ACCIÓN POPULAR / INSISTENCIA DE REVISIÓN EVENTUAL DE LA ACCIÓN POPULAR – No se accede a la solicitud / SUSTENTACIÓN DE LA INSISTENCIA - No es una instancia para plantear argumentos adicionales a los expuestos en la petición de revisión eventual / IMPROCEDENCIA DE LA TERCERA INSTANCIA / SUSTENTACIÓN DE LA PETICIÓN DE REVISIÓN EVENTUAL – Su omisión no es posible subsanarla con la insistencia / ALCANCE DE LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA – Ya fue objeto de unificación [C]on la solicitud de insistencia la parte demandante pretende corregir el error en el que incurrió cuando presentó la petición de revisión eventual, pues, lo que hizo fue fundamentarse en la sentencia de unificación que le señaló esta Sala y aplicar las reglas de decisión allí establecidas al sub lite, para afirmar que el municipio de Envigado vulneró el derecho colectivo a la moralidad administrativa cuando adquirió y, posteriormente, vendió el bien denominado “Finca el Pomar”.

También, afirmó que no existía unicidad en relación con el contenido y alcance del referido derecho colectivo, con fundamento en tres aclaraciones de voto que se hicieron a la sentencia de unificación del 1° de diciembre de 2015, no obstante, en la solicitud de revisión eventual se limitó a afirmar que no existía “claridad sobre el alcance del derecho colectivo a la moralidad administrativa y su violación” sin ningún sustento jurisprudencial o argumentativo.

Resulta entonces que, la parte demandante en la solicitud de insistencia esgrimió argumentos adicionales a los que expuso en la petición de revisión eventual, como si se tratara de un recurso adicional para suplir las fallas en las que incurrió inicialmente. Ello, desnaturaliza la institución de la insistencia, comoquiera que la misma pende y va atada a la solicitud de revisión que es en realidad el asunto que se recaba, por lo que no es esta la oportunidad para modificar en aras de mejorar y sanear lo que en principio se formuló de manera inadecuada para cumplir con los requisitos de procedencia del mecanismo de la revisión eventual.

(…) De lo dicho, se desprende que la insistencia no es una nueva oportunidad para exponer razones que no fueron señaladas en la petición de revisión y frente a las cuales la Sección respectiva no tuvo la oportunidad de pronunciarse. En efecto, cuando se insiste en que se seleccione para revisión una determinada providencia - de acción popular o de grupo -, supone la reiteración de la solicitud inicial para convencer al juez sobre la necesidad de unificar la jurisprudencia sobre un determinado tema o materia, lo que excluye la posibilidad de que en la insistencia se pueda pedir la selección de la sentencia o del auto con fundamento en puntos nuevos no expuestos en la petición inicial.

(…) Los argumentos expuestos resultan suficientes para resolver desfavorablemente la insistencia presentada por la parte demandante, no obstante, la Sala considera necesario precisar que la decisión de no seleccionar la sentencia del 28 de febrero de 2020 para revisión, se sustentó también en que en el sub lite no subyace la necesidad de unificar la jurisprudencia para establecer el contenido y alcance del derecho fundamental a la moralidad administrativa cuando una autoridad administrativa desconoce la ley, por cuanto la sentencia de unificación del 1° de diciembre de 2015 de la Sala Plena del Consejo de Estado se ocupó de ello.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-33-33-021-2012-00022-01(AP)REV Actor: NATACHA ROLDÁN TANGARIFE Y OTROS Demandado: SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES SAE-SAS Y OTROS Temas: Mecanismo de revisión eventual del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos – auto que resuelve sobre la solicitud de insistencia presentada por la parte demandante[1] AUTO QUE RESUELVE SOLICITUD DE INSISTENCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la solicitud de insistencia de revisión eventual, presentada por los demandantes del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, contra la sentencia del 28 de febrero de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Decisión Oral, mediante la cual se confirmó el fallo dictado el 21 de octubre de 2019 por el Juzgado Veintiuno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín, a través del cual se negaron las pretensiones de la demanda que presentaron los señores Natacha Roldán Tangarife y otros contra el municipio de Envigado.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos 1. Demanda 1. Con escrito radicado el 1° de diciembre de 2014 ante la Oficina de Apoyo Judicial de los Juzgados Civiles del Circuito Judicial de Envigado[2], los señores Natacha Roldán Tangarife, Luis Fernando Duque Ortega y Héctor Fernando Vásquez Montoya, actuando a través de apoderado, presentaron demanda en ejercicio del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos contra el municipio de Envigado, con el fin de que se protegiera el derecho colectivo a la moralidad administrativa. 2.

Los demandantes consideraron transgredida la referida garantía colectiva, con ocasión de la compra por parte del municipio de Envigado a la Dirección Nacional de Estupefacientes y, posterior, venta a la Unión Temporal COMFENALCO - Bienes y Bienes S.A., del predio denominado “Finca El Pomar”. 3. Lo anterior, por cuanto, a juicio de los actores populares, el ente territorial adquirió un predio que no necesitaba e inmediatamente lo vendió “como si la función del Municipio de Envigado fuese ser un intermediario de bienes inmuebles”, además, que los inmuebles que adquiere la administración son exclusivamente para construir obras públicas o desarrollar proyectos de utilidad e interés social y no para comercializar con ellos para recibir ganancias, debido a que esta no es una función del Estado. 4.

Con base en lo anterior, la parte demandante solicitó la protección del derecho colectivo que invocó y, en consecuencia, pidió: “1. Decretar la nulidad absoluta por objeto ilícito del negocio que el municipio de Envigado hizo con la Unión Temporal Bienes y Bienes S.A. y Comfenalco y ordenar las restituciones mutuas. 2. Reparar y resarcir el daño ocasionado de manera que se pague el daño emergente y el lucro cesante por no haber podido hacer uso la comunidad del municipio de Envigado de la finca El Pomar o el mismo Municipio de Envigado de dicha finca. 3.

Hacer los correctivos necesarios para que la finca El Pomar retorne como propiedad al Municipio de Envigado y se convierta en una zona para uso de la comunidad, para uso público, o como bien fiscal para satisfacer las necesidades propias del Municipio. 4. Que se condene al pago de la recompensa establecida en el inciso 2 del artículo 1005 del Código Civil a favor de los demandantes. 5.

Que se condene al Municipio de Envigado a que a título de pena ejemplarizante se pague una suma de dinero lo suficientemente alta para que estas conductas no las vuelva a realizar el Municipio ni ningún otro ente estatal, de manera que se castigue por el Juez el dolo o la culpa, tal cual lo ordena el segundo inciso del artículo 1005 del Código Civil Colombiano. 6.

Que se condene al demandado al pago de las costas y agencias en derecho que se causen en el proceso”. 1.1.2. Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los hechos que a continuación se relacionan, los cuales son relevantes para contextualizar las decisiones que se adoptaron en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos: 5.

