11001-03-15-000-2020-01702-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-01702-00Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No 9Sentencia2020-09-02

Ponente: Gabriel Valbuena Hernández

Actor: Ministerio De Salud Y Protección Social. Ministerio De Comercio, Industria Y Turismo. Ministerio De Agricultura De Desarrollo Rural·Demandado: Resolución 078 Del 7 De Abril De 2020 Del Ministerios De Salud Y Protección Social, Ministerio De Comercio, Industria Y Turismo Y Ministerio De Agricultura De Desarrollo Rural

De qué trata

Síntesis: Los estados de excepción están regulados en los artículos 212, 213 y 215 de la C.P., estos son: i) Estado de guerra exterior, ii) Estado de conmoción interior, y iii) Estado de emergencia económica, social y ecológica, los cuales representan a manera de numerus clausus las hipótesis de anormalidad previstas por el Constituyente lo que significa que son estas las circunstancias y no otras, las que habilitan al Presidente de la República para ejercer función legislativa en los términos señalados en la Constitución. […] La declaratoria del estado de excepción, así como los decretos legislativos y las medidas administrativas que lo desarrollan, deben ceñirse a la Constitución como norma jurídica fundamental del Estado (art. 4) y a la Ley Estatutaria 137 de 1994 dado su carácter reglado, excepcional y limitado. Los decretos legislativos tienen un control de constitucionalidad ejercido por la Corte Constitucional, y las medidas administrativas que los desarrollan, tienen un control de legalidad, el cual está atribuido al Consejo de Estado tratándose de actos expedidos por las autoridades nacionales, y a los Tribunales Administrativos si corresponden a entidades territoriales (artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 del CPACA). […] El control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales expedidos con ocasión de la declaratoria de emergencia económica, social y ambiental no se restringe a la nuda confrontación del acto sub examine con las disposiciones constitucionales y a las normas legales transitorias aplicables a la situación de alarma o de emergencia que determinó la declaratoria del estado de excepción, pues es también mandatorio realizar un análisis de convencionalidad bajo los parámetros mencionados en el presente acápite, cuando quiera que las medidas de excepción, derogatorias del régimen común que rige en tiempos de normalidad, puedan afectar o comprometer el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en precedencia y con mayor razón aún si alguno de ellos es de aquellos que en las normas que conforman el bloque de constitucionalidad se consideran intangibles, de allí que el juicio de legalidad también debe hacerse respecto de ellas, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 137 de 1994, en concordancia con los artículos 93 y 214 de la C.P. La Ley 137 de 1994 identificó los derechos intangibles que no pueden ser objeto de suspensión alguna en los estados de excepción, por ende, de acuerdo con tal mandato de protección, ninguna medida que se adopte para superar la situación de emergencia podrá afectar, suspender o limitarlos hasta su núcleo esencial. […] El control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales expedidos con ocasión de la declaratoria de emergencia económica, social y ambiental no se restringe a la nuda confrontación del acto sub examine con las disposiciones constitucionales y a las normas legales transitorias aplicables a la situación de alarma o de emergencia que determinó la declaratoria del estado de excepción, pues es también mandatorio realizar un análisis de convencionalidad bajo los parámetros mencionados en el presente acápite, cuando quiera que las medidas de excepción, derogatorias del régimen común que rige en tiempos de normalidad, puedan afectar o comprometer el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en precedencia y con mayor razón aún si alguno de ellos es de aquellos que en las normas que conforman el bloque de constitucionalidad se consideran intangibles, de allí que el juicio de legalidad también debe hacerse respecto de ellas, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 137 de 1994, en concordancia con los artículos 93 y 214 de la C.P. La Ley 137 de 1994 identificó los derechos intangibles que no pueden ser objeto de suspensión alguna en los estados de excepción, por ende, de acuerdo con tal mandato de protección, ninguna medida que se adopte para superar la situación de emergencia podrá afectar, suspender o limitarlos hasta su núcleo esencial.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Control formal / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Control material[C]onstituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es una medida eficaz que busca impedir la aplicación de normas ilegales. […] [S]e orienta al propósito de evitar que las autoridades administrativas acaben amparándose en las normas excepcionales que conforman el régimen jurídico de la emergencia para adoptar decisiones contrarias a derecho, apartándose incluso de los fines y propósitos en que se sustenta la declaratoria del estado de excepción. La Corporación, de manera consistente y reiterada ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes: i) es automático e inmediato porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente. En caso de que el Gobierno no lo envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto. Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado, ii) es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan, iii) es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción, y iv) la sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa. […] El alcance del control inmediato involucra el estudio de los parámetros y límites formales y materiales que deben ser observados por el Gobierno Nacional para expedir el acto. CONTROL FORMAL. El examen formal consiste en verificar que el acto administrativo cumpla con los siguientes requisitos: i) que se trate de un acto de contenido general, ii) que el mismo se haya dictado en ejercicio de la función administrativa, y iii) que el acto tenga como fin el desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción. […] [D]e acuerdo con las disposiciones en referencia, los Ministerios de Salud y Protección Social, de Comercio, Industria y Comercio y de Agricultura y Desarrollo Rural expidieron la Resolución objeto de control en ejercicio de la competencia de formulación de políticas públicas en salud, regulación y normalización del mercado, la protección al consumidor y la política agropecuaria, pesquera y de desarrollo rural para la atención de la población en situación de vulnerabilidad, funciones administrativas que le son propias. Asimismo, las medidas que se desarrollan están relacionadas con aquellas acciones necesarias y pertinentes para garantizar el acceso y el abastecimiento de los productos médicos, cosméticos y alimentos, requeridos para la prevención, diagnóstico y/o tratamiento del covid-19 y el abastecimiento de la población, que por las circunstancias fácticas de enorme gravedad de calamidad pública no podían ser enfrentados a través de los medios ordinarios existentes. […] Para esta Sala Especial de decisión se muestra evidente que la Resolución objeto de control se expidió a partir de: a). Las circunstancias fácticas que determinaron la expedición del Decreto 417 de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en el cual se consideró la necesidad de garantizar la suficiencia y accesibilidad de la población a los alimentos necesarios para su subsistencia, así como de adoptar las acciones para garantizar el permanente funcionamiento del abastecimiento y seguridad alimentaria en todo el territorio nacional. b). En desarrollo del Decreto Legislativo 507 de 2020 que en su artículo 1° ordenó a los Ministerios de Salud y Protección Social, de Comercio, Industria y Turismo y de Agricultura y Desarrollo Rural fijar los listados de productos de primera necesidad, en el marco sus competencias sectoriales, y conforme a las necesidades que se identifiquen mientras perduren las causas que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. CONTROL MATERIAL […] Conexidad: En criterio de esta Sala Especial de Decisión núm. 9, las medidas adoptadas en la Resolución 078 de 7 de abril de 2020 tienen conexidad directa con los Decretos 417 de 17 de marzo de 2020 y el Decreto Legislativo 507 de 1 de abril de 2020, toda vez que obedeció a la necesidad de: a.- Establecer el listado de precios de alimentos, dispositivos médicos y medicinas de primera necesidad con el propósito de garantizar el bienestar de los consumidores de la población residente en el territorio nacional para prevenir, contener y mitigar los efectos de la pandemia covid-19 y, así permitir que la población más vulnerable accedan a ellos para llevar una existencia digna y asegurar su mínimo vital, teniendo como finalidad la garantía de los derechos fundamentales a la salud, la alimentación, la vida y la integridad personal. b.- Evitar los riesgos eventuales de conductas de acaparamiento por parte de los consumidores, y de especulación por parte de productores, distribuidores o comercializadores de los diferentes productos de consumo diario de las familias colombianas, en el marco de la medida de aislamiento preventivo que presiona la demanda de los hogares para adquirir productos de primera necesidad e influye en el alza de los precios de productos de primera necesidad. c.- Evitar que se generen precios significativamente altos para productos de primera necesidad, en comparación con los precios que se ofrecían antes del surgimiento de la situación de emergencia que justificó la declaración de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Proporcionalidad: Las medidas adoptadas, resultan adecuadas, necesarias y proporcionales para contrarrestar la situación de crisis, por las siguientes razones: a.- Es adecuada a la situación de crisis provocada por la pandemia Covid-19 que impone exigencias de atención inmediata y urgente frente la necesidad de adquisición de bienes y servicios que permitan: i) salvaguardar la salud y vida de los consumidores de la población colombiana y ii) salvaguardar los derechos fundamentales de la vida, la salud y garantizar el bienestar de los consumidores de la población residente en el territorio nacional para prevenir, contener y mitigar los efectos de la pandemia covid-19 y, así permitir que las población más vulnerable acceda a ellos para llevar una existencia digna y asegurar su mínimo vital. b.- Es necesaria para el logro del objetivo perseguido, cual es evitar los riesgos eventuales de conductas de acaparamiento por parte de los consumidores, y de especulación por parte de productores, distribuidores o comercializadores de los diferentes productos de consumo diario de las familias colombianas, en el marco de la medida de aislamiento preventivo que presiona la demanda de los hogares para adquirir productos de primera necesidad e influye en el alza de los precios de productos de primera necesidad. c.- Es proporcional a la crisis por cuanto garantiza un equilibrio entre la intervención en la economía y el bienestar de la población, se trata de un instrumento efectivo para garantizar la adquisición de bienes de la población más vulnerable para contener la expansión del virus y atender la mitigación de la pandemia. A través de este mecanismo, se logra prevenir y controlar la expansión del Covid 19 y garantizar a la población más vulnerable el acceso a medicamentos y alimentos básicos para su manutención.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 078 DEL 7 DE ABRIL DE 2020 - Se encuentra ajustada a la legalidadEn síntesis, en criterio de la Sala, con dicha determinación se consiguen fines constitucionalmente legítimos, toda vez que al establecer el listado de los productos de primera necesidad se busca la protección al mínimo vital de la población más vulnerable, ello con el fin de proteger y satisfacer aspectos vitales de sus necesidades básicas y garantizar el derecho a la subsistencia. Asimismo, las medidas adoptadas a pesar de establecer una restricción a la libertad económica al realizar un seguimiento estadístico y determinar el precio promedio de los productos de primera necesidad enlistados por los Ministerios, se muestran necesarias, oportunas y adecuadas para evitar los riesgos eventuales de conductas de acaparamiento por parte de los consumidores, y de especulación por parte de productores, distribuidores o comercializadores de los diferentes productos de consumo diario de las familias colombianas en el marco de la medida de aislamiento preventivo. Dicha medida es adecuada y proporcional para conseguir el fin propuesto; esto es, garantizar el bienestar de los consumidores de la población. No tienen incidencia en el núcleo esencial de derechos fundamentales, toda vez que se trata de medidas que tienen como propósito controlar los precios de bienes básicos para efectos de mitigar los efectos de la crisis y que las personas accedan a ellos para llevar una existencia digna y asegurar su mínimo vital, teniendo como finalidad la garantía de los derechos fundamentales a la salud, la alimentación, la vida y la integridad personal, lo cual evidencia la correspondencia entre la medida adoptada y los fines constitucionales y legales perseguidos con la misma y no contiene criterios discriminatorios por razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala Especial de Decisión núm. 9 concluye que la Resolución 078 del 7 de abril de 2020, se ajusta a la legalidad debido a que: i) cumple con los requisitos formales y materiales del control inmediato de legalidad, ii) respeta los límites impuestos por las disposiciones que integran el bloque de constitucionalidad, y iii) se adecúa a la finalidad, necesidad y guarda proporcionalidad con las normas superiores que directamente le sirven de fundamento.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ESTADOS DE EXCEPCIÓN / DERECHOS FUNDAMENTALES INTANGIBLES / RESPETO A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Alcance Los estados de excepción están regulados en los artículos 212, 213 y 215 de la C.P., estos son: i) Estado de guerra exterior, ii) Estado de conmoción interior, y iii) Estado de emergencia económica, social y ecológica, los cuales representan a manera de numerus clausus las hipótesis de anormalidad previstas por el Constituyente lo que significa que son estas las circunstancias y no otras, las que habilitan al Presidente de la República para ejercer función legislativa en los términos señalados en la Constitución. […] La declaratoria del estado de excepción, así como los decretos legislativos y las medidas administrativas que lo desarrollan, deben ceñirse a la Constitución como norma jurídica fundamental del Estado (art. 4) y a la Ley Estatutaria 137 de 1994 dado su carácter reglado, excepcional y limitado.

Los decretos legislativos tienen un control de constitucionalidad ejercido por la Corte Constitucional, y las medidas administrativas que los desarrollan, tienen un control de legalidad, el cual está atribuido al Consejo de Estado tratándose de actos expedidos por las autoridades nacionales, y a los Tribunales Administrativos si corresponden a entidades territoriales (artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 del CPACA). […] El control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales expedidos con ocasión de la declaratoria de emergencia económica, social y ambiental no se restringe a la nuda confrontación del acto sub examine con las disposiciones constitucionales y a las normas legales transitorias aplicables a la situación de alarma o de emergencia que determinó la declaratoria del estado de excepción, pues es también mandatorio realizar un análisis de convencionalidad bajo los parámetros mencionados en el presente acápite, cuando quiera que las medidas de excepción, derogatorias del régimen común que rige en tiempos de normalidad, puedan afectar o comprometer el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en precedencia y con mayor razón aún si alguno de ellos es de aquellos que en las normas que conforman el bloque de constitucionalidad se consideran intangibles, de allí que el juicio de legalidad también debe hacerse respecto de ellas, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 137 de 1994, en concordancia con los artículos 93 y 214 de la C.P. La Ley 137 de 1994 identificó los derechos intangibles que no pueden ser objeto de suspensión alguna en los estados de excepción, por ende, de acuerdo con tal mandato de protección, ninguna medida que se adopte para superar la situación de emergencia podrá afectar, suspender o limitarlos hasta su núcleo esencial. […] El control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales expedidos con ocasión de la declaratoria de emergencia económica, social y ambiental no se restringe a la nuda confrontación del acto sub examine con las disposiciones constitucionales y a las normas legales transitorias aplicables a la situación de alarma o de emergencia que determinó la declaratoria del estado de excepción, pues es también mandatorio realizar un análisis de convencionalidad bajo los parámetros mencionados en el presente acápite, cuando quiera que las medidas de excepción, derogatorias del régimen común que rige en tiempos de normalidad, puedan afectar o comprometer el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en precedencia y con mayor razón aún si alguno de ellos es de aquellos que en las normas que conforman el bloque de constitucionalidad se consideran intangibles, de allí que el juicio de legalidad también debe hacerse respecto de ellas, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 137 de 1994, en concordancia con los artículos 93 y 214 de la C.P. La Ley 137 de 1994 identificó los derechos intangibles que no pueden ser objeto de suspensión alguna en los estados de excepción, por ende, de acuerdo con tal mandato de protección, ninguna medida que se adopte para superar la situación de emergencia podrá afectar, suspender o limitarlos hasta su núcleo esencial.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Control formal / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Control material [C]onstituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es una medida eficaz que busca impedir la aplicación de normas ilegales. […] [S]e orienta al propósito de evitar que las autoridades administrativas acaben amparándose en las normas excepcionales que conforman el régimen jurídico de la emergencia para adoptar decisiones contrarias a derecho, apartándose incluso de los fines y propósitos en que se sustenta la declaratoria del estado de excepción. La Corporación, de manera consistente y reiterada ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes: i) es automático e inmediato porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente.

