11001-03-15-000-2020-02236-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-02236-00Consejo de Estado · SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No 2Sentencia2020-08-04

Ponente: César Palomino Cortés

Actor: Unidad Administrativa Especial Migración Colombia·Demandado: Resolución Número 1081 Del 20 De Abril De 2020 - Unidad Administrativa Especial Migración Colombia

De qué trata

Síntesis: El artículo 111, numeral 8, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción. […] En términos similares, el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que las medidas de carácter general, que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. […] El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia, conforme con el artículo 152 literal e) de la Constitución Política, dispone que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.[…] [E]ste control inmediato de legalidad tiene, básicamente, como principales características que: (i) es inmediato, pues es un proceso judicial que se adelanta de manera automática, tan pronto las entidades envían para su control las medidas generales que adoptan en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de los estados de excepción, es decir, no se requiere el derecho de acción. De no enviar tales actos administrativos, la jurisdicción debe hacer el control de legalidad de oficio; (ii) es adelantado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tanto a nivel territorial por los tribunales administrativos (artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) como a nivel nacional, por el Consejo de Estado; (iii) no se requiere de la publicación del acto, basta su expedición; (iv) durante su trámite no se suspende la ejecución del acto, es decir, este sigue produciendo efectos; y (v) es integral frente a las directrices constitucionales y legales y a los decretos legislativos que la atañen, esto es, la conexidad y proporcionalidad de las medidas que dicta el acto con las causas que le dieron origen; además, incluye la revisión de aspectos formales, es decir, los requisitos para su expedición, como competencia y formalidades. […] [E]l examen integral del acto objeto de control incluye los aspectos de forma y de fondo de las medidas adoptadas, no solo frente a la norma que las fundamenta, sino de cualquier norma que sea superior (…) tiene el carácter de cosa juzgada relativa, porque, en un futuro, frente a las cuestiones que no fueron analizadas, pueden ser objeto de reproche judicial por medio de una demanda de simple nulidad. Este análisis comprende establecer si las medidas tomadas por la autoridad administrativa son conexas y razonables respecto de las causas que les dieron origen, es decir, si para desarrollar las medidas del estado de excepción, el acto desborda el propósito de la emergencia o si limita de manera grave, arbitraria e injustificadamente los derechos y libertades de las personas o si existen medidas menos lesivas para los mismos. […] Ley 137 de 1994, en sus artículos 4, 5, 6, 7 y 8, señala cuales son los derechos que durante un estado de excepción no se pueden tocar o afectar y cuáles son los límites que se permiten a los derechos constitucionales, por lo tanto, las medidas que las autoridades administrativas expidan en desarrollo de los decretos legislativos que declaren o se dicten en un estado de excepción deben respetar igualmente estas prohibiciones. […] [E]ste control inmediato de legalidad es autónomo, pues, en primer término, no depende que la Corte Constitucional se haya pronunciado primero respecto de la constitucionalidad de los decretos legislativos que decretan o desarrollan el estado de emergencia, sin perjuicio de que deba estarse a los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se profirió, o para cuando se profiera; y, en segundo lugar, aun cuando el decreto legislativo haya sido declarado inexequible por la Corte Constitucional, debe efectuarse en todo caso el control de legalidad de las medidas generales dictadas por las autoridades administrativas en desarrollo de los mismos, para comprobar su legalidad durante el tiempo que produjo efectos.EL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA / DECRETOS LEGISLATIVOS DICTADOS EN DESARROLLO DEL ESTADO DE EXCEPCIÓNLa Carta Política, en sus artículos 212, 213 y 215, permite al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declarar tres estados de excepción, estos son: de guerra exterior, de conmoción interior y de emergencia. […] El estado de emergencia, previsto en el artículo 215 Superior, obedece a hechos distintos de los previstos en los dos estados de excepción anteriores y que “perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o constituyan grave calamidad pública”. El periodo de su duración debe ser hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. Su declaración debe ser motivada y se podrán dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, además, estos decretos deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia, pudiendo establecer, de manera transitoria nuevos tributos o modificar los existentes. La revisión obligatoria e inmediata de los Decretos Legislativos que se dicten en uso de las facultades a que se refieren los artículos 212, 213 y 215 está atribuida a la Corte Constitucional (artículos 214, numeral 6, 215, parágrafo y 241, numeral 7, de la Constitución Política). […] el 15 de abril de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos sus Ministros, expidió el Decreto Legislativo 569 “Por la (sic) cual se adoptan medidas sobre la prestación del servicio público de transporte y su infraestructura, dentro del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica” resolvió suspender el ingreso de pasajeros procedentes del exterior al territorio colombiano, durante el término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión de la pandemia derivada del COVID-19, teniendo en cuenta que: (i) previene la facilidad de transmisión del virus persona a persona; (ii) impide que el transporte de pasajeros que provengan de países, áreas o territorios contagiados, que a la fecha supera los 213, ingrese a territorio colombiano por medio del tránsito aéreo; (iii) el Ministerio de Salud y Protección Social informó que existen casos positivos de COVID-19 que fueron importados de países del mundo que evidencian contagio; y (iv) procura evitar la sobrecarga del Sistema de Seguridad Social en Salud por las personas que provengan del extranjero y sean positivas de COVID-19.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Examen de los requisitos de forma y fondo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 1081 DE 20 DE ABRIL DE 2020 / RESOLUCIÓN 1081 DE 20 DE ABRIL DE 2020 - Ajustada a la legalidadPara realizar el control integral de legalidad de la Resolución No. 1081 del 20 de abril de 2020, expedida por el Director General de la UAE Migración Colombia, y según se anunció en el capítulo correspondiente al objeto y características del control inmediato de legalidad, debe analizarse si el acto administrativo se encuentra conforme, formal y materialmente, con las normas superiores que le deben servir de fundamento. Examen de los requisitos de forma. La Resolución No. 1081 del 20 de abril de 2020 fue expedida por el Director General de la UAE Migración Colombia en uso de sus facultades legales y en especial las otorgadas por el Decreto Ley 4062 de 2011, el Decreto 1067 de 2015, el Decreto 417 de 2020 y el Decreto 491 de 2020. […] [A] juicio de la Sala, el Director de la UAE Migración Colombia tiene la competencia para ordenar la ampliación de la vigencia de permisos, autorizaciones y certificados, pues es un asunto de su resorte, toda vez que, en cumplimiento de sus funciones, le corresponde dirigir los trámites y procedimientos administrativos de conocimiento de la entidad. Por otra parte, de la lectura de la Resolución examinada, se observa que el acto administrativo contiene los datos necesarios para su identificación, esto es, el número, la fecha, el nombre, cargo y firma de quien lo expide y las normas que lo facultan. También contiene la motivación y las disposiciones que se adoptan, es decir, cumple con las exigencias de validez formal para este tipo de decisiones administrativas. Examen material […] Para la Sala, la medida tomada en la Resolución 1081 del 20 de abril de 2020, de ampliar la vigencia de permisos de salida del país de los niños, niñas y adolescentes, residentes en Colombia, que hayan perdido o pierdan vigor durante el periodo de duración de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, no solo corresponde al desarrollo consecuente de lo dispuesto en el Decreto Legislativo 491 de 2020, sino que resulta conexa y congruente con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia y que se encuentran en la motivación del Decreto 417 de 2020, en el que (…) consideró que una de las principales pautas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, y que, con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario. De igual forma, la medida prevista en la Resolución 1081 del 20 de abril de 2020 se fundamenta en lo previsto en el artículo 5 del Decreto Legislativo 569 del 15 de abril de 2020, que suspende el desembarque con fines de ingreso o conexión en territorio colombiano, de pasajeros procedentes del exterior, por vía aérea, con el fin de, entre otras cosas, prevenir la facilidad de transmisión del virus entre personas, teniendo en cuenta que a nivel mundial hay un número significativo de países que tienen casos positivos de COVID- 19 y algunos de los casos que se han detectado en Colombia fueron importados de países que evidencia contagio. Asimismo, las disposiciones estudiadas guardan armonía y conexidad con el artículo 8 del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, que prevé la ampliación de la vigencia de permisos, autorizaciones, certificados y licencias, por ello, en la Resolución objeto de estudio se indica que la ampliación de la vigencia de los permisos de salida del país de niñas, niños y adolescentes aplica de forma automática, a menos que el padre o la madre que concede el permiso presente una solicitud expresa para no hacerlo. […] La motivación expuesta en el acto objeto de control, en los apartes transcritos, de garantizar la prestación eficaz y célere del servicio, así como los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes a tener una familia y no ser separado de ella, a tener cuidado y amor, educación, cultura y recreación, tiene relación directa con la ampliación de los términos de vigencia de los permisos de salida del país a los niños, niñas y adolescentes, pues la suspensión de ingreso al territorio colombiano de pasajeros procedentes del exterior, por vía aérea, en virtud del artículo 5 del Decreto Legislativo 569 de 2020, implica, en muchos casos, la imposibilidad de retornar a Colombia en los términos de los permisos otorgados por la UAE Migración Colombia antes de la declaratoria de pandemia por el COVID-19. […] [E]l artículo segundo de la Resolución 1081 del 20 de abril de 2020, establece que la ampliación de los permisos de salida de las niñas, niños y adolescentes del país se prorroga automáticamente hasta un mes (1) más, contado a partir de la superación de la emergencia sanitaria, término dentro del cual se entenderán finalizadas las disposiciones transitorias adoptadas en dicho acto, lo que da lugar a aplicar nuevamente la normativa ordinaria sobre la materia. La anterior disposición corresponde precisamente a lo previsto en el artículo 8 del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, que regula la ampliación de la vigencia de permisos, autorizaciones, certificados y licencias que venzan durante el término de vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social y cuyo trámite de renovación no pueda ser realizado con ocasión de las medidas adoptadas para conjurarla. […] [L]a Sala considera, al igual que la señora Procuradora Tercera Delegada ante la Corporación, que la medida transitoria tomada por el Director de la UAE Migración Colombia, mediante la Resolución 1081 del 20 de abril de 2020, guarda conexidad, consonancia y proporcionalidad con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado, mediante el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, por el Presidente de la República, y desarrolla de manera congruente las medidas previstas por los Decretos Legislativos 491 y 569 de 2020; y que las disposiciones de la mencionada Resolución se encuentran conforme con el ordenamiento jurídico analizado en esta providencia, como así se declarará en la parte resolutiva de la presente decisión.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD- Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Finalidad El artículo 111, numeral 8, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción. […] En términos similares, el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que las medidas de carácter general, que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. […] El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia, conforme con el artículo 152 literal e) de la Constitución Política, dispone que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.[…] [E]ste control inmediato de legalidad tiene, básicamente, como principales características que: (i) es inmediato, pues es un proceso judicial que se adelanta de manera automática, tan pronto las entidades envían para su control las medidas generales que adoptan en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de los estados de excepción, es decir, no se requiere el derecho de acción. De no enviar tales actos administrativos, la jurisdicción debe hacer el control de legalidad de oficio;

