CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ACUERDO PCSJA20-11526 DE 2020 DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – Prórroga suspensión de términos / ACTO ADMINISTRATIVO DE CONTENIDO GENERAL / ACTO PROFERIDO EN EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO QUE DESARROLLA DECRETO LEGISLATIVO De la parte considerativa del Acuerdo PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020 « [p]or medio del cual se prorroga la medida de suspensión de términos adoptada mediante el Acuerdo PCSJA20-11521 del 19 de marzo de 2020 y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública» suscrito por la presidenta del Consejo Superior de la Judicatura emerge su carácter de acto general, impersonal y abstracto, toda vez que se dirige a los servidores y usuarios de la Rama Judicial.
(…). Se concluye que como el Acuerdo PCSJA20- 11526 del 22 de marzo de 2020 se expidió en ejercicio de la función administrativa se cumple este requisito. (…). Se concluye, que el acto administrativo objeto de control, se expidió en virtud de un decreto legislativo implícito en el artículo 3° del Decreto Legislativo 417 de 2020, norma esta última que además de declarar el Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica lo desarrolla con medidas legislativas.NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características del medio de control inmediato de legalidad, ver: C. de E., Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 5 de marzo de 2012, radicación: 2010-00369-00(CA).
En lo que tiene que ver con los requisitos formales que han de cumplir los actos que se expidan en desarrollo de decreto legislativo, ver: C. de E., Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 15 de octubre de 2013, radicación: 2010-00390-00(CA). En lo que tiene que ver con los requisitos materiales que han de cumplir los actos que se expidan en desarrollo de decreto legislativo, ver: C. de E., Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 24 de mayo de 2016, radicación: 2015-02578- 00(CA).
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 257 NUMERAL 3 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 270 DE 1996 / DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 – ARTÍCULO 3 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ACUERDO PCSJA20-11526 DE 2020 DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – Prórroga suspensión de términos / CONTROL FORMAL – Competencia del Consejo Superior de la Judicatura en la expedición del acto que se controla El acto administrativo sometido a control inmediato de legalidad se fundamentó en el Decreto Legislativo 417 de 2020 y en el artículo 85 numerales 13, 16, 24 y 26 de la Ley 270 de 1996.
Igualmente, se expuso que «el Consejo Superior de la Judicatura, mediante los acuerdos PCSJA20-11517, PCSJA20-11518., PCSJA20-11521 de marzo de 2020, suspendió los términos judiciales y adoptó otras medidas por motivos de salubridad pública y fuerza mayor por haberse visto afectado el país con casos de la enfermedad denominada COVID-19, catalogada por la Organización Mundial de la salud (sic) como una emergencia de salud pública e impacto mundial».
La mentada decisión reúne los elementos formales referidos al encabezamiento, el número, fecha, epígrafe o resumen de las materias reguladas, contenido, parte resolutiva y firma de quien lo suscribe. Ahora bien, aunque no es necesario para efectos de realizar el control de legalidad que el acto administrativo haya sido publicado, ello se verificó según consulta efectuada en la página web del Consejo Superior de la Judicatura.
Se evidencian los elementos formales del acto administrativo y los esenciales referidos a los motivos o finalidades, los que aunados a que derivó del ejercicio de funciones administrativas aspecto que se examinó en el numeral 2.3.2, permiten inferir que se plasmó la expresión de la voluntad de la autoridad administrativa con el propósito de crear o modificar una situación jurídica, para el caso de alcance general.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ACUERDO PCSJA20-11526 DE 2020 DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA / PRÓRROGA SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS JUDICIALES – Medida idónea, necesaria y proporciona / PRÓRROGA SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS JUDICIALES– Ajustada a derecho La Sala Especial de Decisión N.° 21, verifica que las medidas adoptadas en el Acuerdo PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020 «[p]or medio del cual se prorroga la medida de suspensión de términos adoptada mediante el Acuerdo PCSJA20-11521 del 19 de marzo de 2020 y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública» suscrito por la presidenta del Consejo Superior de la Judicatura son razonables y ponderadas con el acto declarativo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y con las medidas legislativas que se expidieron para desarrollarlo, las que se encuentran implícitas en el Decreto Legislativo 417 de 2020.
Lo anterior con sustento en las siguientes razones: (i) las disposiciones sometidas a control de legalidad salvaguardan el derecho fundamental a la vida en conexidad con el derecho a la salud, y en lo atinente al derecho fundamental al debido proceso, pueden concurrir con las medidas legislativas dictadas en el marco del Estado de Excepción. Establecen de manera clara, objetiva y puntual la necesidad de adoptar medidas para mitigar los efectos que genera la pandemia propiciada por el virus Covid- 19 toda vez que las materias que comprende: a) suspensión de términos; b). excepciones a la suspensión de términos en las acciones de tutela y habeas corpus; c) exoneración de reparto de tutelas a los juzgados penales municipales con función de garantías y de ejecución de penas y medidas de seguridad en el país; d) garantías y medidas en relación con la función de control de garantías; e) prestación de apoyo técnico para que los servidores judiciales puedan adelantar sus labores; f) medidas de protección de los servidores y usuarios de la Rama Judicial y g) obligatoriedad y seguimiento a las disposiciones del Acuerdo, resultan ponderadas para evitar la propagación del virus;
(ii) son acordes con la necesidad de definir el curso administrativo de Rama Judicial con fundamento en el marco normativo del cual se desprende, que fija órdenes y pautas para que El Consejo Superior de la Judicatura pueda atender su tarea misional de cumplir las funciones administrativas de la Rama Judicial sin afectar el derecho a la vida y a la salud de los colombianos;
(iii) son temporales y transitorias porque rigen únicamente por el lapso comprendido del 4 al 12 de abril de 2020; (iv) instrumentalizan de manera oportuna y eficaz las decisiones legislativas implícitas en el Decreto Legislativo 417 de 2020. NORMA DEMANDADA: ACUERDO PCSJA20-11526 DE 2020 DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTIUNO ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá D.C., veintiséis (26) de agosto de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01928-00(CA) Actor: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA Demandado: PCSJA20-11526 DEL 22 DE MARZO DE 2020 Referencia: Control inmediato de legalidad Norma que se revisa: Acuerdo PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020 «[p]or medio del cual se prorroga la medida de suspensión de términos adoptada mediante el Acuerdo PCSJA20-11521 dl 19 de marzo de 2020 y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública» ____________________________________________________________________ Procede la Sala Especial de Decisión N.° 21 del Consejo de Estado, conforme a lo previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, a efectuar el control inmediato de legalidad del Acuerdo PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020 «[p]or medio del cual se prorroga la medida de suspensión de términos adoptada mediante el Acuerdo PCSJA20-11521 dl 19 de marzo de 2020 y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública» suscrito por la presidenta del Consejo Superior de la Judicatura. 1.
Antecedentes 1. La presidenta del Consejo Superior de la Judicatura suscribió el Acuerdo Acuerdo PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020 «[p]or medio del cual se prorroga la medida de suspensión de términos adoptada mediante el Acuerdo PCSJA20-11521 del 19 de marzo de 2020 y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública».[1] 2.
Mediante auto del 19 de mayo de 2020, el despacho del consejero sustanciador avocó conocimiento en única instancia de la mencionada decisión con fundamento en las siguientes consideraciones: 1. El 7 de enero de 2020, la Organización Mundial de la Salud —oms— identificó el nuevo coronavirus como Covid -19. Posteriormente, el 11 de marzo del mismo año, dicho ente declaró el brote como una pandemia, en consideración a la velocidad de su propagación y la escala de transmisión. 2.
En atención a lo anterior, mediante Resolución N.º 385 del 12 de marzo de 2020, emitida por el Ministerio de Salud y Protección Social, se adoptaron medidas preventivas de aislamiento y cuarentena para un grupo de personas, a partir de dicha fecha y hasta el 30 de mayo del presente año. En esta norma se acogieron diferentes medidas sanitarias, entre ellas, ordenar a los jefes y representantes legales de las entidades públicas y privadas, adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación del Covid –19. 3.
A su turno, a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, contados a partir de la vigencia de la mencionada norma, con el fin de, primero, conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a la salud de los habitantes del territorio colombiano, evitando así la propagación del Covid-19 y, segundo, mitigar y prevenir el impacto negativo en la economía del país. 3.
La Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, interpuso recurso de reposición contra el auto de 19 de mayo de 2020 que avocó conocimiento del acto administrativo en estudio y argumentó que si bien es cierto en el Acuerdo PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020 se invoca como fundamento el Decreto Legislativo 417 de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, no fue expedido en desarrollo del citado decreto legislativo ni pretende desarrollarlo dado que surgió en ejercicio de las facultades constitucionales y legales con las que ordinariamente cuenta el Consejo Superior de la Judicatura en concordancia con el numeral 3.° del artículo 257 de la Carta Política, el artículo 85 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 86 de la Ley 270 de 1995.
