CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Actos sobre los cuales recae / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia Se concluye que las medidas objeto de control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado son aquellas: (i) de carácter general, (ii) que emanen de autoridades nacionales, (iii) dictadas en ejercicio de la función administrativa, (iv) en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción y (v) que «deberá[n] estar directa y específicamente encaminada[s] a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos» y cuyo propósito sea «alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente», como lo determinan los artículos 10 y 11 de la mencionada Ley 137 de 1994.
En materia de competencia, dicho control inmediato de legalidad será ejercido por: (i) la jurisdicción de lo contencioso- administrativo en el lugar donde se expidan las medidas, si se tratare de entidades territoriales, o (ii) el Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales, en todo caso, «de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código», al tenor del citado artículo 136 del CPACA.NOTA DE RELATORÍA: En relación con el objeto del medio de control inmediato de legalidad, ver: Corte constitucional, sentencia C-179 de 1994, M.P.: Carlos Gaviria Diaz, y C. de E., Sala plena de lo contencioso administrativo, providencia de 28 de enero de 2003, radicación: 2002-01280- 01 (CA-006), C.P.: Reinaldo Chavarro Buriticá. Sobre las características del medio de control inmediato de legalidad, ver: C. de E., Sala plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 5 de marzo de 2012, radicación: 2010-00305-00, C.P.: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 11 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 103 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 169 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LAS RESOLUCIONES 2020SES005495 DE 8 DE MAYO DE 2020 Y 2020SES006485 DE 29 DE LOS MISMOS MES Y AÑO DE LA SUPERINTENDENCIA DE ECONOMÍA SOLIDARIA / PRÓRROGA SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS / IMPROCEDENCIA DE CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO – Porque no fue expedido en desarrollo de un decreto legislativo proferido al amparo de la declaratoria de estado de emergencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No avoca conocimiento Las resoluciones objeto de análisis no colman la condición de establecer una medida de carácter general (erga omnes), dado el alcance limitado de sus destinatarios; su obligatoriedad y eficacia se proyecta exclusivamente a la esfera de funcionamiento interno de la institución, en particular, acerca de la «suspensión de los términos de las actuaciones procesales y el agotamiento de los recursos de las actuaciones administrativas, que se deriven de los procesos del régimen administrativo sancionatorio y disciplinario adelantados por la Entidad» (se destaca), y si bien incide en asuntos ciudadanos, el caso involucra únicamente las personas que se hallan en tal situación en el momento de adoptarse la medida; es decir, que se trata de un grupo determinado y determinable de interesados, no de la ciudadanía en general.
Se considera acto administrativo de carácter particular aquel cuyos destinatarios se pueden individualizar, como acontece en el presente asunto. En este orden de ideas, se infiere que los mencionados actos no constituyen una «medida de carácter general» pasible del control inmediato de legalidad previsto en el artículo 136 del CPACA. Ahora bien, al igual que las demás, la medida de suspensión de la recepción de correspondencia de usuarios externos a través de la ventanilla única en la sede de la Superintendencia de la Economía Solidaria, para privilegiar su atención por medio de los canales virtuales habilitados por la entidad para recibir peticiones, consultas, correspondencia y demás solicitudes de la ciudadanía en general y de las organizaciones de la economía solidaria vigiladas, prevista en el artículo 2° de los actos objeto de control, se adoptó al margen de la vigencia del Decreto legislativo 417 de 17 de marzo de 2020 y a pesar de que sí lo fue dentro de la del Decreto legislativo 637 de 6 de mayo del mismo año, no lo desarrolla, como se precisa en el apartado siguiente de esta procidencia. Pese a que en sus consideraciones mencionan los Decretos legislativos 417 de 17 de marzo y 637 de 6 de