25000-23-42-000-2013-06737-01 — Consejo de Estado

HOMOLOGACIÓN DE LOS AGENTES Y SUBOFICIALES DE LA POLICÍA AL NIVEL EJECUTIVO DE LA POLICÍA NACIONAL / PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD / DESMEJORA SALARIAL / PRINCIPIO DE INESCINDIBILIDAD DE LA LEY Si bien el personal vinculado al nivel ejecutivo de la Policía Nacional no devenga los mismos haberes que los uniformados que pertenecen a la gradación de suboficial de la institución (primas de actividad y antigüedad, bonificación por buena conducta, subsidio familiar, entre otros), y se supone que esa circunstancia desmejora la situación de la accionante, tal como lo sostiene en el escrito de demanda, lo cierto es que con el ingreso de la actora al nivel ejecutivo su asignación básica mensual aumentó en un porcentaje cercano al 100% respecto de la recibida antes de la homologación. Por ello, los emolumentos que fueron reconocidos por la Policía Nacional en virtud del Decreto 1091 de 1995, liquidados con base en aquel valor, resultaron más beneficiosos para esta, sin olvidar que desde su ingreso a dicha carrera ascendió en la jerarquía de mando creada por el Decreto 132 de 1995, como se desprende de la Resolución 3207 de 4 de septiembre de 2012, del director general de la Policía Nacional, mediante la cual fue ascendida al grado de subcomisaria.

FUENTE FORMAL: LEY 62 DE 1993 – ARTÍCULO 35 / DECRETO 41 DE 1994 – ARTÍCULO 3 / LEY 180 DE 1995 / DECRETO 132 DE 1995 – ARTÍCULO 3 / DECRETO 132 DE 1995 – ARTÍCULO 12 / DECRETO 132 DE 1995 – ARTÍCULO 15 / DECRETO 132 DE 1995 – ARTÍCULO 82 / DECRETO 1091 DE 1995 – ARTÍCULO 4 / DECRETO 1091 DE 1995 – ARTÍCULO 5 / DECRETO 1091 DE 1995 – ARTÍCULO 7 / DECRETO 1091 DE 1995 – ARTÍCULO 11 / DECRETO 1091 DE 1995 – ARTÍCULO 12 / DECRETO 1091 DE 1995 – ARTÍCULO 16 / DECRETO 1091 DE 1995 – ARTÍCULO 50 / DECRETO 1212 DE 1990 / DECRETO 4433 DE 2004 – ARTÍCULO 23 HOMOLOGACIÓN DE LOS AGENTES Y SUBOFICIALES DE LA POLICÍA AL NIVEL EJECUTIVO DE LA POLICÍA NACIONAL / RECONOCIMIENTO DE CESANTÍAS RETROACTIVAS – Improcedencia Por otra parte, resulta pertinente anotar que no es posible acceder a la solicitud de reliquidación y pago del auxilio de cesantías retroactivas, en razón a que el mencionado Decreto 1091 de 1995 determinó que «[a]l personal de suboficiales y agentes de la Policía Nacional, que opte por ingresar al nivel ejecutivo, se le liquidará y pagará las cesantías a que tenga derecho, de conformidad con lo establecido en los Decretos 1212 y 1213 de 1990, respectivamente, liquidadas por una sola vez al momento de producirse el cambio, al nuevo nivel», lo cual significa que ese régimen solo se mantuvo hasta el momento en que se produjo la homologación, y a partir de esa fecha comenzaba a regir lo preceptuado en el primero. Igualmente, se precisa que las cesantías que le fueron reconocidas anualmente con fundamento en el Decreto 1091 de 1995, se liquidaron a partir de la asignación básica mensual fijada por el Gobierno nacional que desde la fecha de la homologación aumentó en más de un 100%.

NOTA DE RELATORÍA: En relación con la homologación al nivel ejecutivo de los agentes y suboficiales de la Policía, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 31 de enero de 2013, radicación: 1147- 12, C.P.: Víctor Hernando Alvarado Ardila. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinte (2020).

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 74 a 96). La señora Deysi Navarro Arteaga, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se «[ ] declare la Nulidad del Oficio Nº S-2013 – 162871/ ADSAL – GRUNO- 22 del 11 de junio de 2013, donde se neg[aron] las peticiones realizadas a la entidad emplazada, para que se re-liquidara y pagara[n] los factores salariales y prestacionales que la Policía Nacional le suprimió y/o extinguió y disminuyó sin fundamento constitucional o legal alguno […]» (sic).

Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la demandada a pagar las sumas que correspondan por concepto de prima de actividad (en porcentaje del 33% hasta el 1º. de julio de 2007 y del 50% desde esa fecha hasta su retiro), de antigüedad (en un 10%) «[…] desde el 12 de agosto de 2001, y por cada año que permaneció en la institución en un uno por ciento (1%) […]», subsidio familiar en un 39% por su esposo y dos hijos, bonificación por buena conducta (porcentaje del 5%) y cesantías retroactivas; y la modificación de su hoja de servicios.

Los valores solicitados deberán ser indexados. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la actora que prestó sus servicios a la Policía Nacional por 21 años, 9 meses y 14 días, «Siendo su último grado el de SUBCOMISARIO», y mediante Resolución 6924 de 1º. de julio de 1994 fue homologada al nivel ejecutivo de la Policía Nacional en el grado de subintendente «[…] con la misma continuidad de la relación laboral, antigüedad y cumpliendo las mismas actividades del servicio y con la misma responsabilidad del cargo».

