ACCIÓN DE TUTELA / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA / EXISTENCIA DE OTRO MEDIO DE DEFENSA / DECRETO LEY EXPEDIDO EN ESTADO DE EXCEPCIÓN / PROCEDENCIA DEL CONTROL AUTOMÁTICO DE CONSTITUCIONALIDAD / DECLARATORIA DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA / PANDEMIA / COVID 19 La accionante afirma que las medidas adoptadas con ocasión de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional presentan diversas falencias, por cuanto no cubren a quienes realmente las requieren, y resultan insuficientes para la satisfacción de las necesidades básicas.
Por este motivo, en criterio de la solicitud de amparo, las peticiones se centran en que el Presidente de la República otorgue una renta básica equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente (SMLMV), durante el periodo que dure el estado de emergencia y por tres meses más. Los anteriores reproches están encaminados a cuestionar los decretos proferidos por el Gobierno Nacional durante la emergencia, con fundamento en la declaración del estado de excepción. Así planteados, entrañan un asunto que desborda la órbita del juez de tutela, toda vez que, como ya se explicó, estas normas tienen un control automático de constitucionalidad y su competencia radica de forma exclusiva en la Corte Constitucional –escenario en el que cualquier ciudadano puede intervenir para presentar sus consideraciones en virtud del Decreto 2067 de 1991 –.
Por tanto, la Subsección declarará la improcedencia de la acción de amparo, en relación con las razones que pretenden cuestionar en abstracto la mencionada normatividad. ACCIÓN DE TUTELA / AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIO – Medida preventiva de carácter general y abstracto para evitar propagación del virus / DESEMPLEO / PRESUPUESTOS DEL DERECHO A LA IGUALDAD – No se acreditó un trato diferenciado de otras personas en igualdad de condiciones / ACCESO A LOS PROGRAMAS SOCIALES CREADOS PARA MITIGAR EL IMPACTO EN LA ECONOMÍA GENERADO POR LA PANDEMIA – Se deben agotar los procedimientos establecidos y el cumplimiento de los requisitos / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES [L]a señora [A.A.] reclama que, debido al aislamiento obligatorio, no ha podido trabajar y proveer los recursos económicos para su sostenimiento y el de las personas a su cargo.
Esta imposibilidad no es una condición diferenciada de vulnerabilidad, pues en el escenario actual de la emergencia sanitaria del país, la suspensión de actividades laborales es un efecto generalizado con impacto en todos los sectores productivos que no estén exceptuados de tal limitación. Además, en el escrito de solicitud de amparo no se acreditaron circunstancias fácticas que permitan establecer que a la accionante se le haya dado un trato diferenciado negativo respecto de otras personas que también están en condiciones de igualdad.
Con todo, la Sala no puede pasar por alto que en la solicitud de amparo también se advierte que la accionante requiere ayudas económicas en este trámite constitucional, por parte del Gobierno Nacional, porque, al parecer, se encuentra en un estado de vulnerabilidad por la afectación de su mínimo vital y las dificultades para responder a sus necesidades.
(…) En ese contexto, será menester analizar cuál ha sido la respuesta o las actuaciones adelantadas por las autoridades accionadas frente a la situación actual de la accionante y la conducta desplegada por esta última, en aras de acceder a los beneficios económicos y programas ofrecidos por el Gobierno Nacional. Algunas entidades pusieron en evidencia su desconocimiento frente a la situación en concreto de la accionante, como el ICBF o el DPS, sin embargo, al revisar los requisitos especiales y objetivos que los usuarios o beneficiarios deben reunir para la inclusión en sus programas focalizados hacia la población vulnerable, como “Estrategia Unidos”, “Colombia Mayor”, “Ingreso Solidario”, “Hogar Gestor” o “Canastas Familiares”, aquellas encontraron que la tutelante no los cumplía; por lo que no resultaba posible acceder a los pedimentos específicos de estos asuntos, por medio del amparo constitucional aquí reclamado.
Por otra parte, la Gobernación del Meta y Fonvivienda pusieron en conocimiento que la solicitante fue preseleccionada en convocatorias como la de “Vivienda Subsidiada de Interés Prioritario” o “Vivienda Gratuita”. Sin embargo, no fue beneficiaria, por el resultado arrojado en el sorteo final que prevé el procedimiento o porque ha sido excluida por incumplimiento de los requisitos.
De igual manera, expresaron que hay programas que ya han sido ejecutados en su totalidad; por lo que, hasta el momento, no resulta posible una nueva postulación de la interesada. Fonvivienda también da cuenta de que actualmente la señora [A.A.] no se encuentra como potencial beneficiaria en proyectos del municipio o programas como los ya mencionados en el párrafo anterior; razón por la que es necesario que ella se postule nuevamente a las próximas convocatorias ofrecidas por la entidad.
Es relevante poner de presente que para ser beneficiario de los diferentes programas creados por el Gobierno Nacional, en los que pretende ser incluida la accionante por medio de la acción de tutela, es menester que la persona interesada acuda a la administración, adelante los procedimientos fijados y acredite los requisitos previstos bajo lineamientos y parámetros objetivos.
Ahora bien, el DPS, a partir de la base de datos de la entidad, pudo constatar que [A.A.] y su núcleo familiar se encuentran vinculados al programa “Familias en Acción”, del que han venido recibiendo “los giros ordinarios del programa y los giros extraordinarios autorizados por el Gobierno Nacional con ocasión de la Emergencia Sanitaria por el Covid19”.
Cuestión acompañada del hecho de que la hija de la interesada es beneficiaria, además, del programa “Jóvenes en Acción”. (…) Asimismo, las pruebas aportadas por las accionadas evidencian que no ha habido una actuación u omisión por parte de estas, para privar a la interesada de acceder a los programas sociales ofertados por el Gobierno Nacional y por las autoridades locales, sino que su exclusión o imposibilidad de ser vinculada a aquellos obedece a unas causas no imputables a las entidades.
(…) Las anteriores justificaciones y circunstancias permiten concluir que estas afectaciones no se ubican en un escenario de excepcionalidad o de vulnerabilidad diferenciado al del resto de la población que, por las causas comunes, se enfrentarían a la misma situación para cumplir con sus obligaciones personales, pues la limitación al trabajo se da como una consecuencia general para todas las personas que se encuentran en aislamiento obligatorio.
DERECHO A LA AYUDA HUMANITARIA – De población víctima del desplazamiento / AYUDA HUMANITARIA – Suspensión / ACTO ADMINISTRATIVO EJECUTORIADO – No se interpuso impugnación / INDEMNIZACIÓN ADMINISTRATIVA – En trámite ante la autoridad administrativa competente La parte accionante pretende que se dicte una orden dirigida a la UARIV, para que reconozca el beneficio denominado “Ayuda Humanitaria” y la indemnización administrativa por el hecho victimizante del desplazamiento forzado.
La entidad respondió que el primero no resulta procedente, puesto que ya hay un acto administrativo, ejecutoriado, en el que se dispuso la suspensión de manera definitiva de la entrega de la atención humanitaria a la accionante, sin que esta la hubiera impugnado; y que la segunda se encuentra en trámite, así que, en un tiempo prudencial, se pronunciaría sobre la documentación aportada por la señora [A.A.] CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., cinco (05) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 50001-23-33-000-2020-00717-01(AC) Actor: MARÍA LUCRECIA ACUÑA AMADO Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, MINISTERIO DEL INTERIOR, MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Y OTROS SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por María Lucrecia Acuña Amado en contra de la sentencia del 18 de agosto de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta.
I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela María Lucrecia Acuña Amado, en nombre propio, presentó acción de tutela para solicitar la protección de sus derechos fundamentales a la vida digna, a la integridad física, al mínimo vital, a la alimentación adecuada, a la vivienda digna, a la renta básica nacional de emergencia y a gozar del Estado Social de Derecho[1], que considerado vulnerados por la Presidencia de la República de Colombia y otras autoridades públicas[2], en el marco del estado de emergencia ocasionado por la pandemia generada por el COVID- 19. 2.