mayo de 2020, no se sustentan realmente en ninguno de los decretos legislativos que desarrollan los estados de excepción. NORMA DEMANDADA: RESOLUCIONES 2020SES005495 DE 8 DE MAYO DE 2020 Y 2020SES006485 DE 29 DE LOS MISMOS MES Y AÑO DE LA SUPERINTENDENCIA DE ECONOMÍA SOLIDARIA CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTICUATRO ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., veintinueve (29) de julio de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02098-00(2020-02462)(CA) Actor: SUPERINTENDENTE DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA Demandado: RESOLUCIONES 2020SES005495 DE 8 DE MAYO DE 2020 Y 2020SES006485 DE 29 DE LOS MISMOS MES Y AÑO |Medio de control |:|Control inmediato de legalidad | |Expediente |:|11001-03-15-000-2020-02098-00 | | | |(acumulado con el 11001-03-15-000-2020-02462-00)| |Autoridad emisora |:|Superintendencia de la Economía Solidaria | |Actuación |:|Decide sobre la admisión del control inmediato | | | |de legalidad de las Resoluciones 2020SES005495 | | | |de 8 de mayo de 2020 y 2020SES006485 de 29 de | | | |los mismos mes y año, proferidas por el | | | |superintendente de la economía solidaria, y la | | | |acumulación del trámite | | | |11001-03-15-000-2020-02462-00 | | | | | | | |ASUNTO A TRATAR | |Procede el despacho a decidir acerca del control inmediato de | |legalidad de las Resoluciones 2020SES005495 de 8 de mayo de 2020 y | |2020SES006485 de 29 de los mismos mes y año, proferidas por el | |superintendente de la economía solidaria, y la acumulación del | |trámite 11001-03-15-000-2020-02462-00. | I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 5 y 6). La Superintendencia de la Economía Solidaria ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo con el propósito de que, conforme al artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), se ejerza control inmediato de legalidad respecto de la Resolución 2020SES005495 de 8 de mayo de 2020, proferida por el superintendente, «Por la cual se prorroga la medida de suspensión de términos adoptada mediante la Resolución No.2020SES004475 del 17 de abril de 2020».
A este despacho correspondió el trámite del presente asunto, por reparto efectuado el 22 de mayo de 2020 por la secretaría general de la Corporación (ff. 5 y 6). Mediante proveído de 28 mayo de 2020 se ordenó enviar el expediente al despacho a cargo del consejero de Estado Julio Roberto Piza Rodríguez, con destino al trámite 11001031500020200096600, que conoce del acto inicial objeto de modificación, con el propósito de que decidiera sobre la pertinencia de la acumulación del control inmedato de legalidad de la Resolución 2020SES005495 de 8 de mayo de 2020.
El mencionado consejero de Estado negó la acumulación con el argumento de que, si bien resulta común la decisión de suspender términos en las actuaciones de la Superintendencia de la Economía Solidaria, esta úlitma Resolución se expidió en el marco de la emergencia social, económica y ecológica del Decreto legislativo 637 de 6 de mayo de 2020, que no en el estado de excepción inicial declarado por Decreto legislativo 417 de 17 de marzo del mismo año, como sí ocurrió con la Resolución modificada.
Por consiguiente, a través de proveído de 3 de junio de 2020, ordenó devolver el trámite a este despacho, por lo que resulta necesario decidir sobre la admisión del control inmediato de legalidad. 1.2 Acumación del trámite 11001-03-15-000-2020-02462-00. Por otra parte, el despacho a cargo del consejero de Estado Guillermo Sánchez Luque envió el mencionado trámite para que se estudie la posible acumulación al del epígrafe, comoquiera que con la Resolución 2020SES006485 de 29 de mayo de 2020, que le fue repartida para control inmediato de legalidad, la misma Superintendencia prorrogó la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas y la atención presencial al público ordenada en la 2020SES110005495 de 8 de los mismos mes y año, aquí examinada.
En vista de lo anterior, se decretará la acumulación del trámite 11001-03- 15-000-2020-02462-00 al del epígrafe, puesto que, en efecto, en aquel se sometió a control inmediato de legalidad la Resolución 2020SES006485 de 29 de mayo de 2020 de la Superintendencia de la Economía Solidaria, «Por la cual se prorroga la medida de suspensión de términos adoptada mediante la Resolución 2020110005495 del 8 de mayo de 2020»; es decir, que se trata de prolongar la misma medida administrativa.