Que «[…] se encuentra en uso de buen retiro en el grado de Subcomisario y su última Unidad fue [el] “GRUPO COORDINACION ACADEMICA NUSEFA – DIBIE- DIBIE” de la Policía Nacional, con sede en ciudad de Bogotá […]» (sic). Dice que, a través de Resolución 4196 de 2 de noviembre de 2012, se aceptó su retiro y fue dada de alta el 6 de febrero de 2013.

Que solicitó de la accionada la reliquidación y pago de «[…] los factores salariales y prestacionales, de las partidas contenidas en el […] Decreto 1212 de 1990, las cuales se venían cancelando antes de su homologación al Nivel Ejecutivo […]» y la correspondiente modificación de su «[…] hoja de servicios Nº 63367531 de fecha 11 de diciembre de 2.012 para que se reconociera la asignación de retiro […]» (sic), lo cual le fue negado con oficio S-2013-162871/ ADSAL-GRUNO-22 de 11 de junio de 2013. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por el acto administrativo demandado los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 29, 48 (incisos 10º y 12º), 53, 58, 83, 84, 150 (numerales 10 y 19), 189, 218 y 220 de la Constitución Política; 80 del Código Contencioso Administrativo; 2 y 10 de la Ley 4ª de 1992; 7 de la Ley 180 de 1995; 9, 10, 11 y 13 de la Ley 489 de 1998; 33 de la Ley 734 de 2002 y 2 (numeral 2.7) de la Ley 923 de 2004; y los Decretos 1212 de 1990 y 132 de 1995 (artículo 82).

Aduce que el acto administrativo acusado carece de legitimidad y desconoce las normas vigentes al momento en que se trasladó del escalafón de los suboficiales al nivel ejecutivo, porque «[ ] los Agentes de la policía Nacional al homologarse a la carrera del nivel ejecutivo, realizaron ese movimiento ante la autoridad competente amparados en la presunción de la buena fe de que la administración no los desmejoraría en ningún aspecto, es decir […] que se respetarían los criterios y objetivos estipulados en las leyes 4ª de 1992, 180 de 1995 y el Decreto ley 132 de 1995 […]» (sic).

Que «Con la homologación a que se sometió […] es válido afirmar que está amparado por la prohibición de discriminar o desmejorar sus condiciones salariales y prestacionales, por lo tanto la Policía Nacional al efectuar las liquidaciones de las prestaciones sociales a que tenía derecho […] hace uso de disposiciones normativas que contrarían los mandatos constitucionales» (sic). 1.5 Contestación de la demanda (ff. 112 a 133).

La Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, a través de apoderada, se opone a las pretensiones de la demanda, porque la «[…] demandante, voluntariamente se homologó a la carrera del Nivel Ejecutivo, conociendo las normas que l[a] iban a regir y sin que existiera coacción alguna para que procediera a cambiarse de régimen» (sic).

Afirma que «De conformidad con el artículo 1º de la Ley 180 de 1995 la Policía Nacional está integrada por “Oficiales, personal del Nivel Ejecutivo, Suboficiales, Agentes, Alumnos y por quienes presten el servicio militar obligatorio en la Institución, así como por los servidores públicos no uniformados, pertenecientes a ella", lo cual quiere decir que el Nivel Ejecutivo es superior al de Suboficiales, y con mayor razón, al de agentes, aspecto que por demás se constituyó en un incentivo para quienes se desempeñan en estos dos últimos niveles, pues tenían la posibilidad de ascender a un rango más elevado dentro de la jerarquía de la Policía Nacional […]» (sic).

Que de la comparación de ingresos que recibía la actora como cabo segundo a los que recibió como subintendente, se advierte un incremento en sus condiciones salariales que «[…] la llevaron a continuar desempeñando funciones en el Nivel Ejecutivo de la Institución desde la fecha de su ingreso (1 de junio de 1994) hasta el día 14 de febrero de 2013 (cuando elevó la petición en vía administrativa), sin manifestar su inconformismo». 1.6 Providencia apelada (ff. 229 a 251).

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), mediante sentencia de 5 de marzo de 2015, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «La parte demandante pretende que, hallándose en el régimen del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional contenido [en el] Decreto 1091 de 1995, se le beneficie también del régimen salarial y prestacional de Suboficiales de la Policía Nacional contemplado en el Decreto 1212 de 1990, pretensión que a todas luces es ilegal porque vulnera abiertamente el principio de inescibilidad (sic) normativa, según el cual, la norma que gobierna una determinada situación jurídica, debe aplicarse en forma completa y no tomando parcialmente de los diferentes regímenes lo que más le beneficie, salvo que la ley así lo disponga, pero este no es el caso.

De aceptar esa mixtura de regímenes salariales y/o pensionales, el juez estaría creando un tercer régimen pensional que solo está reservado al Congreso de la República. Adicionalmente la demandante se acogió libremente al régimen del Nivel Ejecutivo». Concluye que «[…] no hubo regresividad con el paso al Nivel Ejecutivo de la Policía de la parte demandante, por cuanto se aumentó ostensiblemente el salario; que si bien [el] Decreto 1091 de 1995 no contempló primas como, la de antigüedad y actividad, entre otras, se modificaron unos factores y crearon otros, como la prima del nivel ejecutivo y la de retorno a la experiencia, evitando así desmejorar la situación de quienes estando al servicio de la Policía Nacional en calidad de Agente o Suboficial optaran por pasar al Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, conservando así los niveles salariales que venían percibiendo tal como lo prevé el artículo 82 de la Ley 132 de 1995». 1.7 Recurso de apelación (ff. 257 a 261).