Argumentos de la solicitud de tutela 2.1. María Lucrecia Acuña Amado es madre cabeza de familia, está desempleada, es víctima del conflicto armado y no cuenta con ningún ingreso económico para cubrir sus necesidades básicas. El Estado no le ha brindado ninguna ayuda humanitaria o subsidio, y en consecuencia, ha tenido, según ella, que vivir debajo de un puente con su hijo, con quien conforma su núcleo familiar.
El estado de emergencia que se ha declarado en nuestro país, afirma, la ha puesto en una situación de vulnerabilidad, peligro y afectación de sus derechos fundamentales a la vida y al mínimo vital. Por lo anterior, la accionante sostiene que se encuentra en una dicotomía: “quedarnos en nuestras viviendas, sin pagar arriendo ni tener alimentos o salimos a la calle a conseguir recursos económicos para solventar los gastos cotidianos, exponiéndonos al contagio de COVID-19 y a las multas económicas impuestas por la fuerza pública, poniendo nuestra vida y salud en inminente peligro”[3]. 2.2.
Tras ello, la tutelante hizo un recuento de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para afrontar la emergencia sanitaria; trajo a cita algunas estadísticas preparadas por organismos internacionales y por el DANE, que dan cuenta de los índices de desempleo y de desigualdad en nuestro país; e hizo una relación de las obligaciones del Estado en materia de derechos humanos, y de protección de la diversidad cultural, de la mujer, de la naturaleza, de las minorías y de los marginados y discriminados[4], obligaciones que señala como desatendidas con las medidas adoptadas por el Gobierna Nacional con ocasión de la pandemia, tales como el aislamiento obligatorio[5], en términos que simplemente agravan el “endeudamiento futuro para las familias, insistiendo que la solución ante la crisis es diferir el pago de arriendo y servicios y que la obtención de alimentos debe hacerse a través de créditos bancarios”[6]. 2.3.
Advirtió que las medidas adoptadas presentan ciertas falencias, puesto que no permiten satisfacer el cumplimiento de los derechos fundamentales relacionados con la vivienda digna, los servicios públicos y las obligaciones crediticias. Explicó que el salario mínimo legal mensual vigente (SMLMV) cubre solo el 53% de la canasta familiar; que el monto de ciento sesenta mil pesos ($160.000) del programa “Ingreso Solidario” cubren el 20% de esta.
En conclusión, las acciones gubernamentales en esta emergencia, según la solicitud de amparo, tienen tres características: “no son suficientes, no son claras y no son accesibles a todas las personas que necesitan garantizar su mínimo vital dadas las condiciones precarias en las que se encuentran, entre ellas las accionantes”[7], quienes manifestaron ser víctimas del conflicto armado, inscritas en el Registro Único de Víctimas (RUV) y no haber recibido ayuda humanitaria de emergencia, conforme al Decreto 4800 de 2011. 2.4.
A manera de ejemplo del tipo de iniciativa que debería adoptarse, refirió cómo algunos congresistas radicaron un proyecto de ley consistente en la creación de una renta de emergencia mensual para las familias registradas en el último nivel del SISBEN[8], como mecanismo de amparo de garantías constitucionales, propuesta esta que, en su criterio, resultaría ser la solución a las problemáticas sociales y que podría ser adoptada mediante decreto legislativo[9]. 2.5.
En relación con el requisito de subsidiariedad que demanda la tutela, la actora argumentó que los términos judiciales están suspendidos, con excepción de los jueces constitucionales y de la jurisdicción ordinaria especial penal, por lo que no es posible iniciar el trámite de una acción popular; y que, en caso de que reabrieran los despachos judiciales, no existe un mecanismo de defensa diferente para evitar un daño irremediable.
También que, debido al aislamiento obligatorio, el derecho al ejercicio de reunión y protesta está restringido[10]. 3. Pretensiones de tutela La parte accionante, además de requerir la protección de los derechos fundamentales invocados en este trámite, presentó las siguientes peticiones en la solicitud de amparo[11]: a) Ordenar al señor IVÁN DUQUE MÁRQUEZ que adopte las medidas normativas e institucionales para que se nos reconozca una RENTA BÁSICA DE EMERGENCIA por UN SALARIO MÍNIMO MENSUAL LEGAL VIGENTE durante el tiempo que dure la emergencia Económica, Social y Ecológica declarada en el país y por tres meses más, derecho que tenemos con la finalidad de percibir una compensación monetaria, que nos permita contar con recursos para atender nuestras necesidades vitales y garantizar una vida digna, teniendo en cuenta las limitaciones objetivas para tener trabajo e ingresos estables en la actual coyuntura nacional e internacional. b) Ordenar al señor IVÁN DUQUE MÁRQUEZ que adopte las medidas normativas e institucionales para destinar los recursos económicos físicos necesarios para solventar nuestro caso de desamparo, atendiendo a que existen los recursos estatales necesarios. c) Ordenar al señor IVÁN DUQUE MÁRQUEZ que adopte las medidas administrativas necesarias para entregar estos recursos económicos en el menor tiempo posible, dada la inminente afectación o la vulneración de facto que estamos viviendo. d) Ordenar al señor IVÁN DUQUE MÁRQUEZ que adopte las medidas normativas e institucionales para priorizar que las mujeres madres cabeza de familia, informales, desempleadas y afectadas por violencia intrafamiliar del grupo de accionantes, tengan especial protección y atención por parte del Estado de manera urgente y sin dilaciones. e) Ordenar al señor IVÁN DUQUE MÁRQUEZ que nos realice el pago de la RENTA BÁSICA DE EMERGENCIA por UN SALARIO MÍNIMO MENSUAL LEGAL VIGENTE durante el tiempo que dure la emergencia Económica, Social y Ecológica declarada en el país y por tres meses más, de manera INMEDIATA para evitar un daño irreversible. f) Ordenar al DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN – DNP, efectuar el trámite respectivo para que incluyan a mi núcleo familiar a los programas de promoción social de acuerdo a sus competencias. g) Ordenar al señor MINISTRO DE VIVIENDA JONATHAN MALAGÓN GONZÁLEZ y a la GOBERNACIÓN DEL META Y ALCALDIA DE VILLAVICENCIO me postulen y me otorguen el subsidio de vivienda en especie para las Victimas [Sic] para terminar de construir mi casita; de acuerdo a lo establecido en los artículos 123, 124, 125, 126 y 127 de la Ley 1448 de 2011 conocida como ley de víctimas, así como también lo reglamentado en nuestro ordenamiento jurídico en el artículo 02 del decreto 1921 de 2012, el artículo 12 de la ley 1537 de 2012 conocida como ley de vivienda y de los decretos 1533 y 2058 de 2019. h) Ordenar a quien corresponda en el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD – DPS y de acuerdo a sus competencias y funciones; inscribir a mi núcleo familiar a la RED UNIDOS y a los programas M[Á]S FAMILIAS EN ACCI[Ó]N y J[Ó]VENES EN ACCI[Ó]N. i) Ordenar a quien corresponda en el INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR – ICBF que dentro de sus competencias y funciones incluya a mis hijos al programa del HOGAR GESTOR y al programa de alimentación llamado CANASTAS NUTRICIONALES. j) Ordenar al MINISTERIO DEL INTERIOR, LA AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL – APC, SENA – FONDO EMPRENDER, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD – DPS, GOBERNACIÓN DEL META Y ALCALDIA DE VILLAVICENCIO, me reconozcan y otorguen el proyecto productivo de estabilización socioeconómica auto sostenible establecido en la ley de víctimas y al cual tengo derecho. k) Ordenar al DIRECTOR DEL DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN LUIS ALBERTO RODRIGUEZ para que me efectúen el debido proceso administrativo para que me inscriban al programa INGRESO SOLIDARIO establecido en el decreto 518 de 2020 para población vulnerable. l) Ordenar a quien corresponda en la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS y en la UNIDAD DE RESTITUCI[Ó]N DE TIERRAS, reconocer y otorgar el subsidio de tierras para las víctimas del conflicto armado a mi núcleo familiar de conformidad en lo establecido en la ley de tierras y en la ley de víctimas [.] m) Ordenar a quien corresponda efectuar el trámite respectivo y de acuerdo a sus funciones y competencias en el MINISTERIO DE AGRICULTURA otorgar a mi núcleo familiar el subsidio agroeconómico establecido en la Ley de Víctimas. n) Ordenar a quien corresponda en la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS V[Í]CTIMAS – UARIV reconocer y otorgar ayuda humanitaria o pago de la indemnización a mi núcleo familiar de conformidad en lo establecido en la ley de tierras y en la ley de víctimas. o) Vincular al PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN, DEFENSOR DEL PUEBLO Y A LA PERSONERÍA MUNICIPAL DE VILLAVICENCIO a la presente acción como garantes del cumplimiento en el ejercicio de los derechos humanos y de los derechos fundamentales constitucionales vulnerados”. 4.