La Dirección Nacional de Estupefacientes tenía en custodia varios inmuebles que, mediante Resolución Nº 1548 de 2000, fueron destinados provisionalmente al municipio de Envigado, decisión que se adoptó en los siguientes términos: “ARTÍCULO PRIMERO: DESTINAR en forma provisional a LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE ENVIGADO, el lote de terreno ubicado en el Paraje la Sebastiana, conocido con el nombre de la Loma Chocho, identificado con la matrícula inmobiliaria No. 001-221251; un lote de terreno que forma parte de la Finca denominada El Pomar ubicado en el Paraje la Sebastiana, distinguido con matrícula inmobiliaria No. 001-20782; un lote de terreno que forma parte de la Finca denominada El Pomar ubicado en el Paraje la Sebastiana, distinguido con matrícula inmobiliaria No. 001-207285; un lote de terreno que forma parte de la Finca denominada El Pomar ubicado en el Paraje la Sebastiana distinguido con matrícula inmobiliaria No. 001-207286 y el lote de terreno urbano formado de uno de mayor extensión, ubicado en el Paraje la Sebastiana, identificado con la matrícula inmobiliaria No. 001- 299438, los cuales hacen parte integral de uno de mayor extensión cuya nomenclatura es carrera 27 D No. 36 sur – 112 de Envigado – Antioquia”. 6.

El Juzgado Noveno Penal del Circuito Especializado de Bogotá, a través de fallo del 13 de junio de 2003, declaró la extinción del derecho real de dominio de varios inmuebles, dentro de los cuales se encontraba el denominado “Finca El Pomar”[3]; decisión que fue confirmada por el Tribunal Superior – Sala de Decisión Penal de Bogotá, mediante sentencia del 7 de octubre de 2003.

Por ello, la titularidad de esos bienes pasó a la Dirección Nacional de Estupefacientes. 7. La Dirección Nacional de Estupefacientes y el municipio de Envigado celebraron el Convenio Interadministrativo de Comodato N° 1 de 2004, mediante el cual se entregaron los predios con matrículas inmobiliarias N° 001-221251, N° 001-221253, N° 001-207282, N° 001-207285, N° 001-207286 y N° 001-299438, es decir, los que componían la “Finca El Pomar”; con el fin de que se llevara a cabo el proyecto “Atención Integral a la Población Vulnerable del municipio de Envigado, Antioquia”.

Como término de duración del contrato se estableció un lapso de 5 años, contados a partir del perfeccionamiento del acuerdo de voluntades. 8. El alcalde del municipio de Envigado, mediante Oficio N° 1341 de 2008, le envió al jefe de la Dirección Nacional de Estupefacientes el avalúo del predio “Finca El Pomar”, por un valor de $8.993.340.000 COP, y le manifestó la intención del ente territorial de adquirirlo, debido a que en el mismo se desarrollaban los programas de “mujer y equidad de género, juventud, bienestar social, desarrollo comunitario, adulto mayor, desplazados, discapacitados (…)”. 9.

El 1° de diciembre de 2008, el alcalde del municipio de Envigado expuso ante el Concejo Municipal los motivos[4] del proyecto de Acuerdo para la adquisición del predio “Finca El Pomar” y un lote contiguo. De ahí que, el Concejo Municipal expidiera el Acuerdo Nº 055 de 2008, mediante el cual se autorizó al burgomaestre para “adquirir compromisos que comprometan (sic) el presupuesto municipal para la vigencia del año 2009, hasta por un valor de CINCO MIL OCHOCIENTOS OCHENTA MILLONES DE PESOS, requeridos para adquirir la finca EL POMAR ( )”. 10.

Posteriormente, el Concejo Municipal expidió el Acuerdo Nº 058 de 2008 “Por medio del cual se autoriza al señor Alcalde para adquirir unos inmuebles de interés para el Municipio de Envigado de propiedad de la Dirección Nacional de Estupefacientes y se conceden otras facultades”. 11. El 22 de diciembre de 2009, mediante escritura pública N° 3594 de la Notaria Segunda de Envigado, el municipio de Envigado adquirió[5] el predio denominado “Finca El Pomar” por un valor de $7.349.267.025 COP. La escritura se registró en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín, el 22 de enero de 2010. 12.

El alcalde del municipio de Envigado, a través de Oficio N° 0049059 del 22 de abril de 2010, le solicitó a la Sociedad Avalúos y Tasaciones de Colombia Valorar S.A. –adscrita a la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín- un nuevo avalúo del predio “Finca El Pomar” y el concepto técnico indicó un mayor valor de $30.486.710.400 COP. 13. Teniendo en cuenta el nuevo avalúo, el alcalde del municipio de Envigado le manifestó al Concejo Municipal su intención de enajenar el predio “Finca El Pomar”.

Por ello, el Concejo Municipal expidió el Acuerdo Nº 027 de 2010 “Por el cual se autoriza al señor Alcalde Municipal para celebrar contratos”. 14. El 27 de septiembre de 2010, se publicaron los estudios previos y se describió la necesidad de vender el predio, así: “El inmueble denominado “El Pomar” no presenta la mejor ubicación, para establecer en él instalaciones administrativas del municipio.

Ello por la distancia en relación con la zona céntrica del municipio donde se concentra la mayor parte de los servicios tanto públicos como privados. “Objetivo Específico: Vender los inmuebles, los cuales tienen un valor importante, para con los dineros resultantes desarrollar los proyectos de inversión aprobados por el P.O.A.I.” 15.

El alcalde del municipio de Envigado, mediante Resolución 4358 del 23 de noviembre de 2010, ordenó la apertura de un proceso de selección abreviada -enajenación directa por oferta en sobre cerrado-, que culminó[6] con la Resolución Nº 4723 de 13 de diciembre de 2010 “Por medio de la cual se adjudica un contrato”, en la que se resolvió: “Artículo Primero: adjudicar a la Unión Temporal COMFENALCO – BIENES Y BIENES, el contrato N° 04-00-30-05-065-10, cuyo objeto es “El Municipio de Envigado está interesado en enajenar los inmuebles de su propiedad que integran el predio denominado “FINCA EL POMAR” ubicado en el Barrio La Inmaculada, distinguido en la actual nomenclatura urbana con los números 36 Sur 82/116/112/120 de la Carrera 27 D del Municipio de Envigado” con folios de Matricula Inmobiliaria No. 001- 0207285, 001-0207282. 001-0221253, 001-00207286, 001-0299438.

Artículo Segundo: El valor por el cual se adjudica la compra de los inmuebles señalados en el artículo inmediatamente anterior de TREINTA MIL CUATROCIENTOS OCHENTA Y CUATRO MILLONES OCHOCIENTOS MIL PESOS $30.484.800.000”. 16. La venta celebrada entre el municipio de Envigado y la Unión Temporal COMFENALCO – Bienes y Bienes, se perfeccionó a través de la escritura pública N° 529 del 25 de febrero de 2011 de la Notaria Primera de Envigado. 17.

Posteriormente, la Unión Temporal COMFENALCO – Bienes y Bienes, celebró un contrato de fiducia con Alianza Fiduciaria S.A. y, actualmente, está construido un complejo residencial de más de 14 torres de apartamentos, en el predio que antes se denominó “Finca El Pomar”. 1.1.3. Trámite del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos. 18.