Por ese motivo, arguyó que el citado acto administrativo no es pasible del control inmediato de legalidad y por ese motivo, depreca se revoque el auto recurrido que avocó conocimiento y se declare la improcedencia. 1. Mediante auto del 2 de julio de 2020 el despacho decidió no reponer el auto recurrido y, para el efecto se adujeron los siguientes motivos: El despacho no comparte la interpretación realizada por la recurrente, por las razones que se exponen a continuación: En el Acuerdo PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020 «[p]or medio del cual se prorroga la medida de suspensión de términos adoptada mediante el Acuerdo PCSJA20-11521 del 19 de marzo de 2020 y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública» expedido por la presidenta del Consejo Superior de la Judicatura», se citó en las consideraciones el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de 30 días.
Como se dilucida que el Acuerdo PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020 «[p]or medio del cual se prorroga la medida de suspensión de términos adoptada mediante el Acuerdo PCSJA20-11521 del 19 de marzo de 2020 y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública» expedido por la presidenta del Consejo Superior de la Judicatura», invoca como fundamento el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, esa sola circunstancia permite inferir que resulta aplicable la regla de competencia prevista en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,[2] en la que se le asigna al Consejo de Estado el conocimiento para revisar y controlar los actos administrativos emitidos por las autoridades nacionales en desarrollo de decretos legislativos proferidos por el Presidente de la República para conjurar los estados de excepción. En ese orden de ideas, como el Acuerdo PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020 «[p]or medio del cual se prorroga la medida de suspensión de términos adoptada mediante el Acuerdo PCSJA20-11521 del 19 de marzo de 2020 y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública» expedido por la presidenta del Consejo Superior de la Judicatura» es un acto administrativo que emana directamente de un decreto legislativo, la regla de competencia que aplicó el despacho para avocar su conocimiento por haber sido expedido por una autoridad nacional, impide acceder a la prosperidad del recurso.
En consecuencia, el despacho desestima los argumentos de la recurrente fundados en que las medidas adoptadas en el Acuerdo PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020 «[p]or medio del cual se prorroga la medida de suspensión de términos adoptada mediante el Acuerdo PCSJA20-11521 del 19 de marzo de 2020 y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública» expedido por la presidenta del Consejo Superior de la Judicatura», podían ser proferidas en cualquier tiempo y no dependían del Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020.
Esta afirmación contrasta no solo en lo formal con su denominación sino también en lo material porque declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario. Las razones precedentes resultan suficientes para no reponer el auto del 19 de mayo de 2020 que avocó conocimiento para ejercer el control inmediato de legalidad del Acuerdo PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020 «[p]or medio del cual se prorroga la medida de suspensión de términos adoptada mediante el Acuerdo PCSJA20-11521 del 19 de marzo de 2020 y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública. 4.
Mediante auto del 23 de junio de 2020, el despacho declaró improcedente la acumulación del proceso con radicación 11001-03-15-000-2020-02394-00 en el que se avocó conocimiento del Acuerdo PCSJA20-11549 del 7 de mayo de 2020, al expediente con radicación 11001-03-15-000-2020-01928-00, en el que se conoce el Acuerdo PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020 con fundamento en las siguientes razones: No obstante que mediante el auto del 8 de junio de 2020 se indicó por este Despacho que existía evidente relación de conexidad entre los actos administrativos anteriores toda vez que el Acuerdo PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020 que suspendió términos fue prorrogado por el Acuerdo PCSJA20-11549 del 7 de mayo de 2020, se observa al cotejar los fundamentos normativos de cada una de las decisiones anteriores, que mientras en la primera, únicamente se invoca el Decreto Legislativo 417 de 2020 en la segunda, se hace referencia a los Decretos Legislativos 491 del 28 de marzo de 2020 y 564 del 15 de abril de 2020, el Decreto 636 del 6 de mayo de 2020, las Circulares 10 del 25 de marzo de 2020, 11 del 31 de marzo de 2020, 15 del 16 de abril de 2020, Circular DEAJC20-35 y el inciso 2.° del artículo 95 de la Ley 270 de 1996.
En ese orden de ideas, esa circunstancia modifica el escenario normativo que dio origen a cada una de las decisiones, y ello significa que como el control inmediato de legalidad se realiza por confrontación del acto administrativo con el ámbito jurídico vigente, no se presenta la identidad normativa que permita la acumulación. Al respecto, es relevante destacar que cuando se profirió el Acuerdo PCSJA20-11526 del 19 de marzo de 2020, no se habían expedido los Decretos Legislativos 491 del 28 de marzo y 564 del 15 de abril de 2020 y desde luego, ello implica que como cada una de las medidas adoptadas se expidieron con base en normas diferentes no se presenta identidad jurídica.
En síntesis, los actos administrativos Acuerdos PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020 y PCSJA20-11549 del 7 de mayo de 2020, sometidos a control inmediato de legalidad deben examinarse con base en su propio marco normativo y, en consecuencia, la acumulación de procesos es improcedente. 5. Intervenciones El señor Aníbal Carvajal Vásquez, solicitó se declare la nulidad del acto administrativo objeto de revisión y, en sustento, expresó las siguientes razones: i) El Acuerdo PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020 fue expedido para prorrogar la medida adoptada en el Acuerdo primigenio PCSJA20-11517 del 15 de marzo de 2020 y sucede que este último, no fue proferido en virtud del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica pues para ese momento aún no se había declarado el Estado de Excepción. ii) Con la expedición del acto administrativo objeto de revisión, se desconocen el numeral 2.°, artículo 27 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, el cual establece que ni siquiera en los estados de excepción podrán suspenderse los derechos humanos, entre ellos, a la personalidad jurídica, la integridad personal, la libertad, los derechos políticos y las garantías judiciales. iii) El Estado Colombiano ha suspendido garantías judiciales indispensables para proteger los derechos fundamentales tales como el mecanismo de búsqueda urgente establecido en la Ley 971 de 2015, las acciones populares de la Ley 472 de 1998 y la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el numeral 6.° del artículo 40 de la Carta Política. iv) El Consejo Superior de la Judicatura no tiene competencia para expedir actos administrativos que suspendan los derechos humanos, los que se pueden proteger a través de las acciones populares, el mecanismo de búsqueda urgente, las acciones públicas de constitucionalidad y la Convención Interamericana de Derechos Humanos. 6.
El texto de la norma a revisarse La norma objeto de revisión es del siguiente contenido: ACUERDO PCSJA20-11526 22 de marzo de 2020 “Por medio del cual se prorroga la medida de suspensión de términos adoptada mediante el Acuerdo PCSJA20-11521 del 19 de marzo de 2020 y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública” EL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA En uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el artículo 85 de la Ley 270 de 1996, numerales 13, 16, 24 y 26, de conformidad con lo aprobado en la sesión del 22 de marzo de 2020, y
CONSIDERANDO
Que el Consejo Superior de la Judicatura, mediante los acuerdos PCSJA20- 11517, PCSJA20-11518, PCSJA20-11519 y PCSJA20-11521 de marzo de 2020, suspendió los términos judiciales y adoptó otras medidas por motivos de salubridad pública y fuerza mayor por haberse visto afectado el país con casos de la enfermedad denominada COVID-19, catalogada por la Organización Mundial de la salud como una emergencia de salud pública de impacto mundial.
Que el Presidente de la República, facultado en el artículo 215 de la Constitución Política expidió el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 “por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”. Que en la Rama Judicial durante la semana santa aplica el régimen de vacancia judicial, salvo para los juzgados penales municipales, de Ejecución de Penas y Promiscuos de Familia.
Que en aras de continuar garantizando la salud de servidores y usuarios de la Rama Judicial, el Consejo Superior de la Judicatura considera necesario prorrogar la suspensión de términos. ACUERDA:
ARTÍCULO 1. Suspensión de términos. Prorrogar la suspensión de términos judiciales en el territorio nacional, desde el 4 de abril hasta el 12 de abril de 2020.
ARTÍCULO 2. Excepciones a la suspensión de términos. A partir de la fecha las excepciones a la suspensión de términos adoptada serán las siguientes: 1. Acciones de tutela y habeas corpus. Se dará prelación en el reparto a las acciones de tutela que versen sobre derechos fundamentales a la vida, la salud y la libertad. Su recepción se hará mediante correo electrónico dispuesto para el efecto y para su trámite y comunicaciones se hará uso de las cuentas de correo electrónico y herramientas tecnológicas de apoyo. 2.
Con relación a la función de control de garantías se atenderán los siguientes asuntos: a. Audiencias concentradas de legalización de captura, formulación de imputación y solicitudes de medidas de aseguramiento de detención. b. Prórroga, sustitución y revocatoria de medida de aseguramiento cuya solicitud sea con persona privada de la libertad, siempre que las audiencias se puedan adelantar mediante trabajo en casa de manera virtual. c. Libertad por vencimiento de términos, siempre que las audiencias se puedan adelantar mediante trabajo en casa de manera virtual. d. Control de legalidad posterior, siempre que las audiencias se puedan adelantar mediante trabajo en casa de manera virtual. 3.
Los jueces de ejecución de penas y medidas de seguridad atenderán las libertades por pena cumplida, con o sin redención de pena, libertad condicional, prisión domiciliaria y formalización de la reclusión, mediante trabajo en casa de manera virtual. 4. La función de conocimiento en materia penal atenderá las audiencias programadas con persona privada de la libertad, siempre que las audiencias se puedan adelantar mediante trabajo en casa de manera virtual.