Trámite de tutela e intervenciones[12] 4.1. El despacho sustanciador de primera instancia, por medio del proveído del 5 de agosto de 2020[13], admitió la acción de tutela presentada por María Lucrecia Acuña Amado, pero únicamente en contra de las siguientes autoridades: Presidencia de la República, Ministerio del Interior, Minvivienda, DNP, DPS, ICBF, Ministerio de Educación Nacional, Mintic, UARIV, Departamento del Meta y Municipio de Villavicencio.
Adicionalmente, vinculó a este trámite al Fondo Nacional de Vivienda (en adelante, Fonvivienda) y al Ministerio del Trabajo. 4.2. El Minvivienda informó que: (i) no está encargado de otorgar, asignar o rechazar los subsidios de vivienda de interés social; (ii) en la base de datos de la entidad se constata que la accionante cumplía los requisitos para acceder al programa “vivienda gratuita”, sin embargo, el Decreto 1921 de 2012 concede la posibilidad de realizar un sorteo cuando los hogares que hacen parte del orden de priorización excedan el número de viviendas asignadas a un grupo poblacional, y resulta que no fue ganador de aquella cuestión; y (iii) no está legitimado por pasiva, puesto que no tiene competencia para conocer de las pretensiones iusfundamentales del escrito de tutela. 4.3.
La UARIV manifestó que: (i) la señora Acuña Amado, con el número de radicado 112500, se encuentra incluida en el Registro Único de Víctimas (RUV), requisito para acceder a las medidas previstas en la Ley 1448 de 2011, por el hecho de ser víctima del desplazamiento forzado; (ii) en el sistema de gestión documental de la entidad no se evidencia un derecho de petición presentado por la accionante, en el que solicite el acceso a aquellas medidas;
(iii) suspendió de forma definitiva la entrega de la ayuda humanitaria al hogar de la actora, debido a que en la actualidad cuenta con medios propios para su auto sostenimiento y el de su núcleo familiar; y (iv) está en trámite la indemnización por vía administrativa de la señora Acuña Amado, y, en un término prudencial, la entidad se contactaría con la interesada para informarle si se encuentra la totalidad de la documentación requerida. 4.4.
La Gobernación del Meta intervino en el presente trámite, por intermedio de sus secretarías de Vivienda, Social y de Derecho Humanos y Paz, en los siguientes términos: 4.4.1. La Secretaría de Vivienda comunicó que, según las bases de datos de la entidad, la señora Acuña Amado fue preseleccionada como beneficiaria para el programa de “Vivienda Subsidiada de Interés Prioritario”, no obstante, fue excluida al no allegar los documentos exigidos en el Acuerdo No. 001 de 2014.
De igual modo, también puso en conocimiento que los hijos de la tutelante, Angie Tatiana Bobadilla Acuña y Elkin Bobadilla Acuña, no han presentado petición alguna ante esta entidad para solicitar subsidio de vivienda ni tampoco están postulados a los proyectos adelantados por la entidad en años anteriores. 4.4.2. La Secretaría Social manifestó que el juez de tutela debe negar por improcedente la acción de tutela, porque las peticiones de la accionante no pueden ser ejecutadas por el referido ente territorial, sino por el Gobierno Nacional. 4.4.3.
La Secretaría de Derechos Humanos y Paz pidió que se excluyera a la Gobernación de este trámite, en la medida que carece de competencia para ordenar el acceso de la actora y su núcleo familiar a una vivienda digna. Esto es competencia del Minvivienda, por medio de su oferta institucional, o del municipio, a través de sus convocatorias. 4.5.
El Ministerio del Trabajo solicitó que se declarara la falta de legitimación por pasiva, puesto que actualmente no es la entidad encargada de la coordinación y ejecución del programa “Colombia Mayor”, sino el DPS, de conformidad con el artículo 5 del Decreto Legislativo No. 812 del 4 de junio de 2020. 4.6. El DPS indicó que le respondió a la interesada una solicitud de información relacionada con el “Proyecto productivo – Estrategia Mi Negocio”, en la que le informó que las convocatorias estaban cerradas, por lo que debía estar atenta a los diversos canales de información de la entidad.
Asimismo, expresó que no cuenta con la función de financiar subsidios de vivienda urbana, porque su labor se centra en la focalización, identificación y selección de potenciales beneficiarios. No puede pasarse por alto, afirma la entidad, que si la accionante pretende postularse al programa de “Subsidio Familiar de Vivienda en Especie”, entonces tendrá que cumplir con los requisitos específicos para ello.
Al ciudadano le compete verificar, dentro de los programas existentes, cuál es el que más se ajusta a sus expectativas y necesidades y, tras ello, realizar los trámites de inscripción y procedimientos exigidos. Además, la entidad encontró en el Sistema de Información del Programa Familias en Acción (SIFA) que: (i) la señora Acuña Amado y su hija Angie Tatiana Bobadilla Acuña están vinculadas al programa “Familias en Acción”, del que les han efectuado giros ordinarios y extraordinarios, autorizados por el Gobierno Nacional, con ocasión de la emergencia sanitaria declarada por causa de la pandemia del COVID-19;
(ii) Elkin Bobadilla no ha recibido ningún beneficio por lo anterior; (iii) si la accionante está vinculada a “Familias en Acción”, entonces no se encuentra dentro de los criterios para ser incluida al de “Ingreso Solidario”; y (iv) la tutelante no se reporta como beneficiaria de “Adulto Mayor – Colombia Mayor”. 4.7. El DNP aseveró que no ha vulnerado los derechos reclamados en este trámite y que existe una falta de legitimación por pasiva, en la medida que carece de competencia para resolver las peticiones del escrito de tutela, si de acuerdo con el Decreto Legislativo 812 de 2020, esta entidad ya no podrá seguir suministrando información relacionada con los programas “Ingreso Solidario” y “Devolución de IVA”.
Será el DPS el encargado de resolver las quejas y peticiones sobre la materia. 4.8. Fonvivienda informó que el módulo de Consultas del Minvivienda constata que el hogar de la accionante estuvo postulado en la convocatoria “Vivienda Gratuita” y cumplió los requisitos legales, sin embargo, no ganó el sorteo previsto para aquella convocatoria.
Luego, expresó que el DPS es el competente para realizar la selección de los potenciales beneficiarios del subsidio “Familiar de Vivienda en Especie”. Finalmente, la entidad indicó que el programa de “Vivienda Gratuita” se encuentra ejecutado y asignado en su totalidad, y que la tutelante no se encuentra como beneficiaria de otros proyectos del municipio de Villavicencio. 4.9.
El ICBF manifestó que se comunicó vía telefónica con la accionante, quien informó a la entidad que su núcleo familiar estaba conformado por su hijo de 38 años, Elkin Bobadilla Acuña, su hija de 19 años, Angie Tatiana Bobadilla, y tres nietas de 6, 13 y 14 años (afiliadas a las EPS Nueva Salud y Comparta e inscritas a la institución educativa Marco Antonio Franco en Villavicencio).
Tras ello, expresó que no es competente para prestar ayudas o apoyos de carácter alimentario o económico a Elkin Bobadilla Acuña, por tratarse de un mayor de edad. Con base en lo anterior, el instituto concluyó que no resulta posible acceder o dar trámite favorable a la solicitud presentada en sede de tutela, en la medida que la señora Acuña Amado y su núcleo familiar no reúnen los requisitos objetivos para ser incluidos en los programas “Hogar Gestor” y “Canastas Nutricionales”. 4.10.