Inconforme con la anterior sentencia, la actora, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación, al estimar que «[…] el legislador ofreció una protección especial para los miembros de la Policía Nacional que pretendían homologarse al Nivel Ejecutivo, siendo enfático en prohibir el desmejoramiento de las condiciones laborales de quienes se encontraban al servicio de esta institución, y aun más recalcando que toda disposición en contrario carecería de efectos legales» (sic).

Que «[…] para el año 1994 […] se encontraba en servicio activo en la Policía Nacional como sub oficial y a partir del 1º de agosto de 1996, en vigencia del Decreto 41 de 1994, de la Ley 180 de 1995 y del Decreto 132 de 1995, es homologad[a] a la carrera del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, es claro que tenía una situación jurídica protegida, que no puede ser desprotegida, por lo tanto tiene derecho a que se le reconozcan las primas de antigüedad y de actividad, al subsidio familiar, al distintivo de buena conducta y régimen de cesantías de conformidad con lo establecido en el decreto 1212 de 1990, con los respectivos incrementos que haya tenido su sueldo básico […]» (sic).

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto por la demandante fue concedido mediante proveído de 30 de junio de 2015 (f. 263) y admitido por esta Corporación a través de auto de 11 de febrero de 2016 (f. 267), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de auto de 19 de noviembre de 2018 (f. 273), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por la demandada. 2.1.1 Parte demandada (ff. 284 a 288).

La apoderada de la Policía Nacional reitera los argumentos de defensa expuestos en la contestación de la demanda y demás intervenciones en defensa de la entidad y afirma que «[…] respecto a la carrera de Agentes, Suboficiales y Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, se está frente a regímenes salariales y prestaciones diferentes, en cuanto a sueldos básicos, primas, bonificaciones, subsidios, etc., por lo que cabe destacar, que [la] accionante voluntariamente se homologó a la carrera del Nivel Ejecutivo, conociendo las normas que [la] iban a regir y decidiendo de manera libre, voluntaria, bajo su propia autoría y responsabilidad, pasarse al escalafón del Nivel Ejecutivo, en el cual las normas son totalmente distintas a las que rigen a los Agentes y Suboficiales, aspecto relevante y de gran importancia que debió [la actora] tener en cuenta antes de someterse al nuevo régimen por el cual sería cobijado» (sic).

Arguye que «[…] el Nivel Ejecutivo tiene mejores condiciones laborales que las de los agentes y Suboficiales, pues para su ingreso estableció unos requisitos más exigentes que para estos últimos, y dentro de esos beneficios se encuentran los de orden económico en materia salarial y prestacional». III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico.

Se contrae a determinar si a la demandante, en su condición de subcomisaria del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, le asiste derecho o no al reconocimiento y pago de las partidas establecidas en el Decreto 1212 de 1990, tales como primas de actividad y antigüedad, subsidio familiar y bonificación por buena conducta, pero con base en el sueldo básico devengado como subcomisaria al momento del retiro del servicio. 3.3 Marco jurídico.

En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Lo primero que ha de anotarse es que en virtud de las facultades extraordinarias otorgadas por el legislador a través de la Ley 62 de 1993[1], el Gobierno nacional expidió el Decreto 41 de 1994 que modificó las normas de carrera del personal de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional e incluyó dentro de la jerarquía de mando de la institución el denominado nivel ejecutivo, que estaría compuesto por los siguientes grados: ARTICULO 3o.

JERARQUÍA. La jerarquía de los oficiales, suboficiales y personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, para efectos de mando, régimen disciplinario, justicia penal militar, lo mismo que para todos los derechos y obligaciones consagrados en este estatuto, comprende los siguientes grados: […]

3. NIVEL EJECUTIVO a) Comisario b) Subcomisario c) Intendente d) Subintendente e) Patrullero, Carabinero, Investigador según su especialidad. Sin embargo, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-417 de 22 de septiembre de 1994, declaró inexequibles todos los apartes de la disposición que se referían al aludido nivel, por considerar que se excedió el límite material fijado en la ley que confirió las facultades extraordinarias, toda vez que «El Presidente de la República, al tenor de la ley de investidura, no estaba autorizado para crear una tercera categoría dentro del personal uniformado de la Policía Nacional, denominada “nivel ejecutivo”, tal como se hizo, pues el legislador ordinario decidió conservar las mismas tres categorías que tradicionalmente se conocen en esa Institución, a saber: la de oficiales, la de suboficiales y la de agentes».

Posteriormente, el Congreso de la República profirió la Ley 180 de 1995, por medio de la cual modificó el artículo 6.º de la Ley 62 de 1993, en el sentido de precisar que «La Policía Nacional está integrada por Oficiales, personal del Nivel Ejecutivo, Suboficiales, Agentes, Alumnos y por quienes presten el servicio militar obligatorio en la Institución, así como por los servidores públicos no uniformados, pertenecientes a ella», y, en consecuencia, revistió de facultades extraordinarias al presidente de la República para desarrollar la carrera policial denominada nivel ejecutivo, a la cual podrían vincularse suboficiales, agentes y personal no uniformado que estuviere activo en la institución (a quienes no se les podría discriminar, ni desmejorar su situación actual)[2] e igualmente estableció la posibilidad de incorporación directa en el citado nivel.