ARTÍCULO 3. Medidas de protección. Los consejos seccionales de la judicatura y las direcciones seccionales de administración judicial continuarán implementando la Circular PCSJC 20-6 y demás medidas necesarias para la protección de los servidores y usuarios de la Rama Judicial. Parágrafo. El Director Ejecutivo de Administración Judicial coordinará con la ARL la adopción de medidas de prevención y protección de la salud y definirá protocolos estándar para el adecuado uso de los elementos de bioseguridad.
ARTÍCULO 4. Medios tecnológicos. Los consejos seccionales de la judicatura y las direcciones seccionales de administración judicial continuarán prestando el apoyo técnico, funcional y material necesario para que los servidores judiciales y administrativos puedan adelantar sus labores con apoyo de herramientas y medios tecnológicos, de preferencia institucionales.
Parágrafo. El Consejo Superior de la Judicatura publicará lineamientos básicos para el uso de herramientas tecnológicas para esta situación excepcional.
ARTÍCULO 5. Reparto de tutelas. A partir de la publicación del presente acto administrativo, y hasta el 3 de abril de 2020, se exonera del reparto de acciones de tutela a los juzgados penales municipales con función de control de garantías y de ejecución de penas y medidas de seguridad en el país.
ARTÍCULO 6. Obligatoriedad y seguimiento a las disposiciones. De acuerdo con lo dispuesto en la Constitución Política de Colombia y la Ley Estatutaria de Administración de justicia Ley 270 de 1996, la aplicación de las reglas establecidas en este acuerdo es de obligatorio cumplimiento.
ARTÍCULO 7. Vigencia. El presente acuerdo rige a partir de la fecha de publicación en la Gaceta de la Judicatura. PUBLÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Dado en Bogotá, D. C., a los veintidós (22) días del mes de marzo del año dos mil veinte (2020). DIANA ALEXANDRA REMOLINA BOTÍA Presidenta 1. Consideraciones 1. Competencia La Corte Constitucional mediante sentencia C-179 de 1994, declaró exequible[3] el artículo 20 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción —Ley 137 de 1994— que previó el control inmediato de legalidad.[4] A su turno, en el artículo 136 del CPACA se estatuye en los siguientes términos: Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. Comoquiera que el Consejo Superior de la Judicatura es un órgano del orden nacional lo cual se deduce de los artículos 254 a 256 de la Carta Política, la Sala de conformidad con los artículos 111 numeral 8.° del CPACA[5], 23[6] y 29 numeral 3.°[7] del Acuerdo 80 de 2019 y con la decisión adoptada en sesión virtual N.° 10 del 1 de abril de 2020, es competente para conocer el medio de control automático de legalidad del Acuerdo PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020 «[p]or medio del cual se prorroga la medida de suspensión de términos adoptada mediante el Acuerdo PCSJA20-11521 del 19 de marzo de 2020 y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública» suscrito por la presidenta del Consejo Superior de la Judicatura.[8] 2.2.
Finalidades y características del control inmediato de legalidad A través de varios pronunciamientos de contenido similar emitidos por la Sala Plena, se han trazado los elementos que identifican el examen de legalidad que corresponde realizar en el medio de control previsto en el artículo 136 del CPACA, de los actos administrativos expedidos en ejercicio de la función administrativa y para desarrollar o reglamentar los decretos legislativos proferidos en los Estados de Excepción. El análisis de legalidad se realiza por confrontación directa del acto administrativo con las normas constitucionales que facultan la declaratoria de los Estados de Excepción, vale decir, con los artículos 212 a 215 de la Carta Política, la Ley 137 de 1994, los decretos declarativos o declaratorios a través de los cuales se estatuye el Estado de Excepción, los decretos legislativos que se profieran para conjurarlo y las normas de contenido reglamentario que le sean superiores y que hayan sido expedidas con ese propósito.
De la copiosa jurisprudencia emitida por esta Corporación en armonía con los artículos 185 y s.s. del CPACA se destacan las siguientes características:[9] i) Tiene carácter jurisdiccional porque se adelanta a través del procedimiento previsto en el artículo 185 del CPACA el que culmina, luego del agotamiento de las etapas, con la expedición de una sentencia. ii) Es inmediato y oficioso, la primera característica implica que la autoridad que expida los actos administrativos en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos, debe enviarlos a la autoridad judicial competente dentro de las 48 horas siguientes a su expedición, y la segunda significa que si no se efectuare el envío, de oficio la corporación judicial correspondiente aprehenderá su conocimiento «o incluso como resultado del ejercicio del derecho constitucional de petición».[10] iii) Es autónomo en tanto la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene la potestad de emitir pronunciamiento respecto de los actos administrativos de su competencia sin necesidad de esperar el resultado del control de constitucionalidad que realiza la Corte Constitucional sobre la disposición que declara el Estado de Excepción y de los decretos legislativos que se expidan para conjurarlo.
En este punto se precisa que si la Corte Constitucional se ha pronunciado previamente deben acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad «pero sin que suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo; cosa distinta es que, en el evento de ser declarado(s) inexequible(s) el(los) decreto(s) legislativo(s) desarrollado(s) por el acto administrativo cuya conformidad a derecho puede incluso haber sido decidida ya por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, esta última decisión administrativa pierda fuerza ejecutoria, en virtud de lo normado por el artículo 66-2 del Código Contencioso Administrativo».[11] iv) Es integral porque su ámbito se desenvuelve en la confrontación del acto administrativo con el decreto legislativo que declaró el Estado de Excepción y con los que se expidan para conjurarlo en aras de verificar la competencia para expedirlo, los requisitos de forma y de fondo, la conexidad entre las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implementación, el carácter transitorio y la proporcionalidad, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, bajo el entendido de que hacen parte de un conjunto de decisiones proferidas con la exclusiva finalidad de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.[12] Resulta necesario enfatizar en esta característica debido a que por la complejidad y el amplio universo normativo el control inmediato queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina.
Es decir, si bien el control pretende ser integral no es completo ni absoluto. La anterior aseveración encuentra respaldo en la sentencia del 24 de mayo de 2016, radicación 11001 03 15 0002015 02578-00, en la cual se indicó lo siguiente: [e]n efecto, el carácter integral del control no obliga a la Sala a realizar el estudio de validez del decreto confrontándolo con todo el universo jurídico.
Esta Corporación ha sido reiterativa en señalar «que la integralidad que se predica de este control, no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7º y 215, parágrafo), porque no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”.
Si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico.[13] v) La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada.
Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen. vi) Es participativo porque se otorga la oportunidad a los ciudadanos y a las entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en la materia relacionada con el tema del proceso a presentar por escrito su concepto acerca de los puntos relevantes para la elaboración del proyecto de fallo. vii) Es compatible con las acciones de nulidad y nulidad por inconstitucionalidad, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato.[14] 2.3.
Verificación de los requisitos de procedencia del control inmediato de legalidad Previo al análisis de fondo del Acuerdo PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020 «[p]or medio del cual se prorroga la medida de suspensión de términos adoptada mediante el Acuerdo PCSJA20-11521 dl 19 de marzo de 2020 y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública» suscrito por la presidenta del Consejo Superior de la Judicatura resulta necesario verificar si concurren los presupuestos para su procedencia, esto es (i) que se trate de un acto de contenido general;
(ii) que se haya dictado en ejercicio de la función administrativa y (iii) que se haya expedido con la finalidad de desarrollar uno o más decretos legislativos proferidos con motivo del Estado de Excepción. 2.3.1. Que se trate de un acto de contenido general De la parte considerativa del Acuerdo PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020 «[p]or medio del cual se prorroga la medida de suspensión de términos adoptada mediante el Acuerdo PCSJA20-11521 del 19 de marzo de 2020 y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública» suscrito por la presidenta del Consejo Superior de la Judicatura emerge su carácter de acto general, impersonal y abstracto, toda vez que se dirige a los servidores y usuarios de la Rama Judicial.
Conforme a lo analizado el Acuerdo PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020 satisface este requisito. 2.3.2. Que se trate de un acto de contenido general, dictado en ejercicio de la función administrativa La noción de función administrativa, para los efectos que se analizan, es la actividad que cumplen los órganos del Estado para expedir actos administrativos con la finalidad de satisfacer intereses de carácter general que creen, modifiquen o extingan una situación jurídica.
A su turno, para los efectos del requisito que se examina comprende la naturaleza de entidad administrativa y el desarrollo de actividades que se subsuman en esa calificación. En ese orden de ideas, se aprecia que el Consejo Superior de la Judicatura es un órgano que cumple funciones administrativas lo cual se evidencia en el ejercicio de la competencia prevista en el numeral 3.° del artículo 257 de la Constitución Política, la cual versa en todo lo atinente a dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia y la regulación de trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales en los aspectos no previstos por el legislador.[15] Igualmente, las normas que se invocan en sustento del acto administrativo objeto de control contienen competencias de alcance propio de la función administrativa toda vez que tienen esa connotación los numerales 13, 16, 24 y 26 de la Ley 270 de 1996, normas que son del siguiente tenor: Capítulo II DE LA ADMINISTRACIÓN DE LA RAMA JUDICIAL ARTÍCULO 85.