En caso de que el Gobierno no lo envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto. Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado, ii) es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan, iii) es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción, y iv) la sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa. […] El alcance del control inmediato involucra el estudio de los parámetros y límites formales y materiales que deben ser observados por el Gobierno Nacional para expedir el acto.

CONTROL FORMAL. El examen formal consiste en verificar que el acto administrativo cumpla con los siguientes requisitos: i) que se trate de un acto de contenido general, ii) que el mismo se haya dictado en ejercicio de la función administrativa, y iii) que el acto tenga como fin el desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción. […] [D]e acuerdo con las disposiciones en referencia, los Ministerios de Salud y Protección Social, de Comercio, Industria y Comercio y de Agricultura y Desarrollo Rural expidieron la Resolución objeto de control en ejercicio de la competencia de formulación de políticas públicas en salud, regulación y normalización del mercado, la protección al consumidor y la política agropecuaria, pesquera y de desarrollo rural para la atención de la población en situación de vulnerabilidad, funciones administrativas que le son propias.

Asimismo, las medidas que se desarrollan están relacionadas con aquellas acciones necesarias y pertinentes para garantizar el acceso y el abastecimiento de los productos médicos, cosméticos y alimentos, requeridos para la prevención, diagnóstico y/o tratamiento del covid-19 y el abastecimiento de la población, que por las circunstancias fácticas de enorme gravedad de calamidad pública no podían ser enfrentados a través de los medios ordinarios existentes. […] Para esta Sala Especial de decisión se muestra evidente que la Resolución objeto de control se expidió a partir de: a).

Las circunstancias fácticas que determinaron la expedición del Decreto 417 de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en el cual se consideró la necesidad de garantizar la suficiencia y accesibilidad de la población a los alimentos necesarios para su subsistencia, así como de adoptar las acciones para garantizar el permanente funcionamiento del abastecimiento y seguridad alimentaria en todo el territorio nacional. b).

En desarrollo del Decreto Legislativo 507 de 2020 que en su artículo 1° ordenó a los Ministerios de Salud y Protección Social, de Comercio, Industria y Turismo y de Agricultura y Desarrollo Rural fijar los listados de productos de primera necesidad, en el marco sus competencias sectoriales, y conforme a las necesidades que se identifiquen mientras perduren las causas que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

CONTROL MATERIAL […] Conexidad: En criterio de esta Sala Especial de Decisión núm. 9, las medidas adoptadas en la Resolución 078 de 7 de abril de 2020 tienen conexidad directa con los Decretos 417 de 17 de marzo de 2020 y el Decreto Legislativo 507 de 1 de abril de 2020, toda vez que obedeció a la necesidad de: a.- Establecer el listado de precios de alimentos, dispositivos médicos y medicinas de primera necesidad con el propósito de garantizar el bienestar de los consumidores de la población residente en el territorio nacional para prevenir, contener y mitigar los efectos de la pandemia covid- 19 y, así permitir que la población más vulnerable accedan a ellos para llevar una existencia digna y asegurar su mínimo vital, teniendo como finalidad la garantía de los derechos fundamentales a la salud, la alimentación, la vida y la integridad personal. b.- Evitar los riesgos eventuales de conductas de acaparamiento por parte de los consumidores, y de especulación por parte de productores, distribuidores o comercializadores de los diferentes productos de consumo diario de las familias colombianas, en el marco de la medida de aislamiento preventivo que presiona la demanda de los hogares para adquirir productos de primera necesidad e influye en el alza de los precios de productos de primera necesidad. c.- Evitar que se generen precios significativamente altos para productos de primera necesidad, en comparación con los precios que se ofrecían antes del surgimiento de la situación de emergencia que justificó la declaración de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

Proporcionalidad: Las medidas adoptadas, resultan adecuadas, necesarias y proporcionales para contrarrestar la situación de crisis, por las siguientes razones: a.- Es adecuada a la situación de crisis provocada por la pandemia Covid-19 que impone exigencias de atención inmediata y urgente frente la necesidad de adquisición de bienes y servicios que permitan: i) salvaguardar la salud y vida de los consumidores de la población colombiana y ii) salvaguardar los derechos fundamentales de la vida, la salud y garantizar el bienestar de los consumidores de la población residente en el territorio nacional para prevenir, contener y mitigar los efectos de la pandemia covid-19 y, así permitir que las población más vulnerable acceda a ellos para llevar una existencia digna y asegurar su mínimo vital. b.- Es necesaria para el logro del objetivo perseguido, cual es evitar los riesgos eventuales de conductas de acaparamiento por parte de los consumidores, y de especulación por parte de productores, distribuidores o comercializadores de los diferentes productos de consumo diario de las familias colombianas, en el marco de la medida de aislamiento preventivo que presiona la demanda de los hogares para adquirir productos de primera necesidad e influye en el alza de los precios de productos de primera necesidad. c.- Es proporcional a la crisis por cuanto garantiza un equilibrio entre la intervención en la economía y el bienestar de la población, se trata de un instrumento efectivo para garantizar la adquisición de bienes de la población más vulnerable para contener la expansión del virus y atender la mitigación de la pandemia.

A través de este mecanismo, se logra prevenir y controlar la expansión del Covid 19 y garantizar a la población más vulnerable el acceso a medicamentos y alimentos básicos para su manutención. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 078 DEL 7 DE ABRIL DE 2020 - Se encuentra ajustada a la legalidad En síntesis, en criterio de la Sala, con dicha determinación se consiguen fines constitucionalmente legítimos, toda vez que al establecer el listado de los productos de primera necesidad se busca la protección al mínimo vital de la población más vulnerable, ello con el fin de proteger y satisfacer aspectos vitales de sus necesidades básicas y garantizar el derecho a la subsistencia. Asimismo, las medidas adoptadas a pesar de establecer una restricción a la libertad económica al realizar un seguimiento estadístico y determinar el precio promedio de los productos de primera necesidad enlistados por los Ministerios, se muestran necesarias, oportunas y adecuadas para evitar los riesgos eventuales de conductas de acaparamiento por parte de los consumidores, y de especulación por parte de productores, distribuidores o comercializadores de los diferentes productos de consumo diario de las familias colombianas en el marco de la medida de aislamiento preventivo.

Dicha medida es adecuada y proporcional para conseguir el fin propuesto; esto es, garantizar el bienestar de los consumidores de la población. No tienen incidencia en el núcleo esencial de derechos fundamentales, toda vez que se trata de medidas que tienen como propósito controlar los precios de bienes básicos para efectos de mitigar los efectos de la crisis y que las personas accedan a ellos para llevar una existencia digna y asegurar su mínimo vital, teniendo como finalidad la garantía de los derechos fundamentales a la salud, la alimentación, la vida y la integridad personal, lo cual evidencia la correspondencia entre la medida adoptada y los fines constitucionales y legales perseguidos con la misma y no contiene criterios discriminatorios por razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica.

Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala Especial de Decisión núm. 9 concluye que la Resolución 078 del 7 de abril de 2020, se ajusta a la legalidad debido a que: i) cumple con los requisitos formales y materiales del control inmediato de legalidad, ii) respeta los límites impuestos por las disposiciones que integran el bloque de constitucionalidad, y iii) se adecúa a la finalidad, necesidad y guarda proporcionalidad con las normas superiores que directamente le sirven de fundamento.

FUENTE FORMAL: CP - ARTÍCULO 93 / CP - ARTÍCULO 214 / CP - ARTÍCULO 215 / LEY 134 DE 1994 - ARTÍCULO 3 / LEY 134 DE 1994 - ARTÍCULO 4 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / CPACA - ARTÍCULO 136 / CPACA ARTÍCULO 185 / DECRETO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020 / DECRETO 507 DE 1 DE ABRIL DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No 9 Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., dos (2) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01702-00(CA) Actor: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL.

MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO. MINISTERIO DE AGRICULTURA DE DESARROLLO RURAL Demandado: RESOLUCIÓN 078 DEL 7 DE ABRIL DE 2020 DEL MINISTERIOS DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO Y MINISTERIO DE AGRICULTURA DE DESARROLLO RURAL Referencia: SE DECLARA QUE LA RESOLUCIÓN 078 DEL 7 DE ABRIL DE 2020 EXPEDIDA POR LOS MINISTERIOS DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO Y DE AGRICULTURA DE DESARROLLO RURAL SE ENCUENTRA AJUSTADA A DERECHO.

OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala Especial de Decisión Núm. 9 del Consejo de Estado, decide el control inmediato de legalidad de la Resolución 078 del 7 de abril de 2020 expedida por los Ministros de Salud y Protección Social, de Comercio, Industria y Turismo y de Agricultura de Desarrollo Rural por la cual «se fija el listado de productos de primera necesidad, mientras perduren las causas que motivaron la declaratoria de la Emergencia Económica y Ecológica».

ANTECEDENTES 1. La Organización Mundial de la Salud - OMS-, el 11 de marzo de 2020, calificó el brote de covid-19 (Coronavirus) como una pandemia; por lo que el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró «la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020», y en consecuencia, ordenó a los jefes y representantes legales de entidades públicas y privadas, adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación del covid- 19. 2.

El señor Presidente de la República, en uso de las facultades previstas en el art. 215 de la Constitución Política, con la firma de todos los ministros expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, en el cual declaró el «Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días»; con el fin de adoptar todas las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir: (i) la propagación del covid-19, y (ii) la extensión de sus efectos negativos en la economía y demás sectores de la vida nacional. 3.

A través del Decreto 457 de 22 de marzo de 2020, el Jefe de Estado impartió «instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público», entre ellas, la de «ordenar el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00.00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00.00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19». 5.

Seguidamente, el señor Presidente de la República expidió el Decreto Legislativo 507 de 1 de abril de 2020 «por el cual se adoptan medidas para favorecer el acceso a los hogares más vulnerables a los productos de la canasta básica, medicamentos y dispositivos médicos, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica decretada mediante el Decreto 417 de 2020», en el cual, determinó que resultaba necesario «adoptar medidas extraordinarias tendientes a garantizar el bienestar de los consumidores más vulnerables, con el fin de evitar que se generen precios significativamente altos para productos de primera necesidad, en comparación con los precios que se ofrecían antes del surgimiento de la situación de emergencia que justificó la declaración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica». 6.

En desarrollo de dicho mandato, los Ministerios de Salud y Protección Social, de Comercio, Industria y Turismo y de Agricultura de Desarrollo Rural expidieron la Resolución 078 de 7 de abril de 2020 «por medio de la cual se fija el listado de productos de primera necesidad, mientras perduren las causas que motivaron la declaratoria de la Emergencia Económica, y Ecológica».

II. TRÁMITE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD 7. La Secretaría del Ministerio de Salud y Protección Social mediante correo electrónico dirigido a la Secretaría General del Consejo de Estado, remitió copia simple de la Resolución 078 de 7 de abril de 2020 con el fin de realizar el control inmediato de legalidad consagrado en el art. 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 8.

El asunto en referencia, fue asignado al Consejero ponente mediante el acta individual de reparto realizada por la Secretaría General del Consejo de Estado y fue puesto a disposición del despacho el 5 de mayo de la presente anualidad para dar el trámite respectivo[1]. 9. El magistrado sustanciador profirió el auto del 7 de mayo de 2020 mediante el cual dispuso avocar conocimiento y dar trámite al control de legalidad, así mismo efectuar las notificaciones y publicaciones para garantizar la participación de todas las personas interesadas en defender o impugnar el acto objeto de control. 10.

Surtidas las notificaciones de rigor, se pronunciaron los Jefes de las Oficinas Jurídicas de los Ministerios de Salud y Protección Social, de Comercio, Industria y Turismo y de Agricultura de Desarrollo Rural; la Directora Ejecutiva Nacional de la Asociación Colombiana de Droguerías Detallistas –ASOCOLDRO- y el Presidente de la Federación Nacional de Comerciantes –FENALCO. 11.

Posteriormente, el Magistrado sustanciador mediante auto del 29 de mayo de 2020 dispuso dar cumplimiento al numeral 5 del artículo 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en el sentido de correr traslado al ministerio público por el término de 10 días para que rindiera concepto de fondo. 12. Una vez se pronunció el ministerio público, pasó el control de legalidad al Consejero Sustanciador para fallo en los términos del artículo 185 del CPACA. 13.

Encontrándose el presente trámite judicial para proferir sentencia, la señora consejera Lucy Jeannette Bermúdez, mediante providencia del 30 de junio de 2020 ordenó remitir los documentos que obran dentro del control inmediato de legalidad radicado con el número 11001 03 15 000 2020 02021 00, para que fueran incorporados al presente proceso, toda vez que en ambos procesos se avocó conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución 078 de 7 de abril de 2020.