(ii) es adelantado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tanto a nivel territorial por los tribunales administrativos (artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) como a nivel nacional, por el Consejo de Estado; (iii) no se requiere de la publicación del acto, basta su expedición;

(iv) durante su trámite no se suspende la ejecución del acto, es decir, este sigue produciendo efectos; y (v) es integral frente a las directrices constitucionales y legales y a los decretos legislativos que la atañen, esto es, la conexidad y proporcionalidad de las medidas que dicta el acto con las causas que le dieron origen; además, incluye la revisión de aspectos formales, es decir, los requisitos para su expedición, como competencia y formalidades. […] [E]l examen integral del acto objeto de control incluye los aspectos de forma y de fondo de las medidas adoptadas, no solo frente a la norma que las fundamenta, sino de cualquier norma que sea superior (…) tiene el carácter de cosa juzgada relativa, porque, en un futuro, frente a las cuestiones que no fueron analizadas, pueden ser objeto de reproche judicial por medio de una demanda de simple nulidad.

Este análisis comprende establecer si las medidas tomadas por la autoridad administrativa son conexas y razonables respecto de las causas que les dieron origen, es decir, si para desarrollar las medidas del estado de excepción, el acto desborda el propósito de la emergencia o si limita de manera grave, arbitraria e injustificadamente los derechos y libertades de las personas o si existen medidas menos lesivas para los mismos. […] Ley 137 de 1994, en sus artículos 4, 5, 6, 7 y 8, señala cuales son los derechos que durante un estado de excepción no se pueden tocar o afectar y cuáles son los límites que se permiten a los derechos constitucionales, por lo tanto, las medidas que las autoridades administrativas expidan en desarrollo de los decretos legislativos que declaren o se dicten en un estado de excepción deben respetar igualmente estas prohibiciones. […] [E]ste control inmediato de legalidad es autónomo, pues, en primer término, no depende que la Corte Constitucional se haya pronunciado primero respecto de la constitucionalidad de los decretos legislativos que decretan o desarrollan el estado de emergencia, sin perjuicio de que deba estarse a los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se profirió, o para cuando se profiera; y, en segundo lugar, aun cuando el decreto legislativo haya sido declarado inexequible por la Corte Constitucional, debe efectuarse en todo caso el control de legalidad de las medidas generales dictadas por las autoridades administrativas en desarrollo de los mismos, para comprobar su legalidad durante el tiempo que produjo efectos.

EL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA / DECRETOS LEGISLATIVOS DICTADOS EN DESARROLLO DEL ESTADO DE EXCEPCIÓN La Carta Política, en sus artículos 212, 213 y 215, permite al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declarar tres estados de excepción, estos son: de guerra exterior, de conmoción interior y de emergencia. […] El estado de emergencia, previsto en el artículo 215 Superior, obedece a hechos distintos de los previstos en los dos estados de excepción anteriores y que “perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o constituyan grave calamidad pública”.

El periodo de su duración debe ser hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. Su declaración debe ser motivada y se podrán dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, además, estos decretos deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia, pudiendo establecer, de manera transitoria nuevos tributos o modificar los existentes.

La revisión obligatoria e inmediata de los Decretos Legislativos que se dicten en uso de las facultades a que se refieren los artículos 212, 213 y 215 está atribuida a la Corte Constitucional (artículos 214, numeral 6, 215, parágrafo y 241, numeral 7, de la Constitución Política). […] el 15 de abril de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos sus Ministros, expidió el Decreto Legislativo 569 “Por la (sic) cual se adoptan medidas sobre la prestación del servicio público de transporte y su infraestructura, dentro del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica” resolvió suspender el ingreso de pasajeros procedentes del exterior al territorio colombiano, durante el término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión de la pandemia derivada del COVID-19, teniendo en cuenta que: (i) previene la facilidad de transmisión del virus persona a persona;

(ii) impide que el transporte de pasajeros que provengan de países, áreas o territorios contagiados, que a la fecha supera los 213, ingrese a territorio colombiano por medio del tránsito aéreo; (iii) el Ministerio de Salud y Protección Social informó que existen casos positivos de COVID-19 que fueron importados de países del mundo que evidencian contagio; y (iv) procura evitar la sobrecarga del Sistema de Seguridad Social en Salud por las personas que provengan del extranjero y sean positivas de COVID-19.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Examen de los requisitos de forma y fondo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 1081 DE 20 DE ABRIL DE 2020 / RESOLUCIÓN 1081 DE 20 DE ABRIL DE 2020 - Ajustada a la legalidad Para realizar el control integral de legalidad de la Resolución No. 1081 del 20 de abril de 2020, expedida por el Director General de la UAE Migración Colombia, y según se anunció en el capítulo correspondiente al objeto y características del control inmediato de legalidad, debe analizarse si el acto administrativo se encuentra conforme, formal y materialmente, con las normas superiores que le deben servir de fundamento.

Examen de los requisitos de forma. La Resolución No. 1081 del 20 de abril de 2020 fue expedida por el Director General de la UAE Migración Colombia en uso de sus facultades legales y en especial las otorgadas por el Decreto Ley 4062 de 2011, el Decreto 1067 de 2015, el Decreto 417 de 2020 y el Decreto 491 de 2020. […] [A] juicio de la Sala, el Director de la UAE Migración Colombia tiene la competencia para ordenar la ampliación de la vigencia de permisos, autorizaciones y certificados, pues es un asunto de su resorte, toda vez que, en cumplimiento de sus funciones, le corresponde dirigir los trámites y procedimientos administrativos de conocimiento de la entidad.

Por otra parte, de la lectura de la Resolución examinada, se observa que el acto administrativo contiene los datos necesarios para su identificación, esto es, el número, la fecha, el nombre, cargo y firma de quien lo expide y las normas que lo facultan. También contiene la motivación y las disposiciones que se adoptan, es decir, cumple con las exigencias de validez formal para este tipo de decisiones administrativas.

Examen material […] Para la Sala, la medida tomada en la Resolución 1081 del 20 de abril de 2020, de ampliar la vigencia de permisos de salida del país de los niños, niñas y adolescentes, residentes en Colombia, que hayan perdido o pierdan vigor durante el periodo de duración de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, no solo corresponde al desarrollo consecuente de lo dispuesto en el Decreto Legislativo 491 de 2020, sino que resulta conexa y congruente con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia y que se encuentran en la motivación del Decreto 417 de 2020, en el que (…) consideró que una de las principales pautas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, y que, con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario.

De igual forma, la medida prevista en la Resolución 1081 del 20 de abril de 2020 se fundamenta en lo previsto en el artículo 5 del Decreto Legislativo 569 del 15 de abril de 2020, que suspende el desembarque con fines de ingreso o conexión en territorio colombiano, de pasajeros procedentes del exterior, por vía aérea, con el fin de, entre otras cosas, prevenir la facilidad de transmisión del virus entre personas, teniendo en cuenta que a nivel mundial hay un número significativo de países que tienen casos positivos de COVID- 19 y algunos de los casos que se han detectado en Colombia fueron importados de países que evidencia contagio.

Asimismo, las disposiciones estudiadas guardan armonía y conexidad con el artículo 8 del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, que prevé la ampliación de la vigencia de permisos, autorizaciones, certificados y licencias, por ello, en la Resolución objeto de estudio se indica que la ampliación de la vigencia de los permisos de salida del país de niñas, niños y adolescentes aplica de forma automática, a menos que el padre o la madre que concede el permiso presente una solicitud expresa para no hacerlo. […] La motivación expuesta en el acto objeto de control, en los apartes transcritos, de garantizar la prestación eficaz y célere del servicio, así como los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes a tener una familia y no ser separado de ella, a tener cuidado y amor, educación, cultura y recreación, tiene relación directa con la ampliación de los términos de vigencia de los permisos de salida del país a los niños, niñas y adolescentes, pues la suspensión de ingreso al territorio colombiano de pasajeros procedentes del exterior, por vía aérea, en virtud del artículo 5 del Decreto Legislativo 569 de 2020, implica, en muchos casos, la imposibilidad de retornar a Colombia en los términos de los permisos otorgados por la UAE Migración Colombia antes de la declaratoria de pandemia por el COVID-19. […] [E]l artículo segundo de la Resolución 1081 del 20 de abril de 2020, establece que la ampliación de los permisos de salida de las niñas, niños y adolescentes del país se prorroga automáticamente hasta un mes (1) más, contado a partir de la superación de la emergencia sanitaria, término dentro del cual se entenderán finalizadas las disposiciones transitorias adoptadas en dicho acto, lo que da lugar a aplicar nuevamente la normativa ordinaria sobre la materia.