FUNCIONES ADMINISTRATIVAS. Corresponde a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura: 13. Regular los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador. 16. Dictar los reglamentos sobre seguridad y bienestar social de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, de acuerdo con las leyes que en la materia expida el Congreso de la República. 24.
Coadyuvar para la protección y seguridad personal de los funcionarios y de la Rama Judicial. 26. Fijar los días y horas de servicio de los despachos judiciales. Se concluye que como el Acuerdo PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020 se expidió en ejercicio de la función administrativa se cumple este requisito. 2.3.3. Que se trate de un acto de contenido general, dictado en el ejercicio de la función administrativa, y que tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante el Estado de Excepción El Acuerdo PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020 «[p]or medio del cual se prorroga la medida de suspensión de términos adoptada mediante el Acuerdo PCSJA20-11521 del 19 de marzo de 2020 y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública» suscrito por la presidenta del Consejo Superior de la Judicatura invoca como marco normativo el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 «[p]or el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional».
El Decreto Legislativo 417 de 2020 cuya exequibilidad fue declarada por la Corte Constitucional[16] en el artículo 3.° previó lo siguiente: El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas acabo (sic). [negrillas no originales].
En la parte considerativa de la norma mencionada se indicó lo siguiente: Medidas […] Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección (sic) la vida y la salud de los colombianos, […] Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales. [negrilla no original].
Que con igual propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas que habiliten actuaciones judiciales y administrativas mediante la utilización de medios tecnológicos, y adoptar las medidas pertinentes con el objeto de garantizar la prestación del servicios (sic) público de justicia de notariado y registro, de defensa jurídica del Estado y la atención en salud en el sistema penitenciario y carcelario.
Del texto del artículo 3.° de la norma citada, se infiere que el gobierno nacional le dio alcance de decreto legislativo para proteger la vida y la salud de los colombianos a la medida de suspensión de términos y a la utilización de tecnologías de la información, aspectos relevantes en el acto administrativo objeto de control, al señalar que, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, adoptará todas aquellas adicionales para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.
Significa lo expuesto que el Decreto 417 de 2020 ostenta una doble naturaleza jurídica, toda vez que (i) es un acto declarativo, en cuanto declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y (ii) es un decreto legislativo, en cuanto adopta las medidas señaladas en la parte considerativa para conferirles el alcance de ley. En este último punto, se destaca que la citada norma en lo atinente a la suspensión de términos y la utilización de herramientas tecnológicas es de carácter legislativo pues no de otra manera puede interpretarse que el artículo 3.° ibidem, haya previsto que además de las medidas anunciadas en la parte considerativa el gobierno nacional podrá dictar todas aquellas adicionales para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.
Incluso, la finalidad de los decretos legislativos dictados con motivo del Estado de Excepción es precisamente la de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, y sobre este aspecto, como en el artículo 3.° del Decreto Legislativo 417 de 2020 se previó que el gobierno nacional podría dictar normas adicionales para los citados efectos, se infiere que la norma referida en lo atinente a la suspensión de términos y la utilización de herramientas tecnológicas tuvo esa finalidad.
Además, en la citada sentencia C-145 de 2020 que declaró exequible el Decreto 417 de 2020, la Corte Constitucional señaló lo siguiente: 127. En el decreto declaratorio en las partes motiva y resolutiva (arts. 2º y 3º) se consagra una amplia posibilidad del Gobierno nacional para expedir las medidas adicionales que pueda requerir para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.
De otra parte, la Corte Constitucional en la citada sentencia C-145 de 2020 se remite a la sentencia C-802 de 2002[17], en la que se establece la posibilidad de que, en el decreto declaratorio del Estado de Excepción, el gobierno nacional se autohabilite para legislar adoptando medidas que se comprende son desarrollo de la situación excepcional.
Sobre el particular, señaló lo siguiente: c) No cabe duda, además, que el decreto declaratorio del estado de conmoción interior tiene la fuerza y el valor material de la ley, pues es un acto que produce innegables efectos jurídicos toda vez que habilita al Presidente de la República para ejercer facultades legislativas excepcionales, para tomar medidas como legislador extraordinario bajo un régimen jurídico de anormalidad.
Es claro que en virtud del decreto declaratorio de la conmoción existe una competencia legislativa que se radica en el ejecutivo. El rango legislativo de este decreto no se deriva del hecho de que no suspenda ninguna ley, pues se pueden dictar decretos legislativos que no requieren suspender una ley, tal como ocurre con aquellos que, verbi gratia, decretan un impuesto.
En suma, debe concluir la Corte que la Constitución ha establecido dos tipos de decretos legislativos: Los declarativos del estado de conmoción, con fuerza de ley porque constituyen una auto habilitación para legislar y los decretos de desarrollo de esas facultades excepcionales. d) Existe además una inescindibilidad indiscutible entre el decreto declaratorio del estado de conmoción y los decretos expedidos a su amparo.
Uno y otros forman el régimen jurídico de los estados de excepción. El decreto declaratorio no es de menor jerarquía normativa; por el contrario, constituye el parámetro de control de los decretos que con fundamento en él dicte el Gobierno Nacional. Si uno y otros decretos legislativos forman un mismo régimen jurídico, es lógico entender que su control de constitucionalidad no podía difuminarse en dos órganos distintos y, menos aún, pertenecientes a la misma jurisdicción. e) La Corte es el juez constitucional de los estados de excepción. La Carta Política confía a la Corte Constitucional la competencia para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad tanto de la declaratoria de la conmoción interior como de las medidas que el Gobierno expida a su amparo.
Otra es la situación referente a las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, cuyo control se confía a la Jurisdicción contencioso administrativa (arts. 237 de la C.P. y 20 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción). [negrilla no original] Se concluye, que el acto administrativo objeto de control, se expidió en virtud de un decreto legislativo implícito en el artículo 3.° del Decreto Legislativo 417 de 2020, norma esta última que además de declarar el Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica lo desarrolla con medidas legislativas. 2.4.
Contenido de los actos administrativos generales expedidos como consecuencia del Estado de Excepción por Emergencia Económica, Social y Ecológica El artículo 215 de la Carta Política estatuye que cuando sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.
Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Las decisiones tendientes a conjurar el Estado de Excepción y que facultan al Gobierno Nacional a través del presidente de la República para expedir decretos legislativos y a las autoridades administrativas tanto del orden nacional, distrital, departamental o municipal como a los demás órganos que hacen parte de la estructura del Estado para expedir actos administrativos en desarrollo de los decretos legislativos deben concretar en cuanto ello resultare necesario, los cursos de acción trazados en estos decretos con fuerza de ley proferidos al amparo de las facultades derivadas del régimen extraordinario. [18] El presidente de la República puede hacer uso de su potestad reglamentaria, herramienta ordinaria de la función administrativa, para darle desarrollo normativo a los decretos legislativos y en ese caso: a) la norma reglamentaria no puede exceder la competencia del decreto legislativo; b) no es pertinente que agote todo el contenido del decreto legislativo y c) las medidas reglamentarias deben ser necesarias, esto es que no basta con las ordinarias para conjurar la crisis.
Los actos administrativos sometidos al control inmediato de legalidad deben contener tanto requisitos formales como materiales. Los requisitos formales o sujeción a las formas están referidos al encabezado, número, fecha, epígrafe o resumen de las materias reguladas, la competencia o la referencia expresa a las facultades que se ejercen, el contenido de las materias reguladas u objeto de la disposición, la parte resolutiva y la firma de quien lo suscribe.[19] Los requisitos de fondo o materiales comprenden, la relación de conexidad y proporcionalidad[20] con las causas que generaron la declaratoria del Estado de Excepción, los decretos legislativos que se expiden para conjurarlo y otras disposiciones de alcance superior que se hayan proferido en el marco de la excepcionalidad.
Sobre el particular, además de las sentencias citadas, la Sala Plena del Consejo de Estado, señaló lo siguiente:[21]: […] Con el propósito de dotar al Gobierno de herramientas útiles enderezadas a conjurar las situaciones de crisis frente a las cuales los mecanismos ordinarios provistos por el poder de policía resulten ineficaces, la Constitución Política prevé la posibilidad de que el Ejecutivo adopte decisiones de indudable carácter excepcional, en la medida en que las mismas no sólo pueden prescindir de atenerse a los procedimientos y a la distribución habitual de competencias efectuada entre los distintos órganos del Estado, sino que en aras de alcanzar la salvaguarda de los intereses superiores a los cuales apuntan, permiten desde la limitación de algunos derechos fundamentales ─con los confines que, a este respecto, demarca el propio ordenamiento─ hasta la suspensión, derogación o modificación de disposiciones legales, según fuere el caso, siempre que las determinaciones correspondientes guarden una relación de conexidad con los motivos que dieron lugar a la declaración del respectivo estado de excepción y que resulten proporcionales a las circunstancias que pretenden afrontar.