El Juzgado Veintiuno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín[7], mediante autos del 20 de enero de 2015, 23 de febrero de 2015 y 23 de febrero de 2016; vinculó al trámite del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos a la Sociedad de Activos Especiales -SAE- S.A.S –antes Dirección Nacional de Estupefacientes-, a la Caja de Compensación Familiar –COMFENALCO- Antioquia y la sociedad Bienes y Bienes S.A –que conformaron la unión temporal que adquirió el predio “Finca el Pomar”-, al señor Alfredo Esteban Restrepo Aguirre –en calidad de Curador Urbano Segundo de Envigado-, a la fiduciaria Alianza Fiduciaria S.A., al Conjunto Residencial Nativo Flora P.H., a Protección S.A., al Fondo de Empleados de Almacenes Éxito, a Bancolombia S.A., a Banco de Occidente S.A., a CORPBANCA Colombia S.A., a BBVA Colombia, a los señores Gustavo Restrepo Builes, Margarita García Valencia, Gabriel Jaime Osorio Botero, María Elena Marín Hernández, Andrés Felipe Rendón Marín, Lina María Rendón Marín, Luis Camilo Tejada Jiménez y Luz Marina Giraldo Mojica; al Banco Popular S.A., al Banco Davivienda S.A., a Cementos Argos S.A., al Fondo de Empleados Feisa y al Banco Comercial AV Villas S.A. 1.1.4.

Sentencia de primera instancia 19. El Juzgado Veintiuno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín, mediante sentencia del 21 de octubre de 2019, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que el municipio de Envigado no había vulnerado el derecho colectivo a la moralidad administrativa y, por el contrario, acató la Constitución y la Ley “en la realización de los negocios de compra y venta que aquí se discuten, respecto del inmueble El Pomar”[8]. 20.

Para llegar a la anterior conclusión, después de analizar todos los antecedentes del predio “Finca El Pomar”, expuso los siguientes argumentos: 21. Afirmó que, la venta del predio “Finca El Pomar” estuvo motivada por el nuevo avalúo comercial y el beneficio económico que representaba para el ente territorial. También, indicó que el alcalde del municipio de Envigado estaba facultado por el Concejo Municipal para venderlo. 22.

Aseguró que, el proceso de enajenación fue “juicioso y respetuoso de la ley”, por lo que no podía advertirse que se hubieran desplegado conductas fraudulentas tendentes a elegir a un proponente en particular. Aunado a lo anterior, manifestó que la diferencia entre el valor de compra y el de venta obedeció a diferentes factores, tales como (i) que el primer negocio fue entre dos entidades del Estado, (ii) el uso del suelo se modificó a través del P.O.T., (iii) la destinación que se le daría al predio y (iv) que se hicieron estudios que demostraban que era posible construir edificaciones de hasta 16 pisos en ese terreno. 23.

Precisó que, si bien inicialmente en el predio “Finca El Pomar” se adelantaron programas para atender a la población vulnerable, lo cierto es que esta única condición no determinaba que el bien fuera de uso público, en ese sentido, sostuvo que en realidad el inmueble era un bien fiscal, por cuanto el mismo nunca tuvo una afectación o condición que estuviera consignada en una actuación administrativa y que determinara que era un bien de uso público, por lo que el ente territorial podía disponer libremente de él con las únicas limitaciones que le imponía la Ley. 24.

Puso de presente que, la venta del inmueble trajo beneficios para los habitantes del municipio de Envigado, comoquiera que cuando se desarrolló el complejo de viviendas los constructores tuvieron que ceder varias áreas al municipio, en donde se generaron espacios públicos de esparcimiento y se construyó una vía de doble calzada que mejoró la movilidad del sector. 25.

Sostuvo que, para adelantar la construcción de viviendas en el predio, no se cometió un “arboricidio” y se hizo una reposición de los árboles que se talaron de conformidad “con lo que exigía la norma”, tal como se verificó en la inspección judicial que realizó, en la que también constató que los nuevos propietarios del inmueble “Finca El Pomar” respetaron las zonas de cesión, conservaron algunas zonas verdes y construyeron senderos y carreteras, que por cierto, no estaban “dentro de sus obligaciones”. 26.

Expuso que, el dinero recibido por la venta del predio “Finca El Pomar” se destinó a proyectos de inversión, de conformidad con el Informe de Revisión de Cuentas y/o Visitas Fiscales realizado por la Contraloría Municipal de Envigado, y no fue desviado al patrimonio de particulares o de los funcionarios que adelantaron la negociación. 27.

Señaló que, para poder determinar si se vulneró el derecho colectivo a la moralidad administrativa es necesario estudiar el elemento objetivo, que consiste en verificar que no se haya desconocido el ordenamiento jurídico y los principios de la función pública, y el elemento subjetivo, en el que se debe establecer si el comportamiento del funcionario fue contrario al interés de la colectividad o fue parcializado, arbitrario o caprichoso, 28.

En ese sentido, advirtió que en el sub lite no se presentó ninguno de los dos presupuestos y, en consecuencia, no se había vulnerado el derecho colectivo a la moralidad administrativa, toda vez que las actuaciones del municipio respetaron el ordenamiento jurídico y no se demostró que un particular o alguno de los funcionarios que participaron en la negociación se hubieran beneficiado de manera ilegal. 29.

Finalmente, indicó lo siguiente: “(…) De lo que se desprende que la desazón de los actores, nada tenía que ver con la moralidad administrativa que ahora se depreca, sino más bien con los efectos secundarios que para sus predios tendría la construcción de las nuevas torres en el inmueble el Pomar. Por tanto entonces, se colige que en las primeras objeciones que se hicieron a la construcción, los inconformismos nada tenían que ver con un derecho colectivo y, por el contrario, estaban directamente relacionados con la altura de los edificios nuevos que iban a tapar presuntamente la luz de sus propios edificios, más no porque su interés tuviera que ver con la destrucción de una zona verde, o porque en la contratación estatal se hubieran presentado irregularidades, situación que en todo caso desvirtúa o pone en duda los verdaderos intereses de la presente acción”[9]. 1.5.5.

Recurso de apelación 30. Inconformes con la anterior decisión, los demandantes interpusieron recurso de apelación el 10 de octubre de 2019, el cual sustentaron de la siguiente manera: 31. Indicaron que, no era cierto que en el expediente no obraran medios de convicción que acreditaran que se vulneró el derecho colectivo a la moralidad administrativa, por cuanto existían pruebas documentales y testimoniales que demostraban (i) irregularidades en la escritura pública de la venta entre la Dirección Nacional de Estupefacientes y el municipio de Envigado, y (ii) un “actuar deshonesto, poco transparente y disconforme” con los principios que inspiran la función pública. 32.

Manifestaron que, si bien los municipios estaban dotados de autonomía para adoptar decisiones, lo cierto era que eso no significaba que podían administrar el erario de cualquier manera con el fin de “cumplir con el plan de gobierno del alcalde de turno”, máxime, cuando se dejaban de realizar programas destinados a la inversión social para proteger a la población vulnerable. 33.

Aseguraron que, los bienes que administraba el Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado, tenían una finalidad específica que consistía en beneficiar a la sociedad y ello hacía que la facultad de los municipios para comprar y vender este tipo de inmuebles estuviera limitada. 34. Sostuvieron que, el municipio no podía obviar que el predio “Finca El Pomar” se utilizaba para programas sociales y esto hacía que el bien fuera de uso público, por lo que el ente territorial no podía disponer libremente del mismo. 35.

Afirmaron que, el dinero producto de la venta del inmueble no tuvo una destinación específica y que lo dicho por los testigos en relación con la inversión social no eran más que “dichos de paso”, pues, lo cierto era que lo que se recibió se utilizó para cumplir con el “plan de gobierno del alcalde de turno”. 36. Finalmente, advirtieron que era irrelevante hacer referencia al supuesto interés particular que tenían para que no se desarrollara el complejo de viviendas en el predio “Finca El Pomar”, toda vez que eso desconocía la existencia de argumentos objetivos que demostraban una vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa y desestimulaba la “participación y control político, social y judicial” que era un deber de la ciudadanía. 1.1.6.

