ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / IMPOSIBILIDAD DE EXIGIR EL CUMPLIMIENTO DE LA NORMA / NORMA SOBRE LA CUAL SE EXIGE EL CUMPLIMIENTO NO INDICA EL DESTINATARIO DE LA OBLIGACIÓN / REGULACIÓN DEL SISTEMA DE CUADROS FUNCIONALES DE EMPLEOS APLICABLE A LA ADMINISTRACIÓN - Contenido de la disposición normativa En el presente caso, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en primera instancia, concluyó que la norma que se pide cumplir prevé un mandato en cuanto a la regulación de los cuadros funcionales de empleos que será “por decreto”, por lo que al no indicar que podría realizarse por resolución u otro tipo de acto, le corresponde al Gobierno Nacional cumplir con tal obligación. Sin embargo esta Sala dista de tal conclusión porque lo cierto es que el numeral 4º del artículo 20 de la Ley 909 de 2004 no indica qué autoridad o autoridades les corresponde regular la materia, por lo que no le era dable al juez de cumplimiento inferir elementos de la norma que no contiene.
En efecto, el numeral 4º del artículo 20 de la Ley 909 de 2004, respecto de la cual se constituyó en renuencia al Presidente de la República y se citó en la pretensión de esta acción, no determina que le corresponda al Gobierno Nacional u a otra autoridad expedir los cuadros funcionales de empleos (…) En consecuencia, ante la existencia de un mandato pero que no indica cuál es su destinatario, es decir, que no impuso la autoridad que debía cumplirla, debe concluirse que el numeral 4º del artículo 20 de la Ley 909 de 2004 no es exigible al Presidente de la República, como se concluyó en primera instancia. Por tanto, esta Sala, encuentra que debe ser revocada la decisión de 21 de agosto de 2020 que ordenó el cumplimiento de la norma invocada para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.
FUENTE FORMAL: LEY 909 DE 2004 - ARTÍCULO 20 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-41-000-2020-00373-01(ACU) Actor: JAIRO VILLEGAS ARBELÁEZ Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS Tema: Revoca orden de cumplimiento para en su lugar negar las pretensiones SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por el Presidente de la República contra la sentencia de 21 de agosto de 2020, por medio de la cual la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las pretensiones del medio de control. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud El señor Jairo Villegas Arbeláez, en nombre propio, demandó a la Presidencia de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento Administrativo de la Función Pública con la finalidad de obtener el acatamiento del numeral 4° del artículo 20 de la Ley 909 de 2004[1] y, en consecuencia, se ordene reglamentar lo referente al sistema de cuadros funcionales de empleos aplicable a toda la administración y la dependencia orgánica de los mismos. 1.2.
Hechos La Sala sintetiza los supuestos fácticos de la demanda así: 1.2.1. El Congreso de la República expidió la Ley 909 de 2004, la cual en su artículo 20 numeral 4º dispuso: “4. Por decreto se regulará el sistema de cuadros funcionales de empleos aplicable a toda la administración y, en su caso, la dependencia orgánica de los mismos.”. 1.2.2.
El demandante aludió que han transcurrido dieciséis (16) años desde la promulgación de la mencionada ley sin que se diera cumplimiento de lo dispuesto en ella. 1.3. Pretensiones En el escrito de demanda se solicitó: «[…] Se ordene que el Gobierno Nacional proceda a dar cumplimiento a la norma legal incumplida y al efecto expida el Decreto ordenado en la norma legal indicada y transcrita […]”. 1.4.
Trámite en primera instancia Efectuado el reparto, mediante auto del 17 de julio de 2020, el Ponente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió el medio de control de cumplimiento y ordenó notificar de la existencia del trámite constitucional al Presidente de la República, al Ministro de Hacienda y Crédito público y al Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, la actuación fue notificada a las partes el 22 de julio de 2020. 1.5.