Entre los límites a las potestades de las cuales queda investido el Gobierno en virtud de la declaratoria de los estados de excepción ─comoquiera que éstos no pueden constituirse en una negación de los principios y garantías consustanciales a un Estado de Derecho─, resulta menester dar cuenta de la imposibilidad de que, durante la vigencia del estado excepcional, puedan desconocerse los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia ─los cuales prohíban la limitación de tales derechos durante los estados de excepción─, el derecho internacional humanitario y los demás derechos inherentes a la persona humana, aunque no figuren expresamente en la Constitución Política, así como también la prohibición de interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del Poder Público o de los órganos del Estado o de suprimir o modificar los organismos. […] 2.5.
Control inmediato de legalidad del Acuerdo PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020 «[p]or medio del cual se prorroga la medida de suspensión de términos adoptada mediante el Acuerdo PCSJA20-11521 del 19 de marzo de 2020 y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública» suscrito por la presidenta del Consejo Superior de la Judicatura 2.5.1.
Control de aspectos formales El acto administrativo sometido a control inmediato de legalidad se fundamentó en el Decreto Legislativo 417 de 2020 y en el artículo 85 numerales 13, 16, 24 y 26 de la Ley 270 de 1996. Igualmente, se expuso que «el Consejo Superior de la Judicatura, mediante los acuerdos PCSJA20-11517, PCSJA20-11518., PCSJA20-11521 de marzo de 2020, suspendió los términos judiciales y adoptó otras medidas por motivos de salubridad pública y fuerza mayor por haberse visto afectado el país con casos de la enfermedad denominada COVID-19, catalogada por la Organización Mundial de la salud (sic) como una emergencia de salud pública e impacto mundial».
La mentada decisión reúne los elementos formales referidos al encabezamiento, el número, fecha, epígrafe o resumen de las materias reguladas, contenido, parte resolutiva y firma de quien lo suscribe. Ahora bien, aunque no es necesario para efectos de realizar el control de legalidad que el acto administrativo haya sido publicado, ello se verificó según consulta efectuada en la página web del Consejo Superior de la Judicatura https://www.ramajudicial.gov.co/web/medidas-covid19/acuerdos Se evidencian los elementos formales del acto administrativo y los esenciales referidos a los motivos o finalidades, los que aunados a que derivó del ejercicio de funciones administrativas aspecto que se examinó en el numeral 2.3.2, permiten inferir que se plasmó la expresión de la voluntad de la autoridad administrativa con el propósito de crear o modificar una situación jurídica, para el caso de alcance general. 2.5.2.
Control de Aspectos materiales 2.5.2.1. Conexidad En virtud de que el Acuerdo PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020 «[p]or medio del cual se prorroga la medida de suspensión de términos adoptada mediante el Acuerdo PCSJA20-11521 del 19 de marzo de 2020 y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública» suscrito por la presidenta del Consejo Superior de la Judicatura se profirió con fundamento en el Decreto Legislativo 417 de 2020 «[p]or el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional», es necesario examinar si las medidas que adoptó guardan relación con las causas que generaron la declaratoria del Estado de Excepción, con los decretos legislativos implícitos en esta norma que se expidieron para conjurarla o con otras disposiciones de alcance superior que se hayan proferido con ese propósito. 2.5.2.1.1.
La declaratoria del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica y los Decretos Legislativos expedidos para conjurarla. El Decreto Legislativo 417 de 2020 «[p]or el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional» entre sus motivaciones sostuvo lo siguiente: “[…] Que la expansión en el territorio nacional del brote de enfermedad por nuevo coronavirus COVID-19 y cuyo crecimiento exponencial es previsible, sumado a los efectos económicos negativos que se han venido evidenciando en la última semana, es un hecho que además de ser una grave calamidad pública, constituye una grave afectación al orden económico y social del país que justifica la declaratoria del Estado de Emergencia Económica y Social toda vez que se trata de situaciones diferentes a las que se refieren los artículos 212 y 213 de la Constitución Política. […] Que ha quedado ampliamente justificado que la situación a la que está expuesta actualmente la población colombiana es tan grave e inminente que afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional por lo que se hace absolutamente necesario contar con herramientas legales necesarias para enfrentar de manera eficaz la actual situación. Que las medidas que debe adoptar el Gobierno nacional para conjurar esta crisis y evitar la extensión de sus efectos se requieren aplicar inmediatamente ante la inminencia de que los hechos cada día sean más complejos y afecten a un mayor número de habitantes del territorio nacional, pero además para atender oportunamente a los afectados tanto en materia sanitaria como económica.
3. JUSTIFICACIÓN DE LA DECLARATORIA DEL ESTADO DE EXCEPCIÓN Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional, en particular aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al sector salud, y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país. Que la adopción de medidas de rango legislativo -decretos ley- autorizada por el Estado de Emergencia, buscan fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis mediante la protección a la salud de los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país. […] Que en ese orden de ideas, se hace necesario por la urgencia y gravedad de la crisis y por la insuficiencia de los mecanismos jurídicos ofrecidos, entre otros en la Ley 100 de 1993 – Por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral, la Ley 1122 de 2007 – Sistema General de Seguridad Social en Salud, Ley 1438 de 2011, Ley 80 de 1993, el decreto 663 de 1993 – Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y el Decreto 111 de 1996 – Estatuto Orgánico del Presupuesto, recurrir a las facultades del estado de emergencia con el fin de dictar decretos con fuerza de ley que permitan conjurar la grave crisis generada por el nuevo Coronavirus Covid-19 debido a la propagación y mortalidad generado por el mismo, el pánico por la propagación y las medidas de contención decretadas por cada Estado para evitar una mayor propagación […].
De acuerdo con lo anterior, con ocasión a la declaratoria de la emergencia sanitaria, entre otras motivaciones, el presidente de la República decretó el Estado de Excepción por Emergencia Económica, Social y Ecológica, el cual fue justificado con motivo de la identificación del virus Covid-19, considerado por la —oms— como una pandemia con incidencia en el país por el crecimiento exponencial, lo que ha conllevado graves consecuencias sanitarias, sociales y económicas. 2.5.2.1.2.
Determinaciones adoptadas en el Acuerdo PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020 «[p]or medio del cual se prorroga la medida de suspensión de términos adoptada mediante el Acuerdo PCSJA20-11521 del 19 de marzo de 2020 y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública» suscrito por la presidenta del Consejo Superior de la Judicatura El acto administrativo objeto de control, en sus motivaciones consignó dos fundamentos principales: (i) en primer lugar, que la proliferación de la enfermedad denominada Covid-19, conllevó a que el gobierno nacional expidiera el Decreto 417 de 2020 (ii) que en aras de continuar garantizando la salud de servidores y usuarios de la Rama Judicial el Consejo Superior de la Judicatura considera necesario prorrogar la suspensión de términos. A su turno, adoptó las siguientes decisiones: en el artículo 1.° medidas de suspensión de términos por un lapso específico comprendido del 4 al 12 de abril de 2020 y en el artículo 2.° excepciones a la suspensión de términos en las acciones de tutela y habeas corpus a través de medios electrónicos y herramientas tecnológicas para su trámite.
En el artículo 5.° exoneró a partir de la publicación del presente acto administrativo y hasta el 3 de abril de 2020 del reparto de acciones de tutela a los juzgados penales municipales con función de control de garantías y de ejecución de penas y medidas de seguridad en el país. Por su parte, en el citado artículo 2.°con relación a la función de control de garantías previó los aspectos que se exponen seguidamente: a) la realización de audiencias concentradas de legalización de captura, formulación de imputación y solicitudes de medidas de aseguramiento de detención; b) prórroga, sustitución y revocatoria de medidas de aseguramiento cuya solicitud sea con persona privada de la libertad, siempre que las audiencias se puedan adelantar mediante trabajo en casa de manera virtual; c) libertad por vencimiento de términos, siempre que las audiencias se puedan adelantar mediante trabajo en casa de manera virtud; c) libertad por vencimiento de términos siempre que las audiencias se puedan adelantar mediante trabajo en casa de manera virtud y d) control de legalidad posterior, siempre que las audiencias se puedan adelantar mediante trabajo en casa de manera virtual.
Estableció que los jueces de ejecución de penas y medidas de seguridad atenderán las libertades por pena cumplida, con o sin redención de pena, libertad condicional, prisión domiciliaria y formalización de la reclusión mediante trabajo en casa de manera virtual. Igualmente, señaló que la función de conocimiento en materia penal atenderá las audiencias programadas con persona privada de la libertad, siempre que las audiencias se puedan adelantar mediante trabajo en casa de manera virtual.
En el artículo 4.° señaló que los consejo seccionales de la judicatura y las direcciones seccionales de administración judicial continuarán prestando el apoyo técnico, funcional y material necesario para que los servidores judiciales y administrativos puedan adelantar sus labores con apoyo de herramientas y medios tecnológicos, de preferencia institucionales y que el Consejo Superior de la Judicatura publicará lineamientos básicos para el uso de herramientas tecnológicas para esta situación excepcional.
En el artículo 3.° contempló medidas de protección tendientes a que los consejos seccionales de la judicatura y las direcciones seccionales de administración judicial continúen implementando la Circular PCSJC 20-6 y demás medidas necesarias para la protección de los servidores y usuarios de la Rama Judicial, para lo cual se señaló en el parágrafo de la norma citada, que el director ejecutivo de administración judicial coordinará con la ARL la adopción de medidas de prevención y protección de la salud y definirá protocolos estándar para el adecuado uso de los elementos de bioseguridad.