La anterior disposición corresponde precisamente a lo previsto en el artículo 8 del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, que regula la ampliación de la vigencia de permisos, autorizaciones, certificados y licencias que venzan durante el término de vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social y cuyo trámite de renovación no pueda ser realizado con ocasión de las medidas adoptadas para conjurarla. […] [L]a Sala considera, al igual que la señora Procuradora Tercera Delegada ante la Corporación, que la medida transitoria tomada por el Director de la UAE Migración Colombia, mediante la Resolución 1081 del 20 de abril de 2020, guarda conexidad, consonancia y proporcionalidad con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado, mediante el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, por el Presidente de la República, y desarrolla de manera congruente las medidas previstas por los Decretos Legislativos 491 y 569 de 2020; y que las disposiciones de la mencionada Resolución se encuentran conforme con el ordenamiento jurídico analizado en esta providencia, como así se declarará en la parte resolutiva de la presente decisión. FUENTE FORMAL: CP - ARTÍCULO 125 / CP-ARTÍCULO 152 LITERAL E / DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DEL 28 DE MARZO DE 2020 - ARTÍCULO 8 / DECRETO LEGISLATIVO 569 DEL 15 DE ABRIL DE 2020 / CPACA - ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / CPACA - ARTICULO 136 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / DECRETO LEY 4062 DE 2011 / DECRETO 1067 DE 2015 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No 2 Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02236-00(CA) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL MIGRACIÓN COLOMBIA Demandado: RESOLUCIÓN NÚMERO 1081 DEL 20 DE ABRIL DE 2020 - UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL MIGRACIÓN COLOMBIA Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN NÚMERO 1081 DEL 20 DE ABRIL DE 2020 EXPEDIDA POR EL DIRECTOR GENERAL DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL MIGRACIÓN COLOMBIA.

FALLO La Sala Especial de Decisión 2 decide el Control Inmediato de Legalidad de la Resolución Número 1081 del 20 de abril de 2020 expedida por el Director General de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia "Por la cual se adoptan medidas transitorias para ampliar la vigencia de los permisos de salida del país de los niños, niñas y adolescentes ante la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia".

ANTECEDENTES El 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud identificó el nuevo coronavirus COVID-19 y lo declaró emergencia de salud pública de importancia internacional. El 6 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y de la Protección Social dio a conocer el primer caso de brote de enfermedad por coronavirus COVID-19 en el territorio nacional.

El 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud - OMS declaró el actual brote de enfermedad por coronavirus COVID-19 como una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de trasmisión, por la presencia en más de 114 países, de todos los continentes. En virtud de ello, y debiéndose “adoptar medidas extraordinarias, estrictas y urgentes relacionadas con la contención del virus y su mitigación, complementarias a las dictadas mediante la Resolución 380 de 2020, así como disponer de los recursos financieros, humanos y logísticos para enfrentar la pandemia” el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró “la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020.

Dicha declaratoria podrá finalizar antes de la fecha aquí señalada o cuando desaparezcan las causas que le dieron origen o, si estas persisten o se incrementan, podrá ser prorrogada”; en consecuencia, ordenó a los jefes y representantes legales de las entidades públicas y privadas adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación de dicha enfermedad.

El 17 de marzo de 2020, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 215 de la Constitución Política, y considerando la evidente situación repentina e inesperada en la que se encuentra el país “que afecta de manera grave el orden económico y social por hechos absolutamente imprevisibles y sobrevinientes que no pueden ser controlados a través de las potestades ordinarias de que goza el Gobierno nacional, siendo necesario acudir al mecanismo contemplado en el artículo 215 de la Constitución Política, además que se trata de situaciones diferentes a las que se refieren los artículos 212 y 213 de la Constitución Política”, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, mediante Decreto Legislativo 417, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia y señaló que, mediante decretos legislativos, adoptaría las medidas de rango legislativo, autorizadas por el Estado de Emergencia, con el fin de fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis en todos los ámbitos o sectores de la vida nacional, así como a mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19.

Por reparto efectuado por la Secretaría General de la Corporación, correspondió el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución Número 1081 del 20 de abril de 2020 expedida por el Director General de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia "Por la cual se adoptan medidas transitorias para ampliar la vigencia de los permisos de salida del país de los niños, niñas y adolescentes ante la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia".

En su parte resolutiva dispuso: “

RESUELVE

TÍTULO ÚNICO MEDIDAS TRANSITORIAS CAPITULO I DE LOS PERMISOS DE SALIDA DEL PAÍS DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES Artículo 1. Ampliación de la vigencia de permisos de salida del país de los niños, niñas y adolescentes ante la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia. Amplíese la vigencia de los permisos de salida del país de los niños, niñas y adolescentes, residentes en Colombia, que hayan perdido o pierdan vigor durante el periodo de duración de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

La ampliación de vigencia aplicará de forma automática, a menos que exista una solicitud expresa del padre o madre que concede el permiso, para no hacerla y tendrá validez hasta un mes (1) después de superada la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Parágrafo Primero: Este beneficio aplica para permisos de salida del país que hayan sido tramitados en notarias del territorio colombiano, ante los Consulados de Colombia en el exterior o que hayan sido expedidos mediante documentos públicos apostillados o legalizados en el exterior.

Parágrafo Segundo. Las escrituras públicas que contengan autorización de salida de un niño, niña o adolescente, así como las notas de vigencia de la misma, y cuya fecha de salida del país se encuentre dentro del periodo que dura la emergencia sanitaria, se les aplicará la disposición del artículo 1 de la presente resolución. Artículo 2.

Término de suspensión de las presentes disposiciones. Una vez superada la emergencia sanitaria, debidamente decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social, los permisos atrás referidos mantendrán su vigencia por un mes más; transcurrido este término se entenderán finalizadas las disposiciones transitorias adoptadas por la presente resolución, dando lugar nuevamente a la aplicación normativa ordinaria para los permisos de salida de los niños, niñas y adolescentes.

Artículo 3. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su publicación. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Dada en Bogotá D.C., a los, 20 de abril de 2020 JUAN FRANCISCO ESPINOSA PALACIOS Director General” El magistrado sustanciador, a quien le correspondió por reparto el control inmediato de legalidad de la Resolución 1081 del 20 de abril de 2020, por auto del 2 de junio de 2020, le impartió el trámite previsto en el artículo 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Efectuadas las notificaciones de rigor al Director General de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, a la Ministra de Relaciones Exteriores, al Director General de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa y publicado el aviso en la Secretaría General de esta Corporación, por el término de diez (10) días, se recibieron las siguientes intervenciones.

INTERVENCIONES La Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, a través de la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de esa entidad, por escrito radicado el 10 de junio de 2020, indica que, mediante Decreto Ley 4062 de 2011, se creó esa entidad como un organismo civil de seguridad, adscrito al Ministerio de Relaciones Exteriores, con el objetivo de ejercer, entre otras, las funciones de autoridad de vigilancia y control migratorio y de extranjería en el territorio nacional y de policía judicial, en coordinación con la Fiscalía General de la Nación. En cuanto a la expedición de la Resolución 1081 del 20 de abril de 2020, reseña el marco jurídico expedido en el ámbito nacional en virtud de la emergencia sanitaria ocasionada por la pandemia del Coronavirus COVID – 19 y la consecuente declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por parte del Presidente de la República en todo el territorio nacional, por medio del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020; con el fin de garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescente en el territorio nacional, como sujetos de especial protección en virtud del ordenamiento jurídico en Colombia, en especial lo dispuesto en el artículo 44 de la Constitución Política.

Indica que el artículo 110 de la Ley 1098 de 2006, reformada por la Ley 1878 de 2018, establece que cuando un niño, una niña o un adolescente, residente en Colombia, vaya a salir del país con uno de los padres o con una persona diferente a los representantes legales, deberá obtener previamente el permiso de aquel con quien no viajare o el de aquellos, debidamente autenticado ante notario o autoridad consular.

Que, en virtud de la pandemia y de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social mediante Resolución 385 de 2020, prorrogada por la Resolución 844 de 2020, el Gobierno Nacional dispuso el cierre de fronteras mediante los Decretos 402, 412 y 749 de 2020. Afirma que la Resolución 1081 de 2020 se expidió teniendo en cuenta que diferentes autoridades y padres de familia, consultaron la validez de los permisos de salida de menores que estaban por vencerse o ya vencidos, así como lo dispuesto en el Decreto Legislativo 491 de 2020, que en su artículo 8 amplió la vigencia de los permisos que se vencieran dentro del periodo de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Adiciona que las funciones de la UAE Migración Colombia no han sido modificadas, por lo que el trámite de control migratorio se hace conforme a las recomendaciones del Ministerio de Salud, con los implementos de bioseguridad que permita mitigar el riesgo de contagio. Como soporte del acto controlado, la UAE Migración Colombia allega los siguientes documentos: los Decretos 402, 417, 457, 475 y 491 de 2020; las Resoluciones 380, 385 y 408 de 2020 expedidas por el Ministerio de Salud y Protección Social; la Resolución 918 de 2020 de la UAE Migración Colombia; la Resolución 128 de 2020 de la Procuraduría General de la Nación; y las Circulares 014, 015 y 017 de 2020 de la UAE Migración Colombia.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuradora Tercera Delegada ante el Consejo de Estado, el 8 de julio de 2020, presenta concepto en el proceso de la referencia y solicita que se declare la legalidad de la Resolución 1081 del 20 de abril de 2020 expedida por el Director General de la UAE Migración Colombia, por estar conforme con el ordenamiento jurídico.