Informes 1. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó que se declare improcedente el medio de control. Al respecto, aludió que frente a esa cartera ministerial no se encuentra agotado el requisito de constitución en renuencia por cuanto el demandante no le presentó ninguna solicitud. Advirtió que la entidad no ha incurrido en incumplimiento de las normas cuyo cumplimiento alega la parte actora, pues ésta no impone mandato alguno respecto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y precisó que de conformidad con la Constitución Política, la ley y el artículo 3 del Decreto 4712 de 2008 “es la entidad que coordina la política macroeconómica; define, formula y ejecuta la política fiscal del país, incide en los sectores económicos, gubernamentales y políticos y gestiona los recursos públicos de la Nación, desde la perspectiva presupuestal y financiera”.
En consecuencia, aludió que, en tanto la discusión planteada en el asunto versa sobre materias de las cuales la entidad no es cabeza de sector, debe declararse la improcedencia de la acción o, en su defecto, negar las pretensiones formuladas. 2. El Departamento Administrativo de la Función Pública indicó que, a su juicio, la acción de cumplimiento de la referencia es improcedente en virtud de lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley 393 de 1997, comoquiera que el cumplimiento del deber omitido comporta gastos.
Al respecto, manifestó que el objetivo de los cuadros funcionales es lograr la movilidad laboral, tanto vertical como horizontal, de los empleados públicos de características semejantes dentro del sistema general de carrera, permitiendo a los aspirantes ascender dentro del respectivo cuadro, ello supone: i) la existencia de empleos específicos para la operabilidad de cada grupo funcional, lo cual, en los términos del artículo 122 superior, demanda su creación por parte del Gobierno Nacional, generando nuevos gastos, en los términos de los artículos 189, numeral 14 constitucional, el artículo 46 de la Ley 909 de 2004, con las modificaciones introducidas en los artículos 218 del Decreto Ley 019 de 2012 y 115 de la Ley 489 de 1998, ii) la existencia de emolumentos en el presupuesto de las entidades públicas reguladas en la Ley 909 de 2004 para financiar tales empleos, y iii) la existencia legal de concursos de ascenso para hacer operantes los cuadros funcionales, que tiene igualmente otros costos asociados, pues no hay razón de establecer cuadros funcionales si los empleados que pertenecen a ellos no tienen la posibilidad de ascender dentro del grupo funcional al cual pertenecen; situación que aludió, en la práctica, hizo inviable el desarrollo del artículo 20-4 de la Ley 909 de 2004, pues la misma Ley negaba la posibilidad de los concursos de ascenso, amén de que tampoco eran admitidos por la jurisprudencia constitucional, por considerarlos violatorios de los artículos 13, 40-7 y 125 superiores.
A juicio de la entidad, el legislador previó la existencia de cuadros funcionales, pero no su forma de financiarlos ni la existencia de los concursos de ascenso que los hiciera posibles, además que tampoco precisó los parámetros mínimos para desarrollarlos, lo cual considera que es un claro contrasentido y demuestra la incoherencia de la regulación cuyo cumplimiento hoy se demanda.
Adicionalmente, indicó que la norma cuyo cumplimiento solicita el demandante tampoco establece en concreto qué autoridades deben desarrollar los cuadros funcionales y con cargo a qué recursos presupuestales se financiarán los nuevos empleos, cómo se asciende dentro de estos, aludió que la Ley 909 de 2004 tampoco autoriza ni prevé los concursos de ascenso o cerrados, existiendo, según su criterio y citando la sentencia C-509 de 2004, una "omisión legislativa relativa".
Por otra parte, expuso que la acción de cumplimiento no es la vía idónea para exigir del Gobierno Nacional el ejercicio de su potestad reglamentaria, ni para obligarlo a reglamentar normas que conlleven gastos, como los tiene el artículo 20-4 de la Ley 909 de 2004, lo cual se subraya en el hecho de que el Congreso no impuso en el artículo 20-4 de la Ley 909 de 2004 un término perentorio para la reglamentación de los referidos cuados funcionales, -y no podía haberlo porque claramente no desarrolló el tema de los concursos de ascenso en la Ley 909 de 2004, entre otras falencias consustanciales a la norma cuyo cumplimiento se solicita, ni tampoco el Presidente se ha comprometido públicamente a reglamentar dicha materia en un plazo determinado, que posibilite, a su vencimiento, ser obligado o compelido a desarrollar una competencia constitucional que le es propia y que sólo puede ejercer cuando están dadas las condiciones normativas y presupuestales para hacerlo, lo cual no ocurre en el caso que origina este medio de control.