El Mintic y el Ministerio del Interior solicitaron que se declarara la falta de legitimación por pasiva de estas entidades, debido a que, en su criterio, no han vulnerado los derechos fundamentales invocados y carecen de competencia para responder a las peticiones del escrito de tutela. 4.11. El municipio de Villavicencio aseveró que quienes están llamados a resolver sobre las peticiones de la accionante son el DPS, el ICBF y el SENA, toda vez que por medio de estas entidades se ejecutan los recursos y programas para la superación de la pobreza y el goce efectivo de los derechos de la población vulnerable.
Asimismo, informó que la Secretaría de Gestión Social y Participación Ciudadana le comunicó a la entidad que la señora Acuña Amado es beneficiaria del programa “Familias en Acción” y su hija Angie Tatiana Bobadilla Acuña de “Jóvenes en Acción”. Finalmente, requirió que se le desvinculara de este trámite, por configurarse la falta de legitimación por pasiva. 5.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Meta profirió sentencia el 18 de agosto de 2020[14], en la que fallo: “PRIMERO: NO AMPARAR los derechos fundamentales a la vida digna, la integridad física, el mínimo vital, alimentación adecuada y a vivienda digna de la señora MARÍA LUCRECIA ACUÑA AMADO respecto de la solicitud del reconocimiento de una renta básica mensual de un salario mínimo legal mensual vigente, por el tiempo que dure la emergencia económica y por tres (3) meses más; según lo expuesto en las consideraciones de la sentencia.
SEGUNDO: NEGAR por improcedente la Acción de Tutela promovida por la señora MARÍA LUCRECIA ACUÑA AMADO, frente a la modificación, por vía de tutela, de los programas y subsidios que ha diseñado el Gobierno Nacional, por las razones expuestas en las consideraciones de esta providencia TERCERO: DECLÁRESE la falta de legitimación en la causa por pasiva, respecto de [sic] del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de trabajo, Ministerio del interior y Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones”.
El a quo fundamentó su decisión, con sustento en las siguientes razones: 5.1. María Lucrecia Acuña Amado informó, en comunicación con el Tribunal, que su núcleo familiar está conformado por ella, una hija de 19 años, un hijo diagnosticado con discapacidad mental y sus nietas de 6, 13 y 14 años. 5.2. Con base en las intervenciones de las autoridades accionadas, está acreditado que la tutelante ha recibido beneficios económicos y en especie, implementados por el Gobierno Nacional, que están dirigidos precisamente a la población vulnerable que ha padecido los efectos económicos y sociales causados por la emergencia sanitaria ocurrida en nuestro país. Al hogar de la señora Acuña Amado le han garantizado el derecho fundamental al mínimo vital, a través de ciertos auxilios que le entregaron. 5.3.
El Gobierno Nacional expidió el Decreto No.579 de 2020, en el que ha adoptado medidas para prever las dificultades económicas que se presentarían para solventar el pago de los cánones de arrendamiento y su correspondiente reajuste anual. 5.4. Según el ICBF, la accionante no es apta para ser vinculada a los programas “Hogar Gestor” y “Canastas Nutricionales”, al no cumplir con los requisitos especiales para ello. 5.5.
El programa “Hogar Gestor” busca garantizar los derechos de la población vulnerable, en concreto, de los menores de edad discapacitados; sin embargo, la accionante no tiene a su cargo hijos menores edad y, por ende, no es apta para integrar aquel programa. Por tanto, frente a la inclusión de los mencionados programas, habrá lugar a negar el amparo solicitado por improcedente. 5.6.
No se puede obligar a las entidades a entregar un subsidio de vivienda a una persona en particular bajo la orden tutela, cuando la accionante no satisface las exigencias de aquellos programas o ya se encuentran cerradas las convocatorias. 5.7. No se encuentran vulnerados los derechos fundamentales invocados por la accionante, por no ser beneficiaria de los programas sociales que ha implementado el Gobierno Nacional en el marco de Emergencia Económica, Social y Ecológica, para mitigar los efectos sociales y económicos derivados de la orden de aislamiento preventivo por la pandemia del COVID- 19; toda vez que no cumple con los criterios de focalización para acceder a los programas “ingreso solidario y devolución del IVA”. 5.8.
En la página web del departamento del Meta y en el portal de SECOP de contratación pública se puede constatar que el mencionado ente territorial ha realizado la adquisición de víveres para la mitigación de los efectos generados a las familias vulnerables por las medidas preventivas de contención del coronavirus COVID-19. Así las cosas, el municipio de Villavicencio y el departamento del Meta deberán continuar con las ayudas a favor de la señora Acuña Amado de acuerdo a los criterios de focalización y priorización que se tengan de dichos recursos. 5.9.
El Decreto Nacional No. 461 de 2020 autorizó temporalmente a los Gobernadores y Alcaldes para la reorientación de las rentas, con el fin de realizar acciones necesarias para hacer frente a la actual situación de crisis y prestar apoyo a los ciudadanos residentes en sus respectivos municipios y departamentos. 6. Impugnación y trámite 6.1.
Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte accionante, el 20 de agosto de 2020, presentó escrito de impugnación, con la pretensión de que se revocara y que, en su lugar, se accediera a las peticiones en sede de tutela[15]. En el escrito impugnación, la tutelante informó que: (i) no ha recibido una “ayuda alimenticia de mercado” por parte del Gobierno Nacional o de la Alcaldía Municipal de Villavicencio;
(ii) la UARIV no le ha brindado ninguna ayuda humanitaria y tampoco le ha indemnizado por el hecho de llevar 16 años como víctima del conflicto armado; (iii) se encuentra en una situación de abandono; (iv) no tiene trabajo y está subsistiendo con ventas callejeras; (v) la UARIV no ha resuelto de fondo la indemnización administrativa, prevista en la Ley 1448 de 2011 y en tratados internacionales;
(vi) es necesario que la vinculen a los programas sociales estatales, como lo indica la Resolución No.1 de 2020 de la CIDH[16], que prevé la guía práctica de respuestas inclusivas y con enfoque de derechos ante el COVID-19; y (vii) en el escenario de las Naciones Unidas se ha definido que el desplazamiento forzado es una violación continua de derechos y cuáles son las obligaciones del Estado frente a la población afectada de aquella problemática. 6.2.
El despacho sustanciador de primera instancia, con proveído del 24 de agosto de 2020[17], concedió la impugnación presentada por la parte actora. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Para efectos de adelantar el trámite de segunda instancia, es necesario tener en cuenta que el artículo 86 de la Constitución establece que “[e]l fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente […]”; y en desarrollo de ello, el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 dispone que “[p]resentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente”.
En tales términos, esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por ser, el Consejo de Estado, superior jerárquico del tribunal administrativo que profirió la providencia de primera instancia. En consecuencia, le corresponde, como prevé el precitado artículo 32, definir sobre la actuación del a quo en el sentido que “[si] a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato.
Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará”. 2. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, dispuesta en el artículo 86 de la Constitución Política, es un procedimiento preferente y sumario que toda persona tiene a su alcance para reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de un particular, en los casos que establece la ley.
Conforme a la disposición referida, la acción de amparo solo procede cuando el afectado no tiene otro mecanismo de defensa judicial para la protección de sus derechos fundamentales o, existiendo, bien si pretende evitar un perjuicio irremediable, o el mecanismo disponible no salvaguarda de manera eficaz o no es idóneo para proteger el derecho fundamental[18].
Así las cosas, en este asunto se realizará un estudio de procedibilidad de cuestiones comunes para la acción de tutela, en lo que se refiere a la legitimación y a la inmediatez. En caso de superarse dichas exigencias, analizará la posible vulneración de derechos fundamentales reclamada. 2.1. En este asunto se encuentra acreditada la legitimación por activa, porque quien presentó la solicitud de amparo es titular de los derechos que, en su criterio, fueron vulnerados por las autoridades accionadas. 2.2.