Sentencia de segunda instancia 37. El Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Decisión Oral, mediante sentencia del 28 de febrero de 2020, resolvió el recurso de apelación y confirmó la decisión recurrida, con fundamento en las razones que se exponen a continuación: 38. De manera preliminar, expuso el marco conceptual y las generalidades del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, así mismo, con base en varias sentencias del Consejo de Estado[10] expuso el contenido y alcance del derecho colectivo a la moralidad administrativa. 39.

Al pronunciarse sobre el fondo del asunto, sostuvo que el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos no era el mecanismo judicial idóneo para pretender que se declarara la nulidad absoluta de un contrato estatal, por cuanto su finalidad era la de la salvaguardar las garantías colectivas, las cuales si bien podían resultar afectadas por un acto administrativo o un contrato, lo cierto era que el juez popular no podía anularlos, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011 y en la sentencia de unificación del 13 de febrero de 2018 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que se profirió en el expediente con radicado N° CE-SIJ 25000-23-15-000-2002-02704-01. 40.

Por lo anterior, advirtió que no realizaría ningún análisis sobre la legalidad de la escritura pública N°0529 del 25 de febrero de 2011 de la Notaría Primera de Envigado, mediante la cual el municipio de Envigado le vendió el inmueble “Finca El Pomar” a la Unión Temporal COMFENALCO – Bienes y Bienes S.A., y tampoco “si se cumplió con los requisitos previos para su expedición”; en ese sentido, sostuvo que su estudio se limitaría a “establecer si la parte actora probó que con dicha venta se vulneró el derecho colectivo a la moralidad administrativa”[11]. 41.

Aseguró que, cuando el predio denominado “Finca El Pomar” pasó a propiedad del Estado, después de surtirse el proceso de extinción de dominio, aquel adquirió la naturaleza de un bien fiscal y que, si bien se destinó inicialmente para el desarrollo de programas sociales, ello no significaba que fuera un bien de uso público, razón por la cual el municipio podía disponer libremente del mismo, pues, se encontraba dentro del comercio y la únicas limitaciones que existían para su enajenación correspondían a las establecidas en la Ley. 42.

Afirmó que, del Acuerdo 058 del 6 de diciembre de 2008, que autorizó al alcalde para comprar el bien “Finca El Pomar”, y de la escritura pública N°3597 del 22 de noviembre de 2009 de la Notaría Segunda de Envigado, se infería que la venta se adelantó cumpliendo lo establecido en el artículo 21 del Decreto 1170 de 2008 “Por medio del cual se reglamenta parcialmente el literal e) del numeral 2 del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007, en lo relacionado con la enajenación de bienes que formen parte del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado, FRISCO”, además, tampoco se demostró que un particular o alguno de los funcionarios públicos, que participaron en la negociación, hubiera resultado beneficiado o su patrimonio incrementado injustificadamente, razón por la cual no advertía la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa que señalaron los demandantes. 43.

Puso de presente que, el Alcalde del Municipio de Envigado en la venta del inmueble “Finca El Pomar”, no actuó de manera incorrecta o con desviación del poder, por cuanto (i) fue autorizado expresamente por el Concejo Municipal para tal fin, (ii) se trataba de un bien fiscal que se encontraba en el comercio y (iii) no existía prueba que con dicha venta se hubiera favorecido él, algún funcionario o un particular. 44.

Afirmó que, la diferencia entre el avalúo de compra y el de venta, obedeció a la modificación del P.O.T., en relación con la altura máxima de las edificaciones de vivienda que se podían construir en ese predio, y que no se demostró que existiera alguna actuación irregular relacionada con dicho instrumento de planeación municipal, además, puso de presente que de conformidad con el numeral 7° del artículo 313 de la Constitución, el Concejo Municipal era quién tenía la facultad para reglamentar el uso del suelo en su territorio.

Por ello, afirmó que no se acreditó que existiera una actuación contraria a los fines de la administración municipal y, en consecuencia, la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa tampoco se concretaba. 45. Finalmente, concluyó que: “Corolario de lo anterior, se confirmará la decisión de primera instancia, puesto que la parte demandante no probó la vulneración de la moralidad administrativa por parte del municipio de Envigado con la enajenación de los inmuebles, que hizo a través de la escritura pública número 529 del 25 de febrero de 2011 de la Notaría Primera (1ª) de Envigado con la Unión Temporal Bienes y Bienes de los inmuebles identificados con las matriculas inmobiliarias Nos 001- 207285; 001-207282; 001-221253; 001-221251; 001-207286 y 001-299483 inmuebles que integran el predio denominado finca El Pomar ubicado en la carrera 27D números 36 sur -82/116/112/120 de Envigado”[12] 46.

La Secretaría General del Tribunal Administrativo de Antioquia notificó la sentencia del 28 de febrero de 2020, por correo electrónico enviado ese mismo día, por lo que la providencia quedó ejecutoriada el 4 de marzo de 2020. 1.2. Petición de revisión eventual 47. Con escrito presentado el 11 de marzo de 2020, la parte demandante solicitó que se adelantara el mecanismo de revisión eventual de la sentencia del 28 de febrero de 2020, con fundamento en las razones que se exponen a continuación: 48.

De manera preliminar, luego de transcribir el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, aseguró que: “Así las cosas, debido a que este tema carece de unicidad en la jurisprudencia solicito se seleccione esta sentencia para su revisión eventual ya que no existe claridad sobre el alcance del derecho colectivo a la moralidad administrativa y su violación, y se proceda entonces a proteger el derecho colectivo a la moralidad administrativa con base en las siguientes consideraciones:”[13] 49.

En ese orden de ideas, sostuvo que, si bien el medio de control para la protección de derechos e intereses colectivos no era el mecanismo judicial idóneo para pretender la nulidad de actos administrativos, lo cierto era que el juez popular podía adoptar las decisiones que considerara pertinentes para proteger las garantías colectivas invocadas y, por ello, no podría descartarse “con el solo argumento de que no procedería decretar la nulidad”. 50.

Puso de presente que, el objeto de la demanda era que se declarara que el municipio de Envigado había vulnerado el derecho colectivo a la moralidad administrativa, con fundamento en la “la inmoralidad e ilicitud incurrida en el negocio de compra y posterior venta de la Finca el Pomar”, por lo que no era cierto que únicamente se pretendiera la nulidad del contrato de la venta, pues, además se argumentó y acreditó que el ente territorial no tenía la función de ser un agente del mercado “con fines lucrativos”, por lo que en realidad la acción popular se dirigió a que se ordenara “reparar y resarcir el daño que sufrió la comunidad al verse impedida para disfrutar de un inmueble que pudo tener vocación de uso público y bienestar social”. 51.

Afirmó que, en el proceso se probó que el ente territorial actuó de manera irregular, por lo que, a su juicio, las pretensiones del medio de control de protección de intereses y derechos colectivos tenían vocación de prosperidad, por ello, indicó que: “Esto es lo que precisamente se debe aclarar y respecto de lo cual debe unificarse la jurisprudencia, pues debe quedar claro si en un caso de violación de la Ley, o de violación del principio relativo a la función pública (el servidor público no puede hacer nada que no le esté expresamente permitido art. 6 y art. 12 de la Constitución), se configura, a su vez, violación al derecho colectivo de moralidad administrativa”[14]. 52.