Asimismo, ordenó la cancelación de dicho número de radicación. 14. Mediante providencia de 7 de julio de 2020, el Despacho sustanciador ordenó la incorporación de los documentos gestionados en el control inmediato de legalidad 11001 03 15 000 2020 02021 00 y la publicación en las páginas web de los Ministerios de Salud y Protección Social, de Comercio, Industria y Turismo y de Agricultura de Desarrollo Rural de la incorporación ordenada. 15.

Realizadas las publicaciones, pasó el control de legalidad al Consejero Sustanciador para fallo. III. INTERVENCIONES LOS MINISTERIOS DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO Y AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL 16. Los Jefes de las Oficinas Jurídicas de los Ministerios de Salud y Protección Social, de Comercio, Industria y Turismo y de Agricultura de Desarrollo Rural, en un mismo escrito, intervinieron oportunamente para pronunciarse sobre la legalidad de la Resolución 078 de 7 de abril de 2020. 17.

Indicaron que dentro del marco de la Declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica fue expedido el Decreto Legislativo 507 del 1 de abril de 2020, que tuvo como objeto la adopción de medidas extraordinarias tendientes a garantizar el bienestar de los consumidores más vulnerables y evitar la generación de precios significativamente altos para productos de primera necesidad, en comparación con los precios que se ofrecían antes del surgimiento de la situación de emergencia que justificó la declaración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. 18.

Manifestaron que en el citado decreto legislativo se dispuso que los Ministerios Salud y Protección Social, de Comercio, Industria y Turismo y de Agricultura de Desarrollo Rural dentro del marco de sus competencias sectoriales, fijarían los listados de los productos de primera necesidad con el fin de garantizar el bienestar de los consumidores más vulnerables, los agentes y actores de la cadena de producción, distribución y comercialización y otras formas de intermediación de los productos de primera necesidad dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica de que trata el Decreto 417 de 2020. 19.

Así pues, siendo imperiosa la adopción de medidas concordantes con el Estado de Emergencia Sanitaria Nacional, destinadas a la prevención, contención y mitigación de los efectos de la pandemia, los citados Ministerios expidieron la Resolución 078 de 2020, en la que se estableció el listado de los productos de primera necesidad en los diferentes sectores, teniendo como finalidad y necesidad: 19.1.

Favorecer el acceso a los hogares más vulnerables a los productos de la canasta básica, medicamentos y dispositivos médicos. 19.2. Garantizar la suficiencia y accesibilidad de la población a los mismos a precios razonables, evitando la generación de precios excesivamente altos. 19.3. Garantizar el bienestar de los consumidores y así minimizar los riesgos eventuales de conductas de acaparamiento por parte de los consumidores y la especulación por parte de los productores, distribuidores o comercializadores de los diferentes productos de consumo diario, siendo la materialización de lo planteado por los Decretos Legislativos 417 de 2020 y 507 de la misma anualidad. 20.

Sobre los productos de carácter sanitario el Ministerio de Salud y Protección Social consideró de primera necesidad los siguientes: 20.1. Tapabocas- mascarillas quirúrgica convencional-, toda vez que se trata de dispositivos médicos de uso masivo, empleados por la población en general como prevención de la propagación de la pandemia covid-19. 20.2.

Guantes, en la medida que existen recomendaciones para el personal que realiza actividades de asistencia social para desempeñar su labor con estos elementos, garantizando su salubridad y los de la comunidad en general 20.3. Medicamentos Acetaminofén, Ibuprofeno, Naproxeno, Azitromicina, Amoxicilina, Cloroquina, Hidroxocloroquina, Lopinavir/ritonavir e Ivermectina, pues son los medicamentos que según las experiencias de otros países en el manejo de la enfermedad, son utilizados de forma masiva para la atención de la enfermedad. 20.4.

Solución o gel desinfectante a base de alcohol al existir sobredemanda como un producto necesario para enfrentar la emergencia sanitaria. 21. A su vez, manifestaron que los Ministerios de Comercio, Industria y Comercio y de Agricultura y Desarrollo Rural en el desarrollo de sus deberes misionales establecieron una serie de productos de primera necesidad para que en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica no se afectara la seguridad alimentaria y se procurara su abastecimiento.

LA FEDERACIÓN NACIONAL DE COMERCIANTES –FENALCO. 22. El Presidente de la Federación Nacional de Comerciantes –FENALCO- indicó que a través del Decreto Legislativo 507 de 1 de abril de 2020, el Presidente de la República delegó a los Ministros de Salud y Protección Social, Comercio, Industria y Turismo y Agricultura y Desarrollo Rural la adopción de medidas extraordinarias tendientes a evitar la generación de precios significativamente altos para productos de primera necesidad, dentro de las que se encontraba la obligación de fijar el listado de los productos de primera necesidad. 23.

De acuerdo con dicha competencia, los Ministerios mencionados expidieron la Resolución objeto de control inmediato de legalidad, en la cual se fijó el listado de productos de primera necesidad a los cuales se les debería hacer seguimiento estadístico en los precios mientras perduraran las causas que motivaron la declaratoria de la Emergencia Económica, Social y Ecológica para evitar situaciones que deriven en abusos, acaparamiento y alzas injustificadas que perjudiquen al consumidor. 24.

Finalmente, indicó que la medida adoptada por la Resolución 078 de 2020 se ajusta al principio de legalidad, por cuanto está fundamentada en una norma jurídica superior y responde en su integridad al mandato otorgado por el Decreto Legislativo 507 de 2020. en el marco de la emergencia económica decretada por el Decreto 417 de 2020. LA ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE DROGUERÍAS DETALLISTAS –ASOCOLDRO- 25.

La Directora Ejecutiva Nacional de la Asociación Colombiana de Droguerías Detallistas –ASOCOLDRO- indicó que la Resolución 078 de 2020 tiene por objeto desarrollar los Decretos Legislativos 417 y 507 de 2020 para efectos de: (a) ejecutar las medidas necesarias para prevenir alzas de los precios en los bienes de primera necesidad; (b) evitar conductas de acaparamiento y especulación y (c) proteger el mínimo vital de la población en el contexto del aislamiento preventivo obligatorio declarado en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica. 26.

En tal sentido, indicó que las decisiones adoptadas en el acto objeto del control inmediato apuntan a conjurar, prevenir y mitigar los efectos económicos que pueden derivar de la pandemia, como lo es el desabastecimiento de bienes de primera necesidad, las conductas de acaparamiento que pueden generarse por el aislamiento preventivo obligatorio, y el alza de precios; pues a través de este listado de bienes, los agentes de las cadenas de producción, distribución y comercialización de este tipo de bienes, tendrán en cuenta que estos productos son de primera necesidad, y son indispensables para la población, para que en consecuencia, no ejerzan este tipo de conductas. 27.

En este proceso se invitó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, al Departamento Administrativo Nacional de Estadística- DANE-, a la Comisión Nacional de Precios de Medicamentos y Dispositivos Médicos, a la Asociación de Laboratorios Farmacéuticos de Investigación –AFIDRO–, a la Confederación Colombiana de Consumidores, a la Sociedad de Agricultores de Colombia -SAC, a la Asociación Nacional de Productores de Leche –ANALAC y a la Superintendencia de Industria y Comercio para que se pronunciaran sobre la legalidad de la Resolución 078 del 7 de abril de 2020, sin que comparecieran al proceso.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 28. La Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto de fondo en el que solicitó declarar ajustado a la legalidad el acto objeto de control. Los argumentos centrales son los siguientes: 29. La representante del ministerio público expresó que en el presente caso se cumplen los presupuestos exigidos por el art. 20 de la Ley 137 de 1994 para que proceda el control inmediato de legalidad de la Resolución 078 del 7 de abril de 2020, por haber sido expedida en el marco de la emergencia económica, social y ecológica decretada por el Presidente de la República mediante el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, que desarrolla el Decreto Legislativo 507 de 2020. 30.

Además porque se trata de un acto de contenido general, expedido en el ejercicio de la función administrativa, dirigido a adoptar medidas excepcionales para conjurar la crisis derivada del covid 19 y establecer parámetros que garanticen el acceso de los productos de la canasta básica, medicamentos y dispositivos médicos a la población más vulnerable, ello en cumplimiento del artículo 334 de la Constitución Política, según el cual el Estado debe participar activamente en la economía para garantizarle a la población, especialmente a los de menores recursos, el acceso a los bienes y servicios básicos. 31.

Adujo que el acto objeto de control de legalidad desarrolla el artículo 1° del Decreto Legislativo 507 de 2020, en el cual se determinó que los Ministerios de Salud y Protección Social, de Comercio, Industria y Turismo y Agricultura y Desarrollo Rural fijarían el listado de productos de primera necesidad conforme a las necesidades que motivaron la declaratoria del estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica de que trata el Decreto 417 de 2020. 32.

En esa medida, consideró que el listado incluyó productos de primera necesidad que permiten garantizar la subsistencia de la población colombiana, teniendo en cuenta la situación generada por la pandemia, que exige, por un lado, el uso de elementos de protección y bioseguridad (tapabocas, guantes, geles desinfectantes), en virtud del alto nivel de contagio que caracteriza el virus covid 19, y por otra parte, implementos de higiene corporal (jabón de tocador) para prevenir, precisamente, la contaminación acelerada; sin dejar de lado el uso de medicamentos asociados al tratamiento de la enfermedad, los que, según los criterios científicos, corresponden a analgésicos, antipiréticos, antibióticos y antivirales, dado que a la fecha no se han descubierto medicinas específicas que permitan combatirla de manera diferente. 33.

Adicionalmente, refirió que la Resolución 078 de 2020 seleccionó una serie de alimentos (arroz, azúcar, aceite, queso, leche, huevos, papa, arveja y naranja), que generalmente suplen la necesidad alimenticia de la población, especialmente de aquella que pertenece a las de menores ingresos económicos, los cuales por su alta demanda son susceptibles de incrementos en los precios, especulación y acaparamiento, lo que explica que el Gobierno haya decidido que el Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE realizara un control minucioso de su valor en el mercado, para garantizar la protección al derecho a la vida y del mínimo vital de la población. 34.

Con fundamento en los argumentos expresados, solicitó declarar ajustada a la legalidad el acto objeto de control, toda vez que resulta proporcional y adecuada con el ordenamiento jurídico, en particular con los Decretos Legislativos 417 y 507 de 2020 que le sirvieron de fundamento directo para su expedición. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.

COMPETENCIA 35. La Sala Especial de Decisión Núm. 9 del Consejo de Estado, es competente para decidir el presente control inmediato de legalidad, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 8º del art. 111 del Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo, en armonía con lo consagrado en el art. 23 del Acuerdo 080 de 2019- Reglamento del Consejo de Estado- y en el Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado aprobado en sesión núm. 10 del 1º de abril de la presente anualidad, celebrada durante el estado de emergencia, mediante el cual se asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad en aplicación del art. 29 del Reglamento del Consejo de Estado.

2. EL ACTO OBJETO DE CONTROL DE LEGALIDAD 36. El texto del acto administrativo cuyo examen ocupa la atención de la Sala Especial de Decisión número 9 es del siguiente tenor literal: «RESOLUCIÓN NÚMERO 078 del 7 de abril de 2020 Por medio de la cual se fija el listado de productos de primera necesidad, mientras perduren las causas que motivaron la declaratoria de la Emergencia Económica, y Ecológica LOS MINISTROS DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO, Y DE AGRICULTURA y DESARROLLO RURAL en ejercicio de sus facultades, en especial, de las conferidas en el artículo 10 del Decreto 507 de 2020 y,

CONSIDERANDO

Que con el fin de adoptar medidas dirigidas a prevenir y contener el contagio del coronavirus COVID-19, el Ministerio de Salud y Protección Social declaró mediante la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional, hasta el 30 de mayo de 2020. Que el Presidente de la República, en uso de las facultades establecidas en el artículo 215 de la Constitución Política, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, a través del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, por el término de treinta (30) días calendario, Que, dentro de las medidas adoptadas para favorecer el acceso de los hogares más vulnerables a los productos de la canasta básica, medicamentos y dispositivos médicos, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 de 2020, se expidió el Decreto 507 de 2020 que, en su artículo 10, determinó que los Ministerios Salud y Protección Social, de Comercio, Industria y Turismo y de Agricultura y Desarrollo Rural fijarán los listados de productos de primera necesidad, en el marco sus competencias sectoriales, y conforme a las necesidades que se identifiquen, mientras perduren las causas que motivaron la declaratoria de dicha Emergencia. Que, así mismo, el artículo 2 del Decreto 507 de 2020, ordenó al Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE, asumir la función de realizar seguimiento estadístico a los precios a los listados de productos de primera necesidad que determinen las precitadas Carteras Ministeriales, cada cinco (5) días, así como de los precios de los insumos requeridos para la elaboración de dichos productos.

Que la fijación de los listados de productos de primera necesidad que, a través de este acto administrativo se determinan, serán tenidos en cuenta por los agentes y actores de las cadenas de producción, distribución y comercialización y otras formas de intermediación de los productos esenciales, con el propósito de garantizar el bienestar de los consumidores de la población residente en el territorio nacional.

Que atendiendo a la naturaleza de inmediata ejecución, de las medidas adoptadas en el país con el fin de mitigar los efectos provocados por la situación de Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, y por el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el señor Presidente de la República, al encontrarse en riesgo intereses públicos y derechos fundamentales de la población, resulta necesario prescindir de la publicidad del proyecto de resolución, de que trata el numeral 8 del artículo 8 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así como lo estipulado en el artículo 2.1.2.1.14 del Decreto 1081 de 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo de la Presidencia de la República, aplicable en virtud de lo establecido de manera expresa en el artículo 2.1.2.1.21, numeral 4, de la misma disposición normativa.

En mérito de lo expuesto, RESUELVE:

ARTÍCULO 2. Ámbito de aplicación. La presente resolución aplica a todos los agentes y actores de las cadenas de distribución, producción y comercialización y otras formas de intermediación de los productos de primera necesidad, determinados en el listado descrito en el artículo anterior y de todos aquellos que se incorporen a dicho listado.