En oposición a la postura del juez de primera instancia, la Sala estima que está probada la legitimación por pasiva de: (i) la Presidencia de la República y los ministerios accionados, en la medida que algunos reproches de la acción de tutela se centran en cuestionar unos decretos, que precisamente dichas autoridades expidieron, y que, a juicio de la accionante, son objeto, entre otros asuntos, de la vulneración de los derechos fundamentales reclamada en este trámite; y de (ii) las demás autoridades, puesto que sus funciones están relacionadas con la verificación de los criterios objetivos para la selección de los beneficiarios de los programas sociales del Estado y con el acceso a los beneficios económicos, requeridos en sede de tutela. 2.3.
En el caso concreto se encuentra satisfecho el requisito de inmediatez, ya que resulta razonable el plazo transcurrido entre el momento en el que ocurrió la posible afectación de derechos fundamentales y el de la radicación de la acción de amparo. En efecto, por una parte, la tutelante alega una afectación de las garantías constitucionales, a partir de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para enfrentar la crisis, es decir, desde el momento en el que empezaron a producir efectos jurídicos la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020 y el Decreto No. 417 del 17 de marzo del mismo año. Por el otro, la presentación del escrito de tutela ocurrió el 3 de agosto de 2020[19]. 3.
Problema Jurídico A la Sala le corresponde establecer si las autoridades accionadas han vulnerado los derechos fundamentales de la tutelante, por las siguientes causas por ella aducidas: (i) las medidas adoptadas en los decretos expedidos por el Gobierno Nacional presentan falencias; (ii) el aislamiento obligatorio ha impedido que la señora Acuña Amado pueda trabajar y generar los recursos económicos requeridos para la satisfacción de sus necesidades básicas; y (iii) el estado de vulnerabilidad en el que se encuentra, hace necesaria la intervención del juez constitucional.
Este problema jurídico requiere que sea abordado desde una perspectiva del derecho a la igualdad, en atención a que las pretensiones de la solicitud de amparo consisten en que el juez de tutela ordene a las autoridades reprochadas que otorguen un auxilio económico a la actora de manera particular y exclusiva, sin perjuicio de las medidas que el Gobierno Nacional ha adoptado de forma general para contrarrestar los impactos negativos de la crisis. 4.
Solución al problema jurídico Antes de resolver el problema jurídico, es oportuno: (i) realizar un breve recuento de las medidas gubernamentales adoptadas en el marco de la emergencia sanitaria presentada en nuestro país, por causa del COVID-19; (ii) definir la relación entre el control jurisdiccional de las facultades extraordinarias del Gobierno Nacional y la acción de tutela en estados de excepción; y (iii) analizar el alcance del derecho fundamental a la igualdad, a partir de las acciones afirmativas solicitadas por medio del amparo constitucional.
Tras ello, la Sala se pronunciará sobre el caso concreto. 4.1. Medidas del Gobierno Nacional en el marco de la actual emergencia sanitaria El Ministerio de Salud y Protección Social, con la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria, por causa del COVID- 19, en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020.
Asimismo, adoptó una serie de medidas para prevenir y controlar la propagación de la pandemia. Tras ello, el Presidente de la República y todos sus ministros expidieron el Decreto No. 417 del 17 de marzo 2020, con el que declararon el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” en el país, por un lapso de treinta días. La anterior situación habilitó al primer mandatario, para que emitiera la correspondiente normatividad excepcional, en los términos que prevé el artículo 215 de la Constitución Política[20].
Posteriormente, en el marco de la emergencia sanitaria, el Gobierno Nacional ordenó el “aislamiento preventivo obligatorio” de las personas habitantes del país, desde el 25 de marzo de 2020 hasta el 13 de abril del mismo año, con algunas excepciones. Lo anterior, conforme al Decreto No. 457 del 22 de marzo de la misma anualidad, y al ejercicio de la facultad constitucional ordinaria para regular el orden público como máxima autoridad de policía (artículo 189 numeral 4º Superior[21]).
Cabe precisar que esta medida fue prorrogada en decretos posteriores, hasta el más reciente, proferido el pasado 28 de julio de 2020[22], que amplió el aislamiento preventivo obligatorio hasta el 31 de agosto del mismo año. Al finalizar el término del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, ordenado por el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República y sus ministerios profirieron el Decreto No. 637 del 6 de mayo de 2020, con el objeto de declarar nuevamente la situación excepcional de emergencia, por un periodo igual al anterior.
Esta decisión tuvo sustento en las consecuencias derivadas de la propagación del COVID- 19[23]. Las anteriores medidas han ocasionado que, por la restricción al derecho a la libre circulación, los habitantes del territorio nacional no hayan podido ejercer los oficios y profesiones, que no están incluidos en las actividades exceptuadas, en condiciones normales. 4.2.
Control jurisdiccional de las facultades extraordinarias del Gobierno Nacional y la acción de tutela en estados de excepción Las facultades extraordinarias ejercidas por el Gobierno Nacional, conforme al artículo 215 Superior, son objeto de un control constitucional abstracto y de carácter automático por parte de la Corte Constitucional, en aplicación del parágrafo del artículo recién mencionado[24] y del numeral 7º del artículo 241 Superior[25].
En consecuencia, cualquier consideración genérica sobre las medidas que ha adoptado o que debería promover el gobierno en el uso de tales facultades, desborda la competencia del juez de tutela y la finalidad de este procedimiento. Lo anterior no impide la intervención del juez constitucional cuando las medidas adoptadas en el marco de los estados de excepción deriven en afectaciones concretas de derechos fundamentales.
Aún en tales condiciones de excepcionalidad, como las que actualmente atraviesa el país, con ocasión de la crisis sanitaria y del estado de Emergencia Social, Económica y Ecológica declarado, las autoridades públicas deben actuar conforme a la Constitución, y, en particular, proteger las garantías de los ciudadanos. El artículo 57 de la Ley Estatutaria 137 de 1994, que regula los estados de excepción, establece que en ese contexto la acción de tutela es un mecanismo que no puede ser condicionado ni restringido[26].
Así pues, la actuación del juez de amparo permite que, incluso, en la situación de aplicación excepcional de la Constitución, se protejan derechos que resulten especialmente afectados por la acción u omisión de las autoridades públicas. 4.3. Derecho a la igualdad y medidas afirmativas El derecho a la igualdad, previsto en el artículo 13 de la Carta Política, está configurado a partir de dos dimensiones.
En primer lugar, la formal, que se define por el imperativo de que todas las personas, al ser iguales ante la ley: “recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación”. En segundo lugar, la material, que no presenta la igualdad como un presupuesto, sino como una reacción, de manera que, ante la lectura de la realidad de la sociedad y sus diferencias, el imperativo se traduce en la actividad del Estado hacia un trato diferenciado afirmativo, para que las personas que se encuentren en situaciones de desventaja o vulnerabilidad puedan alcanzar la misma protección frente a la ley.
La dimensión material del derecho a la igualdad se concreta en los dos últimos incisos del artículo 13 ibidem que establecen: “El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”.
Esta configuración constitucional permite transcender de la igualdad en sentido abstracto, en el que las personas y grupos sociales sean entendidos de una manera homogeneizadora, con un estatus y configuración prestablecida, a un concepto, primero, del individuo, en términos de dignidad humana que garantiza la intangibilidad moral y física, y la autonomía de su proyecto de vida[27]; y segundo, de la sociedad como el espacio en donde conviven identidades.
Así, el presupuesto de la igualdad es, justamente, el reconocimiento de la diferencia entre los individuos y del pluralismo social, que conduce a la necesidad de que la ley se adapte afirmativamente a esas realidades. Al respecto, la Corte Constitucional ha indicado: “Una simple aproximación a la idea de igualdad, como concepto, como principio, o como derecho reconocido al interior de un ordenamiento jurídico, revela inmediatamente que se trata de una noción que no responde a un sentido unívoco sino que admite múltiples acepciones aplicables de acuerdo con las particularidades de cada caso.
Desde una perspectiva estrictamente jurídica, la igualdad se manifiesta como un derecho relacional -que se desarrolla en distintos niveles de análisis- que involucra usualmente, cargas, bienes o derechos constitucionales o legales, y cuya efectiva garantía, no se traduce en la constatación de una paridad mecánica y matemática, sino en el otorgamiento de un trato igual compatible con las diversas condiciones del sujeto”[28].