Por tal motivo, se decidirá en forma conjunta sobre la admisión del control inmediato de legalidad de las citadas Resoluciones, en atención a que guardan inescindible relación orgánica y sustancial entre sí y la determinación judicial que se adopte las afectará o beneficiará por igual y en el mismo sentido, por la unidad de materia que regulan.
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. Sea lo primero precisar que, conforme a los artículos 215 constitucional, 20 de la Ley 137 de 1994, «Por la cual se reglamentan los estados de excepción en Colombia», y 111.8 y 136 del CPACA, a esta Corporación le corresponde conocer del presente asunto. 2.2 Marco normativo. El asunto sub examine está regulado, en lo fundamental, por las disposiciones contenidas en los artículos 215 de la Constitución Política; 11, 13 y 20 de la Ley 137 de 1994; y 111.8, 136 y 185 del CPACA.
En efecto, el artículo 215 de la Constitución Política, en lo pertinente, establece:
ARTICULO 215. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.
Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.
En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. […] Por su parte, la Ley 137 de 1994 prevé que «Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente» (artículo 11); y «Las medidas expedidas durante los estados de excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar» (artículo 13).
Acerca del control inmediato de legalidad que compete a esta Corporación, se tiene que el artículo 20 de la mencionada Ley 137 de 1994 dispone: Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición [se destaca]. De igual modo, el CPACA (Ley 1437 de 2011) al respecto preceptúa: Artículo 136. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. Del anterior marco normativo se concluye que las medidas objeto de control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado son aquellas: (i) de carácter general, (ii) que emanen de autoridades nacionales, (iii) dictadas en ejercicio de la función administrativa, (iv) en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción y (v) que «deberá[n] estar directa y específicamente encaminada[s] a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos» y cuyo propósito sea «alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente», como lo determinan los artículos 10 y 11 de la mencionada Ley 137 de 1994.
En materia de competencia, dicho control inmediato de legalidad será ejercido por: (i) la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en el lugar donde se expidan las medidas, si se tratare de entidades territoriales, o (ii) el Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales, en todo caso, «de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código», al tenor del citado artículo 136 del CPACA.
Al respecto, esta Corporación, en providencia de 28 de enero de 2003[1], sostuvo que «[…] el control automático de legalidad que estructura el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 versa sobre “las medidas de carácter general”, entendidas éstas como actos de contenido general […]» (negrilla del despacho) y «se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo»[2].
Según la jurisprudencia constitucional, el control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es una medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales[3]. 2.3 Caso concreto. Las Resoluciones 2020SES005495 y 2020SES006485 de 8 y 29 de mayo de 2020, en su orden, que nos ocupan, no comportan actos pasibles de control inmediato de legalidad por parte de esta Corporación a partir de las previsiones del artículo 136 del CPACA, por las siguientes razones: 1.
Si bien fueron proferidas por autoridad nacional, como lo es la Superintendencia de la Economía Solidaria, la medida allí adoptada no está dirigida a regular una situación externa de alcance general para el conglomerado social (ad extra), sino un asunto de funcionamiento interno de la institución (ad intra), en particular, lo concerniente a la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas en los procedimientos sancionatorio y del régimen disciplinario, «adelantados por la Entidad», en razón a la emergencia sanitaria decretada con ocasión de la pandemia provocada por el virus COVID-19.