Conforme a lo anterior, mediante Decreto 132 de 1995[3], se reglamentó el sistema de carrera del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, que en lo concerniente a la jerarquía, ingreso y régimen salarial y prestacional, dispuso: Artículo 3º. Jerarquía. La Jerarquía del personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, para efectos de mando, régimen disciplinario, Justicia Penal Militar, lo mismo que para todos los derechos y obligaciones consagrados en este estatuto, comprende los siguientes grados: 1.

Comisario 2. Subcomisario 3. Intendente 4. Subintendente 5. Patrullero, carabinero, investigador según su especialidad. […] Artículo 12. Ingreso de suboficiales al nivel ejecutivo. Podrán ingresar a la escala jerárquica del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, los suboficiales en servicio activo que lo soliciten, de acuerdo con las siguientes equivalencias: 1.

Cabo segundo y Cabo Primero, al grado de Subintendente. 2. Sargento Segundo y Sargento Viceprimero, al grado de Intendente. 3. Sargento Primero, al grado de Subcomisario; 4. Sargento mayor, al grado de Comisario. […] Artículo 15. Régimen salarial y prestacional del personal del nivel ejecutivo. El personal que ingrese al Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, se someterá al régimen salarial y prestacional determinado en las disposiciones que sobre salarios y prestaciones dicte el Gobierno Nacional. […] Artículo 82.

Ingreso al nivel ejecutivo. El ingreso al Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional no podrá discriminar, ni desmejorar, en ningún aspecto la situación de quienes están al servicio de la Policía Nacional. Luego, fue proferido el Decreto 1091 de 1995, «Por el cual se expide el Régimen de Asignaciones y Prestaciones para el personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, creado mediante Decreto 132 de 1995», que contempló además de la asignación básica mensual, los haberes que a continuación se relacionan: Artículo 4º.

Prima de servicio. El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo tendrá derecho al pago de una prima de servicio equivalente a quince (15) días de remuneración, que se pagará en los primeros quince (15) días del mes de julio de cada año, conforme a los factores establecidos en el artículo 13 de este decreto.

Artículo 5º. Prima de navidad. El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo, tendrá derecho al pago anual de una prima de navidad equivalente a un mes de salario que corresponda al grado a treinta (30) de noviembre y se pagará dentro de los primeros quince (15) días del mes de diciembre de cada año, conforme a los factores establecidos en el artículo 13 de este decreto.

Artículo 7º. Prima del nivel ejecutivo. El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo, tendrá derecho a una prima del nivel ejecutivo equivalente al veinte por ciento (20%) de la asignación básica mensual. Esta prima no tiene carácter salarial para ningún efecto, con excepción de la prima de navidad. Artículo 11.

Prima de vacaciones. El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo, tendrá derecho al pago de una prima de vacaciones por cada año de servicio equivalente a quince (15) días de remuneración, conforme a los factores que se señalan en el artículo 13 de este decreto. Artículo 12. Subsidio de alimentación. El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo, tendrá derecho a un subsidio mensual de alimentación, en la cuantía que en todo tiempo determine el Gobierno Nacional.

Artículo 16. Pago en dinero del subsidio familiar. El subsidio familiar se pagará al personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo. El Gobierno Nacional determinará la cuantía del subsidio por persona a cargo. Artículo 50. Cesantías. El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, tendrá derecho a un auxilio de cesantía equivalente a un (1) mes de salario por cada año de servicio, tomando como base las partidas señaladas en el artículo 49 de este Decreto.

Este auxilio se liquidará el 31 de diciembre del respectivo año, por la anualidad o por la fracción correspondiente, teniendo en cuenta las cuantías de cada partida a la fecha de la liquidación. Adicionalmente, la misma disposición creó otros emolumentos que solo podía devengar el personal vinculado al nivel ejecutivo de la Policía Nacional que se encontrara en situaciones especiales, tales como: Artículo 8º.

Prima de retorno a la experiencia. El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, tendrá derecho a una prima mensual de retorno a la experiencia, que se liquidará de la siguiente forma: a) El uno por ciento (1%) del sueldo básico durante el primer año de servicio en el grado de Intendente y el uno por ciento (1%) más por cada año que permanezca en el mismo grado, sin sobrepasar el siete por ciento (7%). b) Un medio por ciento (1/2%) más por el primer año en el grado de subcomisario y medio por ciento (1/2%) más por cada año que permanezca en el mismo grado sin sobrepasar el nueve punto cinco por ciento (9.5%) c) Un medio por ciento (1/2%) más por el primer año en el grado de Comisario y medio por ciento (1/2%) más por cada año que permanezca en el mismo grado, sin sobrepasar el doce por ciento (12%)”.

Artículo 9º. Prima de alojamiento en el exterior. El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo, que desempeña comisiones permanentes en el exterior, mientras cumpla la comisión, tendrá derecho a una prima mensual de alojamiento hasta del siete por ciento (7%) del sueldo básico correspondiente a su grado, liquidará en dólares a razón de un dólar por cada peso.

Artículo 10. Prima de instalación. El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo, que sea trasladado o destinado en comisión permanente dentro del país y tenga por ello que cambiar de lugar de residencia, tendrá derecho, a una prima de instalación equivalente a una asignación básica mensual correspondiente a su grado.

