada en estrados. Sin embargo, en el caso del demandante, señor Uriel de Jesús Salcedo Figueroa, dado que su estado de salud no le permitió asistir a la presente audiencia, en garantía de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, se ordena que por secretaría se le notifique personalmente la decisión aquí adoptada, a través del correo electrónico que indicó en la demanda, entregándole copia de la presente acta, e informándole que a su disposición tiene el recurso ordinario de súplica, en el evento que lo considere apropiado.

(…)”. [6] Folio 302 [7]“Artículo 246. súplica. El recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el Magistrado Ponente en el curso de la segunda o única instancia o durante el trámite de la apelación de un auto. También procede contra el auto que rechaza o declara desierta la apelación o el recurso extraordinario.

Este recurso deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto, en escrito dirigido a la Sala de que forma parte el ponente, con expresión de las razones en que se funda. El escrito se agregará al expediente y se mantendrá en la Secretaría por dos (2) días a disposición de la parte contraria; vencido el traslado, el Secretario pasará el expediente al Despacho del Magistrado que sigue en turno al que dictó la providencia, quien será el ponente para resolverlo ante la Sala, sección o subsección. Contra lo decidido no procederá recurso alguno. [8] Corte Constitucional, sentencia C-522 de 2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla. [9] Consejo de Estado, Sección Segunda.

Sentencia de 28 de febrero de 2013, Radicado No. 11001-03-25-000-2007-00116-00(2229-07). Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [10] Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia de 13 de julio de 2016. Radicado número. 68001-23-33-000-2015-00416-01 (55235), Consejero Ponente: Hernán Andrade Rincón. [11] Por ejemplo, la reparación directa, controversia contractual, nulidad simple, nulidad y restablecimiento del derecho. [12] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 8 de junio de 2011, Radicado No.18676, Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez. [13] Código General del Proceso, Artículo 304.

“No constituyen cosa juzgada las siguientes sentencias: 1. Las que se dicten en procesos de jurisdicción voluntaria, salvo las que por su naturaleza no sean susceptibles de ser modificadas. 2. Las que decidan situaciones susceptibles de modificación mediante proceso posterior, por autorización expresa de la ley. 3. Las que declaren probada una excepción de carácter temporal que no impida iniciar otro proceso al desaparecer la causa que dio lugar a su reconocimiento”. [14] Al respecto consultar, por ejemplo, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de enero del 2009, expediente nro. 34.239 y sentencia del 27 de mayo de 2015, expediente nro. 30.872. [15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.

Auto del 13 de mayo de 2015, expediente No. 25000-23-42-000-2012- 01645-01, C.P. Gerardo Arenas Monsalve. [16] Auto de 12 de octubre de 2016. Solicitud de extensión de jurisprudencia. Consejero Ponente, César Palomino Cortés, Radicado: 110010325000201301443-00 (3638-2013), Interesada: Lucia Orjuela Sanabria. Entidad: Servicio de Aprendizaje – SENA- [17] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.

Sentencia del 12 de marzo de 2015, expediente No. 11001-032-6000- 2008-00060-00, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez [18] Por medio del cual se modifica el Decreto 2719 de 1993, [19] Proferido por la Junta Militar de Gobierno de la República de Colombia, en uso de las facultades otorgadas por el artículo 121 de la Constitución Nacional de 1886.