Con la aludida Resolución 2020SES005495 de 8 de mayo de 2020, el señor superintendente de la economía solidaria prorrogó la medida de suspensión de términos de los procedimientos administrativos, «adoptada mediante la Resolución No.2020SES004475 del 17 de abril de 2020», así: RESOLUCIÓN 2020110005495 DE 8 de mayo de 2020 Por la cual se prorroga la medida de suspensión de términos adoptada mediante la Resolución No.2020SES004475 del 17 de abril de 2020 EL SUPERINTENDENTE DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA En ejercicio de las facultades legales, en especial las conferidas en el numeral 3° del artículo 5º del Decreto 186 del 26 de enero de 2004, así como las dispuestas en el artículo 6 del Decreto Legislativo No. 491 del 28 de marzo de 2020, y
CONSIDERANDO
Que la Superintendencia de la Economía Solidaria, mediante Resolución 2020SES003695 del 19 de marzo de 2020, dispuso lo siguiente: «ARTÍCULO 1°. - Suspender entre el 19 de marzo y el 18 de abril de 2020, inclusive, las actuaciones administrativas y las actuaciones procesales del régimen administrativo sancionatorio y disciplinario que se surtan ante la Superintendencia de la Economía Solidaria; fecha en la que no correrán los términos para todos los efectos de Ley, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. ARTÍCULO 2°. - Suspender entre el 19 de marzo y el 18 de abril de 2020, inclusive, la recepción de correspondencia de usuarios externos ante la Ventanilla Única de Correspondencia en la sede de la Superintendencia de la Economía Solidaria.
Para este fin, se dispondrán todos los canales virtuales de la Entidad para recibir peticiones, consultas y demás solicitudes ciudadanas. ARTÍCULO 3°. - Suspender entre el 19 de marzo y el 18 de abril de 2020, inclusive, las actuaciones que se adelanten con carácter disciplinario en contra de los funcionarios de la Superintendencia de la Economía Solidaria, tanto en primera como en segunda instancia». […] Que posteriormente, la Superintendencia de la Economía Solidaria mediante Resolución 2020SES004475 del 17 de abril de 2020 dispuso lo siguiente: «ARTÍCULO 1°. - Prorrogar el término de la suspensión desde el 19 de abril y hasta el 8 de mayo de 2020, inclusive, de las actuaciones procesales y el agotamiento de los recursos de las actuaciones administrativas, que se deriven de los procesos del régimen administrativo sancionatorio y disciplinario adelantados por la Entidad.
Parágrafo: Durante la suspensión de términos y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza, según las disposiciones indicadas en el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020. ARTÍCULO 2°. – Prorrogar el término de la suspensión desde el 19 de abril y hasta el 8 de mayo de 2020, inclusive, para la recepción de correspondencia de usuarios externos ante la Ventanilla Única de Correspondencia en la sede de la Superintendencia de la Economía Solidaria.
Para este fin, se dispondrán todos los canales virtuales de la Entidad para recibir peticiones, consultas, correspondencia y demás solicitudes de la ciudadanía en general y de las organizaciones de la economía solidaria vigiladas. ARTÍCULO 3°. – Mantener las demás medidas adoptadas en la Resolución 2020SES003695 del 19 de marzo de 2020 y en la Resolución 2020SES004045 del 3 de abril de 2020» Que el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, expedido por el Ministerio de Justicia y del Derecho, «Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica», establece en su artículo 6 lo siguiente: «Artículo 6.
Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. […] Que el Gobierno Nacional mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, dispuso lo siguiente: «Artículo 1. Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto».
Que, por lo anterior y, con el fin de garantizar a los servidores públicos, a los ciudadanos e interesados en los procedimientos administrativos sancionatorios y disciplinarios, en su caso, así como, respetar el debido proceso y brindar seguridad jurídica en las actuaciones que cursan actualmente en esta Superintendencia, se hace necesario tomar medidas transitorias, como las que aquí se disponen, para adecuar las condiciones de la prestación del servicio de esta entidad.
RESUELVE
ARTÍCULO 1 °. - Prorrogar desde el 9 de mayo y hasta el 30 de mayo de 2020, inclusive, el término de la suspensión de las actuaciones procesales y el agotamiento de los recursos de las actuaciones administrativas, que se deriven de los procesos del régimen administrativo sancionatorio y disciplinario adelantados por la Entidad. Parágrafo: Durante la suspensión de términos y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza, según las disposiciones indicadas en el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020.
ARTÍCULO 2 °. – Prorrogar desde el 9 de mayo y hasta el 30 de mayo de 2020, inclusive, el término de la suspensión, para la recepción de correspondencia de usuarios externos ante la Ventanilla Única de Correspondencia en la sede de la Superintendencia de la Economía Solidaria. Para este fin, se dispondrán todos los canales virtuales de la Entidad para recibir peticiones, consultas, correspondencia y demás solicitudes de la ciudadanía en general y de las organizaciones de la economía solidaria vigiladas.