Finalmente, en el artículo 6.° señaló la obligatoriedad y seguimiento de estas disposiciones de acuerdo con lo dispuesto en la Constitución Política de Colombia y la Ley Estatutaria de Administración de Justicia – Ley 270 de 1996-. 2.5.2.1.2.1. Naturaleza legislativa de las decisiones adoptadas en el Acuerdo PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020 «[p]or medio del cual se prorroga la medida de suspensión de términos adoptada mediante el Acuerdo PCSJA20-11521 del 19 de marzo de 2020 y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública» suscrito por la presidenta del Consejo Superior de la Judicatura El Decreto Legislativo 417 de 2020,[22] señaló lo siguiente en su parte considerativa: Que la adopción de medidas de rango legislativo, autorizadas por el Estado de Emergencia, buscan fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, así como mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del covid19 […] Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario, y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales.[23] Como se indicó en el numeral 2.3.3., el Decreto Legislativo 417 de 2020 cuya exequibilidad fue declarada por la Corte Constitucional[24], en el artículo 3.° previó lo siguiente: El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas acabo (sic). [negrillas no originales].
En la parte considerativa de la norma mencionada se indicó lo siguiente: Medidas […] Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección (sic) la vida y la salud de los colombianos, […] Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales. [negrilla no original].
Que con igual propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas que habiliten actuaciones judiciales y administrativas mediante la utilización de medios tecnológicos, y adoptar las medidas pertinentes con el objeto de garantizar la prestación del servicios (sic) público de justicia de notariado y registro, de defensa jurídica del Estado y la atención en salud en el sistema penitenciario y carcelario.
Del texto del artículo 3.° de la norma citada, se infiere que el gobierno nacional le dio alcance de decreto legislativo para proteger la vida y la salud de los colombianos a la medida de suspensión de términos y a la utilización de tecnologías de la información, para atender acciones de tutela, habeas corpus, funciones de control de garantías y para que los servidores judiciales puedan adelantar sus labores, aspectos relevantes en el acto administrativo objeto de control, al señalar que, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, adoptará todas aquellas adicionales para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.
Significa lo expuesto que el Decreto 417 de 2020 ostenta una doble naturaleza jurídica, toda vez que (i) es un acto declarativo, en cuanto declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y (ii) es un decreto legislativo, en cuanto adopta las medidas señaladas en la parte considerativa para conferirles el alcance de ley. En este último punto, se destaca que la citada norma en lo atinente a la suspensión de términos y la utilización de herramientas tecnológicas para atender acciones de tutela, habeas corpus, funciones de control de garantías y para que los servidores judiciales puedan adelantar sus labores, aspectos relevantes en el acto administrativo objeto de control, es de carácter legislativo pues no de otra manera puede interpretarse que el artículo 3.° ibidem, haya previsto que además de las medidas anunciadas en la parte considerativa el gobierno nacional podrá dictar todas aquellas adicionales para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.
Incluso, la finalidad de los decretos legislativos dictados con motivo del Estado de Excepción es precisamente la de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, y sobre este aspecto, como en el artículo 3.° del Decreto Legislativo 417 de 2020 se previó que el gobierno nacional podría dictar normas adicionales para los citados efectos, se infiere que la norma referida en lo atinente a la suspensión de términos y la utilización de herramientas tecnológicas tuvo esa finalidad.
Además, en la citada sentencia C-145 de 2020 que declaró exequible el Decreto 417 de 2020, la Corte Constitucional señaló lo siguiente: 127. En el decreto declaratorio en las partes motiva y resolutiva (arts. 2º y 3º) se consagra una amplia posibilidad del Gobierno nacional para expedir las medidas adicionales que pueda requerir para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.
De otra parte, la Corte Constitucional en la citada sentencia C-145 de 2020 se remite a la sentencia C-802 de 2002[25], en la que se establece la posibilidad de que, en el decreto declaratorio del Estado de Excepción, el gobierno nacional se autohabilite para legislar adoptando medidas que se comprende son desarrollo de la situación excepcional.
Sobre el particular, señaló lo siguiente: c) No cabe duda, además, que el decreto declaratorio del estado de conmoción interior tiene la fuerza y el valor material de la ley, pues es un acto que produce innegables efectos jurídicos toda vez que habilita al Presidente de la República para ejercer facultades legislativas excepcionales, para tomar medidas como legislador extraordinario bajo un régimen jurídico de anormalidad.
Es claro que en virtud del decreto declaratorio de la conmoción existe una competencia legislativa que se radica en el ejecutivo. El rango legislativo de este decreto no se deriva del hecho de que no suspenda ninguna ley, pues se pueden dictar decretos legislativos que no requieren suspender una ley, tal como ocurre con aquellos que, verbi gratia, decretan un impuesto.
En suma, debe concluir la Corte que la Constitución ha establecido dos tipos de decretos legislativos: Los declarativos del estado de conmoción, con fuerza de ley porque constituyen una auto habilitación para legislar y los decretos de desarrollo de esas facultades excepcionales. d) Existe además una inescindibilidad indiscutible entre el decreto declaratorio del estado de conmoción y los decretos expedidos a su amparo.
Uno y otros forman el régimen jurídico de los estados de excepción. El decreto declaratorio no es de menor jerarquía normativa; por el contrario, constituye el parámetro de control de los decretos que con fundamento en él dicte el Gobierno Nacional. Si uno y otros decretos legislativos forman un mismo régimen jurídico, es lógico entender que su control de constitucionalidad no podía difuminarse en dos órganos distintos y, menos aún, pertenecientes a la misma jurisdicción. e) La Corte es el juez constitucional de los estados de excepción. La Carta Política confía a la Corte Constitucional la competencia para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad tanto de la declaratoria de la conmoción interior como de las medidas que el Gobierno expida a su amparo.
Otra es la situación referente a las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, cuyo control se confía a la Jurisdicción contencioso administrativa (arts. 237 de la C.P. y 20 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción). [negrilla no original] Se concluye, que el acto administrativo objeto de control, se expidió en virtud de un decreto legislativo implícito en el artículo 3.° del Decreto Legislativo 417 de 2020, norma esta última que además de declarar el Estado de Económica, Social y Ecológica lo desarrolla con medidas legislativas. 2.5.2.1.2.1.1.
Suspensión de términos. Artículo 1.° del Acuerdo PCSJA20- 11526 del 22 de marzo de 2020 «[p]or medio del cual se prorroga la medida de suspensión de términos adoptada mediante el Acuerdo PCSJA20-11521 del 19 de marzo de 2020 y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública» suscrito por la presidenta del Consejo Superior de la Judicatura El artículo 1.° del acto administrativo objeto de revisión previó la prórroga de la suspensión de términos judiciales en el territorio nacional desde el 4 hasta el 12 de abril de 2020.
El acto administrativo revisado salvaguarda el derecho a la salud y la vida de los servidores y usuarios de la administración de justicia toda vez que la suspensión de términos constituye una medida de contención de la propagación del virus Covid-19- La Sala concluye, que la norma citada desarrolla, define y concreta las pautas trazadas para afrontar la situación que dio origen al Estado de Excepción y a la adopción de medidas legislativas para conjurarlo en los términos del Decreto Legislativo 417 de 2020, guarda relación directa con esa disposición, atiende sus elementos causales referidos a los motivos y finalidades y no contraría el restante ordenamiento jurídico analizado. 2.5.2.1.2.1.2.
Excepciones a la suspensión de términos en las acciones de tutela y habeas corpus- artículo 2.°- exoneración de reparto de tutelas a los juzgados penales municipales con función de garantías y de ejecución de penas y medidas de seguridad en el país – artículo 5.°- garantías y medidas en relación con la función de control de garantías - artículo 2.°- prestación de apoyo técnico para que los servidores judiciales puedan adelantar sus labores – artículo 4.°- En el artículo 2.° del Acuerdo PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020 se da prelación a las acciones de tutela que versen sobre derechos fundamentales a la vida, la salud y la libertad y se dispone que su recepción se hará mediante correo electrónico dispuesto para el efecto, y para su trámite y comunicaciones se hará uso de las cuentas de correo electrónico y herramientas tecnológicas de apoyo.
El uso de las herramientas tecnológicas para acudir a las acciones constitucionales de tutela y habeas corpus garantiza el ejercicio de esos derechos fundamentales y se constituye en una garantía plena aún en la época de pandemia que atraviesa el país con motivo de la propagación del virus Covid-19. A su turno, en el artículo 5.° del Acuerdo PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020 se exonera del reparto de tutelas a los juzgados penales municipales con función de garantías y de ejecución de penas y medidas de seguridad en el país. La anterior decisión, podía ser adoptada por el Consejo Superior de la Judicatura con motivo del marco del estado de excepcionalidad y teniendo en cuenta la carga laboral asignada a estos juzgados en el artículo 2.° del acto administrativo objeto de revisión. En efecto, en la norma citada – artículo 2.° del Acuerdo PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020. se adoptan medidas en relación con la función de control de garantías tales como las siguientes: a) la realización de audiencias concentradas de legalización de captura, formulación de imputación y solicitudes de medidas de aseguramiento de detención; b) prórroga, sustitución y revocatoria de medidas de aseguramiento cuya solicitud sea con persona privada de la libertad, siempre que las audiencias se puedan adelantar mediante trabajo en casa de manera virtual; c) libertad por vencimiento de términos, siempre que las audiencias se puedan adelantar mediante trabajo en casa de manera virtual c) libertad por vencimiento de términos siempre que las audiencias se puedan adelantar mediante trabajo en casa de manera virtual y d) control de legalidad posterior, siempre que las audiencias se puedan adelantar mediante trabajo en casa de manera virtual.