Visto lo precedente, si bien el principio de igualdad parte de la vinculatoriedad de los mandatos normativos generales, su aplicación está condicionada por un examen relacional definido por las condiciones de los sujetos y su comparación con los demás, de manera que de ser necesario se produzcan tratos diferenciados como una medida afirmativa de igualdad.
Para efectos de establecer si un trato resulta discriminatorio o si es necesario aplicar una acción afirmativa, la jurisprudencia constitucional ha establecido que corresponde hacer un juicio integrado de igualdad, que consta de tres etapas: “(i) establecer el criterio de comparación: patrón de igualdad o tertium comparationis, valga decir, precisar si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si se compara sujetos de la misma naturaleza;
(ii) definir si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales; y (iii) averiguar si la diferencia de trato está constitucionalmente justificada, es decir, si las situaciones objeto de la comparación ameritan un trato diferente desde la Constitución”[29]. 4.4. Caso concreto 4.4.1.
La accionante afirma que las medidas adoptadas con ocasión de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional presentan diversas falencias, por cuanto no cubren a quienes realmente las requieren, y resultan insuficientes para la satisfacción de las necesidades básicas. Por este motivo, en criterio de la solicitud de amparo, las peticiones se centran en que el Presidente de la República otorgue una renta básica equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente (SMLMV), durante el periodo que dure el estado de emergencia y por tres meses más. Los anteriores reproches están encaminados a cuestionar los decretos proferidos por el Gobierno Nacional durante la emergencia, con fundamento en la declaración del estado de excepción. Así planteados, entrañan un asunto que desborda la órbita del juez de tutela, toda vez que, como ya se explicó, estas normas tienen un control automático de constitucionalidad y su competencia radica de forma exclusiva en la Corte Constitucional –escenario en el que cualquier ciudadano puede intervenir para presentar sus consideraciones en virtud del Decreto 2067 de 1991[30]–.
Por tanto, la Subsección declarará la improcedencia de la acción de amparo, en relación con las razones que pretenden cuestionar en abstracto la mencionada normatividad. 4.4.2. Ahora bien, la señora Acuña Amado protesta la afectación de sus garantías constitucionales, con ocasión de la decisión del Gobierno Nacional, consistente en ordenar el aislamiento obligatorio a los habitantes del territorio nacional, que trajo consigo dos situaciones: (i) la imposibilidad de trabajar; y (ii) las dificultades para obtener los recursos económicos necesarios para la satisfacción de sus necesidades básicas y las de su núcleo familiar.
En ese contexto, las peticiones en sede de tutela pretenden el acceso a un auxilio económico, por el término que prevé la solicitud de amparo. El anterior reproche debe ser analizado bajo el marco de las medidas que el Gobierno Nacional ha impartido de manera general para afrontar la crisis ocasionada por la pandemia, por cuanto implica el posible reconocimiento de un beneficio particular.
Así, el Presidente de la República y los ministros de su gabinete han expedido, entre otros, los siguientes decretos: • Decreto No. 441 del 20 de marzo de 2020 “Por el cual se dictan disposiciones en materia de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo para hacer frente al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto 417 de 2020”, que dispuso: (i) quienes presten servicios públicos domiciliarios, y que cuenten con suscriptores residenciales en condición de suspensión y/o corte del servicio, deberán realizar sin cobro alguno la reinstalación y/o reconexión del servicio de acueducto; y (ii) los municipios y distritos asegurarán de manera efectiva el acceso a agua potable, con la prestación del servicio público de acueducto y/o esquemas diferenciales, a través de los prestadores que operen en estos entes territoriales. • Decreto No. 444 del 21 de marzo de 2020, “Por el cual se crea el Fondo de Mitigación de Emergencias – FOME y se dictan disposiciones en materia de recursos, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
Este creó el referido fondo y definió su objeto para atender las necesidades de recursos para la atención en salud, los efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento. • Decreto No. 458 del 22 de marzo de 2020 “Por el cual se adoptan medidas para los hogares en condición de pobreza en todo el territorio nacional, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, que permitió la entrega de una transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria en favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Colombia Mayor y Jóvenes en acción. • Decreto No. 464 del 23 de marzo de 2020 “Por el cual se disponen medidas con el fin de atender la situación de emergencia económica, social y ecológica de la que trata el Decreto 417 de 2020”.
Según esta norma, los servicios de telecomunicaciones son servicios públicos esenciales. En consecuencia, prohibió la suspensión de la prestación del servicio, durante el estado de emergencia, así como la interrupción de las labores de instalación, mantenimiento y adecuación de las redes requeridas para la operación. • Decreto No. 465 del 23 de marzo de 2020 “Por el cual se adiciona el Decreto 1076 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, en lo relacionado con la adopción de disposiciones transitorias en materia de concesiones de agua para la prestación del servicio público esencial de acueducto, y se toman otras determinaciones en el marco de la emergencia sanitaria declarada por el Gobierno nacional a causa de la Pandemia COVID-19”. • Decreto No. 488 del 27 de marzo de 2020 “Por el cual se dictan medidas de orden laboral, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, que permitió, de manera parcial y bajo el cumplimiento de unos requisitos, el retiro de las cesantías.
También exigió a las Cajas de Compensación Familiar que entregaran una transferencia económica a sus afiliados, para el cubrimiento de sus necesidades. • Decreto No. 517 del 4 de abril de 2020 “Por el cual se dictan disposiciones en materia de los servicios públicos de energía eléctrica y gas combustible, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto 417 de 2020”, que ordenó el pago diferido de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible. • Decreto No. 518 del 4 de abril de 2020 “Por el cual se crea el Programa Ingreso Solidario para atender las necesidades de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad en todo el territorio nacional, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
El mencionado programa social está destinado a trabajadores independientes e informales. Consiste en la entrega de transferencias monetarias no condicionadas, con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias, a favor de las personas y hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad, que no sean beneficiarios de los programas “Familias en Acción”, “Protección al Adulto Mayor”, y “Jóvenes en Acción”, o de la compensación del impuesto sobre las ventas (IVA).
El lapso de esta medida será el tiempo que perduren las causas que motivaron la declaración del estado de emergencia. • Decreto No. 528 del 7 de abril de 2020 “Por el cual se dictan medidas para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. En este se adoptó el pago diferido de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo. • Decreto 579 del 15 de abril de 2020, “Por el cual se adoptan medidas transitorias en materia de propiedad horizontal y contratos de arrendamiento, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, que, entre otras, suspendió las acciones de desalojo y aplazó el reajuste de los cánones de arrendamiento.
Los anteriores decretos dan cuenta de las medidas que el poder ejecutivo del nivel central ha creado para garantizar, en general, los derechos fundamentales en medio de la crisis, y, en especial, para atender las necesidades de las personas de escasos recursos, que se encuentren en un estado de pobreza o de vulnerabilidad, de tal modo que puedan solicitar el otorgamiento de los mencionados beneficios ante las respectivas autoridades.
La señora Acuña Amado reclama que, debido al aislamiento obligatorio, no ha podido trabajar y proveer los recursos económicos para su sostenimiento y el de las personas a su cargo. Esta imposibilidad no es una condición diferenciada de vulnerabilidad, pues en el escenario actual de la emergencia sanitaria del país, la suspensión de actividades laborales es un efecto generalizado con impacto en todos los sectores productivos que no estén exceptuados de tal limitación. Además, en el escrito de solicitud de amparo no se acreditaron circunstancias fácticas que permitan establecer que a la accionante se le haya dado un trato diferenciado negativo respecto de otras personas que también están en condiciones de igualdad.
De igual modo, el tiempo de respuesta de las autoridades a las solicitudes, que tengan por objeto el acceso a los referidos beneficios, como aduce la accionante, no presta mérito suficiente para sustentar el otorgamiento de una medida especial que la favorezca frente a otros sujetos que acusen su misma situación. Por las razones expuestas, la Subsección negará el amparo constitucional deprecado por la parte actora con fundamento en este cargo. 4.4.3.