ARTÍCULO 3 °. – Mantener las demás medidas adoptadas mediante las Resoluciones en la 2020SES003695 del 19 de marzo de 2020 y Resolución 2020SES004045 del 3 de abril de 2020. (hay firma) RICARDO LOZANO PARDO Superintendente [sic para toda la cita] El mismo funcionario, expidió también la Resolución 2020SES006485 de 29 de mayo de 2020, «Por la cual se prorroga la medida de suspensión de términos adoptada mediante la Resolución 2020110005495 del 8 de mayo de 2020», que en lo pertinente, adujo: Que el Gobierno Nacional mediante el Decreto 636 del 6 de mayo de 2020, impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria por la pandemia del Coronavirus COVID.19 y el mantenimiento del orden público, señalando lo siguiente: «Artículo 1.
Aislamiento. Ordenar el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 11 de mayo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de mayo de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19. (….) (…) Artículo 5.
Teletrabajo y trabajo en casa. Durante el tiempo que dure la emergencia sanitaria por causa de la pandemia del Coronavirus COVID- 19, las entidades del sector público y privado procurarán que sus empleados o contratistas cuya presencia no sea indispensable en la sede de trabajo; desarrollen las funciones y obligaciones bajo las modalidades de teletrabajo, trabajo en casa u otras similares».
Que el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, dispuso lo siguiente: «Artículo 1. Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto ». Que el Gobierno Nacional, mediante Decreto 479 del 28 de mayo de 2020, señaló lo siguiente: «Artículo 1.
Aislamiento. Ordenar el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 1 de junio de 2020, hasta las cero horas (00:001 del día 1 de julio de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19 (…) Artículo 6.
Teletrabajo y trabajo en casa. Durante el tiempo que dure la emergencia sanitaria por causa de la pandemia del Coronavirus COVID- 19, las entidades del sector público y privado procurarán que sus empleados o contratistas cuya presencia no sea indispensable en la sede de trabajo, desarrollen las funciones y obligaciones bajo las modalidades de teletrabajo, trabajo en casa u otras similares…».
Que, como consecuencia de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para el distanciamiento social y el aislamiento preventivo obligatorio, y la Declaratoria de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, se hace necesario que la Superintendencia garantice el acceso, la atención y la prestación de los servicios mediante la utilización de los medios digitales y los mecanismos de las tecnologías de la información y las comunicaciones, para de esta forma evitar la exposición física entre los servidores públicos y la ciudadanía y las reuniones de las personas en las sedes de la Entidad.
RESUELVE
ARTÍCULO 1 °. – Prorrogar, desde el 31 de mayo y hasta el 30 de junio de 2020, inclusive, el término de la suspensión de las actuaciones procesales y el agotamiento de los recursos de las actuaciones administrativas que se deriven de los procesos del régimen administrativo sancionatorio y disciplinario adelantados por la Entidad. Parágrafo: Durante la suspensión de términos y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones, no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza, según las disposiciones indicadas en el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020.
ARTÍCULO 2 °. – Prorrogar, desde el 31 de mayo y hasta el 30 de junio de 2020, inclusive, el término de la suspensión para la recepción de correspondencia de usuarios externos ante la Ventanilla Única de Correspondencia en la sede de la Superintendencia de la Economía Solidaria. Para este fin, se dispondrán todos los canales virtuales de la Entidad para recibir peticiones, consultas, correspondencia y demás solicitudes de la ciudadanía en general y de las organizaciones de la economía solidaria vigiladas [sic para toda la cita]. 2.
Como se precisó, esta jurisdicción ejerce control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general, que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa durante los estados de excepción, que constituyan desarrollo de los correspondientes decretos legislativos, los que, a su vez, «deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia», por mandato del artículo 215 de la Constitución Política.
De modo que si el acto administrativo de que se trate se distancia de dicha fuente normativa porque la medida adoptada no es de carácter general o no desarrolla los mencionados decretos, la consecuencia jurídica no puede ser otra que la improcedencia del control inmediato de legalidad, lo que no es óbice para que se promueva su examen con fundamento en los demás medios de control consagrados en el CPACA, por demanda de cualquier persona.