ARTÍCULO 3. Comunicación. Comuníquese el contenido del presente acto administrativo al Departamento Administrativo nacional de Estadística –DANE-, para lo de su competencia, en los términos de lo establecido en el Decreto 507 de 2020.

ARTÍCULO 4. Vigencia. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación y tendrá vigencia hasta la fecha en que finalice la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 de 2020».

3. MARCO NORMATIVO DEL ACTO REVISADO 37. La Sala Especial de Decisión núm. 9 deberá ejercer el control inmediato de legalidad de la Resolución 078 de 7 de abril de 2020 expedida por los Ministerios de Salud y Protección Social, de Comercio, Industria y Turismo y de Agricultura de Desarrollo Rural confrontándola con las normas que le han servido de fundamento, y además con: i) las disposiciones constitucionales (art. 215) y legales (Ley 137 de 1994) que desarrollan los estados de excepción, ii) la Convención Americana de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos que consagran la protección de derechos intangibles en los estados de excepción, iii) el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado mediante el Decreto 417 de 2020, y iv) la medida adoptada en el Decreto Legislativo 507 de 1 de abril de 2020 «por el cual se adoptan medidas para favorecer el acceso a los hogares más vulnerables a los productos de la canasta básica, medicamentos y dispositivos médicos, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica decretada mediante el Decreto 417 de 2020».

4. LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN Y LA GARANTÍA DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES INTANGIBLES. 38. Colombia es un Estado Social de Derecho fundado en el valor supremo de la Democracia (art. 1ºC.P.) y el engranaje de la separación y control de las ramas del poder público. En este esquema, el constituyente optó por la consagración de un derecho constitucional de excepción en el que se autoriza al ejecutivo a realizar funciones que por regla general son atribuidas al Congreso de la República, se fijan los criterios para que éste proceda, se señalan los límites de las facultades y se configura un sistema de controles al cual se somete al ejecutivo, regulado por una ley de especial jerarquía de naturaleza estatutaria como la Ley 137 de 1994. 39.

Los estados de excepción están regulados en los artículos 212, 213 y 215 de la C.P., estos son: i) Estado de guerra exterior, ii) Estado de conmoción interior, y iii) Estado de emergencia económica, social y ecológica, los cuales representan a manera de numerus clausus las hipótesis de anormalidad previstas por el Constituyente[2], lo que significa que son estas las circunstancias y no otras, las que habilitan al Presidente de la República para ejercer función legislativa en los términos señalados en la Constitución. 40.

Dadas las diversas situaciones de anormalidad que se presentan en los estados de excepción, es posible que se puedan generar restricciones a las libertades públicas, pero sin que puedan desconocerse los fundamentos constitucionales de dichas libertades, los cuales se deben conservar como instrumento racionalizador de las medidas que se adopten. 41.

La declaratoria del estado de excepción, así como los decretos legislativos y las medidas administrativas que lo desarrollan, deben ceñirse a la Constitución como norma jurídica fundamental del Estado (art. 4) y a la Ley Estatutaria 137 de 1994 dado su carácter reglado, excepcional y limitado. 42. Los decretos legislativos tienen un control de constitucionalidad ejercido por la Corte Constitucional, y las medidas administrativas que los desarrollan, tienen un control de legalidad, el cual está atribuido al Consejo de Estado tratándose de actos expedidos por las autoridades nacionales, y a los Tribunales Administrativos si corresponden a entidades territoriales (artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 del CPACA). 43.

Por lo tanto, cualquier medida que se adopte en desarrollo de la declaratoria de un estado de excepción, tiene como límite el respeto por los derechos humanos reconocidos en la Constitución Política, y en los instrumentos internacionales que se integran al ordenamiento jurídico interno en virtud del bloque de constitucionalidad, los cuales son considerados como intangibles, es decir, durante los estados de anormalidad no pueden ser suspendidos, ni tampoco sus respectivas garantías judiciales. 44.

La Convención Americana sobre Derechos Humanos, en el artículo 27 establece la posibilidad de que en caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, se puedan adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. 45.

El artículo 27.2 ibidem determina como derechos intangibles en los estados de excepción los siguientes: el reconocimiento de la personalidad jurídica (Art. 3), la vida (Art. 4), la integridad personal (Art. 5), la prohibición de esclavitud y servidumbre, el principio de legalidad e irretroactividad (Art. 9), la libertad de conciencia y religión (Art. 12), la protección de la familia (Art. 17), el derecho al nombre (Art. 18), los derechos del niño (Art. 19), el derecho a la nacionalidad (Art. 20) y los derechos políticos (Art. 23). 46.

Y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos –PIDCP en el artículo 4, consagra que en situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.

Empero, dicha disposición no autoriza suspensión alguna de los artículos 6, 7, 8 (párrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18[3], lo cual resulta concordante con el artículo 5 que dispone: “2. No podrá admitirse restricción o menoscabo de ninguno de los derechos humanos fundamentales reconocidos o vigentes en un Estado Parte en virtud de leyes, convenciones, reglamentos o costumbres, so pretexto de que el presente Pacto no los reconoce o los reconoce en menor grado.” 47.

En tal sentido, la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción Ley 137 de 1994, prescribe en el artículo 5 que las limitaciones a los derechos no podrán ser tan gravosas que impliquen la negación de la dignidad humana, de la intimidad, de la libertad de asociación, del derecho al trabajo, del derecho a la educación, de la libertad de expresión y de los demás derechos humanos y libertades fundamentales que no pueden ser suspendidos en ningún estado de excepción. Dicho artículo señala además que tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos, y que de todas formas se garantizarán los derechos consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política. 48.

Los demás derechos que no son considerados como intangibles pueden ser objeto de restricciones durante los estados de excepción, pero éstas no son ilimitadas y deben ajustarse a los principios de razonabilidad, idoneidad y proporcionalidad. 49. Bajo los parámetros indicados, las potestades del Presidente de la República para limitar o restringir tales derechos y libertades, no pueden ser ejercidas de manera arbitraria o caprichosa, pues aun siendo tangibles, cualquier decisión que pudiere impactar su ejercicio, debe justificarse plenamente por la necesidad de conjurar la crisis y de evitar la expansión de sus efectos, so pena de incurrir en la trasgresión de esos derechos y libertades, cuya salvaguardia propugna el derecho internacional de los derechos humanos. 50.

Así pues, el artículo 6 de la Ley 137 de 1994 permite limitar el ejercicio de algún derecho no intangible siempre que no se afecte su núcleo esencial y se establezcan garantías y controles para su ejercicio; por su parte, el art. 8, determina que los decretos de excepción deberán justificar de forma expresa los motivos por los que se imponen limitaciones a los derechos constitucionales a fin de demostrar la conexidad con las causas de la perturbación y los motivos por los cuales se hacen necesarias. 51.

En el ámbito del derecho internacional convencional[4] existe la obligación de los estados parte de respetar cierta clase de derechos - intangibles - y de acatar una serie de principios jurídicos que no pueden ser desconocidos en los estados de excepción pues constituyen verdaderos límites a las actuaciones de los poderes públicos en estado de crisis y garantizan el control y la supervisión de los organismos internacionales. 52.

Estos principios son los siguientes: 52.1. El principio de proclamación en virtud del cual, los Estados miembros no pueden adoptar medidas restrictivas de los derechos humanos sin informar previamente a la población sobre la necesidad de hacerlo, la omisión de ese deber constituye una violación a las normas convencionales consagradas en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos – PIDCP artículo 4.1. 52.2.

Principio de notificación previsto en los artículos 4.3. del ICCPR, 27.3 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y 15.3. del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales[5], por el cual, los estados tienen la obligación de informar inmediatamente a los demás Estados Parte, por conducto del Secretario General de las Naciones Unidas, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido y de los motivos que hayan suscitado la suspensión. Se hará́ una nueva comunicación por el mismo conducto en la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión. Se destaca por la Sala que, aunque la Convención Europea de Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales no tiene carácter vinculante para el Estado colombiano y por tanto no es parámetro de convencionalidad, si es un referente importante en materia de protección de derechos humanos y libertades fundamentales, dado que se inspira en la Declaración Universal de Derechos Humanos. 52.3.

Principio de la no discriminación. Significa que los Estados que ejercen las facultades extraordinarias que suspenden o derogan derechos humanos no deben incurrir en prácticas ni medidas discriminatorias fundadas en motivos de raza, sexo, color, idioma u origen social, se encuentra previsto en el artículo 27.2. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y en el artículo 4.1. del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. 52.4.

El principio de la proporcionalidad, consagrado en los sistemas universal, interamericano y europeo de derechos humanos, en virtud del cual, las medidas excepcionales que se adopten deben ser adecuadas a las situaciones de crisis extraordinarias y en ningún caso deben ser desproporcionadas o desmedidas. De esta manera, se exige la existencia de una relación de proporcionalidad entre la situación de crisis y las medidas que se deban adoptar para contrarrestarla y superarla. 52.5.

En concordancia con tal principio, i) el artículo 4.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos –PIDCP establece que los Estados Partes «podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de dicho Pacto, ii) el artículo 27.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, establece que el Estado Parte de la Convención podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, y, iii) el artículo 15.1 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales establece que «cualquier Alta Parte contratante podrá tomar medidas que deroguen las obligaciones previstas en el presente Convenio en la medida estricta que lo exija la situación». 52.6.

Principio de la provisionalidad o temporalidad, en desarrollo del cual, la Convención Americana de Derechos Humanos establece expresamente que las disposiciones que adopten los Estados para suspender las obligaciones contraídas en virtud de la Convención lo serán en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación. 52.7.

Principio de la intangibilidad de ciertos derechos humanos. Este principio impone el deber de los Estados de reconocer y garantizar bajo toda circunstancia de tiempo y lugar un núcleo mínimo de derechos sin ninguna discriminación. Al respecto, la Convención Americana sobre Derechos Humanos en su artículo 27.2 determina ciertos derechos protegidos que no pueden ser objeto de suspensión temporal de parte de los Estados, y establece, además, como derechos inderogables las garantías judiciales que son indispensables para proteger los derechos no susceptibles de suspensión temporal. 52.8 Principio de necesidad.

Este principio implica, que los estados solamente pueden acudir a las medidas extraordinarias, cuando están en imposibilidad de resolver la crisis o la emergencia por los medios legales normales de que disponen los Estados. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Art. 4.1), la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Art. 27.1), y el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (Art. 15.1), reiteran que los Estados pueden adoptar disposiciones que suspendan ciertas obligaciones contenidas en dichos tratados, «en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación». 53.

Conclusión: El control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales expedidos con ocasión de la declaratoria de emergencia económica, social y ambiental no se restringe a la nuda confrontación del acto sub examine con las disposiciones constitucionales y a las normas legales transitorias aplicables a la situación de alarma o de emergencia que determinó la declaratoria del estado de excepción, pues es también mandatorio realizar un análisis de convencionalidad bajo los parámetros mencionados en el presente acápite, cuando quiera que las medidas de excepción, derogatorias del régimen común que rige en tiempos de normalidad, puedan afectar o comprometer el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en precedencia y con mayor razón aún si alguno de ellos es de aquellos que en las normas que conforman el bloque de constitucionalidad se consideran intangibles, de allí que el juicio de legalidad también debe hacerse respecto de ellas, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 137 de 1994, en concordancia con los artículos 93 y 214 de la C.P. 53.1.

La Ley 137 de 1994 identificó los derechos intangibles que no pueden ser objeto de suspensión alguna en los estados de excepción, por ende, de acuerdo con tal mandato de protección, ninguna medida que se adopte para superar la situación de emergencia podrá afectar, suspender o limitarlos hasta su núcleo esencial.

5. ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, ECOLÓGICA Y SOCIAL 54. El estado de excepción de emergencia económica, ecológica y social es un instituto que puede diferenciarse de los demás estados de excepción que tienen su génesis en la perturbación del orden público, material y político. Con la reforma constitucional de 1968, realizada a través del Acto Legislativo 01 de dicho año, se introdujo por primera vez esta clase de estado de excepción[6] aunque referido exclusivamente al orden económico y social. 55.

En la exposición de motivos realizada para la Asamblea Constituyente de 1991 quedó claro que debían sumarse a este estado de excepción, las perturbaciones ecológicas y en general todos aquellos eventos que atenten contra el medio ambiente o el equilibro ecológico[7]. 56. Fue así como el constituyente de 1991 consagró en el art. 215 de la C.P., el estado de emergencia, económica, social y ecológica, el cual se desarrolla fundamentalmente en cuatro ámbitos, referidos a su naturaleza, a los decretos dictados por el presidente, a los límites temporales y al sistema de controles, a los cuales se hace referencia expresa a continuación. 57.

En cuanto a la naturaleza, la norma constitucional indica que este podrá ser declarado «cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública». 58. Como bien puede observarse, el constituyente utilizó el concepto jurídico indeterminado que permite reservar a cada caso concreto, la definición del hecho que perturbe o amenace perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico o la noción de grave calamidad pública. 59.

La Corte Constitucional sobre la inclusión de conceptos jurídicos indeterminados en el artículo 215, precisó, en la sentencia C- 004 de 1992[8] que “ello no implica que el gobierno actúe de forma discrecional o que pueda arbitrariamente definir cualquier circunstancia como sobreviniente y gravemente perturbadora del orden económico, social o ecológico del país o constitutiva de grave calamidad pública, porque en todo caso, si bien el ejecutivo goza de cierto marco de apreciación, ello no lo exonera de motivar adecuadamente el decreto del estado de emergencia, esto es, de acreditar los hechos que dan fundamento a sus calificaciones, y demostrar la congruencia de su argumentación a la luz de las circunstancias cuya existencia proclama”. 60.