Reiteró que, el ente territorial adquirió un bien que no se requería e inmediatamente lo vendió, como si la función del municipio de Envigado fuera la de comercializar bienes y obtener ganancias, por lo que, a su juicio, era clara la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa. 53. Manifestó que, los municipios pueden adquirir inmuebles para construir obras públicas o desarrollar proyectos de utilidad pública, pero no pueden comercializarlos con el fin de generar ganancias para cumplir el plan de gobierno del alcalde de ese momento, por ello el actuar de la administración no fue conforme a los intereses de la colectividad sino de “esa administración en particular”. 54.

Expuso que, en todo el proceso de compra y, posterior, venta del inmueble “Finca El Pomar” existieron irregularidades en relación con la motivación de las actuaciones administrativas y la destinación de los dineros que se recibieron producto del negocio, razón por la cual se “afectaron realmente los bienes jurídicos de buena fe, honestidad y satisfacción del interés general”. 55.

Afirmó que, cuando el municipio de Envigado le compró el predio “Finca El Pomar” a la Dirección Nacional de Estupefacientes, indicó que se adquiriría para el supuesto beneficio social de la comunidad donde funcionaban programas para la población vulnerable, por ello era necesario que el procedimiento se adelantara de conformidad con lo establecido en el artículo 21 del Decreto 1170 de 2008. 56.

Aunado a lo anterior, indicó: “Cuando dicho procedimiento se surte conforme la Ley, en la escritura pública debía plasmarse la destinación del bien, para que así se utilizara para lo que se había pedido. Esto no se hizo, por lo tanto, el bien no quedó afectado y el Municipio de Envigado cambio la destinación del mismo y lo utilizó a su gusto violando la moralidad administrativa.

La afrenta contra la moralidad pública se da en la medida en que no se plasma la finalidad de la compra, como si se tratara de una situación discrecional de la Autoridad, cuando ello, ya lo expliqué, no es así”[15]. 57. Insistió que, los entes territoriales no estaban facultados para ser intermediarios e inversionistas de propiedad raíz, pues, esa una actividad propia de los particulares, por lo que la compra y, posterior, venta del predio “Finca El Pomar” era contraria a los artículos 6 y 121 de la Constitución, en donde se prohibió “toda actuación por fuera de la Ley”. 58.

Finalmente, aseguró: “El Tribunal debe revisar esta sentencia, para que quede claro qué es una violación a la moralidad administrativa, máxime cuando en el proceso quedó probada tal violación, lo cual se recogió a cabalidad en los alegatos de conclusión de primera instancia”[16]. 1.3. Remisión del expediente 59. La Secretaría General del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante Oficio N° 1586 del 13 de julio de 2020[17], remitió el expediente del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos al Consejo de Estado para que se adelantara el trámite de revisión eventual. 1.4.

Auto que resolvió no seleccionar para revisión 60. Esta Sala, mediante auto del 24 de septiembre de 2020, resolvió no seleccionar para revisión la sentencia proferida el 28 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Decisión Oral, con fundamento en los siguientes argumentos: 61. De manera preliminar, se expusieron las generalidades de la revisión eventual en acciones populares y de grupo, así como los requisitos que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido para su procedencia. 62.

Al analizar el caso concreto, se indicó que se cumplía con el requisito de la legitimación en la causa por activa, comoquiera que la solicitud de revisión eventual la presentaron, a través de apoderado, los señores Natacha Roldán Tangarife, Luis Fernando Duque Ortega y Héctor Fernando Vásquez Montoya, quienes conformaron el extremo demandante en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos. 63.

Así mismo, se señaló que la petición de revisión eventual se presentó dentro del término de los 8 días siguientes a la ejecutoria de la providencia objeto del mecanismo, de conformidad con el numeral 1° del artículo 274 de la Ley 1437 de 2011, teniendo en cuenta que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Segunda de Decisión Oral el 28 de febrero de 2020, se notificó por correo electrónico ese mismo día y quedó ejecutoriada el 4 de marzo de 2020, mientras que el memorial que contenía la solicitud se radicó el 11 de marzo de 2020[18]. 64.

También, se aseguró que se satisfacía el presupuesto según el cual, la decisión objeto de revisión eventual debía ser una providencia que pusiera fin al proceso y no fuera susceptible de ningún medio de impugnación, toda vez que la sentencia del 28 de febrero de 2020 fue proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Decisión Oral, con ocasión del recurso de apelación que interpusieron los demandantes contra el fallo dictado el 21 de octubre de 2019 por el Juzgado Veintiuno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín. 65.

Aunado a lo anterior, se puso de presente que los demandantes tampoco indicaron que el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Decisión Oral hubiera dejado de resolver todos los extremos de la litis y la solicitud versara sobre algún aspecto suscitado durante el trámite del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, que no haya sido objeto de pronunciamiento expreso en la decisión. 66.

Igualmente, se precisó que se cumplía con la condición relativa a que el propósito de la solicitud fuera la de unificar jurisprudencia, toda vez que en la petición se aseguró que, a juicio de los demandantes, no había claridad sobre la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa cuando una autoridad administrativa desconocía la ley, por lo que era necesario que se unificara al respecto. 67.

No obstante, en relación con el requisito de la sustentación de la solicitud de revisión eventual, la Sala consideró que no se satisfacía. 68. Ello, por cuanto los demandantes se limitaron a reiterar los argumentos de la demanda, de los alegatos de conclusión y del recurso de apelación, para asegurar que sus pretensiones tenían vocación de prosperidad, pero, en relación con la necesidad de unificar la jurisprudencia y el objeto de esta simplemente afirmaron que no existía “claridad sobre el alcance del derecho colectivo a la moralidad administrativa y su violación” 69.

También, se advirtió que los demandantes no identificaron ni una sola providencia proferida por el Consejo de Estado, de la que pudieran afirmar que existían criterios disímiles respecto de la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa cuando una autoridad administrativa desconocía la ley, o que el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala segunda de Decisión Oral hubiera desconocido abiertamente alguna postura unificada del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo al momento de proferir la sentencia del 28 de febrero de 2020. 70.

En ese orden de ideas, se indicó que lo que se pretendía era que esta Corporación realizara un análisis de fondo sobre la presunta vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa y un juicio de legalidad y acierto sobre las sentencias proferidas en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, que le fueron adversas a los demandantes. 71.

Se reiteró que, el mecanismo de revisión eventual de acciones populares y de grupo no podía concebirse como una tercera instancia de decisión, precisamente porque no fue constituido como un instrumento de control de legalidad de providencias judiciales, por lo que no podía utilizarse para exponer razones de inconformidad en relación con los argumentos de la sentencia cuya revisión se pretendía; tampoco para replantear temas que fueron objeto de litigio y, por lo tanto, decididos en sus respectivos momentos procesales. 72.

Finalmente, se puso de presente que tampoco había lugar a acceder a la solicitud de revisión eventual, por cuanto en relación con la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa cuando una autoridad desconocía la ley; el criterio de esta Corporación ya estaba unificado y se había mantenido uniforme. 73. Lo anterior, teniendo en cuenta que sobre la materia la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado profirió la sentencia de unificación del 1° de diciembre de 2015[19], y esa tesis había sido reiterada en las sentencias de unificación del 5 de junio de 2018[20] y 4 de marzo de 2019[21]. 1.5.