Indica que la competencia de la UAE Migración Colombia, para expedir el acto controlado, se deriva del ejercicio directo e inmediato de la función administrativa inherente y exclusiva a los asuntos asignados a esa entidad, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1 y 5 de la Ley 489 de 1998, que regula lo correspondiente a la organización y funcionamiento para las entidades del orden nacional; el Decreto Ley 4062 de 2011, mediante el cual se creó la UAE Migración Colombia; y el Decreto Reglamentario 1067 de 2015.

Que, de acuerdo con lo anterior, se respeta el postulado de legalidad administrativa concebido en el artículo 121 de la Constitución Política, que señala: “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la Ley”. Aduce que la Resolución 1081 del 20 de abril de 2020, expedida por la UAE Migración Colombia, se fundamentó jurídicamente, de manera expresa, en el Decreto Ley 4062 de 2011 “Por el cual se crea la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, se establece su objetivo y estructura”; en el Decreto 1067 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto único Reglamentario del Sector Administrativo de Relaciones Exteriores”; en el Decreto 417 de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional”; y en el Decreto 491 de 2020 “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan las funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, específicamente en el artículo 8 de esta disposición, que prevé la ampliación de la vigencia de permisos, autorizaciones, certificados y licencias.

Manifiesta que la Resolución 1081 del 20 de abril de 2020, objeto de control inmediato de legalidad, se expidió con base en dos Decretos Legislativos, a saber: El 417, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica; y el 491, que, en desarrollo del primero, puntualizó la permanencia y vigencia del servicio público en las circunstancias extraordinarias determinadas por la pandemia declarada por el COVID-19 y la circunstancia excepcional y temporal de la ampliación de los permisos, que en el caso concreto, se trata de aquellos que hacen referencia a la salida del país de los niños, las niñas y los adolescentes, para lo cual en el acto se realizó una transliteración del lapso de alargamiento de vigencia de esas específicas autorizaciones.

A juicio del Ministerio Público, el acto revisado se somete fielmente a lo dispuesto en el Decreto Legislativo 491 de 2020, razón por la cual existe una armonía con la norma excepcional, al no desviarse ni desbordarse en los cometidos de mantener la prestación del servicio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia El artículo 111, numeral 8, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción. El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia, dispone que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. En términos similares, el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que las medidas de carácter general, que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Por su parte, el artículo 107 ibídem creó en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, encargadas de conocer los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad. Ahora bien, el artículo 29 del Acuerdo No. 080 de 2019, que compiló el Reglamento Interno del Consejo de Estado, enuncia los asuntos de competencia de la Sala Plena Contencioso Administrativo, que deben ser decididos por las Salas Especiales de Decisión, entre estos, “3.

Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. En virtud de esta atribución, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en sesión virtual No. 10 realizada el 1 de abril de 2020, según Acta No. 9 de la misma fecha, decidió, de conformidad con los artículos 107, inciso 4, 111, numeral 8, y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 23, 29-3 y 42 del Acuerdo 080 de 2019, asignar los controles inmediatos de legalidad a las Salas Especiales de Decisión. En consecuencia, esta Sala Especial de Decisión tiene competencia para decidir el control inmediato de legalidad.

Problema Jurídico Corresponde a esta Sala Especial de Decisión establecer si la Resolución Número 1081 del 20 de abril de 2020, expedida por el Director General de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, se encuentra conforme, en sus aspectos formal y material, con las normas superiores que directamente le sirvieron de fundamento y con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. En este sentido, la Sala abordará el siguiente estudio: (i) Objeto y características del medio de control inmediato de legalidad;

(ii) el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado por el Presidente de la República y los decretos legislativos dictados en desarrollo del estado de excepción, relevantes para resolver el presente caso; y (iii) estudio del caso concreto. Resolución al problema jurídico (i) Objeto y características del control inmediato de legalidad El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia, conforme con el artículo 152 literal e) de la Constitución Política, dispone que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

De la anterior disposición se observa que este control inmediato de legalidad tiene, básicamente, como principales características que: (i) es inmediato, pues es un proceso judicial que se adelanta de manera automática, tan pronto las entidades envían para su control las medidas generales que adoptan en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de los estados de excepción, es decir, no se requiere el derecho de acción. De no enviar tales actos administrativos, la jurisdicción debe hacer el control de legalidad de oficio;

Sobre el alcance de este medio de control y su integralidad, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 23 de noviembre de 2010, expuso las siguientes consideraciones: “El control inmediato, de que trata el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, es un mecanismo de control a cargo de la Jurisdicción de lo Contencioso, cuya finalidad es evaluar la legalidad de los actos administrativos de carácter general expedidos al amparo de un estado de excepción. Se debe, pues, analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica.

Asimismo, se impone determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, que son entre otras los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la Ley estatutaria de Estados de Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y -claro está- los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional.

Examen jurisdiccional automático y oficioso que supone verificar lo relativo a la competencia de la autoridad que lo expidió, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la sujeción a las formas, la proporcionalidad de las medidas expedidas en el marco del estado de excepción. La Sala advierte que la integralidad que se predica de este control no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7º y 215, parágrafo).

Dado que no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”. Si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que, al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico.

No pesa, entonces, sobre esta Corporación la carga de evaluar la juridicidad de la norma objeto de control frente a todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico que tengan relación con la materia. Este control debe confrontar en primer lugar la normativa propia de la situación de excepción, y en todo caso, si el Juez se percata de la existencia de la vulneración de cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones con fuerza de ley, dictadas al amparo del estado de excepción, procederá a declarar la ilegalidad de la norma que ha sido remitida para revisión a través del control inmediato de legalidad.

En otras palabras, si la Sala se percata de la violación de un marco normativo distinto al proferido en el ámbito del estado de excepción y que no haya sido suspendido o derogado por éste, debe proceder a decretar la nulidad correspondiente, pero sin que ello signifique que se cierre la posibilidad a un debate ulterior sobre estos mismos preceptos y por motivo de ilegalidad diferente, vía acción ciudadana en sede del contencioso objetivo de anulación. Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no empece ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma”[3].

De acuerdo con lo anterior, el examen integral del acto objeto de control incluye los aspectos de forma y de fondo de las medidas adoptadas, no solo frente a la norma que las fundamenta, sino de cualquier norma que sea superior; sin embargo, su naturaleza oficiosa, no significa que el estudio deba abarcar todo el universo de posibles quebrantamientos del ordenamiento superior; de allí que la sentencia que decide este control inmediato tiene el carácter de cosa juzgada relativa, porque, en un futuro, frente a las cuestiones que no fueron analizadas, pueden ser objeto de reproche judicial por medio de una demanda de simple nulidad.

Y es que la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, Ley 137 de 1994, en sus artículos 4, 5, 6, 7 y 8, señala cuales son los derechos que durante un estado de excepción no se pueden tocar o afectar y cuáles son los límites que se permiten a los derechos constitucionales, por lo tanto, las medidas que las autoridades administrativas expidan en desarrollo de los decretos legislativos que declaren o se dicten en un estado de excepción deben respetar igualmente estas prohibiciones.

Los artículos 4, 5, 6, 7 y 8 de la Ley 137 de 1994, disponen: “ARTÍCULO 4o. DERECHOS INTANGIBLES. <Aparte tachado derogado por el Acto Legislativo 1 de 1997> De conformidad con el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos, y los demás tratados sobre la materia ratificados por Colombia, durante los estados de excepción serán intangibles: el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia, los derechos del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser extraditados.

(aparte tachado derogado en virtud de la expedición del Acto Legislativo 1 de 1997, que modificó el artículo 35 de la Constitución Política). Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. De conformidad con el literal b) del artículo 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos, ninguna disposición de la Convención puede ser interpretada en el sentido de limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otra Convención en que sea parte uno de estos Estados.

PARÁGRAFO 1 o. GARANTÍA DE LA LIBRE Y PACÍFICA ACTIVIDAD POLÍTICA. Los derechos a constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas, a formar parte de ellas, a participar en sus actividades legítimas y a hacer oposición, podrán ser ejercidos libremente dentro del respeto a la Constitución Política y sin recurrir a ninguna forma de violencia.

PARAGRAFO 2 o. Para asegurar la efectividad del derecho a la paz, en ejercicio de las facultades derivadas del Estado de Conmoción Interior, se podrán expedir medidas exceptivas encaminadas a facilitar la reincorporación de delincuentes políticos a la vida civil y para remover obstáculos de índole administrativa, presupuestal o jurídica.

ARTÍCULO 5 o. PROHIBICIÓN DE SUSPENDER DERECHOS. Las limitaciones a los derechos no podrán ser tan gravosas que impliquen la negación de la dignidad humana, de la intimidad, de la libertad de asociación, del derecho al trabajo, del derecho a la educación, de la libertad de expresión y de los demás derechos humanos y libertades fundamentales que no pueden ser suspendidos en ningún Estado de Excepción. Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.

De todas formas se garantizarán los derechos consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política. ARTÍCULO 6o. AUSENCIA DE REGULACIÓN. En caso que sea necesario limitar el ejercicio de algún derecho no intangible, no tratado en la presente ley, no se podrá afectar su núcleo esencial y se deberán establecer garantías y controles para su ejercicio.

ARTÍCULO 7 o. VIGENCIA DEL ESTADO DE DERECHO. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades.

ARTÍCULO 8 o. JUSTIFICACIÓN EXPRESA DE LA LIMITACIÓN DEL DERECHO. Los decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales de tal manera que permitan demostrar la relación de conexidad con las causas de la perturbación y los motivos por las cuales se hacen necesarias”.