Con todo, la Sala no puede pasar por alto que en la solicitud de amparo también se advierte que la accionante requiere ayudas económicas en este trámite constitucional, por parte del Gobierno Nacional, porque, al parecer, se encuentra en un estado de vulnerabilidad por la afectación de su mínimo vital y las dificultades para responder a sus necesidades.
Para abordar esta cuestión, es pertinente destacar que la señora Acuña Amado afirmó: (i) ser desempleada; (ii) ser madre cabeza de familia; (iii) su núcleo familiar está integrado por ella, sus dos hijos y tres nietos; (iv) no contar con un ingreso económico fijo con el que pueda asumir las cargas económicas de su familia; y (v) no encontrarse en capacidad de pagar el arriendo o la alimentación. Las mencionadas afectaciones están referidas al escenario de las cargas derivadas de sus obligaciones personales o por el sostenimiento de su hogar, en relación con las personas a su cargo, el pago de arrendamiento y alimentación. De modo que, en el sentir de la parte actora, la imposibilidad de estar trabajando a causa de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para enfrentar la crisis actual ha llevado a una afectación de las referidas circunstancias, por lo que reclama beneficios económicos.
En ese contexto, será menester analizar cuál ha sido la respuesta o las actuaciones adelantadas por las autoridades accionadas frente a la situación actual de la accionante y la conducta desplegada por esta última, en aras de acceder a los beneficios económicos y programas ofrecidos por el Gobierno Nacional. Algunas entidades pusieron en evidencia su desconocimiento frente a la situación en concreto de la accionante, como el ICBF o el DPS, sin embargo, al revisar los requisitos especiales y objetivos que los usuarios o beneficiarios deben reunir para la inclusión en sus programas focalizados hacia la población vulnerable, como “Estrategia Unidos”, “Colombia Mayor”, “Ingreso Solidario”, “Hogar Gestor” o “Canastas Familiares”, aquellas encontraron que la tutelante no los cumplía[31]; por lo que no resultaba posible acceder a los pedimentos específicos de estos asuntos, por medio del amparo constitucional aquí reclamado.
Por otra parte, la Gobernación del Meta y Fonvivienda pusieron en conocimiento que la solicitante fue preseleccionada en convocatorias como la de “Vivienda Subsidiada de Interés Prioritario” o “Vivienda Gratuita”. Sin embargo, no fue beneficiaria, por el resultado arrojado en el sorteo final que prevé el procedimiento[32] o porque ha sido excluida por incumplimiento de los requisitos[33].
De igual manera, expresaron que hay programas que ya han sido ejecutados en su totalidad; por lo que, hasta el momento, no resulta posible una nueva postulación de la interesada. Fonvivienda también da cuenta de que actualmente la señora Acuña Amado no se encuentra como potencial beneficiaria en proyectos del municipio o programas como los ya mencionados en el párrafo anterior[34]; razón por la que es necesario que ella se postule nuevamente a las próximas convocatorias ofrecidas por la entidad.
Es relevante poner de presente que para ser beneficiario de los diferentes programas creados por el Gobierno Nacional, en los que pretende ser incluida la accionante por medio de la acción de tutela, es menester que la persona interesada acuda a la administración, adelante los procedimientos fijados y acredite los requisitos previstos bajo lineamientos y parámetros objetivos.
Ahora bien, el DPS, a partir de la base de datos de la entidad, pudo constatar que María Lucrecia Acuña Amado y su núcleo familiar se encuentran vinculados al programa “Familias en Acción”, del que han venido recibiendo “los giros ordinarios del programa y los giros extraordinarios autorizados por el Gobierno Nacional con ocasión de la Emergencia Sanitaria por el Covid19”[35].
Cuestión acompañada del hecho de que la hija de la interesada es beneficiaria, además, del programa “Jóvenes en Acción”. Y, en todo caso, el municipio de Villavicencio informó que, durante la situación de emergencia sanitaria de nuestro país, ha entregado más de 12.000 kits alimenticios con recursos propios de la administración, focalizados en los barrios socioeconómicamente más vulnerables[36].
Visto lo anterior, es cierto que no hay certeza de que el municipio de Villavicencio le haya otorgado a la actora alguna de las ayudas alimentarias y humanitarias, que afirma haber entregado en las zonas vulnerables del referido ente territorial, pero también lo es que la señora Acuña Amado y su núcleo familiar han sido beneficiarios de ciertos auxilios económicos, por estar vinculados a programas como “Familias en Acción” o “Jóvenes en Acción”; situación que responde a su situación particular, para salvaguardar sus garantías constitucionales e impedir un posible estado de extrema vulnerabilidad.
Asimismo, las pruebas aportadas por las accionadas evidencian que no ha habido una actuación u omisión por parte de estas, para privar a la interesada de acceder a los programas sociales ofertados por el Gobierno Nacional y por las autoridades locales, sino que su exclusión o imposibilidad de ser vinculada a aquellos obedece a unas causas no imputables a las entidades.
Estas son: (i) el incumplimiento de los requisitos, establecidos bajo unos parámetros objetivos, para ser beneficiaria; y (ii) hasta el momento no hay apertura de nuevas convocatorias de proyectos de vivienda, en las que pueda postularse nuevamente. Las anteriores justificaciones y circunstancias permiten concluir que estas afectaciones no se ubican en un escenario de excepcionalidad o de vulnerabilidad diferenciado al del resto de la población que, por las causas comunes, se enfrentarían a la misma situación para cumplir con sus obligaciones personales, pues la limitación al trabajo se da como una consecuencia general para todas las personas que se encuentran en aislamiento obligatorio.
Más allá de las apreciaciones subjetivas que pueda presentar la parte accionante, lo cierto es que de la lectura del expediente de tutela no se encuentra demostrada la vulneración en concreto de sus derechos fundamentales por cuenta de las autoridades accionadas, quienes, por cierto, han respondido en el marco de sus funciones legales y constitucionales.
Hubiera sido distinto el caso en el que la accionante se encontrara en una situación de amenaza o vulneración específica, diferenciada y grave que propusiera la necesidad de intervención concreta, como podría ser un desahucio inminente, la suspensión del servicio de agua, por ejemplo, o la negativa de atención en salud para determinada enfermedad, sin embargo, esto no ocurrió y por ello no hay lugar a una valoración en particular, a fin de determinar su mérito para el llamado a la entidad encargada del servicio y señalada como generadora de la vulneración iusfundamental.
Por tanto, la Sala también negará el amparo, en cuanto a este cargo, al encontrar que las entidades involucradas han actuado en el marco de sus posibilidades para proteger los derechos fundamentales de la actora y de su grupo familiar. 4.4.4. La parte accionante pretende que se dicte una orden dirigida a la UARIV, para que reconozca el beneficio denominado “Ayuda Humanitaria” y la indemnización administrativa por el hecho victimizante del desplazamiento forzado.
La entidad respondió que el primero no resulta procedente, puesto que ya hay un acto administrativo, ejecutoriado, en el que se dispuso la suspensión de manera definitiva de la entrega de la atención humanitaria a la accionante, sin que esta la hubiera impugnado; y que la segunda se encuentra en trámite, así que, en un tiempo prudencial, se pronunciaría sobre la documentación aportada por la señora Acuña Amado[37].
La Ley 1148 de 2011 prevé, en su artículo 47, que la ayuda humanitaria es un derecho que tienen las víctimas que han sufrido un hecho victimizante diferente al desplazamiento forzado, de acuerdo con las necesidades inmediatas que guarden relación con el suceso. Conforme a la misma norma, la indemnización administrativa es una medida de reparación integral que entrega el Estado colombiano, como compensación económica por las circunstancias sufridas en el conflicto armado[38].
Esta Judicatura negará el amparo, en cuanto a este cargo, toda vez que este es un asunto que está sustentado en la reparación de las víctimas del conflicto armado interno y no en los efectos adversos que ha traído consigo la pandemia del COVID-19, que es el objeto del caso concreto. De ninguna manera la acción de tutela puede ser utilizada como un medio para que, con fundamento en el estado de emergencia sanitaria declarado por el Gobierno Nacional y las medidas de aislamiento obligatorio, resulte posible ignorar los procedimientos administrativos ya agotados y los que se encuentran en trámite y, por ende, acceder a unos auxilios económicos que guardan unos fines distintos al que se debate en este trámite. 5.