Las anteriores medidas privilegian el trabajo en casa y el uso de herramientas tecnológicas para mantener la continuidad en la prestación de la administración de justicia respecto de la función de control de garantías y, por ende, se constituyen en un instrumento eficaz para mantener el equilibrio entre el ejercicio del derecho al debido proceso y a la defensa en consonancia con el derecho a la vida y a la salud tanto de los servidores judiciales como de las personas involucradas en las actuaciones de esta naturaleza.
Adicionalmente, la previsión del artículo 4.° del Acuerdo PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020 para que los servidores judiciales y administrativos puedan adelantar sus labores con apoyo en herramientas y medios tecnológicos de preferencia institucionales y para que el Consejo Superior de la Judicatura publique lineamientos básicos para el uso de medios tecnológicos en esta situación excepcional, contribuye en beneficio del derecho fundamental a la vida y a la salud de los colombianos y es una medida eficaz para contrarrestar la pandemia que azota a nuestro país. La Sala concluye, que los artículos 2.°, 4.° y 5.° del Acuerdo PCSJA20- 11526 del 22 de marzo de 2020 desarrollan, definen y concretan las pautas trazadas para afrontar la situación que dio origen al Estado de Excepción y a la adopción de medidas legislativas para conjurarlo en los términos del Decreto Legislativo 417 de 2020, guarda relación directa con esa disposición, atiende sus elementos causales referidos a los motivos y finalidades y no contraría el restante ordenamiento jurídico analizado. 2.5.2.1.2.1.3.
Medidas de protección de los servidores y usuarios de la Rama Judicial – artículo 3.° - La norma citada establece que los consejos seccionales de la judicatura y las direcciones seccionales de administración judicial continuarán implementando la Circular PCSJC 20-6 y demás medidas necesarias para la protección de los servidores y usuarios de la Rama Judicial.
A su turno, prevé que el director ejecutivo de Administración Judicial coordinará con la ARL la adopción de medidas de prevención y protección de la salud y definirá protocolos estándar para el adecuado uso de los elementos de bioseguridad. La época de pandemia que afecta al país exige a la población, en beneficio del derecho a la vida y a la salud de toda la colectividad, acatar las medidas de confinamiento y los protocolos preventivos para mitigar el impacto del coronavirus Covid-19 por su facilidad de propagación, y por ello, le corresponde a las autoridades fortalecer los instrumentos de bioseguridad para evitar que el contagio ponga en riesgo el derecho fundamental a la vida y a la salud de todos los servidores y usuarios de la administración de justicia. La Sala concluye, que el artículo 3.° del Acuerdo PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020 desarrolla, define y concreta las pautas trazadas para afrontar la situación que dio origen al Estado de Excepción y a la adopción de medidas legislativas para conjurarlo en los términos del Decreto Legislativo 417 de 2020, guarda relación directa con esa disposición, atiende sus elementos causales referidos a los motivos y finalidades y no contraría el restante ordenamiento jurídico analizado. 2.5.2.1.2.1.4.
Obligatoriedad y seguimiento a las disposiciones de acuerdo con lo dispuesto en la Constitución Política de Colombia y la Ley Estatutaria de Administración de justicia - Ley 270 de 1996-. – artículo 6.°- El control y seguimiento para el cumplimiento de las disposiciones del Acuerdo Acuerdo PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020 hace parte de la esencia de los actos administrativos y es una exigencia a las autoridades públicas conforme al postulado constitucional del artículo 6.° en virtud del cual los servidores públicos son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. 2.5.2.2.
Proporcionalidad La Sala Especial de Decisión N.° 21, verifica que las medidas adoptadas en el Acuerdo PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020 «[p]or medio del cual se prorroga la medida de suspensión de términos adoptada mediante el Acuerdo PCSJA20-11521 del 19 de marzo de 2020 y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública» suscrito por la presidenta del Consejo Superior de la Judicatura son razonables y ponderadas con el acto declarativo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y con las medidas legislativas que se expidieron para desarrollarlo, las que se encuentran implícitas en el Decreto Legislativo 417 de 2020.
Lo anterior con sustento en las siguientes razones: [26] i) Las disposiciones sometidas a control de legalidad salvaguardan el derecho fundamental a la vida en conexidad con el derecho a la salud, y en lo atinente al derecho fundamental al debido proceso, pueden concurrir con las medidas legislativas dictadas en el marco del Estado de Excepción. Establecen de manera clara, objetiva y puntual la necesidad de adoptar medidas para mitigar los efectos que genera la pandemia propiciada por el virus Covid- 19 toda vez que las materias que comprende: a) suspensión de términos; b). excepciones a la suspensión de términos en las acciones de tutela y habeas corpus; c) exoneración de reparto de tutelas a los juzgados penales municipales con función de garantías y de ejecución de penas y medidas de seguridad en el país; d) garantías y medidas en relación con la función de control de garantías; e) prestación de apoyo técnico para que los servidores judiciales puedan adelantar sus labores; f) medidas de protección de los servidores y usuarios de la Rama Judicial y g) obligatoriedad y seguimiento a las disposiciones del Acuerdo, resultan ponderadas para evitar la propagación del virus. ii) Son acordes con la necesidad de definir el curso administrativo de Rama Judicial con fundamento en el marco normativo del cual se desprende, que fija órdenes y pautas para que El Consejo Superior de la Judicatura pueda atender su tarea misional de cumplir las funciones administrativas de la Rama Judicial sin afectar el derecho a la vida y a la salud de los colombianos. iii) Son temporales y transitorias porque rigen únicamente por el lapso comprendido del 4 al 12 de abril de 2020. iv) Instrumentalizan de manera oportuna y eficaz las decisiones legislativas implícitas en el Decreto Legislativo 417 de 2020. 6.
Conclusión Se declarará que el Acuerdo PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020 «[p]or medio del cual se prorroga la medida de suspensión de términos adoptada mediante el Acuerdo PCSJA20-11521 del 19 de marzo de 2020 y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública» se encuentra ajustado a derecho, en tanto las materias que comprende desarrollan, definen y concretan las pautas trazadas para afrontar la situación que dio origen al Estado de Excepción y a la adopción de medidas legislativas para conjurarlo en los términos del Decreto Legislativo 417 de 2020, guardan relación directa con esa disposición, atienden sus elementos causales referidos a los motivos y finalidades, no contrarían el restante ordenamiento jurídico analizado y resultan proporcionales a las finalidades de esa disposición. En mérito de lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a través de su Sala Especial de Decisión N.° 21, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Declarar que el Acuerdo PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020 «[p]or medio del cual se prorroga la medida de suspensión de términos adoptada mediante el Acuerdo PCSJA20-11521 del 19 de marzo de 2020 y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública» suscrito por la presidenta del Consejo de la Judicatura, se encuentra ajustada a derecho.
Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Especial de Decisión N.° 21, de la Sala de lo Contencioso Administrativo, del Consejo de Estado, en sesión de la fecha por los consejeros: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Preside LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Salvamento de voto JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ JOSE ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Salvamento de voto M.E.C.G SALVAMENTO DE VOTO / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD SOBRE EL ACUERDO PCSJA20-11526 DE 2020 DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – Prórroga suspensión de términos judiciales / ACTO NO DESARROLLA DECRETO LEGISLATIVO – Improcedencia control inmediato de legalidad Con el debido respeto por la posición mayoritaria, expongo a continuación la razón que me lleva a disentir de ésta y apartarme de la decisión de la Sala en cuanto declaró ajustado a derecho el Acuerdo PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020, suscrito por la Presidenta del Consejo Superior de la Judicatura «[p]or medio del cual se prorroga la medida de suspensión de términos adoptada mediante el Acuerdo PCSJA20-11521 del 19 de marzo de 2020 y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública».
Encuentro que el Acuerdo PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020, no comporta un acto administrativo controlable por esta jurisdicción, pues no fue expedido en desarrollo de decretos legislativos dictados al amparo del estado de excepción, específicamente, el Decreto 417 de 2020, dado que no pretende desarrollarlo o reglamentarlo; por el contrario, fue expedido basado en competencias ordinarias, permanentes y en ejercicio de sus propias facultades constitucionales y legales con las que cuenta ordinariamente, en los términos del numeral 3° del artículo 257 de la Carta Política y el artículo 85 de la Ley 270 de 1996.
Con fundamento en dichas facultades, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura podía dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, inclusive los relacionados con la protección, bienestar y seguridad personal de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, así como fijar los días y horas de servicio de los despachos judiciales, lo cual comporta el desarrollo de competencias ordinarias.