En los años siguientes, se profirieron las sentencias C-004 de 1992, C- 139 de 2009, C-366 de 1994, C-219 de 1999, C-156 de 2011, en las cuales la Corte Constitucional desarrolló lineamientos de interpretación sobre los presupuestos materiales del Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica, de la cual se extraen los siguientes criterios jurídicos: 60.1.

La declaratoria de la emergencia está condicionada a la ocurrencia de una situación de hecho que perturba o amenaza perturbar de manera grave, inminente o intempestiva, el orden económico, social y ecológico, o al suceso de una calamidad pública. 60.2. Los hechos que dan origen al estado de emergencia no solo deben tener una entidad propia e intensidad traumáticas, que logren conmocionar o trastocar el orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que además deben ser imprevistos, esto es, que son diferentes a los que se producen regular y cotidianamente[9]. 60.3.

El estado de Emergencia también se puede ocasionar en una calamidad pública, entendida como una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad que acarrea efectos económicos, sociales, o ecológicos. 60.4. Se debe motivar el decreto de declaratoria, así como establecer su término de vigencia y el ámbito territorial en donde se va a aplicar.

Presupuesto que se relaciona con los requisitos meramente formales de las declaratorias de emergencia. 61. Respecto al sistema de controles de este estado de excepción, la Constitución Política establece: (i) un control político que desarrolla el Congreso a través de la autorización del Senado para la declaratoria de la guerra exterior, el concepto favorable para la segunda prórroga del Estado de Conmoción interior y del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, las reuniones del Congreso por derecho propio, los informes que se deben presentar al Congreso de la República sobre su declaratoria y evolución y, finalmente, los posibles juicios de responsabilidad política al Presidente en relación con el ejercicio de sus facultades en el marco de los estados de excepción[10], y (ii) un control judicial compartido entre la Corte Constitucional quien debe ejercer, de manera automática, el control jurisdiccional de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 241 numeral 7º de la Constitución y 55 de la Ley 137 de 1994, y el Consejo de Estado y los Tribunales que conforman la jurisdicción de lo contencioso administrativo, respecto de los actos administrativos de carácter general y abstracto que adopten las autoridades en desarrollo de los decretos legislativos proferidos por el gobierno nacional, en los términos del art. 20 de la Ley 137 de 1994, estatutaria de los estados de excepción y de conformidad con los artículos 136 y 185 del CPACA. 62.

En cuanto a los límites del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el artículo 215 de la Constitución dispone que este solo puede llevarse a cabo «por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario». 63. De otra parte, el mismo art. 215 Constitucional consagra que los decretos legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados, (ii) firmados por el Presidente y todos los Ministros, (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, (iv) referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia, y, finalmente, (v) podrán, de forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. 64.

Los decretos que declaran el estado de excepción y aquellos que lo desarrollan son decretos legislativos, algunas características que ostentan tales decretos son las siguientes: i) pueden derogar, adicionar o modificar las leyes que sean pertinentes y en consecuencia tienen los mismos efectos jurídicos de una ley, ii) tienen una vigencia indefinida, esto es, pueden sobrepasar el término por el cual se declaró el estado de excepción. Sin embargo, si establecen nuevos tributos o modifican los impuestos existentes, las medidas respectivas regirán solo hasta el vencimiento de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso las convierta en permanentes, y iii) pueden ser derogados, modificados o adicionados por el Congreso, pero la oportunidad para ello depende de si la iniciativa legislativa es exclusiva del Gobierno Nacional, o no. Dichas características se predican de los decretos legislativos que desarrollan el estado de emergencia económica, social y ecológica.

6. EL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA DECLARADO POR EL DECRETO 417 DEL 17 DE MARZO DE 2020. 65. Mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en todo el territorio nacional por el término de 30 días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto, con fundamento en los siguientes presupuestos fácticos y valorativos: 66.

El aludido decreto se motivó en los sucesos de emergencia de salud pública ocasionada por la covid-19 que se identificó en el ámbito internacional por la Organización Mundial de la Salud el 7 de enero de 2020, y que luego se reconoció por primera vez en el territorio nacional el 6 de marzo de la misma anualidad, según lo dio a conocer el Ministerio de Salud y de la Protección Social, y que posteriormente fue declarada pandemia por la OMS el 11 de marzo de 2020 dada la velocidad de su propagación y la escala de transmisión 67.

Se refirió in extenso a las decisiones que en su momento fueron tomadas por el Ministerio de Salud y de la Protección Social en la Resolución núm. 380 del10 de marzo de 2020 en las que se tomaron medidas preventivas sanitarias de aislamiento y cuarentena de las personas que a partir de la entrada en vigencia de la precitada resolución, arribaran a Colombia desde la República Popular China, Francia, Italia y España, y la Resolución núm. 385 del 12 de marzo de 2020, en la cual declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del nuevo covid-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del covid-19 y mitigar sus efectos, entre las cuales se encuentran la suspensión de eventos masivos y la implementación de medidas higiénicas y sanitarias de protección para la población, entre otras. 68.

En el aspecto económico, el decreto legislativo se refirió al impacto que tiene la pandemia en el ámbito nacional e internacional debido a su crecimiento vertiginoso, y de magnitudes impredecibles e incalculables de las cuales Colombia no está exenta. 69. Destacó que el sistema de salud colombiano no se encuentra físicamente preparado para atender una emergencia de salud, y requiere ser fortalecido de manera inmediata para solventar un evento sorpresivo de las magnitudes que la pandemia ha alcanzado en otros países, en consecuencia y por estas razones el sistema requiere un apoyo fiscal urgente. 70.

En igual sentido, el 56,4% de los trabajadores en Colombia, no son asalariados y sus ingresos dependen del trabajo diario, actividad que se ha visto repentina y sorprendentemente restringida por las medidas necesarias para controlar el escalamiento de la pandemia, y que adicionalmente, estos hogares son vulnerables al no contar con mecanismos para reemplazar los ingresos que dejaran de percibir por causa de las medidas sanitarias. 71.

De otra parte, las medidas sanitarias acarrean una reducción de los flujos de caja de las personas y empresas, trayendo consigo posibles incumplimientos en los pagos de las obligaciones, rompiendo de esta manera las relaciones de confianza entre deudores y acreedores y un impacto en la disminución de la demanda y producción de crudo, lo cual implicó el derrumbe sorpresivo en el precio Internacional del petróleo, previo a la semana del 6 de marzo de 2020. 72.

Concluyó describiendo la afectación en el sector turismo y aeronáutico, a raíz de la restricción temporal de la entrada de extranjeros residentes en el exterior y el arribo de los cruceros, lo que supone ingresos dejados de recibir por parte de los operadores colombianos por cerca de US$150 millones mensuales. 73. En lo que respecta al ámbito internacional expresó que a pesar de las herramientas usadas por los principales bancos centrales del mundo y las diferentes autoridades económicas, el temor por la expansión del nuevo covid-19 ha ocasionado sorpresiva e imprevisiblemente el deterioro del mercado financiero internacional, una menor demanda global y una caída en las perspectivas de crecimiento mundial, impactando activos incluso como el oro, que históricamente se ha considerado un refugio en medio de crisis. 74.

Se consideró en el decreto en mención que la expansión en el territorio nacional del covid-19, cuyo crecimiento exponencial es previsible, sumado a los efectos económicos negativos, es un hecho que además, de ser una grave calamidad pública, constituye una grave afectación al orden económico y social del país que justifica la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, toda vez que se trata de situaciones diferentes a las que se refieren los artículos 212 y 213 de la Constitución Política y que esta situación, afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional por lo que se hace absolutamente necesario contar con las herramientas legales necesarias para enfrentar de manera eficaz la actual situación. 75.

El anterior panorama, es decir, las circunstancias de grave afectación a la salud y las repercusiones económicas reseñadas constituyeron motivaciones suficientes para que el gobierno procediera a adoptar las medidas necesarias, excepcionales y transitorias para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos. 76. Mediante sentencia C- 145 de 2020[11] la Corte Constitucional encontró ajustado a la Constitución Política el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, por considerar que «el Gobierno nacional acreditó que por la magnitud y la gravedad de la crisis humanitaria resultante de la pandemia del COVID-19, no podía ser conjurada en esta oportunidad con el ejercicio de las atribuciones ordinarias que le otorga el ordenamiento jurídico, al resultar insuficientes y no permitir responder con inmediatez las muchas áreas puntuales que requieren medidas específicas de nivel legislativo y no solo administrativas, haciendo necesarias medidas extraordinarias para atender la calamidad sanitaria y los efectos negativos al orden económico y social.

El riesgo indeterminado y el desafío que enfrenta la humanidad constituyen una amenaza directa, cuya respuesta dada la prontitud y eficiencia requerida no descansa en los medios tradicionales».

7. DECRETO LEGISLATIVO 507 DE 1 DE ABRIL DE 2020. 77. El Presidente de la República expidió el Decreto Legislativo 507 de 1 de abril de 2020 «por el cual se adoptan medidas para favorecer el acceso a los hogares más vulnerables a los productos de la canasta básica, medicamentos y dispositivos médicos, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica decretada mediante el Decreto 417 de 2020». 78.

Como presupuestos fácticos y jurídicos que motivaron tales medidas, tuvo en cuenta lo siguiente: 78.1. Que los efectos que se derivan de las circunstancias que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Social y Ecológica afectaban el derecho al mínimo vital de los hogares más vulnerables, por lo que se requería adoptar medidas excepcionales con el fin de brindar apoyos económicos a la población más desprotegida. 78.2.

Refirió que el Decreto 417 del 17 marzo de 2020 consideró la necesidad de garantizar la suficiencia y accesibilidad de la población a los alimentos necesarios para su subsistencia, así como de adoptar «las acciones necesarias para garantizar el permanente funcionamiento del sistema de abastecimiento y seguridad alimentaria en todo el territorio nacional», ello en aplicación del artículo 334 de la Constitución Política que faculta al Estado para intervenir en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes para mejorar la calidad de vida de los habitantes y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso al conjunto de los bienes y servicios básicos. 78.3.

Lo anterior, toda vez que la medida de aislamiento preventivo establecida en el Decreto 457 de 22 de marzo de 2020, afectaba la demanda de los hogares para adquirir productos de primera necesidad e influía en el alza de los precios de productos de primera necesidad. 78.4 En tal sentido, refirió que resultaba necesario adoptar medidas extraordinarias tendientes a garantizar el bienestar de los consumidores más vulnerables, con el fin de evitar que se generen precios significativamente altos para productos de primera necesidad, en comparación con los precios que se ofrecían antes del surgimiento de la situación de emergencia que justificó la declaración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica». 78.5.

Por tanto, determinó, entre otras medidas, que los Ministerios de Salud y Protección Social; Comercio, Industria y Turismo, y, Agricultura y Desarrollo Rural fijarían los listados de productos de primera necesidad, en el marco sus competencias sectoriales, y conforme a las necesidades que se identifiquen mientras perduren las causas que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica que trata Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, para proteger al consumidor de la especulación, acaparamiento y usura. 78.6.

Asimismo, dispuso que: (i) El Departamento Administrativo Nacional de Estadística, realizaría el seguimiento estadístico de los precios de listados de los productos de primera necesidad y de los insumos requeridos para su elaboración, ello con el fin de identificar las variaciones significativas y atípicas de los productos, entregando un reporte semanal a la Superintendencia de Industria y Comercio y realizando una publicación de los precios promedios de los productos para ser aplicados en toda la cadena de producción, distribución y comercialización. (ii) La Superintendencia de Industria y Comercio ejercería las funciones de inspección, vigilancia y control previstas en la Ley 1340 de 2009 y la Ley 1480 de 2011, priorizando los casos para lograr eficacia en la intervención. (iii) La Comisión Nacional de Precios de Medicamentos y Dispositivos Médicos, de acuerdo con los precios de referencia nacional históricos, podría fijar los precios máximos de venta al público para aquellos productos que se consideren de primera necesidad a fin de garantizar el bienestar de los consumidores.

(iv) Los gobernadores y alcaldes del país deberán apoyar la función de inspección, vigilancia y control, mediante el reporte a la Superintendencia de Industria y Comercio de aquellas eventuales variaciones significativas y atípicas en los precios de los productos. 79. Por último, la Corte Constitucional mediante la sentencia C-178 de 17 de junio de 2020[12] encontró ajustado a la Constitución el Decreto Legislativo 507 del 1 de abril de 2020, al considerar que: «La revisión de constitucionalidad condujo a la Corte a concluir que el Decreto 507 de 2020 satisface los requisitos formales que la Constitución establece y que las medidas orientadas a favorecer el acceso de los hogares más vulnerables a los productos de la canasta básica, así como a medicamentos y dispositivos médicos, tienen relación directa con las causas que motivaron la declaración del Estado de Emergencia Económica y Social, mediante el Decreto 417 de 2020. 3.1.

La Corte encontró que las medidas adoptadas se ajustan a lo establecido en el artículo 334 de la Constitución que le asigna al estado la dirección general de la economía, permitiéndole intervenir, “por mandato de la ley”, en la producción, distribución, utilización y consumo de bienes, con la finalidad de racionalizar la economía y de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida, la distribución equitativa de las oportunidades, así como dar pleno empleo y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos. 3.2.

En el marco de la emergencia económica declarada y dada la medida de confinamiento dispuesta para prevenir el contagio y la expansión del coronavirus, resulta constitucionalmente válido que el Gobierno Nacional haya dispuesto en el decreto revisado los mecanismos destinados a la regulación de los precios de los productos de primera necesidad, a impedir el alza desmesurada de su valor y a evitar el acaparamiento y la usura, a fin de garantizar el funcionamiento del sistema de abastecimiento y seguridad alimentaria y la adecuada provisión de los medicamentos y dispositivos médicos indispensables. 3.3.

Las medidas de inspección, vigilancia y control de los precios correspondientes a los productos básicos de la canasta familiar, dirigidas a evitar las alteraciones con impactos negativos en el bienestar de las personas y, especialmente, de aquellas afectadas por la precariedad de sus ingresos, combinan la actuación que en sus respectivos ámbitos deben desarrollar los Ministerios de Salud y Protección Social, de Comercio, Industria y Turismo y de Agricultura y Desarrollo Rural, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE-, la Comisión Nacional de Precios de Medicamentos y Dispositivos Médicos, la Superintendencia de Industria y Comercio, los gobernadores y los alcaldes. 3.4.