Solicitud de insistencia 74. Con escrito enviado el 7 de octubre de 2020 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, la parte demandante presentó solicitud de insistencia de revisión eventual, con fundamento en las razones que se exponen a continuación: 75. Sostuvo que, no era cierto que “el tema haya sido unificado” por el Consejo de Estado, pues, a pesar de que existiera la sentencia de unificación del 1° de diciembre de 2015[22], esta no se estaba aplicando adecuadamente por parte del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo ni por los tribunales, comoquiera que la interpretación que se le había dado a los elementos para analizar la moralidad administrativa era equivocada. 76.

Transcribió apartes de la sentencia de unificación del 1° de diciembre de 2015, para afirmar que: “Aunque se establecieron unos parámetros para determinar en qué casos se producía la violación a la moralidad administrativa, el Consejo de Estado le da una interpretación, al parecer no acertada, a lo dicho en la Sentencia de Unificación. Esto es así porque, el elemento objetivo exige que exista quebrantamiento del orden jurídico –que, no sobra decirlo, se comprueba en el caso de estudio–; pero, además, no debe supeditarse únicamente al quebrantamiento de la legalidad.

Precisamente, el concepto novedoso de la moralidad administrativa, traído por la Constitución de 1991, en forma de derecho colectivo, hace que se amplíe el concepto y que así se proteja la forma ética y correcta del actuar de los funcionarios; no sólo por la violación de normas, sino además por las conductas no necesariamente ilegales, aunque sí reprochables”. 77.

Reiteró que, en el sub lite existió una violación a la ley, toda vez que no se estableció la finalidad pública para la cual se adquirió el predio “Finca el Pomar” en la escritura pública como lo exigía la norma. Además, afirmó que también existieron “conductas amañadas”, que se alejaban del correcto actuar de la administración, pues, a su juicio, se engañó a la comunidad y se le ocultó la finalidad para la que se compró el bien, por cuanto los ciudadanos creían que el mismo estaría destinado para desarrollar actividades que beneficiaran a la sociedad, sin embargo, esto no ocurrió. 78.

Indicó que, engañar a la comunidad no constituía un delito, pero si era una conducta reprochable que era contraria al recto y transparente ejercicio de la función pública, en ese orden de ideas, aseguró que “tanto por vía de legalidad, como por vía de reproche moral, se cumple con el elemento objetivo”. 79. Precisó que, de conformidad con la sentencia de unificación del 1° de diciembre de 2015, el elemento subjetivo no hacía referencia simplemente a actos de corrupción, sino a la realización de “conductas amañadas” contrarias a la función pública, por lo que los ciudadanos podían acudir ante los jueces para solicitar la protección del derecho colectivo a la moralidad administrativa cuando advirtieran un actuar contrario a la ética y un mal manejo del erario.

Además, señaló que: “Los administrados de a pie no tienen la capacidad de demostrar si los servidores públicos, para su favorecimiento particular o de terceros, recibieron dinero, ni en qué monto, ni de qué forma, ni a través de quién. Si incluso en ocasiones a la Fiscalía se le dificulta probar este tipo de situaciones, por qué a un ciudadano de a pie se le exigiría tal actuar en una demanda por moralidad administrativa sin tener la posibilidad de reprochar otro tipo de conductas”. 80.

Para fundamentar sus argumentos y “hacer un llamado al planteamiento de la inexistencia de un criterio consolidado”, transcribió apartes de las aclaraciones de voto que hicieron los Magistrados Danilo Rojas Betancourt, Marta Nubia Velásquez Rico y la Magistrada que funge como ponente de la presente decisión, a la sentencia de unificación del 1° de diciembre de 2015. 81.

Aseguró que, la “jurisprudencia aún está cruda en la definición de la moralidad administrativa como derecho colectivo”, pues, para interpretar tal garantía es necesario acudir a conceptos propios de otras materias, razón por la cual, en su sentir, era necesario que los jueces le dieran significado y entidad propia para que los ciudadanos la pudieran defender. 82.

Afirmó que, el Consejo de Estado tenía la capacidad y el deber de estructurar la manera como los ciudadanos podían exigirle a la administración “un actuar no solo legal sino transparente y ético” como lo dispuso la Constitución. 83. Así las cosas, concluyó que: “Mencionada la jurisprudencia y aclarada la falta de unicidad respecto de la definición y alcance del derecho colectivo a la moralidad administrativa, es preciso que el Consejo de Estado seleccione esta sentencia y, con la misma, le de una entidad propia al concepto”.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 84. Esta Sala es competente para decidir sobre la solicitud de insistencia de revisión eventual de la sentencia del 28 de febrero de 2020, con fundamento en el artículo 36 A de la Ley 270 de 1996, el artículo 274 de la Ley 1437 de 2011 y el inciso 3° del parágrafo 1° del artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación, que dispuso que “De la insistencia de que trata la parte final del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 conocerá la misma Sección que resolvió sobre su no selección, a menos que a petición de cualquier Consejero la Sala Plena de lo Contencioso decida resolverla”. 2.2.

Problema jurídico 85. De cara a los argumentos expuestos en la solicitud de insistencia, de la petición de revisión eventual, de las consideraciones de la sentencia proferida el 28 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Decisión Oral y de la copia digital del expediente del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos con radicado N° 05001-33-33-021-2015-00022-00, el problema jurídico que subyace en el sub lite es: • ¿Se debe acceder a la solicitud de insistencia y seleccionar para revisión eventual la sentencia proferida el 28 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Decisión Oral, mediante la cual se confirmó el fallo del 21 de octubre de 2019 dictado por el Juzgado Veintiuno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín, que negó las pretensiones de la demanda que presentaron la señora Natacha Roldán Tangarife y otros contra el municipio de Envigado; por presuntamente no existir claridad y unicidad, en la jurisprudencia del Consejo de Estado, sobre el alcance del derecho colectivo a la moralidad administrativa cuando una autoridad desconoce la ley? 86.

Para resolver el interrogante planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) generalidades de la insistencia de revisión eventual en las acciones populares y de grupo, (ii) oportunidad de la solicitud de insistencia y (ii) caso concreto. 2.3. Generalidades de la insistencia de revisión eventual en las acciones populares y de grupo 87.

El inciso segundo del artículo 36 A[23] de la Ley 270 de 1996 y el numeral 4° del artículo 274[24] de la Ley 1437 de 2011, facultan a las partes del proceso y al Ministerio Público para insistir sobre la revisión eventual de una sentencia o auto que pongan fin al proceso, en tratándose de acciones populares o de grupo. 88. Ahora bien, la insistencia supone, como lo ha precisado esta Sala[25], la reiteración por la parte interesada de los argumentos con los que se sustentó la solicitud de revisión eventual, de manera que, no es viable exponer argumentos adicionales o distintos a los señalados por la parte en la solicitud de revisión eventual, pues ello implicaría conceder una oportunidad no prevista en la ley, toda vez que se estaría ampliando el término establecido para formular la petición conforme los artículos 36 A de la Ley 270 de 1996 y 274 de la Ley 1437 de 2011. 89.

Resulta entonces que, los argumentos que reitera la parte interesada delimitan el margen de competencia del juez para decidir sobre la insistencia de la petición de selección para revisión eventual en acciones populares o de grupo. 2.4. Oportunidad de la solicitud de insistencia 90. En relación con la oportunidad para insistir sobre la revisión eventual, el inciso 1° del artículo 36 A de la Ley 270 de 1996 y el numeral 4 del artículo 274 de la Ley 1437 de 2011, establecen que la solicitud deberá presentarse dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación del auto que resolvió no seleccionar para revisión. 91.