Por otra parte, resulta pertinente anotar que el Decreto 1212 de 1990 desarrolló el régimen salarial y prestacional aplicable a los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional, el cual contemplaba los siguientes haberes: 1) Prima de actividad equivalente al 33%; 2) Prima de servicio anual equivalente al 50% de la totalidad de los haberes devengados en el mes de junio del respectivo año; 3) Prima de navidad equivalente a la totalidad de los haberes devengados en el mes de noviembre del respectivo año; 4) Prima de antigüedad con carácter mensual que se liquidará sobre el sueldo básico, así: a los diez (10) años, el 10% y por cada año que exceda de los diez (10), el 1% más; 5) Prima de vacaciones en porcentaje del 50% de los haberes mensuales por cada año de servicio; 6) Subsidio familiar que se liquidará mensualmente sobre el sueldo básico, así: a. Casados el treinta por ciento (30%), mas los porcentajes a que se tenga derecho conforme al literal c. de este artículo. b. Viudos, con hijos habidos dentro del matrimonio por los que exista el derecho a devengarlo, el treinta por ciento (30%), más los porcentajes de que trata el literal c. del presente artículo. c. Por el primer hijo el cinco por ciento (5%) y un cuatro por ciento (4%) por cada uno de los demás, sin que se sobrepase por este concepto del diecisiete por ciento (17%). 7) Auxilio de cesantía que se pagará por una sola vez en cuantía equivalente a un (1) mes de los últimos haberes devengados correspondientes a su condición por cada año de servicio o fracción de seis (6) meses o más, tomando como base las partidas señaladas en el artículo 140 y a las indemnizaciones que legalmente le puedan corresponder liquidadas igualmente conforme al citado artículo.

En lo concerniente a la creación del nivel ejecutivo dentro de la organización jerárquica de la Policía Nacional y la especial protección otorgada por el legislador al personal que se encontraba activo y optó por ingresar al mencionado nivel, esta Corporación en sentencia de 26 noviembre de 2009, con ponencia del consejero de Estado Luis Rafael Vergara Quintero, dentro del expediente 2005-00237-01 (10024-05), discurrió así: Del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional: La creación del nivel ejecutivo en la Policía Nacional obedeció fundamentalmente a la necesidad de profesionalizar la base y mandos medios de la Institución y darle una formación integral que le permitiera afrontar con criterio y decisión, las múltiples y delicadas responsabilidades que debía asumir en desarrollo de su misión ante la comunidad, además, con la creación de ese nivel, se quiso mejorar la remuneración de los agentes y conferirles un régimen salarial especial. […] Estos miembros, están amparados por los principios de la buena fe[4], confianza legítima y seguridad jurídica, pues si en cumplimiento de una norma superior, la Institución hace un llamado con el fin de que algunos de sus miembros pasen de un escalafón a otro en aras de mejorar el servicio, asegurando que con ello sus condiciones laborales, salariales y prestacionales no serán desmejoradas, crea una expectativa legítima de certeza, seguridad y exactitud sobre la información en el administrado, que no se pueden desconocer. […] Así las cosas, el parágrafo demandado del artículo 27, si bien consagró un trato diferenciado entre los miembros vinculados al nivel ejecutivo al momento de entrar en vigencia el citado Decreto con el personal que ingresara con posterioridad, no vulneró el derecho a la igualdad, pues como ya se vio, la diferenciación no se produjo entre iguales, pues a los activos se les debía respetar la especialísima protección con que venían revestidos por las normas de creación, que, para recordar, previeron que sus condiciones laborales no podían ser desmejoradas al pasar al nivel ejecutivo.

El trato diferente que se dio entre los activos y los nuevos en el Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, estuvo objetiva y razonablemente justificado, razón por la cual el cargo endilgado al parágrafo demandado no prospera (destaca la Sala). Sobre este aspecto, la subsección B de la sección segunda de este Cuerpo Colegiado, en providencia de 31 de enero de 2013[5], sostuvo: […] quienes pertenecían al nivel de Agentes y Suboficiales de la Policía Nacional tenían la posibilidad de acceder, voluntariamente, a la carrera del Nivel Ejecutivo; y…quienes así lo hicieran debían someterse al régimen salarial y prestacional que estableciera el Gobierno Nacional, sin ser desmejorados o discriminados, en todo caso, en su situación laboral.

En relación con este último aspecto, debe advertirse que se convierte en una regulación expresa de la prohibición de retroceso o de regresividad derivada del principio de progresividad al que están sometidas las facetas prestacionales de los derechos constitucionales. En este marco, de una lectura armónica v. gr. del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, con especial cuidado del artículo 2.1., se deriva que los Estados deben lograr la satisfacción plena de los derechos que allí se consagran [entre los cuales se hace referencia al trabajo y a su adecuada remuneración] de manera gradual y en progreso.

Bajo esta línea, aunque no se desconocen los esfuerzos económicos que se deben adelantar para la consecución de máximos niveles de satisfacción de este tipo de bienes, tampoco es dable, en principio, que el Estado, so pena de vulnerar el mandato de “progreso”, disminuya el nivel de protección que ha alcanzado por la vía de gradualidad, por lo que, tanto a nivel internacional como nacional, se ha considerado que uno de los imperativos derivados del referido principio de progresividad es la prohibición de retroceso o regresividad, la cual se ha entendido por la Corte Constitucional, en la Sentencia T-428 de 2012.