La Corte estimó que la normatividad examinada conforma un sistema a partir de mecanismos existentes, cuya integración y coordinación permite, en el marco del estado de emergencia declarado, garantizar el acceso de los habitantes del territorio nacional y, en particular, de los hogares más vulnerables a los productos de la canasta básica y a los medicamentos y dispositivos médicos, pues la sola existencia de mecanismos jurídicos ordinarios no implica que cada uno y por separado sea apto para brindar las respuestas exigidas en situaciones de crisis institucional. 3.5.

En tales condiciones, procede que los poderes extraordinarios surgidos al amparo del estado de emergencia sean utilizados para producir las adaptaciones necesarias y generar mecanismos adecuados a las circunstancias excepcionales, a partir de instrumentos ya existentes en el ordenamiento jurídico, cuya integración y coordinación potencia la capacidad de una respuesta institucional a la situación crítica que, además, pueda darse de inmediato y con rapidez, conforme lo requieren las circunstancias inusuales generadas por la actual pandemia. 3.6.

La Corte concluyó que los seis primeros artículos del Decreto 507 de 2020 se ajustan a la Constitución y en relación con el artículo 7º consideró indispensable condicionar su exequibilidad a que se entienda que el decreto revisado estará vigente durante un año, contado desde su expedición, ya que la expresión “producirá efectos mientras perduren las causas que motivaron las causas que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” no determina con claridad el tiempo de su vigencia, siendo, por tanto, indispensable fijar, de acuerdo con la jurisprudencia, un término de vigencia que impida la institucionalización de las medidas adoptadas y circunscriba la posibilidad de su ejercicio a las circunstancias excepcionales en las que tuvieron su origen.”

8. EL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 078 DEL 7 DE ABRIL DE 2020 8.1. ASPECTOS GENERALES. 80. El control inmediato de legalidad de los actos administrativos que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos dictados por el Presidente de la República durante los estados de excepción, constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es una medida eficaz que busca impedir la aplicación de normas ilegales[13]. 81.

Este control se orienta al propósito de evitar que las autoridades administrativas acaben amparándose en las normas excepcionales que conforman el régimen jurídico de la emergencia para adoptar decisiones contrarias a derecho, apartándose incluso de los fines y propósitos en que se sustenta la declaratoria del estado de excepción. 82. La Corporación[14], de manera consistente y reiterada ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes: i) es automático e inmediato porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente.

Ahora bien, aunque el control automático es integral, tal circunstancia no implica el deber de confrontar el acto administrativo general con todo el universo jurídico, pues, como lo ha precisado esta Corporación “la integralidad que se predica de este control, no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7º y 215, parágrafo), porque no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”[15]. 84.

El alcance del control inmediato involucra el estudio de los parámetros y límites formales y materiales que deben ser observados por el Gobierno Nacional para expedir el acto. 85. Bajo tal entendimiento, aun cuando la Sala se pronunciará respecto a la legalidad de los actos, y dado que la decisión hace tránsito a cosa juzgada relativa, es susceptible que pueda ser nuevamente controvertido en la jurisdicción respecto de otras normas superiores no estudiadas y por aspectos diferentes a los analizados en esta oportunidad.

8.2. CONTROL FORMAL 86. El examen formal consiste en verificar que el acto administrativo cumpla con los siguientes requisitos: i) que se trate de un acto de contenido general, ii) que el mismo se haya dictado en ejercicio de la función administrativa, y iii) que el acto tenga como fin el desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción. 8.2.1.

Que se trate de un acto de contenido general. 87. La Resolución 078 del 7 de abril de 2020 tiene por objeto fijar el listado de productos de primera necesidad, mientras perduren las causas que motivaron la declaratoria de la Emergencia Económica, y Ecológica, por lo que claramente es un mecanismo de intervención general en la economía, para garantizar el acceso de la población vulnerable a los productos de primera necesidad. 88.

La decisión se motivó en la necesidad de evitar los riesgos eventuales de conductas de acaparamiento por parte de los consumidores, y de especulación por parte de productores, distribuidores o comercializadores de los diferentes productos de consumo diario de las familias colombianas, en el marco de la medida de aislamiento preventivo que presiona la demanda de los hogares para adquirir productos de primera necesidad e influye en el alza de los precios de productos de primera necesidad. 89.

Asimismo, para evitar que se generen precios significativamente altos para productos de primera necesidad, en comparación con los precios que se ofrecían antes del surgimiento de la situación de emergencia que justificó la declaración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, con el propósito de garantizar el bienestar de los consumidores de la población residente en el territorio nacional. 90.

A su vez, la parte resolutiva hace referencia a: 90.1. El listado de alimentos, dispositivos médicos y medicamentos de primera necesidad establecidos por los Ministerios de Salud y Protección Social, de Comercio, Industria y Turismo y de Agricultura de Desarrollo Rural, el cual podrá ser actualizado en cualquier momento de acuerdo a las necesidades que se identifiquen en el mercado y las derivadas del consumo nacional. 90.2.

El ámbito de aplicación comprende a todos los agentes y actores de las cadenas de producción, distribución y comercialización y otras formas de intermediación de los productos de primera necesidad. 90.3. Ordena la comunicación al Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE- para que realice las funciones determinadas en el Decreto Legislativo 507 de 1 de abril de 2020, las cuales corresponden específicamente al seguimiento estadístico de los precios de listados de los productos de primera necesidad y de los insumos requeridos para su elaboración, ello con el fin de identificar las variaciones significativas y atípicas de los productos, entregando un reporte semanal a la Superintendencia de Industria y Comercio y realizando una publicación de los precios promedios de los productos para ser aplicados en toda la cadena de producción, distribución y comercialización. 91.

De lo anterior se colige que el contenido del acto objeto de control es general y abstracto, pues tiene por objeto intervenir en la economía mediante medidas que cobijan a todos los agentes y actores de las cadenas de producción, distribución y comercialización y otras formas de intermediación de los productos de primera necesidad determinados en el acto administrativo, ello sin perjuicio de su posterior extensión a otros sectores y productos de la economía nacional, pues dicho listado de productos está sujeto a modificación, en razón a las condiciones fluctuantes del mercado, así como en función del progreso de la pandemia covid 19. 92.

En conclusión, para la Sala las medidas adoptadas en el acto objeto de control van dirigidas a: 92.1. Evitar los riesgos eventuales de conductas de acaparamiento por parte de los consumidores, y de especulación por parte de productores, distribuidores o comercializadores de los diferentes productos de primera necesidad. 92.2. Evitar que se generen precios significativamente altos de dichos productos, con un alcance general y abstracto, en tanto constituyen verdaderas reglas de acción, en la medida que aplican a todos los agentes y actores de las cadenas de producción, distribución y comercialización y otras formas de intermediación de los productos de primera necesidad determinados en el acto administrativo, sin perjuicio además de su posterior aplicación a otros sectores y productos de la economía nacional, toda vez que dicho listado está sujeto a modificación, en razón a las condiciones fluctuantes del mercado, así como en función del progreso de la pandemia covid 19. 8.2.2.

Ministerio de Salud y Protección Social, políticas públicas en salud y salud pública, que incluye, entre otros, la formulación de políticas y estrategias de promoción en salud y la prevención y control de enfermedades transmisibles y las acciones del Gobierno Nacional en materia de salud en situaciones de emergencia o desastres naturales. 94.2.

Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, políticas públicas en materia de desarrollo económico y social, que incluye, entre otros, la regulación y normalización del mercado y la protección al consumidor. 94.3 Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, políticas públicas en materia agropecuaria, que incluye la atención de la población en situación de vulnerabilidad «con el objetivo de contribuir a la materialización de sus derechos con enfoque integral y diferencial, en coordinación con las demás entidades competentes del Estado». 95.

No obstante lo anterior, a pesar de que los Ministerios contaban con facultades legales ordinarias para ejercer las funciones establecidas en la Ley para formular las políticas públicas en sus respectivos sectores, ante la gravedad de los efectos inmediatos que en materia de salud y económica ha producido el covid 19, dichas atribuciones resultaban insuficientes. 96.

Lo anterior, en la medida que en ejercicio de sus funciones debían cumplir con cada una de las etapas del procedimiento administrativo ordinario, entre otros, la publicidad del proyecto de resolución, de que trata el numeral 8 del artículo 8 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así como lo estipulado en el artículo 2.1.2.1.14 del Decreto 1081 de 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo de la Presidencia de la República, aplicable en virtud de lo establecido de manera expresa en el artículo 2.1.2.1.21, numeral 4, de la misma disposición normativa, ello para lograr los fines y los cometidos estatales, mientras que la atención de los riesgos asociados con la pandemia exige un tiempo de respuesta ágil e inmediata por parte de los Ministerios y las demás entidades administrativas para mitigar los efectos sociales y económicos provocados por el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. 97.

Por tanto, las medidas extraordinarias adoptadas en el acto administrativo objeto de control de legalidad garantizan el cumplimiento de fines y derechos constitucionales tales como la vida, la dignidad humana y la igualdad para acceder a productos y alimentos de primera necesidad y se encuentran estrechamente relacionada con las medidas necesarias y pertinentes para garantizar el acceso y el abastecimiento de los productos requeridos para la prevención, diagnóstico y/o tratamiento del covid-19, que por las circunstancias fácticas de enorme gravedad de calamidad pública no podían ser enfrentados a través de los medios ordinarios existentes. 98.

Conclusión. de acuerdo con las disposiciones en referencia, los Ministerios de Salud y Protección Social, de Comercio, Industria y Comercio y de Agricultura y Desarrollo Rural expidieron la Resolución objeto de control en ejercicio de la competencia de formulación de políticas públicas en salud, regulación y normalización del mercado, la protección al consumidor y la política agropecuaria, pesquera y de desarrollo rural para la atención de la población en situación de vulnerabilidad, funciones administrativas que le son propias. 99.

Que el acto tenga como fin el desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción. 100. Como fundamentos fácticos y normativos de la Resolución 078 de 7 de abril de 2020 se expresó lo siguiente: 100.1. Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020[19] el Presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional, justificado en la expansión en el territorio nacional del brote de enfermedad por la covid- 19, en el cual se consideró la necesidad de garantizar la suficiencia y accesibilidad de la población a los alimentos necesarios para su subsistencia, así como de adoptar las acciones para garantizar el permanente funcionamiento del de abastecimiento y seguridad alimentaria en todo el territorio nacional. 100.2.

A través del Decreto 457 de 22 de marzo de 2020, el señor Presidente de la República impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia causada por el nuevo coronavirus y el mantenimiento del orden público, entre ellas, ordenar el aislamiento preventivo obligatorio entre el 25 de marzo y el 13 de abril de 2020. 100.3.

Asimismo, dentro de las medidas adoptadas para favorecer el acceso de los hogares más vulnerables a los productos de la canasta básica, medicamentos y dispositivos médicos, se expidió el Decreto Legislativo 507 de 2020 que, en su artículo 1°, determinó que los Ministerios Salud y Protección Social, de Comercio, Industria y Turismo y de Agricultura y Desarrollo Rural fijarían los listados de productos de primera necesidad, en el marco sus competencias sectoriales, y conforme a las necesidades que se identifiquen, mientras perduren las causas que motivaron la declaratoria de dicha Emergencia. 100.4.

Seguidamente, los Ministros de Salud y Protección Social, Comercio, Industria y Turismo y de Agricultura y Desarrollo Rural, expidieron la Resolución 078 de 7 de abril de 2020 «por medio de la cual se fija el listado de productos de primera necesidad, mientras perduren las causas que motivaron la declaratoria de la Emergencia Económica, y Ecológica», motivada en la necesidad de garantizar el bienestar de los consumidores de la población residente en el territorio nacional, en especial para: (i).

Evitar los riesgos eventuales de conductas de acaparamiento por parte de los consumidores, y de especulación por parte de productores, distribuidores o comercializadores de los diferentes productos de consumo diario de las familias colombianas, en el marco de la medida de aislamiento preventivo que presiona la demanda de los hogares para adquirir productos de primera necesidad e influye en el alza de los precios de productos de primera necesidad.

(ii). Evitar que se generen precios significativamente altos para productos de primera necesidad, en comparación con los precios que se ofrecían antes del surgimiento de la situación de emergencia que justificó la declaración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. 101. Las circunstancias descritas son motivaciones suficientes que llevaron a los Ministerios de Salud y Protección Social, Comercio, Industria y Turismo y de Agricultura y Desarrollo Rural, como medida excepcional, a la fijación de listado de productos de primera necesidad -alimentos, dispositivos médicos y medicinas-, con el propósito de garantizar el bienestar de los consumidores residentes en el territorio nacional para prevenir, contener y mitigar los efectos de la pandemia covid-19, ello en desarrollo de los mandatos contenidos en el Decreto Legislativo 507 de 2020. 102.

Conclusión. Para esta Sala Especial de decisión se muestra evidente que la Resolución objeto de control se expidió a partir de: a). Las circunstancias fácticas que determinaron la expedición del Decreto 417 de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en el cual se consideró la necesidad de garantizar la suficiencia y accesibilidad de la población a los alimentos necesarios para su subsistencia, así como de adoptar las acciones para garantizar el permanente funcionamiento del abastecimiento y seguridad alimentaria en todo el territorio nacional. b).

8.3. CONTROL MATERIAL 103. El control material involucra el análisis de proporcionalidad y conexidad con respecto a las normas superiores que directamente le sirven de fundamento al acto, en este orden, la Sala analizará si la Resolución 078 de 7 de abril de 2020 guarda relación directa con el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y el Decreto Legislativo 507 del 7 de abril de 2020.

8.3.1. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL 104. El acto administrativo objeto de control tiene su fundamento en la Constitución Política de 1991, que en el artículo 208 faculta a los ministros, como jefes de la administración en su respectiva dependencia, para formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley.