No debe perderse de vista que, según la jurisprudencia constitucional, el control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es una medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales[4]. Al respecto, esta Corporación, en providencia de 28 de enero de 2003[5], sostuvo que «[…] el control automático de legalidad que estructura el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 versa sobre “las medidas de carácter general”, entendidas éstas como actos de contenido general […]» (negrilla del despacho) y «se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo»[6].
En consonancia con lo dicho, la sala plena de lo contencioso-administrativo de esta Corporación[7] ha reiterado: Características del control inmediato de legalidad El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos administrativos de carácter general que se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo.
El examen de legalidad se realiza mediante la confrontación del acto administrativo con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994) y los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción. En oportunidades anteriores, la Sala[8] ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes: a) Es un proceso judicial porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos en ejercicio de la función administrativa que desarrolla los decretos. […] c) Es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan En principio, podría pensarse que el control integral supone que el acto administrativo general se confronta frente a todo el ordenamiento jurídico.
Sin embargo, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137 (se subraya). En sentencia de 24 de mayo de 2016, la misma sala insistió en que «El Consejo de Estado con fundamento en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 111.8, 136 y 185 del CPACA, realiza un control inmediato y automático de legalidad sobre los actos administrativos de carácter general expedidos por las autoridades nacionales con base en los decretos legislativos»[9] (se destaca).
Recuérdese que, al tenor del artículo 111 (numeral 8) del CPACA, la sala de lo contencioso-administrativo de esta Corporación tiene la función de «Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción» (se destaca). 3. En tales circunstancias, las Resoluciones objeto de análisis no colman la condición de establecer una medida de carácter general (erga omnes), dado el alcance limitado de sus destinatarios; su obligatoriedad y eficacia se proyecta exclusivamente a la esfera de funcionamiento interno de la institución, en particular, acerca de la «suspensión de los términos de las actuaciones procesales y el agotamiento de los recursos de las actuaciones administrativas, que se deriven de los procesos del régimen administrativo sancionatorio y disciplinario adelantados por la Entidad» (se destaca), y si bien incide en asuntos ciudadanos, el caso involucra únicamente las personas que se hallan en tal situación en el momento de adoptarse la medida; es decir, que se trata de un grupo determinado y determinable de interesados, no de la ciudadanía en general.
Se considera acto administrativo de carácter particular aquel cuyos destinatarios se pueden individualizar, como acontece en el presente asunto. En este orden de ideas, se infiere que los mencionados actos no constituyen una «medida de carácter general» pasible del control inmediato de legalidad previsto en el artículo 136 del CPACA. Ahora bien, al igual que las demás, la medida de suspensión de la recepción de correspondencia de usuarios externos a través de la ventanilla única en la sede de la Superintendencia de la Economía Solidaria, para privilegiar su atención por medio de los canales virtuales habilitados por la entidad para recibir peticiones, consultas, correspondencia y demás solicitudes de la ciudadanía en general y de las organizaciones de la economía solidaria vigiladas, prevista en el artículo 2° de los actos objeto de control, se adoptó al margen de la vigencia del Decreto legislativo 417 de 17 de marzo de 2020 y a pesar de que sí lo fue dentro de la del Decreto legislativo 637 de 6 de mayo del mismo año, no lo desarrolla, como se precisa en el apartado siguiente de esta procidencia. 4.
Pese a que en sus consideraciones mencionan los Decretos legislativos 417 de 17 de marzo y 637 de 6 de mayo de 2020[10], no se sustentan realmente en ninguno de los decretos legislativos que desarrollan los estados de excepción. Obsérvese que, en el presente caso, las Resoluciones objeto de análisis se expidieron el 9 y 29 de mayo de 2020, esto es, después de terminado el primer estado de excepción que invocan, cuya declaración se realizó a través del Decreto legislativo 417 de 17 de marzo de 2020[11] y venció el 15 de abril siguiente.