En el sub lite, esta Sala mediante auto del 24 de septiembre de 2020 resolvió no seleccionar para revisión la sentencia proferida el 28 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Decisión Oral. 92. La decisión de no seleccionar para revisión se notificó por correo electrónico enviado el 30 de septiembre de 2020 a las 03:49 p.m. y la solicitud de insistencia se envió al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado el 7 de octubre de 2020 a las 10:08 a.m. 93.

En ese orden de ideas, la solicitud de insistencia cumple con el término establecido en el ordenamiento jurídico para su procedencia, pues, se presentó dentro de los cinco días siguientes a la fecha en la que se notificó el auto del 24 de septiembre de 2020. 2.5. Caso concreto 94. En la solicitud de insistencia, la parte demandante aseguró que no era cierto que “el tema haya sido unificado”, sin embargo, transcribió apartes de la sentencia de unificación del 1° de diciembre de 2015[26] con el fin de argumentar que en el sub lite los elementos objetivo y subjetivo, para analizar la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa, estaban demostrados. 95 Para fundamentar sus argumentos y “hacer un llamado al planteamiento de la inexistencia de un criterio consolidado”, transcribió apartes de las aclaraciones de voto que hicieron los Magistrados Danilo Rojas Betancourt, Marta Nubia Velásquez Rico y la Magistrada que funge como ponente de la presente decisión, a la sentencia de unificación del 1° de diciembre de 2015. 96.

Finalmente, concluyó que: “Mencionada la jurisprudencia y aclarada la falta de unicidad respecto de la definición y alcance del derecho colectivo a la moralidad administrativa, es preciso que el Consejo de Estado seleccione esta sentencia y, con la misma, le de una entidad propia al concepto”. 97. La Sala advierte que no accederá a la solicitud de insistencia, con fundamento en las razones que se pasan a exponer: 98.

En el auto del 24 de septiembre de 2020, se puso de presente que la parte demandante no cumplió con el requisito relativo a la sustentación de la solicitud de revisión eventual, comoquiera que reiteró los argumentos que expuso en el trámite del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos y no identificó ni una sola providencia del Consejo de Estado de la que pudiera afirmar que existían criterios disímiles respecto de la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa cuando una autoridad administrativa desconoce la ley, o que el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala segunda de Decisión Oral hubiera desconocido abiertamente alguna postura unificada del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo al momento de proferir la sentencia del 28 de febrero de 2020. 99.

En la decisión de no seleccionar para revisión, se indicó que sobre el contenido y alcance del derecho a la moralidad administrativa, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado profirió la sentencia de unificación del 1° de diciembre de 2015[27], y esa tesis había sido reiterada en las sentencias de unificación del 5 de junio de 2018[28] y 4 de marzo de 2019[29]. 100.

Ahora bien, con la solicitud de insistencia la parte demandante pretende corregir el error en el que incurrió cuando presentó la petición de revisión eventual, pues, lo que hizo fue fundamentarse en la sentencia de unificación que le señaló esta Sala y aplicar las reglas de decisión allí establecidas al sub lite, para afirmar que el municipio de Envigado vulneró el derecho colectivo a la moralidad administrativa cuando adquirió y, posteriormente, vendió el bien denominado “Finca el Pomar”. 101.

También, afirmó que no existía unicidad en relación con el contenido y alcance del referido derecho colectivo, con fundamento en tres aclaraciones de voto que se hicieron a la sentencia de unificación del 1° de diciembre de 2015, no obstante, en la solicitud de revisión eventual se limitó a afirmar que no existía “claridad sobre el alcance del derecho colectivo a la moralidad administrativa y su violación” sin ningún sustento jurisprudencial o argumentativo. 102.

Resulta entonces que, la parte demandante en la solicitud de insistencia esgrimió argumentos adicionales a los que expuso en la petición de revisión eventual, como si se tratara de un recurso adicional para suplir las fallas en las que incurrió inicialmente. 103. Ello, desnaturaliza la institución de la insistencia, comoquiera que la misma pende y va atada a la solicitud de revisión que es en realidad el asunto que se recaba, por lo que no es esta la oportunidad para modificar en aras de mejorar y sanear lo que en principio se formuló de manera inadecuada para cumplir con los requisitos de procedencia del mecanismo de la revisión eventual[30]. 104.

Es decir, que la posibilidad de insistir en la solicitud de selección de una providencia dictada por un Tribunal Administrativo dentro de una acción popular o de grupo, si bien no es un recurso, sí es una oportunidad legal para que el juez que decidió la no escogencia de la providencia, reconsidere su decisión, bajo los argumentos que el peticionario exprese en su insistencia, sin que se modifique la petición inicial, no solo con el ánimo de controvertir la decisión inicialmente adoptada, sino con el propósito de demostrar que el fallo o el auto, según sea el caso, sí debe ser seleccionado para revisión. De lo dicho, se desprende que la insistencia no es una nueva oportunidad para exponer razones que no fueron señaladas en la petición de revisión y frente a las cuales la Sección respectiva no tuvo la oportunidad de pronunciarse[31]. 105.

En efecto, cuando se insiste en que se seleccione para revisión una determinada providencia - de acción popular o de grupo -, supone la reiteración de la solicitud inicial para convencer al juez sobre la necesidad de unificar la jurisprudencia sobre un determinado tema o materia, lo que excluye la posibilidad de que en la insistencia se pueda pedir la selección de la sentencia o del auto con fundamento en puntos nuevos no expuestos en la petición inicial[32]. 106.

En ese mismo sentido, esta Sección, en un asunto de presupuestos similares, sostuvo que: “36. Al respecto, lo primero que se advierte es que este argumento no fue expuesto por la parte actora en el escrito inicial de revisión eventual, sin que este medio de impugnación constituya una oportunidad para corregir, adicionar o complementar con nuevos razonamientos, la petición que contiene la interposición del mecanismo. 37.

Esta Sala ha precisado que cuando la Ley 1285 de 2009 –artículo 36 A de la Ley 270 de 1996- y el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –arts. 272 a 274- permiten insistir en que se seleccione una providencia dictada por un Tribunal Administrativo que pone fin a una acción popular o de grupo, supone que tal solicitud está sujeta a los argumentos que se expusieron en la petición de revisión eventual, pues de lo contrario se permitiría la interposición extemporánea del mecanismo de unificación”[33] (Negrita y subrayado fuera del texto). 107.

Los argumentos expuestos resultan suficientes para resolver desfavorablemente la insistencia presentada por la parte demandante, no obstante, la Sala considera necesario precisar que la decisión de no seleccionar la sentencia del 28 de febrero de 2020 para revisión, se sustentó también en que en el sub lite no subyace la necesidad de unificar la jurisprudencia para establecer el contenido y alcance del derecho fundamental a la moralidad administrativa cuando una autoridad administrativa desconoce la ley, por cuanto la sentencia de unificación del 1° de diciembre de 2015 de la Sala Plena del Consejo de Estado se ocupó de ello. 108.