Asimismo, en el artículo 334 constitucional según el cual: «La dirección general de la economía estará a cargo del Estado, el cual intervendrá por mandato de la Ley, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho.

En cualquier caso el gasto público social será prioritario. El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones […]». 105.

Por su parte, la Corte Constitucional, en la sentencia C-620 de 10 de noviembre de 2016[20] determinó que la libertad económica se desarrolla dentro de los límites del bien común, considerando que el modelo de Estado social de derecho adoptado por nuestro constituyente implicó la opción por una economía social de mercado, en la que si bien se garantiza la libertad económica, también prevé la obligación del Estado de intervenir en dicha dinámica, con miras a corregir las fallas del mercado y a lograr escenarios de equidad y justicia en los que sea dable la efectividad de los derechos fundamentales. 106.

En la sentencia citada, la Corte Constitucional indicó que las limitaciones sobre la libertad económica deben obedecer al cumplimiento del interés común, las cuales deben fundarse en criterios de razonabilidad y proporcionalidad, respetando el núcleo esencial de la libertad involucrada. Además, estableció que las condiciones que deben cumplirse para que una norma de intervención sea acorde con la Carta Política son las siguientes: (i) si la limitación, o prohibición, persiguen una finalidad que no se encuentre prohibida en la Constitución;

(ii) si la restricción impuesta es potencialmente adecuada para conseguir el fin propuesto, y (iii) si hay proporcionalidad en esa relación, esto es que la restricción no sea manifiestamente innecesaria o claramente desproporcionada. 107. Por su parte, en el marco de la emergencia generada por la pandemia covid-19, los Ministros de Salud y Protección Social, Comercio, Industria y Turismo y de Agricultura y Desarrollo Rural expidieron la Resolución 078 de 7 de abril de 2020, en la cual se adoptaron medidas como: (i) Fijar el listado de productos, dispositivos médicos y medicamentos de primera necesidad, el cual podrá ser actualizado en cualquier momento de acuerdo a las necesidades que se identifiquen en el mercado y las derivadas del consumo nacional.

(ii) Determinar que la lista de precios aplicaba a todos los agentes y actores de las cadenas de producción, distribución y comercialización y otras formas de intermediación de los productos de primera necesidad. (iii) Ordenar la comunicación al Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE- para que realice el seguimiento estadístico de la lista de precios de los productos de primera necesidad y de los insumos para su elaboración, determinando las variaciones significativas y atípicas.

Así como de la publicación de los precios promedios de los productos de primera necesidad y de la remisión de un reporte semanal a la Superintendencia de Industria y Comercio para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control. 108. En criterio de la Sala, con dichas determinaciones se consiguen fines constitucionalmente legítimos, toda vez que, conforme lo considerado por la Corte Constitucional en la sentencia C-620 de 10 de noviembre de 2016[21] al establecer el listado de los productos de primera necesidad se busca la protección al mínimo vital de la población más vulnerable, ello con el fin de proteger y satisfacer aspectos vitales de sus necesidades básicas y garantizar el derecho a la subsistencia. 109.

Asimismo, las medidas adoptadas a pesar de establecer una restricción a la libertad económica al realizar un seguimiento estadístico y determinar el precio promedio de los productos de primera necesidad enlistados por los Ministerios, se muestran necesarias, oportunas y adecuadas para evitar los riesgos eventuales de conductas de acaparamiento por parte de los consumidores, y de especulación por parte de productores, distribuidores o comercializadores de los diferentes productos de consumo diario de las familias colombianas en el marco de la medida de aislamiento preventivo. 110.

Dicha medida es adecuada y proporcional para conseguir el fin propuesto, esto es, garantizar el bienestar de los consumidores de la población y la igualdad para acceder a productos y alimentos de primera necesidad. 111. En efecto, no tienen incidencia en el núcleo esencial de derechos fundamentales, toda vez que se trata de medidas que tienen como propósito controlar los precios de bienes básicos para mitigar los efectos de la crisis y que las personas accedan a ellos para llevar una existencia digna y asegurar su mínimo vital, teniendo como finalidad la garantía de los derechos fundamentales a la salud, la vida y la integridad personal, lo cual evidencia la correspondencia entre la medida adoptada y los fines constitucionales y legales perseguidos con la misma. 112.

Finalmente, el texto normativo examinado no contiene criterios discriminatorios por razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. Por el contrario, se previó para garantizar y favorecer el acceso de los hogares más vulnerables a los productos de la canasta básica, medicamentos y dispositivos médicos, en el marco de la emergencia producto de la pandemia del covid 19, razón por la cual busca materializar el derecho fundamental a la igualdad previsto en el ordenamiento constitucional colombiano. 113.

Conclusión. Para la Sala Especial de Decisión, es evidente que las medidas adoptadas en la Resolución 078 de 27 de marzo de 2020, guardan una relación de conexidad con los hechos que dieron origen al Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y con el Decreto Legislativo 507 de 1 de abril de 2020, toda vez que obedeció a la necesidad de: a. Establecer el listado de precios de alimentos, dispositivos médicos y medicinas de primera necesidad con el propósito de garantizar el bienestar de los consumidores de la población residente en el territorio nacional para prevenir, contener y mitigar los efectos de la pandemia covid-19 y, así permitir que la población más vulnerable accedan a ellos para llevar una existencia digna y asegurar su mínimo vital, teniendo como finalidad la garantía de los derechos fundamentales a la salud, la alimentación, la vida y la integridad personal. b. Evitar los riesgos eventuales de conductas de acaparamiento por parte de los consumidores, y de especulación por parte de productores, distribuidores o comercializadores de los diferentes productos de consumo diario de las familias colombianas, en el marco de la medida de aislamiento preventivo que presiona la demanda de los hogares para adquirir productos de primera necesidad e influye en el alza de los precios de productos de primera necesidad. c. Evitar que se generen precios significativamente altos para productos de primera necesidad, en comparación con los precios que se ofrecían antes del surgimiento de la situación de emergencia que justificó la declaración del de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

8.3.2. ANÁLISIS DE PROPORCIONALIDAD 114. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 137 de 1994, “Las medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar”. 115. En cuanto a la proporcionalidad de las medidas contenidas en la resolución objeto del control inmediato de legalidad se deben observar fundamentalmente dos aspectos: en primer lugar, que exista conexidad entre la situación de crisis y las medidas que se adopten para contrarrestarla y superarla, y en segundo término, que dichas medidas no restrinjan o limiten derechos humanos intangibles, o afecten de manera grave e innecesaria otros derechos humanos. 116.

En ese orden de ideas, la Sala analizará si cada una de las medidas adoptadas en la Resolución 078 de 7 de abril de 2020 resultan necesarias, útiles y adecuadas para lograr el objetivo de conjurar o mitigar los hechos que generan el estado de emergencia. 8.3.2.1. Medidas primera y segunda: “Establecer el listado de productos de primera necesidad y ámbito de aplicación”. 117.

En su parte motiva, se determinó que dicha medida fue adoptada en virtud del artículo 1° del Decreto Legislativo 507 de 2020 que establece: «Artículo 1. Listado de productos. El Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural fijarán los listados de productos de primera necesidad, en el marco de sus competencias sectoriales, y conforme a las necesidades que se identifiquen mientras perduren las causas que motivaron declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica de que trata el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020». 119.

Sobre los productos de primera necesidad, la Corte Constitucional en la sentencia C-100 de 2014[22] consideró que son aquellos que guardan una relación estrecha con el derecho al mínimo vital, los cuales pueden variar en el tiempo y las circunstancias y deben tener las siguientes propiedades esenciales: (i) deben ser de aquellos que consumen sectores muy amplios de la población, y (ii) que además cumplan la función de satisfacer aspectos vitales de sus necesidades básicas; es decir, todos aquellos bienes y servicios que resulten indispensables para contar con «las condiciones económicas y espirituales necesarias para la dignificación de la persona humana y el libre desarrollo de su personalidad». 120.

En el presente caso, las medidas adoptadas en el artículo primero de la Resolución 078 del 7 de abril de 2020 claramente guardan relación con la crisis derivada de la pandemia Covid-19, toda vez que a través del mentado acto, se desarrolla el Decreto Legislativo 507 de 2020 «por el cual se adoptan medidas para favorecer el acceso a los hogares más vulnerables a los productos de la canasta básica, medicamentos y dispositivos médicos, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica decretada mediante el Decreto 417 de 2020», por las siguientes razones: 121.

En efecto, el Decreto 417 del 17 marzo de 2020 consideró la necesidad de garantizar la suficiencia y accesibilidad de la población a los productos y alimentos necesarios para su subsistencia, así como de adoptar «las acciones necesarias para garantizar el permanente funcionamiento del sistema de abastecimiento y seguridad alimentaria en todo el territorio nacional», ello en aplicación del artículo 334 de la Constitución Política que faculta al Estado para intervenir en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes para mejorar la calidad de vida de los habitantes y asegurar que todas las personas, en particular la de menores ingresos, tuvieran acceso al conjunto de los bienes y servicios básicos. 122.

En tal sentido, el Decreto Legislativo 507 de 2020 refirió que resultaba necesario «adoptar medidas extraordinarias tendientes a garantizar el bienestar de los consumidores más vulnerables, con el fin de evitar que se generen precios significativamente altos para productos de primera necesidad, en comparación con los precios que se ofrecían antes del surgimiento de la situación de emergencia que justificó la declaración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica», determinando, entre otras medidas, que los Ministerios de Salud y Protección Social;

Comercio, Industria y Turismo, y, Agricultura y Desarrollo Rural fijarían los listados de productos de primera necesidad, en el marco sus competencias sectoriales. 123. Por su parte, en la Resolución objeto de control de legalidad estableció el listado de productos de primera necesidad, con el fin de minimizar los riesgos eventuales de conductas de acaparamiento por parte de los consumidores y de especulación por parte de productores, distribuidores o comercializadores de los diferentes producto de consumo, incluyendo los elementos de protección personal dirigidos a prevenir, mitigar y contener la pandemia tales como (tapabocas, guantes, geles desinfectantes y jabones), los cuales según las disposiciones establecidas por el Gobierno Nacional[23] son de uso obligatorio, toda vez que permiten la reducción de la exposición y posibilidad de contagio de la enfermedad covid 19 de la población en general. 124.

Asimismo, estableció una serie de alimentos (arroz, azúcar, aceite, queso, leche, huevos, papa, arveja, cebolla, aceite y naranja), que conforme la información recopilada por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE, en el mes de marzo de 2020, a través del sistema de precios, abastecimiento y suministros agropecuarios SIPSA, hacen parte de la canasta básica, son consumidos por un sector amplio de la población colombiana y debido al aislamiento obligatorio preventivo presentaban efectos negativos tanto para la oferta como para la demanda agregada nacional, los cuales según el comportamiento de precios establecidos por el DANE son susceptibles de incrementos en los precios, especulación y acaparamiento. 125.

En cuanto a los medicamentos Acetaminofén, Ibuprofeno, Naproxeno, Azitromicina, Amoxicilina, Cloroquina, Hidroxocloroquina, Lopinavir/ritonavir e Ivermectina, son catalogados como analgésicos, antibióticos, antiparasitarios y antivirales que conforme lo señalado por el Ministerio de Salud y Protección Social son utilizados de forma masiva por la población colombiana para el tratamiento de enfermedades diferentes al covid 19.

Además, los medicamentos incluidos en el listado son utilizados en otros países en el manejo de la enfermedad covid 19, toda vez que, según la información del Ministerio de Salud, para la fecha no se han descubierto medicinas específicas que permitan combatirla de manera diferente[24]. 126. En esa medida, los productos y alimentos de primera necesidad incluidos en el listado por los Ministerios en el acto objeto de control cumplen con los presupuestos establecidos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-100 de 2014, en la medida que: 126.1.

Guardan una estrecha relación con el derecho al mínimo vital, entendido[25] como «la porción de los ingresos del trabajador que están destinados a la satisfacción de sus necesidades básicas, como son, entre otros aspectos, la alimentación y la atención en salud, prerrogativas cuya titularidad es indispensable para hacer efectivo el derecho a la dignidad humana, valor fundante del ordenamiento jurídico constitucional». 126.2.

Son productos de alto consumo de la población colombiana y cumplen la función de suplir necesidades básicas en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, toda vez que: (a) lo dispositivos médicos son de uso obligatorio, pues permiten la reducción de la exposición y posibilidad de contagio de la enfermedad covid 19 de la población en general;

(b) los alimentos incluidos hacen parte de la canasta básica de los colombianos, los cuales son consumidos por un sector amplio de la población colombiana y (c) los medicamentos son utilizados de forma masiva para el tratamiento de enfermedades diferentes al covid 19 e incluso son utilizados para contrarrestar la pandemia. 127. Asimismo, conforme lo establecido por el Decreto Legislativo 507 de 2020, el parágrafo del acto objeto de control de legalidad estableció que los productos y alimentos incluidos en el listado son objeto de modificación de acuerdo a las necesidades que se identifiquen en el mercado. 128.

En efecto, acorde con lo establecido por el Ministerio de Salud y Protección Social[26] las estrategias para combatir el covid 19 presentan cuatro etapas que son: i) medidas de salud pública para bajar la velocidad del contagio del virus, ii) reabrir poco a poco la economía y contener la velocidad de la propagación, iii) volver a la normalidad y iv) fortalecer la capacidad para actuar frente a otros riesgos de pandemia, dentro de las cuales el Gobierno Nacional debe adoptar las medidas que considere necesarias para prevenir, mitigar y contener los efectos de la pandemia. 129.

En esa medida, las circunstancias en las cuales se desarrolla varían en el tiempo, lo que hace que los productos catalogados de primera necesidad se modifiquen, según las condiciones, las necesidades básicas de la población y las políticas públicas desarrolladas por el Gobierno Nacional para garantizar la suficiencia y accesibilidad de la población a los alimentos necesarios para su subsistencia. 130.