Además, independientemente de las razones o motivos que dieron lugar a la suspensión, como ocurre con la declaratoria de emergencia sanitaria, el acto no es objeto de este medio de control judicial, sin perjuicio del control público a cargo de los administrados a través de los medios ordinarios previstos en la ley. En ese orden, la Corporación no se encontraba llamada a hacer un escrutinio sobre la finalidad del acto, su conexidad material, y el juicio de proporcionalidad o no discriminación. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 NORMA DEMANDADA: ACUERDO PCSJA20-11526 DE 2020 DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA SALVAMENTO DE VOTO Expediente: 11001-03-15-000-2020-01928-00(CA) Objeto de control: Acuerdo PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020 suscrito por la Presidenta del Consejo Superior de la Judicatura, «[p]or medio del cual se prorroga la medida de suspensión de términos adoptada mediante el Acuerdo PCSJA20-11521 dl 19 de marzo de 2020 y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública» Acción: Control Inmediato de legalidad Asunto: Salvamento de voto Con el debido respeto por la posición mayoritaria, expongo a continuación la razón que me lleva a disentir de ésta y apartarme de la decisión de la Sala en cuanto declaró ajustado a derecho el Acuerdo PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020, suscrito por la Presidenta del Consejo Superior de la Judicatura «[p]or medio del cual se prorroga la medida de suspensión de términos adoptada mediante el Acuerdo PCSJA20-11521 del 19 de marzo de 2020 y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública» Encuentro que el Acuerdo PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020, no comporta un acto administrativo controlable por esta jurisdicción, pues no fue expedido en desarrollo de decretos legislativos dictados al amparo del estado de excepción, específicamente, el Decreto 417 de 2020, dado que no pretende desarrollarlo o reglamentarlo; por el contrario, fue expedido basado en competencias ordinarias, permanentes y en ejercicio de sus propias facultades constitucionales y legales con las que cuenta ordinariamente, en los términos del numeral 3° del artículo 257 de la Carta Política y el artículo 85 de la Ley 270 de 1996.
Con fundamento en dichas facultades, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura podía dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, inclusive los relacionados con la protección, bienestar y seguridad personal de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, así como fijar los días y horas de servicio de los despachos judiciales, lo cual comporta el desarrollo de competencias ordinarias.
Además, independientemente de las razones o motivos que dieron lugar a la suspensión, como ocurre con la declaratoria de emergencia sanitaria, el acto no es objeto de este medio de control judicial, sin perjuicio del control público a cargo de los administrados a través de los medios ordinarios previstos en la ley. En ese orden, la Corporación no se encontraba llamada a hacer un escrutinio sobre la finalidad del acto, su conexidad material, y el juicio de proporcionalidad o no discriminación. Es de recordar que el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, dispone que se serán objeto de control de legalidad “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción”, A su turno, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 reitera el contenido de esta norma.
De acuerdo con lo anterior, para determinar la procedencia del control inmediato de legalidad, es preciso destacar que este mecanismo únicamente procede frente a: i) actos administrativos de carácter general, ii) dictados en ejercicio de la función administrativa, y iii) en desarrollo de uno o más de los decretos legislativos expedidos en el marco de un estado de excepción, de lo que se infiere que los actos que se profieran con base en facultades ordinarias, permanentes y prexistentes a la declaratoria de estado de excepción, no hacen parte de los actos a ser controlados por la vía del mecanismo de excepción ya indicado.
Fecha ut supra. Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Magistrado Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador ----------------------- [1] La actuación procesal se recopiló a través de expediente electrónico. [2] «Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código (…)». [3] A excepción del inciso 3.°. [4] En apartes de la sentencia se indicó lo siguiente: «[p]ues bien, en los incisos primero y segundo del artículo que se revisa, se consagra el control automático de legalidad de los actos administrativos que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos dictados por el Presidente de la República durante los estados de excepción, el cual será ejercido por la jurisdicción contencioso administrativa, de acuerdo a la competencia que allí se fija.
Estas disposiciones no atentan contra la Ley Suprema y, por el contrario, encajan dentro de lo contemplado en el artículo 237 de la Carta, que le atribuye al Consejo de Estado las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo». […] «[d]icho control constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales». [5] Funciones de la Sala Plena.
La Sala de lo Contencioso Administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones. […] numeral 8.° Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción. [6] Control inmediato de legalidad. Para efectos de la sustanciación, el Presidente de la Corporación, sorteará los asuntos de control inmediato de legalidad entre todos los Magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. [7] Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo […] 3.°. [l]os demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. [8] Por medio del cual se prorroga la medida de suspensión de términos adoptada mediante el Acuerdo PCSJA20-11521 del 19 de marzo de 2020 y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública” [9] Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de enero de 2003, expediente 2002-0949-01, sentencia del 7 de octubre de 2003, expediente 2003-0472, sentencia del 16 de junio de 2009, expediente 2009- 00305-00, sentencia del 9 de diciembre de 2009, expediente 2009-0732-00, sentencia del 20 de octubre de 2009, expediente 2009-00549-00(CA) y sentencia del 5 de marzo de 2012, expediente 2010-00369-00(CA). [10] Sentencia del 7 de febrero de 2000, radicación CA-033. [11] Sentencia del 3 de mayo de 1999, radicación CA-011.
Artículo 66 del CCA. Pérdida de fuerza ejecutoria. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos: (…) 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. [12] ibidem en la sentencia citada. [13] Sentencia del 20 de octubre de 2009, expediente 11001-03-15-000-2009- 00549-00(CA), sentencia del 23 de noviembre de 2010, expediente núm. 2010- 00196, sentencia del 18 de enero de 2011, expediente 11001-03-15-000-2010- 00165-00(CA) y sentencia del 12 de abril de 2011, expediente 11001-03-15- 000-2010-00170-00(CA). [14] Sentencia del 7 de febrero de 2000, expediente CA-033, sentencia del 20 de octubre de 2009, expediente 2009-0549 y sentencia del 9 de diciembre de 2009, expediente 2009-00732. [15] Artículo 257 numeral 3.° de la Carta Política: Con sujeción a la ley, el Consejo Superior de la Judicatura cumplirá las siguientes funciones: numeral 3.° Dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, los relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador. [16] Sentencia C-145 del 20 de mayo de 2020, referencia: expediente RE-232, revisión de constitucionalidad del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, «[p]or el cual se declara un estado de emergencia económica social y ecológica en todo el territorio nacional», magistrado ponente: José Fernando Reyes Cuartas. [17] Referencia: expediente R.E.-116, revisión constitucional del Decreto Legislativo 1837 del 11 de agosto de 2002 «[p]or el cual se declara el Estado de Conmoción Interior», magistrado ponente: Jaime Córdoba Triviño, sentencia del 2 de octubre de 2020. [18] En la sentencia del 20 de octubre de 2009, expediente 11001-03-15-000- 2009-00549-00(CA) sobre los límites a los que deben someterse las autoridades administrativas en la expedición de las decisiones al amparo de los decretos legislativos, se indicó lo siguiente: «[e]n línea con cuanto se viene señalando, la Constitución Política de 1991, al regular los estados de excepción, dispuso una serie de controles tanto de orden político como de tipo jurídico, a los cuales deben someterse desde la decisión mediante la cual se produce la declaración del estado excepcional, pasando por los decretos legislativos que lo desarrollan y hasta las determinaciones adoptadas por otras autoridades con el fin de concretar, en cuanto ello resultare necesario, los cursos de acción trazados en los decretos con fuerza de ley proferidos al amparo de las facultades derivadas de la invocación del régimen extraordinario;» […].negrilla no original. [19] Sentencia del 15 de octubre de 2013, radicación 11001-03-15-000-2010- 00390-00(CA). [20] Sentencia del 24 de septiembre de 2002, expediente 2002-0697, sentencia del 23 de noviembre de 2010, expediente 11001-03-15-000-2010- 00196(CA) y sentencia del 24 de mayo de 2016, expediente 11001-03-15-000- 2015-02578-00(CA). [21] Sentencia del 20 de octubre de 2009, expediente 11001-03-15-000-2009- 00549-00(CA). [22] Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional. [23] negrilla no original [24] Sentencia C-145 del 20 de mayo de 2020, referencia: expediente RE-232, revisión de contitucionalidad del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, «[!e 7 e h +ò÷ = Œ ‘ ú Ã Ö † ˜ Í æÑ»«Ÿ??qdqŸqd«W«NF;FhŠóhŠóOJ[25]Qp]or el cual se declara un estado de emergencia económica social y ecológica en todo el territorio nacional», magistrado ponente: José Fernando Reyes Cuartas. [26] Referencia: expediente R.E.-116, revisión constitucional del Decreto Legislativo 1837 del 11 de agosto de 2002 «[p]or el cual se declara el Estado de Conmoción Interior», magistrado ponente: Jaime Córdoba Triviño, sentencia del 2 de octubre de 2020. [27] Ley 137 de 1994.
PROPORCIONALIDAD. Las medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar. La limitación en el ejercicio de los derechos y libertades solo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad. [negrilla no original]