Ahora bien, también es importante precisar que este control inmediato de legalidad es autónomo, pues, en primer término, no depende que la Corte Constitucional se haya pronunciado primero respecto de la constitucionalidad de los decretos legislativos que decretan o desarrollan el estado de emergencia, sin perjuicio de que deba estarse a los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se profirió, o para cuando se profiera[4]; y, en segundo lugar, aun cuando el decreto legislativo haya sido declarado inexequible por la Corte Constitucional, debe efectuarse en todo caso el control de legalidad de las medidas generales dictadas por las autoridades administrativas en desarrollo de los mismos, para comprobar su legalidad durante el tiempo que produjo efectos.

(ii) El Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado por el Presidente de la República y los decretos legislativos dictados en desarrollo del estado de excepción, relevantes para resolver el presente caso La Carta Política, en sus artículos 212, 213 y 215, permite al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declarar tres estados de excepción, estos son: de guerra exterior, de conmoción interior y de emergencia. El estado de guerra exterior, como su nombre lo indica, tiene como propósito repeler una agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra y procurar el restablecimiento de la normalidad.

El estado de conmoción interior tiene como causa la grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía. El estado de emergencia, previsto en el artículo 215 Superior, obedece a hechos distintos de los previstos en los dos estados de excepción anteriores y que “perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o constituyan grave calamidad pública”.

Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto. Artículo 2. El Gobierno nacional, ejercerá las facultades a las cuales se refiere el artículo 215 de la Constitución política, el artículo 1 del presente decreto y las demás disposiciones que requiera para conjurar la crisis.

Artículo 3. El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo.

Artículo 4. El Presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación”. La declaratoria del Estado de Emergencia, mediante el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, tuvo como presupuestos fácticos, los siguientes: i) La salud pública, referida a la situación nacional y mundial de la pandemia de COVID-19 y que, frente a ese escenario, según la OMS, se requiere una acción efectiva e inmediata de los gobiernos, las personas y las empresas.

Se tuvo en cuenta la proyección estimada de costos de las atenciones en salud, de las incapacidades, de la necesidad de incrementar la oferta de las unidades de cuidado intensivo de adultos, advirtiendo que no se tenía en cuenta: “1) las comorbilidades, las cuales pueden corresponder a un 44% de costo adicional entre los pacientes críticos, 2) la atención a pacientes crónicos en casa para evitar la exposición al riesgo, 3) la compensación económica temporal por aislamiento preventivo, y 4) las intervenciones o estrategias para modificar el comportamiento de los residentes en Colombia” y; ii) Los aspectos económicos en el ámbito nacional e internacional.

En el ámbito nacional señaló la necesidad de un apoyo fiscal urgente al sistema de salud, pues este no se encuentra físicamente preparado para atender una emergencia de salud y requiere ser fortalecido de manera inmediata; Que el 42,4% de los trabajadores en Colombia trabajan por cuenta propia y 56,4% no son asalariados; que los ingresos de este tipo de trabajadores dependen de su trabajo diario y que estos hogares son vulnerables al no contar con mecanismos para reemplazar los ingresos que dejarán de percibir por causa de las medidas sanitarias, incurriendo en posibles incumplimientos de pagos y obligaciones.

La ruptura no prevista del acuerdo de recorte de la producción de crudo de la OPEP y la menor demanda mundial de crudo producto del nuevo coronavirus COVID-19 implicó un desplome abrupto del precio del petróleo, lo cual ha causado una subida precipitada del dólar en los mercados emergentes y en países productores de petróleo; en el país se ha presentado una subida de la TRM a niveles nunca registrados.

Que los menores precios del petróleo, aunados a un menor crecimiento de la economía, generarían efectos negativos sobre el balance fiscal, significando un cambio abrupto en el panorama fiscal, que, en ausencia de medidas contundentes, pueden repercutir en la estabilidad macroeconómica del país. Que las medidas que han tomado las instituciones económicas, si bien han sido adecuadas, son insuficientes para contener el choque sorpresivo y profundo que ha sufrido la economía. Que otros sectores con una inmensa afectación son el turismo y el aeronáutico Igualmente, que la DIAN ha flexibilizado el calendario tributario para contribuir a la absorción del choque económico que está generando la llegada del COVID-19 al país, que dentro de estas medidas se encuentra el aplazamiento de la segunda y tercera cuota de renta para los grandes contribuyentes, que se encuentren en sectores relacionados con el transporte aéreo comercial de pasajeros, hoteles, actividades teatrales, de espectáculos musicales y otros espectáculos en vivo.

En el ámbito internacional, entre otros aspectos, consideró que, no obstante, las herramientas usadas por los principales bancos centrales del mundo y las diferentes autoridades económicas, el temor por la expansión del nuevo coronavirus COVID-19 ha ocasionado sorpresiva e imprevisiblemente el deterioro del mercado financiero internacional, una menor demanda global y una caída en las perspectivas de crecimiento mundial.

Frente al presupuesto valorativo que, según la Corte Constitucional, se evidencia: (i) en el juicio de gravedad de la afectación y (ii) en el juicio de necesidad de las medidas extraordinarias (sentencia C-670 de 2015), el Decreto 417 de 2020 explicó que la expansión en el territorio nacional del COVID-19, sumado a los efectos económicos negativos que se han evidenciado en la última semana, es un hecho que además, de ser una grave calamidad pública, constituye en una grave afectación al orden económico y social del país que justifica la declaratoria del Estado de Emergencia Económica y Social.

Que se pronostica mayores índices de mortalidad y, por tanto, un problema sanitario que debe ser resuelto de manera Inmediata, con medidas efectivas de contención y mitigación. Que es necesario promover mecanismos que permitan impulsar las actividades productivas de los comerciantes y empresarios y la mitigación de los impactos económicos negativos que la crisis conlleva; y consideró: “[…] Que el posible aumento de casos de contagio del nuevo Coronavirus COVID-19 constituye un reto de dimensiones inusuales para el Sistema Nacional de Salud, quien no sólo debe atender las necesidades de los directamente afectados, sino que tiene la responsabilidad de Impedir la extensión de los efectos hacia todos los habitantes del país, lo cual exige la disposición de Ingentes recursos económicos y la adopción de parte de todas las entidades del Estado y de los particulares de las acciones necesarias para restringir el contacto de los habitantes, con la finalidad, de garantizar las condiciones necesarias de atención en salud, evitar el contagio de la enfermedad y su propagación. […] Que ha quedado ampliamente justificado que la situación a la que está expuesta actualmente la población colombiana es tan grave e inminente que afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional por lo que se hace absolutamente necesario contar con las herramientas legales necesarias para enfrentar de manera eficaz la actual situación”.

Como justificación de la declaratoria del Estado de Emergencia, el Decreto Legislativo 417 de 2020 señala que los mecanismos jurídicos ofrecidos por el ordenamiento nacional son insuficientes, por lo que se hace necesario, por la urgencia y gravedad de la situación, recurrir a las facultades del Estado de Emergencia con el fin de dictar decretos con fuerza de ley que permitan conjurar la crisis generada por el nuevo Coronavirus Covid-19 debido a la propagación y mortalidad que el mismo causa, el pánico por el contagio y las medidas de contención decretadas por cada Estado para evitar una mayor propagación. Advirtió que como la magnitud del COVID-19 en el país no ha sido dimensionada en su totalidad, las medidas que se anuncian en ese decreto no agotan los asuntos que pueden abordarse en ejercicio de las facultades conferidas por el estado de excepción. Como medidas, el Decreto 417 de 2020, señaló, entre otras, que se requería: (i) Disponer de los recursos que se encuentren a cargo de la Nación y de las Entidades Territoriales, tales como el Fondo de Ahorro y Estabilización -FAE-del Sistema General de Regalías y el Fondo de Pensiones Territoriales -FONPET-, a título de préstamo o cualquier otro que se requiera;

(ii) La creación del Fondo de Mitigación de Emergencias FOME con las subcuentas necesarias para atender las necesidades de atención en salud, los efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento (iii) El fortalecimiento del Fondo Nacional de Garantías -FNG, a través del aprovechamiento de los recursos de capital de las entidades de la rama ejecutiva del orden nacional;

(iv) Analizar todas las medidas tributarias para efectos de permitir la reducción de la movilidad, la aglomeración y la congregación en los sitios públicos, así como para evitar una mayor afectación de las distintas actividades económicas, el empleo, la industria y el comercio. (v) Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos;

(vi) Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales;

(vii) Que, con el fin de evitar la propagación de la pandemia del coronavirus y contener la misma, el gobierno nacional podrá expedir normas para simplificar el proceso administrativo sancionatorio contenido en la Ley 9 de 1979 y en la Ley 1437 de 2011 garantizando el debido proceso y el derecho a la defensa; (viii) Autorizar al Gobierno Nacional realizar la entrega de transferencias monetarias adicionales y extraordinarias, entre otras, en favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor ·Colombia Mayor, Jóvenes en Acción y de la compensación del impuesto sobre las ventas -IVA, con el fin de mitigar los efectos económicos y sociales causados a la población más vulnerable del país. La Corte Constitucional mediante sentencia C-145 de 2020 declaró la exequibilidad del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, por encontrarlo ajustado a la Constitución Política.

Para la Corte Constitucional, el Decreto 417 de 2020 cumple con los requisitos formales y materiales de constitucionalidad; en primer lugar, los supuestos fácticos y su sobreviniencia se encontraron acreditados. “No cabe duda para la Corte que los grupos de hechos invocados (salud pública y aspectos económicos) como sustento del presupuesto fáctico del decreto declaratorio ocurrieron en realidad y más allá de toda duda razonable puede arribarse a la convicción de su presentación en el mundo de los fenómenos reales”.