De acuerdo con el anterior recuento normativo y jurisprudencial, resulta claro para la Sala que el nivel ejecutivo de la Policía Nacional fue creado con el propósito de i) mejorar las condiciones salariales de los agentes y suboficiales de menor grado dentro de la institución; ii) otorgar a los primeros un régimen salarial especial; iii) permitir el ascenso del aludido personal (agentes y suboficiales) dentro de la organización jerárquica de la Policía Nacional; y iv) profesionalizar la labor de los servidores que pertenecían a tales niveles en aras de mejorar el servicio cuya prestación ha sido encargada a la entidad.

Asimismo, el legislador buscó respetar y proteger los derechos y garantías reconocidos al personal de agentes y suboficiales que de manera voluntaria optó por ingresar al nuevo sistema de carrera, pues consagró expresamente que los funcionarios homologados no podían padecer desmejora en su situación salarial y prestacional en consideración a los principios de irrenunciabilidad de los beneficios laborales, buena fe, confianza legítima y progresividad de los derechos sociales, así como en la prohibición de regresividad en este mismo aspecto. 3.5 Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Formato de hoja de servicios de 11 de diciembre de 2012 (f. 10), originario de la dirección de talento humano de la Policía Nacional, que da cuenta de que la accionante laboró en esa institución como agente alumna del 12 de agosto de 1991 al 31 de enero de 1992; luego pasó a ser agente, desde el 1.º de febrero de 1992 hasta el 28 de diciembre de 1993; posteriormente, se desempeñó como suboficial del 29 de los mismos mes y año al 30 de junio de 1994; y, por último, ingresó al nivel ejecutivo el 1.º de julio de ese año y se retiró el 6 de febrero de 2013, incluidos los tres meses de alta. b) Resolución 3207 de 4 de septiembre de 2012 (ff. 32 a 34), suscrita por el director general de la Policía Nacional, con la que se ascendió a personal del nivel ejecutivo y suboficiales, entre esos la actora, al grado de subcomisaria. c) Escrito de 21 de mayo de 2013 (ff. 2 a 4), mediante el cual la accionante pide del área de administración salarial de la Policía Nacional «[ ] reconocer y ordenar PAGO INDEXADO en razón de una indebida aplicación de las normas antes señaladas […] todas las primas, subsidios, prestaciones periódicas y unitarias que dejé de percibir EN ACTIVIDAD desde que fui homologado al Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional el día 01 de julio de 1994 y hasta la fecha de mi retiro ocurrido el 06 de febrero de 2013, es decir, durante 17 años,7 meses, y 05 días» (sic) y la modificación de la hoja de servicios. d) Oficio No. S-2013-162871/ ADSAL – GRUNO - 22 de 11 de junio de 2013 (ff. 5 y 6), emanado de la jefe del área de administración salarial de la Policía Nacional, a través del cual se le negó a la demandante la solicitud relacionada en la letra precedente.

De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que la actora laboró en la Policía Nacional como agente alumna del 12 de agosto de 1991 al 31 de enero de 1992; luego pasó a ser agente, desde el 1.º de febrero de 1992 hasta el 28 de diciembre de 1993; posteriormente, se desempeñó como suboficial del 29 de los mismos mes y año al 30 de junio de 1994; y, por último, ingresó al nivel ejecutivo el 1.º de julio de ese año y se retiró el 6 de febrero de 2013, incluidos los tres meses de alta.

Resulta pertinente indicar que el Gobierno nacional mediante decreto fijó anualmente la asignación básica mensual que debía reconocerse al personal uniformado y no uniformado de la Policía Nacional, y, en concreto, frente a los grados de agente, subintendente, intendente, intendente jefe y subcomisario, dispuso: |Año |Decreto |Asignación|Asignación |Asignación|Asignación|Asignación |Asignación| | |que fijó |básica |básica |básica |básica |básica |básica | | |la |cabo |subintendente|intendente|intendente|subcomisario|comisario | | |asignación|segundo | | |jefe | | | | |anual | | | | | | | |1995|Decreto |$ 199.000 |$ 371.000 |$ 443.000 |-- |$ 496.000 |$649.000 | | |133 de | | | | | | | | |1995 | | | | | | | |1996|Decreto |15,40% |26,40% |33,90% |-- |38,30% |45,50% | | |107 de | | | | | | | | |1996 | | | | | | | |1997|Decreto |18,10% |28,00% |35,09% |-- |39,80% |47,30% | | |122 de | | | | | | | | |1997 | | | | | | | |1998|Decreto 58|17,42% |28,38% |36,39% |-- |40,39% |48,00% | | |de 1998 | | | | | | | |1999|Decreto 62|18,1976% |29,6468% |38,0143% |-- |42,1929% |50,1426% | | |de 1999 | | | | | | | |2000|Decreto |18,1976% |29,6468% |38,0143% |-- |42,1929% |50,1426% | | |2724 de | | | | | | | | |2000 | | | | | | | |2001|Decreto |19,3516% |30,5724% |39,0787% |41,1952% |43,3126% |51,2726% | | |2737 de | | | | | | | | |2001 | | | | | | | |2002|Decreto |19,5994% |30,6658% |39,1832% |41,3054% |43,4243% |51,3902% | | |745 de | | | | | | | | |2002 | | | | | | | |2003|Decreto |20,2622% |31,4273% |40,0616% |42,2074% |44,3473% |52,3138% | | |3552 de | | | | | | | | |2003 | | | | | | | |2004|Decreto |20,7473% |31,8202% |40,5007% |42,6660% |44,8164% |52,7816% | | |4158 de | | | | | | | | |2004 | | | | | | | |2005|Decreto |20,7473% |31,8202% |40,5007% |42,6660% |44,8164% |52,7816% | | |923 de | | | | | | | | |2005 | | | | | | | |2006|Decreto |20,7473% |31,8202% |40,5007% |42,6660% |44,8164% |52,7816% | | |407 de | | | | | | | | |2006 | | | | | | | |2007|Decreto |20,7473% |31,8202% |40,5007% |42,6660% |44,8164% |52,7816% | | |1515 de | | | | | | | | |2007 | | | | | | | |2008|Decreto |20,7473% |31,8202% |40,5007% |42,6660% |44,8164% |52,7816% | | |673 de | | | | | | | | |2008 | | | | | | | |2009|Decreto |20,7473% |31,8202% |40,5007% |42,6660% |44,8164% |52,7816% | | |737 de | | | | | | | | |2009 | | | | | | | |2010|Decreto |20,7473% |31,8202% |40,5007% |42,6660% |44,8164% |52,7816% | | |1530 de | | | | | | | | |2010 | | | | | | | *Porcentajes establecidos respecto de la remuneración de un general que equivale al 100%.

Ahora bien, efectuado el análisis de la normativa aplicable al personal de suboficiales de la Policía Nacional, en comparación con el régimen prestacional y salarial que gobierna a los servidores que ingresaron al nivel ejecutivo de dicha institución, se colige que en efecto los porcentajes de cada uno de los emolumentos que se reconoce a los uniformados pertenecientes al grado de cabo segundo arrojan una cifra superior frente a aquellos que contempló el Decreto 1091 de 1995, aplicable a los empleados vinculados al nuevo régimen.

Sin embargo, se advierte que los haberes relacionados en el citado Decreto 1091 de 1995 debían ser liquidados con base en la asignación mensual establecida en los decretos expedidos por el Gobierno nacional para el grado correspondiente del nivel ejecutivo, que, en el presente caso, y de acuerdo con el diagrama realizado en precedencia, era equivalente a más del doble de la remuneración que la actora percibía como suboficial de la Policía Nacional para la época de la homologación, circunstancia que le era mucho más favorable respecto de la normativa que regía su situación salarial.

Sobre el particular, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, en la precitada sentencia de 31 de enero de 2013, consejero ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente 2011-00048-01(1147-12), precisó: […] Bajo los referidos presupuestos de la relación laboral del demandante en la Policía Nacional, entonces, es válido afirmar que la homologación a la que se sometió le permite estar amparado por la prohibición de discriminar o desmejorar sus condiciones salariales y prestacionales, regla que deriva, se reitera, de instrumentos internacionales suscritos por el país, de la Constitución Política, de la Ley 4ª de 1992 y de las propias normas que crearon e implementaron el Nivel Ejecutivo en la Policía Nacional.

Dicho desmejoramiento, no obstante, no puede mirarse aisladamente o, dicho de otra forma, factor por factor, pues ello permitiría la posibilidad de crear, sin competencia para el efecto, un tercer régimen, compuesto por aquellos elementos más favorables de cada uno de las normativas en estudio [en este caso, el de Agentes - Decreto 1213 de 1990, por un lado; y, el del Nivel Ejecutivo - Decreto 1091 de 1995, por el otro].

Por el contrario, y en virtud del principio de inescindibilidad [ampliamente delineado por la jurisprudencia laboral contenciosa], la favorabilidad del Nivel ejecutivo al que se acogió libremente el interesado debe observarse en su integridad, pues es posible que en la nueva normativa aplicable [la contenida en el Decreto 1091 de 1995] existan ventajas no estipuladas mientras ostentó la condición de Agente y que, a su turno, se hayan eliminado otras, pese a lo cual, en su conjunto, su condición de integrante de Nivel Ejecutivo le haya permitido, incluso, mejorar sus condiciones salariales y prestacionales.

En este contexto, en un asunto que permite ilustrar a la Sala sobre la situación expuesta por el interesado, es oportuno referir que el Consejo de Estado - Sección Segunda ya ha tenido la oportunidad de analizar, bajo los principios de favorabilidad e inescindibilidad y la protección de los derechos adquiridos, eventos en los que un cambio de régimen salarial y prestacional implica la pérdida de una prima específica o de unos beneficios laborales pero, al mismo tiempo, la ganancia de otros. […] En este orden de ideas, si bien el personal vinculado al nivel ejecutivo de la Policía Nacional no devenga los mismos haberes que los uniformados que pertenecen a la gradación de suboficial de la institución (primas de actividad y antigüedad, bonificación por buena conducta, subsidio familiar, entre otros), y se supone que esa circunstancia desmejora la situación de la accionante, tal como lo sostiene en el escrito de demanda, lo cierto es que con el ingreso de la actora al nivel ejecutivo su asignación básica mensual aumentó en un porcentaje cercano al 100% respecto de la recibida antes de la homologación. Por ello, los emolumentos que fueron reconocidos por la Policía Nacional en virtud del Decreto 1091 de 1995, liquidados con base en aquel valor, resultaron más beneficiosos para esta, sin olvidar que desde su ingreso a dicha carrera ascendió en la jerarquía de mando creada por el Decreto 132 de 1995, como se desprende de la Resolución 3207 de 4 de septiembre de 2012, del director general de la Policía Nacional, mediante la cual fue ascendida al grado de subcomisaria.

De la misma manera, la actora no puede pretender que se le reconozcan las partidas previstas en el artículo 140 del Decreto 1212 de 1990, modificado por el 23, numeral 23.1, del Decreto 4433 de 2004[6], pues este establece unas partidas computables para la liquidación de la asignación de retiro de los oficiales, suboficiales y agentes de la Policía Nacional, y no del personal del nivel ejecutivo que se encuentran enunciadas en el numeral 23.2[7] del mencionado artículo 23, puesto que es inaplicable en razón a que contraría el principio de inescindibilidad normativa, según el cual una disposición debe aplicarse en su integridad, habida cuenta de que no es dable tomar los aspectos más beneficiosos de varios regímenes para crear uno diferente que favorezca los intereses del particular, en desmedro de la seguridad jurídica.

Y, más de lo que precede, resulta evidente para la Sala que el ingreso de la demandante al nivel ejecutivo de la Policía Nacional se produjo de manera voluntaria y no por decisión unilateral de la Administración, toda vez que acorde con lo preceptuado en el artículo 13 del Decreto 132 de 1995, para efectos de dicho ingreso era necesario satisfacer los siguientes requisitos: i) solicitud escrita a la dirección general de la Policía Nacional, ii) acreditar el título de bachiller en cualquier modalidad, y iii) examen y concepto favorable del comité de evaluación del personal del nivel ejecutivo de la institución. Por otra parte, resulta pertinente anotar que no es dable acceder a la solicitud de reliquidación y pago del auxilio de cesantías retroactivas, en razón a que el mencionado Decreto 1091 de 1995 determinó que «Al personal de suboficiales y agentes de la Policía Nacional, que opte por ingresar al nivel ejecutivo, se le liquidará y pagará las cesantías a que tenga derecho, de conformidad con lo establecido en los Decretos 1212 y 1213 de 1990, respectivamente, liquidadas por una sola vez al momento de producirse el cambio, al nuevo nivel»[8], lo cual significa que ese régimen solo se mantuvo hasta el momento en que se produjo la homologación, y a partir de esa fecha comenzaba a regir lo preceptuado en el primero. Igualmente, se precisa que las cesantías que le fueron reconocidas anualmente con fundamento en el Decreto 1091 de 1995, se liquidaron a partir de la asignación básica mensual fijada por el Gobierno nacional que desde la fecha de la homologación aumentó en más de un 100%.

Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda, pues no se desvirtuó la presunción de legalidad del acto acusado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.º Confírmase la sentencia de 5 de marzo de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), que negó las pretensiones de la demanda incoada por la señora Deysi Navarro Arteaga contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, conforme a lo expuesto en la parte motiva. 2.° Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.

Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER |Firmado electrónicamente |Firmado electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] «Artículo 35. Facultades extraordinarias. de conformidad con el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese al presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, hasta por el término de seis (6) meses contados a partir de la promulgación de la presente ley, para los siguientes efectos: 1.

Modificar las normas de carrera del personal de oficiales, suboficiales y agentes de la Policía Nacional en las siguientes materias: a) Jerarquía, clasificación y escalafón. En cuanto a oficiales y suboficiales el Gobierno determinará los niveles jerárquicos, la clasificación y los requisitos para acceder a cada uno de ellos […]». [2] Artículo 7.º (parágrafo) de la Ley 180 de 1995. «La creación del Nivel Ejecutivo no podrá discriminar ni desmejorar, en ningún aspecto, la situación actual de quienes estando al servicio de la Policía Nacional ingresen al Nivel Ejecutivo». [3] Derogado por el artículo 95 del Decreto 1791 de 2000, «Por el cual se modifican las normas de carrera del Personal de Oficiales, Nivel Ejecutivo, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional». [4] Entendido como el deber de proceder con lealtad en las relaciones jurídicas, o por el aspecto pasivo, como el derecho a esperar que los demás procedan de la misma forma (Definición tomada de la Sentencia C-880 de 2005.

MP. Jaime Córdoba Triviño). [5] C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente 25000-23-25-000-2011- 00048-01 (1147-12). [6]

ARTICULO 23. Partidas computables. La asignación de retiro, la pensión de invalidez, y la pensión de sobrevivencia a las que se refiere el presente decreto del personal de la Policía Nacional, se liquidarán según corresponda en cada caso, sobre las siguientes partidas así: 23.1 Oficiales, Suboficiales y Agentes 23.1.1 Sueldo básico. 23.1 2 Prima de actividad. 23.1.3 Prima de antigüedad. 23.1.4 Prima de academia superior. 23.1.5 Prima de vuelo, en los términos establecidos en el artículo 6o del presente decreto. 23.1.6 Gastos de representación para Oficiales Generales. 23.1.7 Subsidio familiar en el porcentaje que se encuentre reconocido a la fecha de retiro. 23.1.8 Bonificación de los agentes del cuerpo especial, cuando sean ascendidos al grado de cabo segundo y hayan servido por lo menos treinta (30) años como agentes, sin contar los tiempos dobles. 23.1.9 Duodécima parte de la Prima de Navidad liquidada con los últimos haberes percibidos a la fecha fiscal de retiro. [7] 23.2 Miembros del Nivel Ejecutivo 23.2.1 Sueldo básico. 23.2.2 Prima de retorno a la experiencia. 23.2.3 Subsidio de alimentación 23.2.4 Duodécima parte de la prima de servicio. 23.2.5 Duodécima parte de la prima de vacaciones. 23.2.6 Duodécima parte de la prima de navidad devengada, liquidada con los últimos haberes percibidos a la fecha fiscal de retiro. [8] Artículo transitorio del Decreto 1091 de 1995.