Argumentó que si bien el Departamento Administrativo de la Función Pública en ejercicio de las funciones inherentes al empleo público se ha dado la tarea de adelantar algunos estudios en torno al tema de los cuadros funcionales, como lo ha hecho con muchos otros temas de interés relacionados con el empleo en Colombia, ello no le hace responsable de dicha tarea, tampoco puede serle atribuida nominalmente al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República o al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pues la omisión legislativa relativa es predicable del legislador y no de los entes administrativos convocados a la presente acción. 3.
El Presidente de la República, por medio de la Secretaría Jurídica, solicitó que se declare improcedente la acción por falta de agotamiento del requisito de renuencia, pues no es la autoridad competente para darle cumplimiento a lo pretendido. Sostuvo que el señor Presidente de Ia República no es representante legal ni judicial del Estado, de la Nación, ni de ninguna entidad del orden nacional o territorial, y su propia representación judicial está a cargo de la Secretaría Jurídica de la Entidad, por delegación. Así mismo, destacó que el primer mandatario tampoco representa legal ni judicialmente a la Presidencia de la República, entidad que tiene su propio representante legal (su Director General) y judicial (el Secretario Jurídico de la Entidad).
Manifestó que, es pertinente remitirse en primer término al artículo 115 de la Constitución Política según el cual el Presidente de la República es el Jefe del Estado, del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, por lo que en cada negocio particular, el Gobierno se constituye con el Presidente de la República y el Ministro o el Director de Departamento correspondiente, de manera que los actos del Primer Mandatario tienen valor y fuerza cuando sean suscritos y comunicados por el "Gobierno"; hecho por eI cual se hace responsable el Ministro del ramo respectivo o el Director del Departamento Administrativo correspondiente.
Señaló que “…es perfectamente válido decir que, en cuanto a los actos que expida el Gobierno Nacional, su representación judicial está en cabeza del Ministro o del Director correspondiente, más NO en cabeza del señor Presidente de la República y, en consecuencia, el Primer Mandatario no es sujeto procesal salvo en las excepciones de los artículos 115 de la Constitución Política y 159 del C.P.A.C.A.”.
Así mismo, citó como antecedente el expediente 2500023410002019-00040-00, en el que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia de 14 de marzo de 2019, declaró probada la excepción de falta de legitimación de la Presidencia de la República y ordenó su desvinculación del proceso. Manifestó que la renuencia deberá verificarse con relación a la autoridad que tenga la competencia en la materia objeto de litigio, y no frente a la que, en criterio del accionante, deba atender su solicitud.
En este caso, informó que la petición del actor fue remitida por competencia al Departamento Administrativo de la Función Pública. Por otra parte, aludió que el presente medio de control también deviene en improcedente por cuanto implica gasto, toda vez que el cuadro de empleos funcionales que se busca sea reglamentado, “pretende lograr la movilidad laboral de los empleados públicos de características semejante dentro del sistema general de carrera, permitiendo a los aspirantes ascender dentro del respectivo cuadro funcional, lo cual supone, de una parte, la existencia de empleos específicos para la operabilidad de cada grupo funcional (…) y, de otra, la existencia legal de concursos de ascenso para hacer operantes los cuadros pensionales, que tiene igualmente otros costos asociados (…) situación que, en la práctica, hizo inviable el desarrollo del artículo 20-4 de la Ley 909 de 2004.” Por lo tanto, pidió la desvinculación de este trámite, por falta de legitimación en la causa por pasiva y manifestó coadyuvar la contestación del citado Departamento Administrativo. 1.6.