A juicio de la Corte es un estado de emergencia que responde a una problemática mundial y no local “se está ante una crisis global de salud pública, de vertiginoso escalamiento y letalidad para la humanidad, que opera en un marco de enorme incertidumbre y que además tiene gran impacto sobre las sociedades y la economía, de la cual Colombia no está exenta.

Por ello “Las circunstancias que motivaron la declaración del estado de emergencia tienen su origen en hechos diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, es decir, son sobrevinientes a las situaciones que normalmente suceden en el discurrir de la actividad de la sociedad en sus diferentes manifestaciones. […] Es un hecho extraordinario en la vida del Estado, muy distinto a las crisis anteriores y, por lo tanto, con un alto grado de impredecibilidad por el Gobierno nacional”.

Frente al presupuesto valorativo, la Corte Constitucional, entre otras consideraciones, señaló: “[…] 93. Bajo este contexto, el Presidente de la República junto con sus ministros, ejerció, a juicio de la Corte, de manera apropiada sus facultades constitucionales y dentro del margen razonable de análisis que establece la Constitución. La grave situación de calamidad pública sanitaria, su crecimiento exponencial, los altos índices de mortalidad y los efectos perjudiciales sobre el orden económico y social, involucran afectaciones o amenazas intensas sobre los derechos constitucionales de los habitantes del territorio nacional, a saber, la salud, vida, seguridad, libertad de locomoción, derechos de población vulnerable y enfoque diferencial, trabajo, subsistencia digna, mínimo vital, seguridad alimentaria, libre empresa, etc., así como repercusiones graves sobre las finanzas del Estado. 94.

Para la Corte no cabe duda de que las dimensiones de la calamidad pública sanitaria y sus efectos en el orden económico y social son devastadoras, al producir perturbaciones o amenazas en forma grave e inminente que impactan de manera traumática y negativamente en la protección efectiva de los derechos constitucionales de millones de personas.

Ello se verifica con el volumen de infectados y personas fallecidas, la virtualidad de poner en serio peligro los derechos constitucionales al desconocerse aún la cura del COVID-19, además de las grandes repercusiones económicas y sociales al desequilibrar intensamente la sostenibilidad individual, de los hogares y de las empresas, así como las finanzas del Estado. […] 98.

En el asunto sub examine se habrá de concluir que el Gobierno nacional acreditó ante esta Corporación que por la magnitud y la gravedad de la crisis humanitaria resultante de la pandemia del COVID- 19, no podía ser conjurada en esta oportunidad con el ejercicio de las atribuciones ordinarias que le otorga el ordenamiento jurídico, al resultar insuficientes y no permitir responder con inmediatez las muchas áreas puntuales que requieren medidas específicas de nivel legislativo y no solo administrativas, haciendo necesarias medidas extraordinarias para atender la calamidad sanitaria y los efectos negativos al orden económico y social.

El riesgo indeterminado y el desafío que enfrenta la humanidad constituyen una amenaza directa, cuya respuesta dada la prontitud y eficiencia requerida no descansa en los medios tradicionales. […].”. El 28 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos sus Ministros, expidió el Decreto Legislativo 491 “por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, en el que resolvió que, en todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas, se procuraría, de ser posible, la suspensión de la prestación del servicio presencial, total o parcialmente, mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, dando a conocer en la página web de la entidad los canales oficiales de comunicación e información mediante los cuales prestarán su servicio, salvo aquellas actividades que sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, y garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado (artículo 3).

En su artículo 8, el Decreto Legislativo 491 de 2020 dispuso: “Artículo 8. Ampliación de la vigencia de permisos, autorizaciones, certificados y licencias. Cuando un permiso, autorización, certificado o licencia venza durante el término de vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social y cuyo trámite de renovación no pueda ser realizado con ocasión de las medidas adoptadas para conjurarla, se entenderá prorrogado automáticamente el permiso, autorización, certificado y licencia hasta un mes (1) más contado a partir de la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Superada la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social el titular del permiso, autorización, certificado o licencia, deberá realizar el trámite ordinario para su renovación”. La Corte Constitucional mediante sentencia C-242 de 2020 declaró la exequibilidad del Decreto 491 del 28 de marzo de 2020, con excepción del artículo 12, el parágrafo 1 del artículo 6 y la expresión “de los pensionados y beneficiarios del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales – FOMAG” prevista en el inciso 2 del artículo 7 y condicionó el artículo 5 bajo el entendido de que la ampliación de términos que contempla para solucionar las peticiones es extensible a los privados que deben atender solicitudes[5].

Posteriormente, el 15 de abril de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos sus Ministros, expidió el Decreto Legislativo 569 “Por la (sic) cual se adoptan medidas sobre la prestación del servicio público de transporte y su infraestructura, dentro del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica” resolvió suspender el ingreso de pasajeros procedentes del exterior al territorio colombiano, durante el término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión de la pandemia derivada del COVID-19, teniendo en cuenta que: (i) previene la facilidad de transmisión del virus persona a persona;

Al respecto, el artículo 5 del Decreto Legislativo 569 de 2020, establece: “Artículo 5. Suspensión de ingreso al territorio colombiano. Durante el término que dure la emergencia sanitaria declarada por el Ministro de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, o durante el término de cualquier emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, suspender el desembarque con fines de ingreso o conexión en territorio colombiano, de pasajeros procedentes del exterior, por vía aérea.

Sólo se permitirá el desembarque con fines de ingreso de pasajeros o conexión en territorio colombiano, en caso de emergencia humanitaria, caso fortuito o fuerza mayor, previa autorización de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, en el marco de sus competencias. Parágrafo 1.

Se exceptúan de lo anterior a los tripulantes, personal técnico y directivo, y acompañantes a la carga de empresas de carga aérea, quienes deberán cumplir con el protocolo establecido por el Ministerio de Salud y Protección Social y la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil. Parágrafo 2. Los pasajeros excepcionalmente admitidos deberán cumplir con las medidas sanitarias de prevención de contagio que adopte el Ministerio de Salud y Protección Social y demás autoridades competentes sobre este asunto en particular.

Parágrafo 3. En cualquier caso, la Unidad Administrativa Especial de Migración Colombia, en el marco de sus competencias, podrá negar el ingreso de cualquier extranjero al territorio colombiano, en ejercicio del principio de soberanía del Estado. Parágrafo 4. La suspensión podrá levantarse por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, previo concepto del Ministerio de Salud y Protección Social, antes del término contemplado en el presente artículo si desaparecen las causas que le dieron origen, o prorrogarse si las mismas persisten”.

Pues bien, de acuerdo con este marco normativo atinente a las disposiciones de orden nacional que constituyeron el fundamento de la Resolución No. 1081 del 24 de abril de 2020, expedida por el Director General de la UAE Migración Colombia, esta Sala de decisión procederá al estudio del caso concreto. Estudio del caso concreto Para realizar el control integral de legalidad de la Resolución No. 1081 del 20 de abril de 2020, expedida por el Director General de la UAE Migración Colombia, y según se anunció en el capítulo correspondiente al objeto y características del control inmediato de legalidad, debe analizarse si el acto administrativo se encuentra conforme, formal y materialmente, con las normas superiores que le deben servir de fundamento.

Examen de los requisitos de forma La Resolución No. 1081 del 20 de abril de 2020 fue expedida por el Director General de la UAE Migración Colombia en uso de sus facultades legales y en especial las otorgadas por el Decreto Ley 4062 de 2011, el Decreto 1067 de 2015, el Decreto 417 de 2020 y el Decreto 491 de 2020. La Unidad Administrativa Especial Migración Colombia fue creada, mediante el Decreto 4062 del 31 de octubre de 2011, como un organismo civil de seguridad, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y patrimonio independiente, con jurisdicción en todo el territorio nacional, adscrita al Ministerio de Relaciones Exteriores, para ejercer las funciones de autoridad de vigilancia y control migratorio y de extranjería del Estado colombiano. En cumplimiento de su objetivo, Migración Colombia tiene, entre otras, las funciones de (i) ejercer la vigilancia y el control migratorio de nacionales y extranjeros en el territorio nacional;

(ii) ejercer funciones de Policía Judicial, en coordinación con la Fiscalía General de la Nación, para las actividades relacionadas con el objetivo de la entidad, en los términos establecidos en la ley; y (iii) expedir los documentos relacionados con cédulas de extranjería, salvoconductos y prórrogas de permanencia y salida del país, certificado de movimientos migratorios, permiso de ingreso, registro de extranjeros y los demás trámites y documentos relacionados con migración y extranjería que sean asignados a la entidad, dentro de la política que para tal efecto establezca el Gobierno Nacional (artículo 4 del Decreto 4062 de 2011).

La dirección y administración de Migración Colombia está a cargo de un Consejo Directivo[6] y de un Director, quien es su representante legal y cuyas funciones están señaladas en el artículo 10 del Decreto 4062 de 2011, entre las cuales se pueden mencionar las siguientes: “ARTÍCULO

10. DESPACHO DEL DIRECTOR. El Despacho del Director de Migración Colombia, además de las señaladas por la ley, tendrá las siguientes funciones: 1. Presentar a consideración del Consejo Directivo, la política general de la Unidad y una vez adoptada, expedir los actos administrativos necesarios para su ejecución y velar por su cumplimiento. 2.

Definir el Plan Estratégico de la entidad, los planes, programas y proyectos necesarios para dar cumplimiento a los objetivos de Migración Colombia y presentarlos al Consejo Directivo para su discusión y aprobación, y asegurar su correcta ejecución. 3. Diseñar, proponer e implementar las políticas relacionadas con las actividades de control migratorio, extranjería y verificación migratoria. 4.

Impartir directrices a las diferentes dependencias sobre la operación en materia administrativa, de control migratorio, extranjería y verificación migratoria y solicitar los informes de gestión que considere necesarios. 5. Establecer los criterios, dentro del marco de las normas vigentes, para la imposición de sanciones a colombianos y extranjeros, empleadores, empresas de transporte, de viajes, hoteles y demás personas jurídicas que incumplan las disposiciones migratorias y ejecutar las mismas. 6.

Dirigir y controlar, en coordinación con las autoridades correspondientes, el desarrollo de las atribuciones de Policía Judicial, en el marco de las competencias de la entidad y de acuerdo con lo establecido en la ley. […] 21. Distribuir las funciones y competencias que la ley le otorgue a la entidad en las dependencias, cuando las mismas no estén asignadas expresamente a alguna ellas. 22.

Establecer mecanismos que permitan verificar y controlar la atención oportuna de las solicitudes formuladas por la ciudadanía y por los servidores de Migración Colombia. 23. Establecer el Sistema Integrado de Gestión, de conformidad con lo dispuesto en la ley. 24. Adoptar los reglamentos, el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales y el Manual de Procedimientos, necesarios para el cumplimiento de las funciones de la Unidad. 25.

Las demás que le sean asignadas y que correspondan a la naturaleza de la dependencia”. Adicionalmente, en el artículo 2.2.1.11.6.1. del Decreto 1067 de 2015[7] se establece que para salir del territorio nacional, las personas deberán presentar a la autoridad migratoria los documentos señalados en dicha norma, dependiendo de si se trata de un mayor o menor de edad, caso último en el cual también se indica la documentación de acuerdo a quien acompañe al menor: (i) los dos padres;

(ii) un solo padre; (iii) representante legal; (iv) sin ninguno de los padres o representante legal; (v) cuando la patria potestad se encuentra en cabeza de uno de los padres por decisión judicial; (vi) cuando uno de los padres fallezca y salga con el sobreviviente; (vii) cuando uno de los padres fallezca y salga con persona diferente al padre sobreviviente o solo;

(viii) cuando el menor sea extranjero. La misma norma consagra que en los casos (ii), (iv) y (vii) se requiere un “Permiso de salida del país debidamente autenticado ante notario, autoridad consular u otra autoridad competente […] El permiso de salida emitido por autoridad extranjera será debidamente legalizado o apostillado, según sea el caso”.

A su vez, el artículo 110 de la Ley 1098 de 200 “Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia, establece que “Cuando un niño, una niña o un adolescente que tiene residencia en Colombia vaya a salir del país con uno de los padres o con una persona distinta a los representantes legales deberá obtener previamente el permiso de aquel con quien no viajare o el de aquellos, debidamente autenticado ante notario o autoridad consular.

Dicho permiso deberá contener el lugar de destino, el propósito del viaje y la fecha de salida e ingreso de nuevo al país. […]” En efecto, a juicio de la Sala, el Director de la UAE Migración Colombia tiene la competencia para ordenar la ampliación de la vigencia de permisos, autorizaciones y certificados, pues es un asunto de su resorte, toda vez que, en cumplimiento de sus funciones, le corresponde dirigir los trámites y procedimientos administrativos de conocimiento de la entidad.

Examen material de la Resolución No. 1006 del 1º de abril de 2020 Para la plenitud del presente estudio integral de legalidad, la Sala procederá a analizar la motivación y las disposiciones de la Resolución objeto de control para establecer su conexidad, congruencia y proporcionalidad con las normas que le sirvieron de fundamento, especialmente, con el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, que declaró el Estado de Emergencia en todo el territorio nacional, y con el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, por medio del cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

Frente a la necesidad de la medida de ampliación de la vigencia de permisos de salida del país de los niños, niñas y adolescentes ante la UAE Migración Colombia, la Resolución 1081 del 20 de abril de 2020 señala en sus considerandos: “

CONSIDERANDO

Que la Constitución Política Colombiana, en su artículo 44 establece como derechos de los niños, niñas y adolescentes la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión;

La familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos. Que mediante el Decreto Ley 4062 de 2011 se creó la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, como un organismo civil de seguridad, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y patrimonio independiente, con jurisdicción en todo el territorio nacional, adscrita al Ministerio de Relaciones Exteriores, cuyo objetivo es ejercer las funciones de autoridad de vigilancia y control migratorio y de extranjería del Estado colombiano, dentro del marco de la soberanía nacional y de conformidad con las leyes y la política que en la materia defina el Gobierno Nacional.

Que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1067 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Relaciones Exteriores.” Que regula en capítulo 11 las Disposiciones Migratorias. Que la ley 1098 del 2006, mediante la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia, en su artículo artículo 8, establece la prelación e interés superior de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, cuyos derechos son universales, prevalentes e interdependientes.

Que la misma Ley 1098 de 2006, reformada por la Ley 1878 de 2018, en su artículo 110, referente a los permisos para salir del país establece que, cuando un niño, una niña o un adolescente que tiene residencia en Colombia vaya a salir del país con uno de los padres o con una persona distinta a los representantes legales deberá obtener previamente el permiso de aquel con quien no viajare o el de aquellos, debidamente autenticado ante notario o autoridad consular.

Que el 6 de marzo de 2020, El Ministerio de Salud y Protección Social, detectó que el COVID-19 ingresó a Colombia por la inmigración de nacionales y extranjeros que se diagnosticaron como portadores del mencionado virus. Que el 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud (OMS), catalogó el brote del COVID-19 como pandemia, mediante comunicado emitido por el director de la OMS, instando a los Estados a tomar las acciones urgentes y decididas para la identificación, confirmación, aislamiento y monitoreo de los posibles casos confirmados, así como la divulgación de las medidas preventivas con el fin de redundar en la mitigación del contagio.

Que con el fin de contrarrestar la propagación del COVID-19, el Ministerio de Salud y Protección Social profirió la resolución 0385 de 2020 “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”. Que el Presidente de la República expidió los Decretos 402 del 13 de marzo de 2020 “Por medio del cual se adoptan medidas para la conservación del orden público” y, 412 de 2020 “Por el cual se dictan normas para la conservación del orden público, la salud pública y se dictan otras disposiciones”, medidas que se mantendrán hasta el 30 de mayo de 2020.

Que el Gobierno Nacional mediante Decreto Legislativo número 491 del 28 de marzo de 2020, adoptó medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas, exponiendo: Que el mencionado Decreto 491 de 2020, en el artículo 8 establece: “Ampliación de la vigencia de permisos, autorizaciones, certificados y licencias.

Cuando un permiso, autorización, certificado o licencia venza durante el término de vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social y cuyo trámite de renovación no pueda ser realizado con ocasión de las medidas adoptadas para conjurarla, se entenderá prorrogado automáticamente el permiso, autorización, certificado y licencia hasta un mes (1) más contado a partir de la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Superada la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social el titular del permiso, autorización, certificado o licencia, deberá realizar el trámite ordinario para su renovación.” Que el gobierno nacional profirió el Decreto 531 de 2020 del 8 de abril de 2020, Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público, ampliando el aislamiento preventivo obligatorio o cuarentena hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020.

Que el presidente de la República, expidió el Decreto 569 del 15 de abril de 2020, “Por el cual se adoptan medidas sobre la prestación de, servicio público de transporte y su infraestructura, dentro del estado de emergencia económica, social y ecológica”, y en su artículo 5 suspende el desembarque con fines de ingreso o conexión en territorio colombiano, de pasajeros procedentes del exterior, por vía aérea.

Que, conforme a lo anterior, la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, determinará la necesidad de establecer y regular lo referente a los siguientes temas objetos de su función. I. CONTROL MIGRATORIO: Que el artículo 4º del Decreto Ley 4062 de 2011 establece como funciones a cargo de Migración Colombia las de “2. Ejercer la vigilancia y el control migratorio de nacionales y extranjeros en el territorio nacional.” y “5.

Capturar, registrar, procesar, administrar y analizar la información de carácter migratorio y de extranjería para la toma de decisiones y consolidación de políticas en esta materia.” Que la resolución 0760 del 25 de mayo 2016, expedida por Migración Colombia, mediante la cual se profirió el Manual de Procedimientos del Proceso Gestión Control Migratorio, establece en la guía MCG.04 Control migratorio a niños niñas y adolescentes v4, que todo NNA debe exhibir permiso de salida del país del padre que no viajare con él o ella o del representante legal, debidamente autenticado ante Notario o Autoridad Consular, ó presentar acto administrativo del defensor de familia que otorgare el permiso de salida.

Que la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia mediante las Circulares 14 del 13 de marzo de 2020, 15 del 16 de marzo de 2020 y 17 del 24 de marzo de 2020 expidió lineamientos sobre medidas preventivas de contagio del coronavirus COVID – 19, desarrollando las instrucciones de aislamiento decretadas por el Gobierno Nacional. Que, con el fin de garantizar la prestación eficaz y célere del servicio por parte de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, garantizar los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes a tener una familia y no ser separado de ella, a tener cuidado y amor, a tener educación, cultura y recreación, la UAEMC en mérito de lo expuesto”.

Para la Sala, la medida tomada en la Resolución 1081 del 20 de abril de 2020, de ampliar la vigencia de permisos de salida del país de los niños, niñas y adolescentes, residentes en Colombia, que hayan perdido o pierdan vigor durante el periodo de duración de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, no solo corresponde al desarrollo consecuente de lo dispuesto en el Decreto Legislativo 491 de 2020, sino que resulta conexa y congruente con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia y que se encuentran en la motivación del Decreto 417 de 2020, en el que, de acuerdo a los hechos suficientemente relatados y acreditados y con el fin de afrontar la grave situación social y de salud pública que aqueja, no solo al país sino, al mundo entero, consideró que una de las principales pautas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, y que, con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario.