Aunado a lo anterior, el mecanismo de revisión eventual no es el escenario procesal diseñado para exponer inconformidades respecto de la sentencia de unificación del 1° de diciembre de 2015, como equivocadamente lo hizo la parte demandante en su solicitud de insistencia cuando afirmó que: “tanto el Consejo de Estado como los Tribunales, (…), le han dado una interpretación que no corresponde a los elementos indispensables al momento de analizar la moralidad administrativa”. 109.

Por otra parte, tampoco se demostró que el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Decisión Oral al proferir la sentencia del 28 de febrero de 2020 hubiera desconocido abiertamente la referida sentencia de unificación, toda vez que la parte demandante se limitó a reiterar los argumentos que expuso en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, como si el mecanismo de la revisión eventual se tratara de una tercera instancia. 110.

Así las cosas, no se accederá a la solicitud de insistencia que presentó la parte demandante, razón por la cual se mantendrá incólume el auto del 24 de septiembre de 2020 que resolvió no seleccionar para revisión la sentencia del 28 de febrero de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Decisión Oral. 2.6.

Conclusión 111. La solicitud de insistencia que presentó la parte demandante del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, no se fundamentó en los argumentos expuestos en la solicitud de revisión eventual, razón por la cual no hay lugar a acceder a la misma. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: NO ACCEDER a la solicitud de insistencia presentada por la parte demandante, de conformidad con los argumentos expuestos en el numeral 2.5. de la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR por correo electrónico esta providencia a los demandantes, al demandado, a los terceros intervinientes y al Ministerio Público.

TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. ----------------------- [1] Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta Auto 20.02.20., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 15001-33-33-009-2017-00066-01;

Auto 25.09.19., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 20001-33-33-005-2016-00467-01; Auto 01.08.19., M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 15001-33-33011-2017-00233-01; Auto 16.11.18., M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 15001-23-33-000-2017- 00011-01; Auto 26.02.15., M.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. 05001-33-31-020- 2007-00227-01;

Auto 21.05.14., M.P. Susana Buitrago Valencia, Rad. 05001-23- 31-000-2006-02720-01 y Auto 06.10.13, M.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. 25000-23-15-000-01371-01; y Auto 21.06.12., M.P. Susana Buitrago Valencia, Rad. 11001-33-31-025-2007-00665-01. [2] El proceso le correspondió por reparto al Juzgado Primero Civil del Circuito Judicial de Envigado que, mediante auto del 4 de diciembre de 2014, declaró la falta de jurisdicción para conocer de la acción popular y dispuso su remisión a la Oficina de Apoyo Judicial de los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Medellín. [3] Antes del proceso de extinción de dominio, el dueño del predio era el señor José Gonzalo Rodríguez Gacha. [4] El alcalde del municipio de Envigado, entre otras cosas, indicó lo siguiente: “Desde hace varios años el municipio de Envigado ha estado interesado en adquirir los inmuebles donde funciona actualmente El Pomar y un lote contiguo al señorial.

Después de variadas gestiones ante el Gobierno Nacional y aprovechando la última venida del señor presidente, se pudo volver a retomar el tema (…) El valor de la negociación se fijó en la suma de NUEVE MIL SETECIENTOS NOVENTA Y CUATRO MILLONES VEINTITRES MIL CUARENTA PESOS ($9.794.023.040) y se prometió un descuento del 25% sobre dicha suma; por lo tanto es necesario comprometer vigencias futuras del 80% del valor contractual, requiriendo para ello la autorización del N. Concejo”. [5] El predio se adquirió a través de “venta directa”, por tratarse de un bien requerido por motivos de utilidad pública e interés social. [6] El proceso de selección abreviada se declaró desierto en dos ocasiones por la ausencia de proponentes. [7] Después de que el proceso fuera remitido a la Oficina de Apoyo Judicial de los Juzgados Administrativos de Medellín y se realizara el correspondiente reparto, el asunto le correspondió conocerlo al Juzgado Veintiuno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín. [8] Folio 2483 de la copia digital del expediente original del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos con radicado N° 05001-33-33-021-2015-00022-00. [9] Folio 2518 ídem. [10] El Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Decisión Oral se fundamentó en las siguientes decisiones “Consejo de Estado – Sección Tercera, expediente 2002-02788 sentencia del 13 de mayo de 2008”, “Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera, Consejero Ponente: Enrique Gil Botero, sentencia del 08 de julio de 2011, Radicación número: 41001-23-31-000-2004-00540-01 (AP)”, “Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección C, Consejero Ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa, decisión del 09 de julio de 2018, radicación número 25000-23-24-000-2011-00599-01”, “Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Sentencia de 26 de enero de 2005, expediente ap-03113” y “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera, sentencia de 4 de noviembre de 2004, Exp.

AP-2305-01, C.O. Ricardo Hoyos Duque”. [11] Folio 2661 ídem. [12] Folio 2667 ídem. [13] Folio 2676 de la copia digital del expediente original del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos con radicado N° 05001-33-33-021-2015-00022-00. [14] Folio 2678 ídem. [15] Folio 2679 ídem. [16] Folio 2684 ídem. [17] El expediente se recibió en la oficina de correspondencia del Consejo de Estado el 3 de agosto de 2020. [18] De conformidad con el sello de recibido impreso en el folio 2679 de la copia digital del expediente del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos con radicado N° 05001-33-33-021-2015-00022-01. [19] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 01.12.15, M.P. Luis Rafael Vergara Quintero, Rad. 11001-33-31-035- 2007-00033-01. [20] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 05.06.18., M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, Rad. 15001-33-31-001- 2004-01647-01. [21] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 04.03.19., M.O. Ramiro Pazos Guerrero, Rad. 05001-33-31-2010- 00032-01. [22] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 01.12.15, M.P. Luis Rafael Vergara Quintero, Rad. 11001-33-31-035- 2007-00033-01. [23] “(…) La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella.

(…)” (Negrita y subrayado fuera del texto). [24] “(…) 4. Cuando se decida no seleccionar una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrá insistir en su petición, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de dicha decisión. La decisión de selección o no selección y la resolución de la insistencia serán motivadas.

(…)” (Negrita y subrayado fuera del texto). [25] Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta Auto 20.02.20., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 15001-33-33-009-2017-00066-01; Auto 25.09.19., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 20001-33-33-005-2016-00467-01; Auto 16.11.18., M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 15001-23-33-000-2017-00011-01;

Auto 26.02.15., M.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. 05001-33-31-020-2007-00227-01; Auto 21.05.14., M.P. Susana Buitrago Valencia, Rad. 05001-23-31-000-2006- 02720-01 y Auto 06.10.13, M.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. 25000-23-15-000- 01371-01. [26] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 01.12.15, M.P. Luis Rafael Vergara Quintero, Rad. 11001-33-31-035- 2007-00033-01. [27] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 01.12.15, M.P. Luis Rafael Vergara Quintero, Rad. 11001-33-31-035- 2007-00033-01. [28] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 05.06.18., M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, Rad. 15001-33-31-001- 2004-01647-01. [29] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 04.03.19., M.O. Ramiro Pazos Guerrero, Rad. 05001-33-31-2010- 00032-01. [30] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta Auto 16.10.18., M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 15001-23- 33-000-2017-00011-01. [31] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta Auto 06.10.13., M.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. 25000-23-15-000- 2003-01317-01. [32] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta Auto 21.05.14., M.P. Susana Buitrago Valencia, Rad. 05001-23-31-000- 2006-02720-01. [33] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta Auto 25.09.19., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 20001-33-33-005-2016- 00467-01.