Finalmente, al indicarse que las medidas descritas deben dirigirse a todos los niveles de producción, distribución y comercio, se garantiza el acceso efectivo de las personas más vulnerables a los bienes básicos; es así, como el acto objeto de control aplica disposiciones que garantizan la existencia digna de las personas y aseguran su mínimo vital, teniendo como finalidad la garantía de los derechos fundamentales a la salud, la alimentación, la vida y la integridad personal, lo cual evidencia la correspondencia entre la medida adoptada y los fines constitucionales y legales perseguidos con la misma. 8.3.2.2.

Vigencia. El presente | | |Decreto rige a partir de su | | |publicación y producirá efectos | | |mientras perduren las causas que | | |motivaron la declaratoria del Estado| | |de Emergencia Económica, Social y | | |Ecológica en todo el territorio | | |Nacional, declarado mediante el | | |Decreto 417 del 17 de marzo de 2020.| 132. La Sala observa que el artículo 3° de la Resolución 078 de 2020 ordena la comunicación al Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE- para que desarrolle las funciones asignadas en el Decreto Legislativo 507 de 2020, las cuales corresponden específicamente al seguimiento estadístico de los precios de listados de los productos de primera necesidad y de los insumos requeridos para su elaboración, ello con el fin de identificar las variaciones significativas y atípicas de los productos, entregando un reporte semanal a la Superintendencia de Industria y Comercio y realizando una publicación cada cinco días de los precios promedios de los productos para ser aplicados en toda la cadena de producción, distribución y comercialización. 133.

Las funciones asignadas al DANE corresponden a sus objetivos misionales, toda vez que es la entidad estatal de carácter técnico que tiene como objetivo garantizar la producción, disponibilidad y calidad de la información estadística estratégica, y dirigir, planear, ejecutar, coordinar, regular y evaluar la producción y difusión de información oficial básica, dando continuidad a los objetivos institucionales, a través de la producción de las estadísticas oficiales que el Gobierno Nacional y el país en general requieren para la adopción de decisiones en materia de política pública, produciendo las cifras oficiales que tiene a su cargo, tales como del Índice de Precios al Consumidor – IPC, y los reportes e informes de precios requeridos por el Gobierno Nacional para la toma de decisiones. 134.

En ese orden, es un cometido estatal de dicha entidad, garantizar el derecho fundamental a la información de todos los ciudadanos, recolectar la información básica para la producción de estadísticas oficiales y con ello permitir que el Gobierno Nacional adopte las políticas públicas que sean eficaces para la prevención y contención de la pandemia, lo cual evidencia la correspondencia entre la medida adoptada y los fines constitucionales y legales perseguidos con la misma. 135.

Finalmente, en cuanto a la vigencia de la Resolución 078 de 2020, se observa que es de carácter temporal, en la medida que «rige a partir de la fecha de su publicación y tendrá vigencia hasta la fecha en que finalice la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 de 2020», en similares condiciones determinadas en el artículo 7° del Decreto Legislativo 507 de 2020. 136.

No obstante lo anterior, es pertinente indicar que este artículo debe interpretarse en la forma condicionada por la Corte Constitucional en la sentencia C-178 de 2020, en la cual determinó que el Decreto Legislativo 507 de 2020 estará vigente durante un año, contado desde su expedición, ello para impedir la institucionalización de las medidas adoptadas y circunscriba la posibilidad de su ejercicio a las circunstancias excepcionales en las que tuvieron su origen». 137.

En esa medida, es claro que la Resolución 078 de 2020 tendrá vigencia por un tiempo máximo de un año o hasta que el Gobierno Nacional determine que ante la etapa de la pandemia sea necesario expedir una nueva Resolución en la cual se establezca un nuevo listado de productos de primera necesidad dentro de la declaratoria de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica realizado a través del Decreto 417 de 2020. 138.

Conclusión: Es una medida adecuada, necesaria y proporcionada en estricto sentido para conjurar las consecuencias de la emergencia sanitaria declarada con ocasión de la pandemia covid-19, toda vez que responde a la necesidad de salvaguardar los derechos fundamentales de la vida, la salud y garantizar el bienestar de los consumidores de la población residente en el territorio nacional para prevenir, contener y mitigar los efectos de la pandemia covid-19 y, así permitir que la población más vulnerable accedan a ellos para llevar una existencia digna y asegurar su mínimo vital. 9.

CONCLUSIONES 140. Conexidad: En criterio de esta Sala Especial de Decisión núm. 9, las medidas adoptadas en la Resolución 078 de 7 de abril de 2020 tienen conexidad directa con los Decretos 417 de 17 de marzo de 2020 y el Decreto Legislativo 507 de 1 de abril de 2020, toda vez que obedeció a la necesidad de: a. Establecer el listado de precios de alimentos, dispositivos médicos y medicinas de primera necesidad con el propósito de garantizar el bienestar de los consumidores de la población residente en el territorio nacional para prevenir, contener y mitigar los efectos de la pandemia covid-19 y, así permitir que la población más vulnerable accedan a ellos para llevar una existencia digna y asegurar su mínimo vital, teniendo como finalidad la garantía de los derechos fundamentales a la salud, la alimentación, la vida y la integridad personal. b. Evitar los riesgos eventuales de conductas de acaparamiento por parte de los consumidores, y de especulación por parte de productores, distribuidores o comercializadores de los diferentes productos de consumo diario de las familias colombianas, en el marco de la medida de aislamiento preventivo que presiona la demanda de los hogares para adquirir productos de primera necesidad e influye en el alza de los precios de productos de primera necesidad. c. Evitar que se generen precios significativamente altos para productos de primera necesidad, en comparación con los precios que se ofrecían antes del surgimiento de la situación de emergencia que justificó la declaración de Emergencia Económica, Social y Ecológica. 141.

Proporcionalidad: Las medidas adoptadas, resultan adecuadas, necesarias y proporcionales para contrarrestar la situación de crisis, por las siguientes razones: a. Es adecuada a la situación de crisis provocada por la pandemia Covid-19 que impone exigencias de atención inmediata y urgente frente la necesidad de adquisición de bienes y servicios que permitan: i) salvaguardar la salud y vida de los consumidores de la población colombiana y ii) salvaguardar los derechos fundamentales de la vida, la salud y garantizar el bienestar de los consumidores de la población residente en el territorio nacional para prevenir, contener y mitigar los efectos de la pandemia covid-19 y, así permitir que las población más vulnerable acceda a ellos para llevar una existencia digna y asegurar su mínimo vital. d. Es necesaria para el logro del objetivo perseguido, cual es evitar los riesgos eventuales de conductas de acaparamiento por parte de los consumidores, y de especulación por parte de productores, distribuidores o comercializadores de los diferentes productos de consumo diario de las familias colombianas, en el marco de la medida de aislamiento preventivo que presiona la demanda de los hogares para adquirir productos de primera necesidad e influye en el alza de los precios de productos de primera necesidad. b. Es proporcional a la crisis por cuanto garantiza un equilibrio entre la intervención en la economía y el bienestar de la población, se trata de un instrumento efectivo para garantizar la adquisición de bienes de la población más vulnerable para contener la expansión del virus y atender la mitigación de la pandemia.

A través de este mecanismo, se logra prevenir y controlar la expansión del Covid 19 y garantizar a la población más vulnerable el acceso a medicamentos y alimentos básicos para su manutención. 142. En síntesis, en criterio de la Sala, con dicha determinación se consiguen fines constitucionalmente legítimos, toda vez que al establecer el listado de los productos de primera necesidad se busca la protección al mínimo vital de la población más vulnerable, ello con el fin de proteger y satisfacer aspectos vitales de sus necesidades básicas y garantizar el derecho a la subsistencia. 143.

Dicha medida es adecuada y proporcional para conseguir el fin propuesto; esto es, garantizar el bienestar de los consumidores de la población. 144. No tienen incidencia en el núcleo esencial de derechos fundamentales, toda vez que se trata de medidas que tienen como propósito controlar los precios de bienes básicos para efectos de mitigar los efectos de la crisis y que las personas accedan a ellos para llevar una existencia digna y asegurar su mínimo vital, teniendo como finalidad la garantía de los derechos fundamentales a la salud, la alimentación, la vida y la integridad personal, lo cual evidencia la correspondencia entre la medida adoptada y los fines constitucionales y legales perseguidos con la misma y no contiene criterios discriminatorios por razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. 145.

Lo anterior no obsta para que respecto del señalado acto administrativo se ejerzan los medios de control ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico, toda vez que como se indicó en párrafos anteriores, esta providencia hace tránsito a cosa juzgada relativa. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Novena Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR que la Resolución 078 del 7 de abril de 2020 expedida por los Ministros de Salud y Protección Social, de Comercio, Industria y Turismo y de Agricultura de Desarrollo Rural por la cual «se fija el listado de productos de primera necesidad, mientras perduren las causas que motivaron la declaratoria de la Emergencia Económica y Ecológica», objeto del presente control inmediato de legalidad, se encuentra ajustada a las disposiciones constitucionales, convencionales y legales que le sirven de fundamento, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente sentencia, siempre que se entienda que su vigencia será la misma que ordenó la Corte Constitucional en la sentencia C-178 de 2020, en la cual determinó que el Decreto Legislativo 507 de 2020 estará vigente durante un año, contado desde su expedición, ello para impedir la institucionalización de las medidas adoptadas.

SEGUNDO: ADVERTIR a la ciudadanía en general que la presente decisión no enerva la posibilidad de que la Resolución 078 del 7 de abril de 2020 pueda ser demandada en ejercicio del medio de control de simple nulidad con fundamento en otros argumentos distintos a los que fueron analizados en esta providencia, dados los efectos de cosa juzgada relativa.

TERCERO: En firme esta decisión, archívese el expediente, previas las anotaciones en el programa “SAMAI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Especial Decisión núm. 9 del Consejo de Estado, en sesión de la fecha. Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Firmado Electrónicamente ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Nota: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso. ----------------------- 1.http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/list_procesos?gu id=11001031500020200170200 [1] Sentencia C- 004 de 1998. [2] Derecho a la vida y la supervivencia, inmunidad frente al castigo o al trato inhumano o degradante, inmunidad frente a la esclavitud y servidumbre, derecho a no ser condenado por delitos inexistentes en el ordenamiento jurídico nacional o internacional, inmunidad frente a la prisión por deudas, derecho a ser reconocido como una persona ante la ley, y libertad de pensamiento, conciencia y religión. [3] Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos – ICCPR y Convención Americana sobre Derechos Humanos. [4] Aunque la Convención Europea de Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales no tiene carácter vinculante para el Estado colombiano, si se convierte es un referente importante en materia de protección de derechos humanos y libertades fundamentales, que guía el control judicial del respeto de dichos derechos individuales, dado que se inspira en la Declaración Universal de Derechos Humanos. [5] Artículo 43.

El Artículo 122 de la Constitución Nacional quedará así: Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en el Artículo 121, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico o social del país o que constituyan también grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los Ministros, declarar el estado de emergencia por períodos que sumados no podrán exceder de noventa días al año. Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente con la firma de todos los Ministros, dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.

Tales decretos solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que determine el estado de emergencia. [6]Gaceta Constitucional núm. 55: «En cuanto a su alcance, el Estado de Emergencia se hace extensivo de manera específica a la preservación de la ecología, en su más amplia acepción, cuando quiera que sobrevengan hechos que perturben o amenacen perturbarla en forma grave e inminente, según la fórmula constitucional en vigencia. Casos recientes de infortunada ocurrencia, como los nocivos efectos masivos de los atentados contra las redes de conducción de hidrocarburos, sobre el equilibrio ecológico de las zonas afectadas, incluidas las cuencas hidrográficas, o como el reciente devastador incendio en la serranía de La Macarena, o como la amenaza derivada de la actividad del volcán Galeras sobre la ciudad de Pasto, y en general todas aquellas derivadas de altos riesgos vulcanológico o de otro origen, técnicamente detectables y mensurables, constituyen elocuente aval práctico de la necesidad de ampliar expresamente el espectro del estado de emergencia a situaciones atentatorias del medio ambiente o del equilibrio ecológico en general. [7] En esta oportunidad, el alto tribunal constitucional ejerció el control del Decreto 332 de 1992 expedido por el gobierno de turno, el cual se sustentó en la alteración y perturbación del clima laboral del sector público por la falta de alza oportuna de salarios con ocasión de la transición del régimen constitucional anterior al creado por la Constitución Política de 1991”. [8] Sentencia C- 216 de 1999. [9] Corte Constitucional Sentencia C- 466 de 2017.

MP. Carlos Bernal Pulido. [10] Corte Constitucional, sentencia C-145 de 20 de mayo de 2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas [11]https://www.corteconstitucional.gov.co/comunicados/Comunicado%20No.%2025 %20del%2017%20y%2018%20de%20junio%20de%202020.pdf [12] Sentencia C-179 de 1994 Corte Constitucional. [13] Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, M.P. Enrique Gil Botero. [14] Ver entre otras, las siguientes sentencias: Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo, fallo de 23 de noviembre de 2010, expediente No. 2010-00196. C.P. Ruth Stella Correa Palacio; Consejo de Estado. Núm. 11001 03 15 0002015 02578-00. 8]k?ª¬®Ó + ¬ » Ó ÷ ´¶¹ n Ž ß à i: i ? Ž ? ‘. / @ A _ Sentencia del 24 de mayo de 2016. CP Guillermo Vargas Ayala. [15] Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social. [16] Por el cual se determinan los objetivos y la estructura orgánica del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y se dictan otras disposiciones. [17] Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y se determinan las funciones de sus dependencias. [18] “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional.” [19] M.P. María Victoria Calle Correa. [20] M.P. María Victoria Calle Correa [21] Corte Constitucional, sentencia C-100 de 26 de febrero de 2014, M.P María Victoria Calle Correa [22] https://www.minsalud.gov.co/salud/publica/PET/Paginas/Covid- 19_copia.aspx [23] Ibidem. [24] Corte Constitucional;

M.P. doctor Carlos Bernal Pulido. [25] https://www.minsalud.gov.co/Paginas/Las-cuatro-fases-para-enfrentar-el- covid-19.aspx