Decisión El juez de primera instancia negó el amparo constitucional deprecado por la accionante, respecto de la solicitud de reconocimiento de una renta básica mensual; negó por improcedente el escrito de tutela, en lo que atañe al cargo vinculado a la modificación de los programas o subsidios diseñados por el Gobierno Nacional; y declaró la falta de legitimación de algunos ministerios.
Por las razones expuestas, la Sala modificará los numerales primero y segundo de la sentencia del 18 de agosto de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, para que, en su lugar, se declare la improcedencia de la solicitud de tutela, en relación con los argumentos dirigidos a cuestionar los decretos proferidos por el Gobierno Nacional con fundamento en el estado de excepción; y se niegue el amparo constitucional deprecado por la parte actora, respecto de los demás reproches.
Además, revocará el numeral tercero de la referida providencia, y en cambio, declarará probada la legitimación por pasiva de las autoridades accionadas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la república y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR LOS NUMERALES PRIMERO Y SEGUNDO DE LA SENTENCIA DEL 18 DE AGOSTO DE 2020, PROFERIDA POR EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, LOS CUALES QUEDARÁN ASÍ: “PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela en relación con los argumentos dirigidos a cuestionar los decretos proferidos por el Gobierno Nacional con fundamento en el estado de excepción, por las razones expuestas.
SEGUNDO: NEGAR la solicitud de amparo constitucional respecto de los demás reproches, por los motivos indicados en la parte considerativa de la presente providencia”.
SEGUNDO: REVOCAR el numeral tercero de la sentencia del 18 de agosto de 2020, y, en su lugar, DECLARAR probada la legitimación por pasiva de las autoridades accionadas, por las razones expuestas en esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito.
CUARTO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con las medidas adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura para atender la crisis sanitaria derivada de la pandemia por el COVID-19.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado ----------------------- [1] Archivo electrónico que contiene la acción de tutela presentada por la accionante, con ubicación: C2EB2F9101CCACF2 B3E839021BA7B3E6 885843403E75570B 19FCF3AA8B5BDEC2. [2] Vicepresidencia de la República de Colombia;
Ministerios del Interior, de Hacienda y Crédito Público, de Justicia y del Derecho, de Agricultura y Desarrollo Rural, de Salud y Protección Social, del Trabajo, de Educación Nacional, de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de Vivienda, Ciudad y Territorio (en adelante, el Minvivienda), de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, y de Ciencia, Tecnología e Innovación (en adelante, el Mintic);
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (en adelante, el ICBF); Departamento Nacional de Planeación (en adelante, el DNP); Departamento Administrativo Nacional de Estadística (en adelante, el DANE); Agencia Nacional de Tierras (en adelante, la ANT); Unidad Administrativa de Restitución de Tierras, Fiduagraria S.A.; Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (en adelante, el DPS);
Servicio Administrativo de Aprendizaje (en adelante, el SENA); Fondo Emprender; Agencia Presidencial de Cooperación Internacional; Gobernación del Meta; Alcaldía Municipal de Villavicencio; Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (en adelante, la UARIV); Procuraduría General de la Nación; Defensoría del Pueblo y Personería Municipal de Villavicencio. [3] Página 2 del archivo electrónico que contiene la acción de tutela presentada por la accionante, con ubicación: C2EB2F9101CCACF2 B3E839021BA7B3E6 885843403E75570B 19FCF3AA8B5BDEC2. [4] Páginas 2 a 4.
Ibid. [5] Página 4. Ibid. [6] Ibid. [7] Páginas 5 y 6. Ibid. [8] Sistema de Selección de Beneficiarios para Programas Sociales. [9] Página 7 del archivo electrónico que contiene la acción de tutela, con ubicación: C2EB2F9101CCACF2 B3E839021BA7B3E6 885843403E75570B 19FCF3AA8B5BDEC2. [10] Páginas 9 y 10. Ibid. [11] Páginas 25 y 26. Ibid. [12] Las intervenciones de las autoridades accionadas están ubicadas en el portal de consulta de procesos de la Rama Judicial denominado “TYBA”. [13] Archivo electrónico que contiene el auto admisorio, con ubicación: C743DF2DEE4E4509 0F0D189659E31383 B065F809AA8B1363 1B55A403C8D3B56C. [14] Archivo electrónico que contiene la sentencia de tutela de primera instancia, con ubicación: 0892F49FEB0BE8E5 6A0BDD1503926325 D10BF22C973F91FE 8A9EAF98B470052E. [15] Archivo electrónico que contiene la impugnación presentada en este trámite, con ubicación: 831B98392B49F6D4 B5BA299335A8552E F05C1FA8D882D8AB 56310F2B2B3E1194. [16] Corte Interamericana de Derechos Humanos. [17] Archivo electrónico que contiene el auto que concede la impugnación presentada en este trámite, con ubicación: 07483BC5354B14AB 04CC8D895E9C1EF0 9BBB5939E1788D9F CC7A746D98EA25FF. [18] Constitución Política.
“Artículo 86 Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. […]”. [19] Conforme al sistema de consulta de procesos de la Rama Judicial denominado “JUSTICIA SIGLO XXI”. [20] “Artículo 215. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.
Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.
En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente”. [21] “Artículo 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: […] 4. Conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado”. [22] Decreto No. 1076 de 2020. [23] Mediante el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020. [24] “Parágrafo.
El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquella decida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento”. [25] “Artículo 241.
A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] 7. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución”. [26] “Artículo 57.
La acción de tutela procede aún durante los Estados de Excepción, en los términos establecidos en la Constitución y en las disposiciones legales vigentes que la reglamentan. Por lo tanto, su presentación y tramitación no podrán ser condicionadas o restringidas”. [27] En términos de la Corte Constitucional en la Sentencia T-291 de 2016: “22.
En desarrollo del mencionado precepto superior, la Corte Constitucional ha señalado que la dignidad humana se debe entender bajo las siguientes dimensiones: a partir de su objeto concreto de protección y con base en su funcionalidad normativa.|| 22.1. Respecto al objeto concreto de protección, la Corporación ha identificado tres lineamientos claros y diferenciables: (i) la dignidad humana entendida como autonomía o como posibilidad de diseñar un plan vital y de determinarse según sus características;
(ii) la dignidad humana entendida como ciertas condiciones materiales concretas de existencia; y (iii) la dignidad humana entendida como intangibilidad de los bienes no patrimoniales, integridad física e integridad moral o, en otras palabras, que los ciudadanos puedan vivir sin ser sometidos a cualquier forma de humillación o tortura. || 22.2.
Frente a la funcionalidad de la norma, este Tribunal ha puntualizado tres expresiones de la dignidad humana entendida como: (i) principio fundante del ordenamiento jurídico y por tanto del Estado, y en este sentido la dignidad como valor; (ii) principio constitucional; y (iii) derecho fundamental autónomo”. [28] Sentencia C-952 de 2000. [29] Corte Constitucional.
Sentencia C-015 de 2004. [30] “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”. [31] Un ejemplo claro es que las personas beneficiarias del programa “Familias en Acción” están excluidos del acceso al programa de “Ingreso Solidario”, tal como lo dispone la norma. [32] Página 3 de la intervención de Fonvivienda.
Consultado en: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/Justicia21/Administracion/Ciudad anos/frmConsultaProceso.aspx. [33] Página 5 de la intervención de la Secretaría de Vivienda de la Gobernación del Meta. Ibid. [34] Página 7 de la intervención de Fonvivienda. Ibid. [35] Página 18 de la intervención del DPS. Consultado en: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/Justicia21/Administracion/Ciudad anos/frmConsultaProceso.aspx. [36] Intervención de la Alcaldía del municipio de Villavicencio.
Ibid. [37] Pretensión del literal n) de la acción de tutela. [38] Consultado en la página web de la UARIV: https://www.unidadvictimas.gov.co/es/en-que-consiste-la-ayuda- humanitaria/44456 y https://www.unidadvictimas.gov.co/es/como-acceder-la- indemnizacion-administrativa/46862.