De modo que no sugieron a la vida jurídica «durante» tal estado excepcional, como lo establece el referido artículo 111 (numeral 8) del CPACA. Agrégase que no desarrollan ninguna medida del Decreto legislativo 637 de 6 de mayo de 2020, que también citan, con el cual el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, por segunda vez, «declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional», puesto que esta disposición no las consagra, salvo la declaratoria misma del estado de excepción, por tal razón, el mencionado Decreto, en el artículo 3°, adiciona que «El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos» (se destaca).
Tampoco desarrollan alguna medida de las previstas en los decretos legislativos que siguieron a la declaratoria del último estado de excepción, y los que mencionan en su motivación (Decretos 636 y 749 de mayo de 2020) ordenaron el aislamiento preventivo obligatorio de las personas habitantes en Colombia, en el marco de la emergencia sanitaria, no de tal estado.
Resulta pertinente recordar que, de conformidad con el artículo 103 del CPACA, «Los procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tienen por objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico» (se destaca). El hecho es que al juez administrativo, como garante fundamental del Estado social de derecho, le está vedado arrogarse atribuciones que la ley no le otorga para ejercer control inmediato de legalidad de actos administrativos que no son de carácter general, ni fueron expedidos «como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción», tal como lo establecen los artículos 20 de la Ley estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA, ya citados, se itera, sin perjuicio de que puedan ser revisados por otra vía legal.
Lo anterior por cuanto, a diferencia de los demás medios de control consagrados en esta jurisdicción, el que nos ocupa «Se trata de un control jurisdiccional sui generis, posterior a la expedición del acto, regido por las notas de oficiosidad e integridad, llamado a ser ejercido respecto de una cierta clase de decisiones de las autoridades que se determinan según el alcance, la función y la finalidad perseguida», ha sostenido el pleno de la sala contencioso-administrativa de esta Colegiatura[12].
En consecuencia, se impone rechazar los presentes medios de control, de conformidad con el artículo 169 (numeral 3) del CPACA[13], por tratarse de asuntos no susceptibles de juzgamiento a través de tal mecanismo de revisión. En mérito de lo expuesto, el despacho DECIDE: 1.° Acumular al presente trámite el 11001-03-15-000-2020-02462-00, concerniente al control inmediato de legalidad de la Resolución 2020SES006485 de 29 de mayo de 2020, expedida por el superintendente de la economía solidaria, «Por la cual se prorroga la medida de suspensión de términos adoptada mediante la Resolución 2020110005495 del 8 de mayo de 2020», según lo expuesto. 2.º Rechazar el control inmediato de legalidad de las Resoluciones 2020110005495 de 8 de mayo de 2020 y 2020SES006485 de 29 de los mismos mes y año, emitidas por el superintendente de la economía solidaria, conforme a la motivación. 3.° Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Sala plena de lo contencioso administrativo, C. P. Reinaldo Chavarro Buriticá, expediente 11001-03-15-000-2002-1280-00(CA-006). [2] Sentencia de 5 de marzo de 2012, sala plena de lo contencioso administrativo, C. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente 11001-03- 15-000-2010- 00369-00. [3] Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz. [4] Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994, M. P. Carlos Gaviria Díaz. [5] Sala plena de lo contencioso administrativo, C. P. Reinaldo Chavarro Buriticá, expediente 11001-03-15-000-2002-1280-01(CA-006). [6] Sentencia de 5 de marzo de 2012, sala plena de lo contencioso administrativo, C. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente 11001-03- 15-000-2010- 00369-00. [7] Sentencia de 5 de marzo de 2012, expediente 11001031500020100036900, M. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [8] Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, M. P. Enrique Gil Botero. [9] Expediente 11001031500020150257800, M. P. Guillermo Vargas Ayala. [10] Por los cuales se declara un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional. [11] Con el cual el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, «declara un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional», así: «Artículo 1.
Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) dias calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto». [12] Sentencia de 22 de mayo de 2018, expediente 11001-03-15-000-2010-00221- 00(CA), M. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [13] «ARTÍCULO 169. RECHAZO DE LA DEMANDA.
Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: […]. 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial».