CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedibilidad Para resolver si hay lugar o no a avocar el conocimiento del acto remitido a esta corporación, es menester verificar si se cumplen los requisitos de procedibilidad que devienen de lo prescrito en el artículo 136 ejusdem a saber: i) que sea dictado en ejercicio de la función administrativa;
(ii) que su contenido sea de carácter general; (iii) que el mismo emane de una autoridad nacional y (iii) sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo, durante la vigencia de cualquiera de los estados de excepción de que trata el Capítulo VI del Título VII de la Constitución Política. En relación con el primero, es preciso señalar que la naturaleza de las funciones estatales, no obedece solo a un criterio meramente orgánico, sino también, a un criterio sustantivo o material, según el cual, no es el órgano que produce la manifestación de voluntad o la actividad estatal, la que define la naturaleza del acto, sino también la materia o sustancia de que está provista la misma.
En consecuencia, de la amplia gama de actividad que se manifiesta en la administración pública, podemos identificar la que corresponde a la actividad administrativa, que por su complejidad la componen una diversidad de contenidos: la prestación de servicios públicos, las actividades de fomento, las funciones de policía, las labores de inspección control y vigilancia, la ejecución de las obras públicas, que en últimas corresponde a los cometidos estatales.
No obstante, con carácter excepcional la administración pública puede desarrollar otro tipo de funciones ajenas a la actividad administrativa, como la actividad jurisdiccional o legislativa, la cual está prevista en nuestro Estado constitucional (Art. 116, 212, 213, 214 y 215 CP). En este orden, tenemos que el control inmediato de legalidad recae sobre la función administrativa del Estado, razón por la cual, no puede extenderse a otros ámbitos de acción estatal.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Avoca conocimiento de la resolución 2223 del 16 de septiembre de 2020 En el presente caso, se advierte que la Resolución No. 2223 de 2020, proferida por el director general de la UAE Migración Colombia, dispuso y adoptó medidas para reactivar de forma gradual a partir del 21 de septiembre de 2020, en condiciones de bioseguridad.
(…). Por lo tanto, la referida disposición se expidió en ejercicio de la función administrativa a cargo de la entidad y, por tanto, se satisface esta primera exigencia para la procedibilidad de su control inmediato de legalidad. En cuanto al segundo de los requisitos, conviene recordar que, desde el punto de vista de su contenido, los actos administrativos se clasifican en actos administrativos generales o particulares, según que sus efectos estén dirigidos a o una generalidad de personas o a un sujeto determinado o sujetos determinables.
(…). En este caso, se tiene que la Resolución No. 2223 de 2020 es de carácter general, impersonal o abstracto. (…). Respecto del tercero de los requisitos, se advierte que Migración Colombia, fue creada como una Unidad Administrativa Especial del orden nacional (…), pertenece al sector descentralizado del orden nacional de conformidad con lo dispuesto en los artículos 67 y 82 de la Ley 489 de 1998.
En consecuencia, al ser emitido el acto objeto examen, por este organismo, tiene también el carácter de nacional, encontrándose cumplida también esta tercera exigencia. Sobre el cuarto y último requisito de procedibilidad, es menester precisar que el Presidente de la República, en ejercicio de las atribuciones previstas en el artículo 215 de la carta, expidió el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, mediante el cual, declaró el Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, como medida de contención para enfrentar la llegada al país del brote epidemiológico por coronavirus, COVID-19, calificado como pandemia por la Organización Mundial de la Salud- OMS, el pasado 12 de marzo y, posteriormente, mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 declaró un segundo Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica dentro del mismo ámbito territorial y tiempo de vigencia para hacer frente a los efectos negativos de dicha coyuntura en el país. En virtud de ambos, el gobierno nacional quedó facultado para expedir decretos legislativos tendientes a conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, los cuales son objeto de control automático de constitucionalidad en la jurisdicción constitucional, mientras que, de conformidad con el artículo 136 del CPACA, corresponde a esta jurisdicción conocer, a través del medio de control inmediato de legalidad, de «las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción».
(…). En este orden, se evidencia que el acto administrativo sub examine fue dictado con fundamento y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, de modo tal que se observa satisfecho también este último requisito para asumir su conocimiento, en los términos del artículo 136 del CPACA y el artículo 20 de la Ley 137 de 1994.
NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la clasificación de los actos administrativos en generales y particulares, consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia del 4 de marzo de 2010, M.P. Alfonso Vargas Rincón, radicación 2003-00360-01(3875-03). FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / DECRETO LEY 4062 DE 2011 – ARTÍCULO 1 / LEY 489 DE 1998 - ARTÍCULO 67 / LEY 489 DE 1998 - ARTÍCULO 82 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 637 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO NÚMERO 491 DE 2020 / DECRETO 1168 DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 22 Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., octubre dieciséis (16) de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04138-00 Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL MIGRACIÓN COLOMBIA-UAE Demandado: RESOLUCIÓN 2223 DEL 16 DE SEPTIEMBRE DE 2020 Referencia: CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD - Avoca conocimiento AUTO Procede el despacho a estudiar la procedencia de asumir el conocimiento del medio de control inmediato de legalidad, previsto en el artículo 136 del CPACA, respecto de la Resolución 2223 del 16 de septiembre de 2020, proferida por el director general de la UAE Migración Colombia, «por la cual se reanuda la prestación del servicio y los términos en los procesos y procedimientos adelantados por la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia», teniendo en cuenta los siguientes: 1.
ANTECEDENTES En cumplimiento de lo previsto en el inciso segundo del artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia remitió al Consejo de Estado copia de la referida Resolución 2223 de 2020, para efectos de su correspondiente control inmediato de legalidad. En consecuencia, la Secretaría General de esta corporación, procedió a efectuar el reparto correspondiente, asignándole al suscrito magistrado el conocimiento de este asunto, lo cual fue comunicado mediante oficio del 22 de septiembre de 2020. 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Este despacho es competente para sustanciar el proceso, de conformidad con el trámite previsto en el artículo 185 del CPACA[1], en concordancia con los artículos 136[2] y 111, numeral 8º[3] de dicha normativa, el artículo 20 de la ley 137 de 1994 y el artículo 29 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019- Reglamento Interno del Consejo de Estado. 2.2.
Estudio de procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad Para resolver si hay lugar o no a avocar el conocimiento del acto remitido a esta corporación, es menester verificar si se cumplen los requisitos de procedibilidad que devienen de lo prescrito en el artículo 136 ejusdem a saber: i) que sea dictado en ejercicio de la función administrativa;
(ii) que su contenido sea de carácter general; (iii) que el mismo emane de una autoridad nacional y (iii) sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo, durante la vigencia de cualquiera de los estados de excepción de que trata el Capítulo VI del Título VII de la Constitución Política. 2.2.1. En relación con el primero, es preciso señalar que la naturaleza de las funciones estatales, no obedece solo a un criterio meramente orgánico, sino también, a un criterio sustantivo o material, según el cual, no es el órgano que produce la manifestación de voluntad o la actividad estatal, la que define la naturaleza del acto, sino también la materia o sustancia de que está provista la misma.[4] En consecuencia, de la amplia gama de actividad que se manifiesta en la administración pública, podemos identificar la que corresponde a la actividad administrativa, que por su complejidad la componen una diversidad de contenidos: la prestación de servicios públicos, las actividades de fomento, las funciones de policía, las labores de inspección control y vigilancia, la ejecución de las obras públicas, que en últimas corresponde a los cometidos estatales.
No obstante, con carácter excepcional la administración pública puede desarrollar otro tipo de funciones ajenas a la actividad administrativa, como la actividad jurisdiccional o legislativa, la cual está prevista en nuestro Estado constitucional (Art. 116, 212, 213, 214 y 215 CP). En este orden, tenemos que el control inmediato de legalidad recae sobre la función administrativa del Estado, razón por la cual, no puede extenderse a otros ámbitos de acción estatal.
En el presente caso, se advierte que la Resolución No. 2223 de 2020, proferida por el director general de la UAE Migración Colombia, dispuso y adoptó medidas para reactivar de forma gradual a partir del 21 de septiembre de 2020, en condiciones de bioseguridad: i) Las solicitudes de trámites y servicios que requieren de la presencia del ciudadano nacional o extranjero en sus instalaciones (arts. 1-4); ii) los términos procesales de las actuaciones administrativas sancionatorias (arts. 5-9); iii) los procesos y actuaciones correspondientes a los procesos de cobro persuasivo y coactivo a cargo de la Oficina Asesora Jurídica (artículo 9 -sic); iv) los procesos y actuaciones disciplinarias a cargo de la Subdirección de Control Disciplinario Interno y de la Dirección General (artículos 10 y 11).
Por su parte, en los artículos 12, 13, 14, 15, 16 y 17 fijó reglas relacionadas con: i) la vigencia de las autorizaciones y certificados; ii) los permisos de ingreso y permanencia; iii) las prórrogas de los permisos de ingreso y permanencia; iv) los permisos especiales de permanencia; v) los servicios automatizados y vi) protocolos de bioseguridad y aislamiento selectivo y distanciamiento individual responsable, respectivamente.
En efecto, de conformidad con el Decreto- Ley 4062 del 31 de octubre de 2011, por el cual se crea la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, a este organismo estatal se le atribuyó, en el artículo 4º, entre otras las funciones: i) ejercer la vigilancia y el control migratorio de nacionales y extranjeros en el territorio nacional; ii) llevar el registro de identificación de extranjeros y efectuar en el territorio nacional la verificación migratoria de los mismos; iii) expedir los documentos relacionados con cédulas de extranjería, salvoconductos y prórrogas de permanencia y salida del país, certificado de movimientos migratorios, permiso de ingreso, registro de extranjeros y los demás trámites y documentos relacionados con migración y extranjería que sean asignados a la entidad; iv) recaudar y administrar las multas y sanciones económicas señaladas en el artículo 3° de la Ley 15 de 1968, en el artículo 98 del Decreto 4000 de 2004 demás disposiciones que la modifiquen o adicionen.
En ese sentido el artículo 23 ibidem estableció en su numeral 11 que es función de las direcciones regionales «imponer, dentro del marco de la normativa vigente, sanciones a colombianos y extranjeros, empleadores, empresas de transporte, de viajes, hoteles y demás personas jurídicas, que incumplan las disposiciones migratorias y resolver los recursos en primera instancia, cuando haya lugar».
A su vez la Ley 734 de 2002 «por la cual se expide el Código Disciplinario Único» en su artículo 2º otorgó facultades a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, para conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.
Por lo tanto, la referida dispocisión se expdió en ejerciio de la función administrativa a cargo de la entidad y, por tanto, se satisface esta primera exigencia para la procededibilidad de su control inmediato de legalidad. 2.2.2. En cuanto al segundo de los requisitos, conviene recordar que, desde el punto de vista de su contenido, los actos administrativos se clasifican en actos administrativos generales o particulares, según que sus efectos estén dirigidos a o una generalidad de personas o a un sujeto determinado o sujetos determinables.
Así lo ha sostenido esta corporación de tiempo atrás, al explicar que: La diferencia entre los actos de contenido particular y general depende del grado de indeterminación que tengan los sujetos destinatarios del mismo, como lo ha precisado esta Sala: “Para diferenciar un acto administrativo general de uno particular es necesario tener presente los siguientes aspectos: El acto administrativo se entiende, entre otras perspectivas, como una decisión adoptada o expedida en función administrativa a través de la cual la autoridad crea, modifica o extingue una posición de una persona o conjunto de personas determinadas o indeterminadas frente a una norma de derecho (situación jurídica).
El acto singular o particular no necesariamente tiene un destinatario único, por cuanto puede ir dirigido tanto a una persona como a un grupo determinado de personas; en tanto que el acto general se expide siempre para un grupo indeterminado de personas a quienes se les crea, modifica o extingue una situación jurídica, dependiendo de las conductas o roles que ellas mismas asuman[5].
(Subrayado fuera del original) En este caso, se tiene que la Resolución No. 2223 de 2020 es de carácter general, impersonal o abstracto, en tanto, adopta medidas relacionadas con la reactivación de trámites, procesos, actuaciones y términos administrativos a cargo de la entidad dirigidas a sus empleados y contratistas a nivel interno, lo mismo que a sus usuarios a nivel externo, por lo que sus destinatarios son los residentes en el territorio colombiano, sin entrar a especificarlos de manera particular, tratándose entonces de un acto administrativo de carácter general. 2.2.3.
Respecto del tercero de los requisitos, se advierte que Migración Colombia, fue creada como una Unidad Administrativa Especial del orden nacional dotada de personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y patrimonio independiente, como se desprende del Artículo 1º del Decreto-Ley 4062 de 2011, con jurisdicción en todo el territorio nacional, adscrita al Ministerio de Relaciones Exteriores, por lo tanto, pertenece al sector descentralizado del orden nacional de conformidad con lo dispuesto en los artículos 67 y 82 de la Ley 489 de 1998.
En consecuencia, al ser emitido el acto objeto examen, por este organismo, tiene también el carácter de nacional, encontrándose cumplida también esta tercera exigencia 2.2.4. Sobre el cuarto y último requisito de procedibilidad, es menester precisar que el Presidente de la República, en ejercicio de las atribuciones previstas en el artículo 215 de la carta, expidió el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, mediante el cual, declaró el Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, como medida de contención para enfrentar la llegada al país del brote epidemiológico por coronaviurus, COVID-19, calificado como pandemia por la Organización Mundial de la Salud- OMS, el pasado 12 de marzo y, posteriormente, mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 declaró un segundo Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica dentro del mismo ámbito territorial y tiempo de vigencia para hacer frente a los efectos negativos de dicha coyuntura en el país. En virtud de ambos, el gobierno nacional quedó facultado para expedir decretos legislativos tendientes a conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, los cuales son objeto de control automático de constitucionalidad en la jurisdicción constitucional, mientras que, de conformidad con el artículo 136 del CPACA, corresponde a esta jurisdicción conocer, a través del medio de control inmediato de legalidad, de «las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción».
En el presente caso, se tiene que la Resolución No. 2223 de 2020 invoca como presupuestos normativos, entre otros, i) los Decretos Legislativos 417 y 637 de 2020, que declararon de forma sucesiva el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, con el fin de prevenir, contener y evitar la extensión de los efectos del brote pandémico por coronavirus Covid-19 en el país; ii) el Decreto Legislativo número 491 del 28 de marzo de 2020, mediante el cual se adoptaron medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades y los particulares que cumplan funciones públicas; y iii) el Decreto 1168 de 2020 «Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID - 19, el mantenimiento del orden público y se decreta el aislamiento selectivo con distanciamiento individual responsable».
En este orden, se evidencia que el acto administrativo sub examine fue dictado con fundamento y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, de modo tal que se observa satisfecho también este último requisito para asumir su conocimiento, en los términos del artículo 136 del CPACA y el artñiuclo 20 de la Ley 137 de 1994.
En mérito de lo expuesto, el despacho RESUELVE:
PRIMERO: AVOCAR CONOCIMIENTO, en sede del medio de control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, de la Resolución No. 2223 del 16 de septiembre de 2020- UAE Migración Colombia, «por la cual se reanuda la prestación del servicio y los términos en los procesos y procedimientos adelantados por la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia », con base en las consideraciones consignadas en este proveído y, en consecuencia, disponer según lo previsto en los artículos 185 y 186 del mismo estatuto procesal: 1.
Notifíquese personalmente, a través de mensaje dirigido al buzón de correo electrónico dispuesto para recibir notificaciones judiciales, conforme a lo establecido en los artículos 197 y 199 del CPACA, modificado por el artículo 612 del Código General del Proceso, o por cualquiera de los medios virtuales que estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado, a los siguientes sujetos procesales: a. Director general de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia b. Director general de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. c. Agente del Ministerio Público. 2.
Córrase traslado a la UAE Migración Colombia, por el término de diez (10) días, según lo establecidos en el artículo 185 del CPACA, en concordancia con el artículo 199 ibídem, modificado por el artículo 612 del Código General del Proceso. 3. Adviértasele a la UAE Migración Colombia que, durante el término de traslado, deberá allegar el expediente administrativo que contenga los antecedentes de la Resolución No. 2223 de 2020 y las demás pruebas que tenga en su poder y pretenda hacer valer en el proceso; el incumplimiento de este deber legal constituye falta disciplinaria gravísima del funcionario encargado del asunto, en concordancia con el artículo 175, parágrafo 1° del CPACA. 4.
Infórmese a la comunidad en general, mediante aviso publicado en la página web de la corporación o cualquiera de los medios virtuales que estén a disposición de la Secretaría General, por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir para defender o impugnar la legalidad de la Resolución No. 2223 de 2020, de conformidad con el artículo 185, numeral 2º del CPACA. 5.
Vencido el término anterior, córrase traslado al agente del Ministerio Público por el término de diez (10) días, para que rinda concepto, por escrito, sobre la legalidad de la Resolución No. 2223 de 2020, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 185, numeral 5 del CPACA. 6. Invítese, a través de los correos institucionales que aparecen en sus respectivos portales web, a las Facultades de Derecho de la Universidad de Los Andes y la Universidad Santo Tomás, lo mismo que al Instituto Colombiano de Derecho Procesal para que, si a bien lo tienen, se pronuncien por escrito sobre la legalidad de la Resolución No. 2223 de 2020, dentro del término de traslado al agente del Ministerio Público, de conformidad con lo previsto en el numeral 3º del artículo 185 del CPACA. 7.
Infórmese por conducto de la Secretaría General, que las comunicaciones, oficios, memoriales, escritos, conceptos, pruebas documentales y demás documentos dirigidos al Despacho sustanciador con ocasión del presente proceso, se recibirán en el correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado: «secgeneral@consejoestado.ramajudicial.gov.co», especificando en el asunto el correspondiente número de radicación.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ----------------------- [1] ART. 185.- Trámite del control inmediato de legalidad de actos. (…) 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los magistrados de la corporación y el fallo a la Sala Plena (…). [2] ART. 136.- Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código.
(Subrayado fuera del original) [3] ART. 111.- Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. (…) 8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción (…). [4] Véase a Arboleda Perdomo, Enrique José. Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Editorial Legis. Segunda Edición, 2012, Pag 4 y Benavides José Luis. Editor. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Universidad Externado de Colombia. Pag 52 [5] CONSEJO DE ESTADO- SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN “A”. Sentencia deL 4 de marzo de 2010, Expediente No. 2003-00360-01(3875-03), M.P. Alfonso Vargas Rincón.