A juicio de esta Sala, los hechos que dieron lugar al Estado de Emergencia declarado por el Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, son más que conocidos por todo el país, al igual que las medidas que se requieren para evitar el contagio y propagación del Coronavirus COVID – 19 y no es necesario que se repitan en cada acto que, a nivel local o sectorizado, se expida para concretar en el ámbito de sus competencias las medidas transitorias destinadas a superar los efectos perjudiciales de la situación. La motivación expuesta en el acto objeto de control, en los apartes transcritos, de garantizar la prestación eficaz y célere del servicio, así como los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes a tener una familia y no ser separado de ella, a tener cuidado y amor, educación, cultura y recreación, tiene relación directa con la ampliación de los términos de vigencia de los permisos de salida del país a los niños, niñas y adolescentes, pues la suspensión de ingreso al territorio colombiano de pasajeros procedentes del exterior, por vía aérea, en virtud del artículo 5 del Decreto Legislativo 569 de 2020, implica, en muchos casos, la imposibilidad de retornar a Colombia en los términos de los permisos otorgados por la UAE Migración Colombia antes de la declaratoria de pandemia por el COVID-19.

Ahora bien, el artículo segundo de la Resolución 1081 del 20 de abril de 2020, establece que la ampliación de los permisos de salida de las niñas, niños y adolescentes del país se prorroga automáticamente hasta un mes (1) más, contado a partir de la superación de la emergencia sanitaria, término dentro del cual se entenderán finalizadas las disposiciones transitorias adoptadas en dicho acto, lo que da lugar a aplicar nuevamente la normativa ordinaria sobre la materia.

Finalmente, el artículo 3 de la Resolución 1081 del 20 de abril de 2020 es la observancia de la disposición prevista en el artículo 65 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sobre la publicación de los actos administrativos de carácter general. Por todo lo anterior, la Sala considera, al igual que la señora Procuradora Tercera Delegada ante la Corporación, que la medida transitoria tomada por el Director de la UAE Migración Colombia, mediante la Resolución 1081 del 20 de abril de 2020, guarda conexidad, consonancia y proporcionalidad con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado, mediante el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, por el Presidente de la República, y desarrolla de manera congruente las medidas previstas por los Decretos Legislativos 491 y 569 de 2020; y que las disposiciones de la mencionada Resolución se encuentran conforme con el ordenamiento jurídico analizado en esta providencia, como así se declarará en la parte resolutiva de la presente decisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 2, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO. DECLARAR que la Resolución Número 1081 del 20 de abril de 2020 expedida por el Director de la UAE Migración Colombia, objeto del presente control inmediato de legalidad, se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico analizado en los términos de la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO. En firme esta decisión, archivar el expediente. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MARTÍN GONZALO BERMÚDEZ MUÑOZ MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Salva Voto EL DIRECTOR DE LA UAE MIGRACIÓN COLOMBIA TIENE LA COMPETENCIA LEGAL -ORDINARIA- PARA ORDENAR LA AMPLIACIÓN DE LA VIGENCIA DE PERMISOS, AUTORIZACIONES Y CERTIFICADOS La medida adoptada en el acto objeto de control, consistente en ampliar los términos de vigencia de los permisos de salida del país a los niños, niñas y adolescentes que venzan durante el periodo de la emergencia sanitaria, que hubieran sido tramitados en notarias, consulados, o mediante documentos públicos apostillados o legalizados en el exterior, o escrituras públicas (cuya fecha de salida del país se encuentre dentro del periodo que dura la emergencia sanitaria), responde a las funciones propias del director de Migración Colombia, de garantizar la prestación eficaz y célere del servicio, de cara a la imposibilidad de regresar al país en los términos de los permisos otorgados por las personas responsables, teniendo en cuenta la suspensión del ingreso al territorio colombiano de pasajeros procedentes del exterior, por vía aérea.

SALVAMENTO DE VOTO Consejero: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Con el respeto acostumbrado por la posición de la Sala, me permito salvar el voto en la decisión adoptada en sentencia del 4 de agosto de 2020 mediante la cual se declaró ajustada a la Constitución y la Ley la resolución objeto de control. La medida adoptada en el acto objeto de control, consistente en ampliar los términos de vigencia de los permisos de salida del país a los niños, niñas y adolescentes que venzan durante el periodo de la emergencia sanitaria, que hubieran sido tramitados en notarias, consulados, o mediante documentos públicos apostillados o legalizados en el exterior, o escrituras públicas (cuya fecha de salida del país se encuentre dentro del periodo que dura la emergencia sanitaria), responde a las funciones propias del director de Migración Colombia, de garantizar la prestación eficaz y célere del servicio, de cara a la imposibilidad de regresar al país en los términos de los permisos otorgados por las personas responsables, teniendo en cuenta la suspensión del ingreso al territorio colombiano de pasajeros procedentes del exterior, por vía aérea.

Si bien el artículo 8 del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, prevé la ampliación de la vigencia de permisos, autorizaciones, certificados y licencias y en la Resolución objeto de estudio se indica que la ampliación de la vigencia de los permisos de salida del país de niñas, niños y adolescentes residentes en Colombia aplica de forma automática, a menos que el padre o la madre que concede el permiso presente una solicitud expresa para no hacerlo, lo cierto es que, la potestad de ampliar ese permiso proviene de la ley ordinaria, de las facultades propias del director de Migración Colombia y no de una medida general dictada para desarrollar un decreto legislativo.

Además, el Decreto 491 de 2020 tan solo replica la facultad -ordinaria- que tienen las autoridades administrativas para la ampliación de la vigencia de permisos, autorizaciones, certificados y licencias. En ese orden, el director de la UAE Migración Colombia tiene la competencia legal -ordinaria- para ordenar la ampliación de la vigencia de permisos, autorizaciones y certificados, pues es un asunto de su resorte, toda vez que, como autoridad migratoria y en cumplimiento de sus funciones, le corresponde dirigir los trámites y procedimientos administrativos de conocimiento de la entidad.

En los anteriores términos dejo expuesto el salvamento de mi voto Fecha ut supra CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado ----------------------- [1] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 16 de junio de 2009, Rad. 2009-00305. M.P. Dr. Enrique Gil Botero. [2] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de enero de 2003, Exp. 2002-0949 (CA-004) M.P. Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez. [3] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de noviembre de 2010, Exp. 2010-00196 CA M.P. Dra. Ruth Stella Correa Palacio [4] CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias A-010 de enero 26 de 1999, CA-013 de febrero 2 de 1999, CA-009 de febrero 23 de 1999, CA-020 de agosto 24 de 1999 y CA-004 de enero 28 de 2003. [5] Según los Boletines de Prensa Nos. 115 y 116 de la Corte, del 9 de julio de 2020, la Corte Constitucional “consideró que las disposiciones del Decreto 491 de 2020, salvo el Artículo 12 y los apartados sindicados de los artículos 6º y 7º, se ajustan, en términos generales, al ordenamiento superior, puesto que atienden a los presupuestos formales y materiales establecidos en el derecho positivo (Constitución Política, Ley 137 de 1994 y tratados internacionales sobre derechos humanos)”.

En cuanto a la habilitación del artículo 12, estableció que “era innecesaria por cuanto los reglamentos, la ley y la Constitución constituyen el régimen conforme al cual se surte el debido proceso de deliberación y decisión de las corporaciones y autoridades que integran las diversas ramas del poder público conforme a los Reglamentos que obviamente pueden ser modificados siguiendo claros parámetros de constitucionalidad.

Para el alto tribunal, las sesiones no presenciales allí autorizadas para deliberar y decidir por comunicación simultánea o sucesiva, pertenece a la esfera de la independencia y autonomía de cada uno de los órganos que estructuran el poder público, y corresponde a determinaciones que derivan de la Constitución, de sus reglamentos y de la ley, lo cual hace innecesaria la intervención de otro órgano del poder público que intervengan en términos de habilitación. […] La Sentencia solo surte efectos hacia el futuro.

Las deliberaciones y decisiones virtuales del legislativo se entienden legítimamente emitidas durante la vigencia del artículo 12 del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo del año que avanza, toda vez que, en principio, su constitucionalidad se presumía.”. [6] Artículos 8 y 9 del Decreto 4062 de 2011. El Consejo Directivo está integrado por los ministros de Relaciones Exteriores (o su delegado, quien lo preside), de Defensa Nacional, de Comercio, Industria y Turismo y de Transporte, o sus delegados, y un representante del Presidente de la República.

Las funciones del Consejo Directivo son; (i) formular, a propuesta del representante legal, la política general del organismo, los planes y programas que, conforme a la Ley Orgánica de Planeación y a la Ley Orgánica del Presupuesto deben proponerse para su incorporación a los planes sectoriales y a través de estos, al Plan Nacional de Desarrollo;

(ii) formular, a propuesta del representante legal, la política de mejoramiento continuo de la entidad, así como los programas orientados a garantizar el desarrollo administrativo; (iii) conocer de las evaluaciones semestrales de ejecución presentadas por la administración de la entidad; (iv) proponer al Gobierno Nacional las modificaciones de la estructura orgánica y a la planta de personal que consideren pertinentes y adoptar los estatutos internos de la entidad y cualquier reforma que a ellos se introduzca de conformidad con lo dispuesto en sus actos de creación o reestructuración;

(v) darse su propio reglamento; y (vi) las demás que les señalen la ley y los estatutos internos. [7] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Relaciones Exteriores.