Sentencia impugnada La Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia de 21 de agosto de 2020, accedió a las pretensiones del presente medio de control de cumplimiento. En primera medida, expuso que solamente se constituyó en renuencia al Presidente de la República, razón por la cual concluyó que el estudio de fondo del asunto se realizaría respecto de la mencionada autoridad.
Seguidamente, precisó que las pretensiones del accionante no persiguen el cumplimiento de normas que envuelvan la disposición de un gasto público, toda vez que esto se predica de “aquellas mediante las cuales las Corporaciones Públicas autorizan las erogaciones que pueden hacerse con cargo al tesoro y que el cumplimiento de una norma implique erogaciones, estándose en este caso frente a la última”, sobre el particular, se fundamentó en la sentencia de 26 de febrero de 2004, expediente “ACU-2003- 4052” MP Darío Quiñones Pinilla.
En cuanto al fondo del asunto, indicó que la norma cuyo cumplimiento pretende el actor dispone que la regulación del sistema de cuadros funcionales de empleos, debe efectuarse a través de un decreto, en ejercicio de facultades ordinarias propias del Presidente de la República, para reglamentar la ley, y comoquiera que se cumplen 16 años sin que se haya expedido el decreto reglamentario, es claro que no se ha acatado, por lo que resolvió: “PRIMERO: ORDENAR al Presidente de la República que en el término de seis (6) meses siguientes a la notificación de esta sentencia, proceda a expedir el decreto que reglamente el sistema de cuadros funcionales de empleos previsto en el numeral 4° del artículo 20 de la Ley 909 de 2004.” 1.7.
Impugnación El Presidente de la República, por medio de la Secretaría Jurídica, solicitó que, se revocara la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se negaran las pretensiones de la demanda de cumplimiento. Al respecto, aludió que el Tribunal en primera instancia no tuvo en cuenta su contestación a la demanda por extemporánea, lo cual indicó que no es cierto, toda vez que el auto admisorio se notificó el 22 de julio de 2020 y el término de 3 días que se concedió para ejercer el derecho de defensa y contradicción se venció el 29 de julio de 2020 en atención a las reglas previstas en el artículo 8º del Decreto Legislativo 806 de 2020 en el que se indica que “La notificación personal se entenderá realizada una vez transcurridos dos días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la notificación”, por lo que la contestación que presentó el 29 de julio de 2020 fue dentro del término oportuno. Expuso que esta circunstancia no solo le ocurrió en este proceso sino en otros en donde el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ha tenido por extemporáneas varias contestaciones que ha presentado, por lo que puso en conocimiento de esta Corporación dicha situación para que se adopten las medidas correspondientes.
En consecuencia, solicitó tener por contestada oportunamente la demanda y reiteró los mismos argumentos expuestos en ese escrito. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación presentada contra la sentencia de 21 de agosto de 2020, proferida por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “CPACA” Ley 1437 de 2011, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de “[…] las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento[…]”. 2.2.
Cuestión previa El Presidente de la República, por medio de la Secretaría Jurídica, aludió que el Tribunal en primera instancia no tuvo en cuenta la contestación a la demanda que presentó el 29 de julio de 2020, por extemporánea. Al respecto, se precisa que el auto de 17 de julio de 2020 que admitió el medio de control fue notificado a esa entidad el 22 de julio de 2020, por medio de correo electrónico.
Asimismo, se observa que en informe de 28 de julio de 2020, la Secretaría del Tribunal pasó al despacho el expediente con la siguiente constancia “INFORME SECRETARIAL BOGOTA, 28 DE JULIO DE 2020 VENCIDO EL 27 DE JULIO DE 2020, EL TÉRMINO CONCEDIDO PARA CONTESTAR LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO RADICADA CON EL NÚMERO 2020-00373-00 CON ESCRITO ALLEGADO EN OPORTUNIDAD POR EL APODERADO JUDICIAL DE LA NACIÓN – MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, ENVIADO AL CORREO ELECTRÓNICO DE LA SECRETARÍA. ASÍ MISMO SE ANEXO EN OPORTUNIDAD CONTESTACIÓN ALLEGADA EN TIEMPO POR EL APODERADO JUDICIAL DE LA NACIÓN – DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, DESCORRIENDO EL TRASLADO OTORGADO”.
Al respecto, se observa que al momento de proferir el referido informe no se tuvo en cuenta las previsiones del artículo 8º del Decreto Legislativo 806 de 2020, el cual prevé que “La notificación personal se entenderá realizada una vez transcurridos dos días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la notificación”, en este sentido el envío de la notificación del auto de 17 de julio de 2020, se realizó el miércoles 22 de ese mes, por lo que debió entenderse notificado el viernes 24 de julio, y los tres días que se otorgaron para oponerse vencieron el miércoles 29 de julio de 2020.
En consecuencia, como la contestación se presentó el último día para el efecto, debió ser tenida como oportuna, en este sentido, se advierte que tiene razón el Presidente de la República, sin embargo, también se observa que no alegó la nulidad en atención a lo anterior, por lo que la referida irregularidad se tendrá por saneada de conformidad con el numeral 1º del artículo 136 del CGP, y los argumentos expuestos en su escrito de impugnación que son los mismos al de oposición a la demanda, serán resueltos en esta instancia. Por otra parte, manifestó que esta situación se presenta en otros procesos adelantados en su contra ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien ha considerado extemporáneos sus escritos de oposición. Al respecto, no puede este juez entrar a analizar presuntas irregularidades que acecen en otros procesos, pues se extralimitaría de su competencia, razón por la cual le corresponde a la impugnante exponer y alegar tales circunstancias en cada uno de los radicados en los que las advierta, para que sea el juez competente el que tome las medidas correspondientes. 2.3.
Generalidades de la acción de cumplimiento[2] La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "[…] acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido".
En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos […]". Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2º de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.
De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional “[…] el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo […]” (subraya fuera del texto) [3].
Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)[4]. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5º y 6º). iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º).
El artículo 8 señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “[…] cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable […]” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 2.3.1.
Normas contra las que procede la acción de cumplimiento y requisitos Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae la acción de cumplimiento comprenden tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el Presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política.[5] Sin dejar a un lado, la procedencia de la acción de cumplimiento contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa lo anterior, si se tiene en cuenta que no es dable el mecanismo constitucional previsto en el artículo 87 constitucional frente a actos de mera ejecución, pues tales determinaciones no tienen la categoría de un verdadero acto administrativo, ya que solo se limitan a materializar una orden judicial o administrativa.[6] Dentro de este contexto, resulta pertinente manifestar que es inadecuada la acción de cumplimiento en relación con normas fundamentales, “[…] pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede ésta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas […]”[7].
Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad de la acción y, para ello, es necesario que el demandante previamente a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado.[8] Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que haga desplazar el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.
Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Lo cual se explica en “[…] garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones.
No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio […]”[9].
Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción de cumplimiento no se puede incoar frente a normas que generen gastos,[10] a menos que estén apropiados;[11] o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 Superior.[12] 2.3.2.
De la renuencia El requisito de la constitución en renuencia de la autoridad, consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste[13] y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.
Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad, la Sala ha señalado que “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento […]”.[14] Sobre este tema, esta Sección[15] ha dicho que: “[…] Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.
Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera, delimita el marco del incumplimiento reclamado.
Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos […][16]” (Negrillas fuera de texto).
En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: “[…] Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”.
Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa de que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia […]”.
Por último, resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente, o porque aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano[17]. En el presente asunto, se advierte que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al realizar el estudio del requisito de renuencia, concluyó que solo se constituyó en renuencia al Presidente de la República y no al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Administrativo de la Función Pública.
Al respecto, se tiene que el accionante presentó escrito, el 17 de junio de 2020, del cual se advierte que se encuentra dirigido a las entidades demandadas, pero solo obra constancia que fue recibido en la Presidencia de la República el 30 de junio de 2020, en el que manifestó “(…) les formulo Reclamación de cumplimiento del numeral 4º del artículo 20 de la Ley 909 de 2004, cuyo texto incumplido por el Gobierno Nacional, es el siguiente (…) Han transcurrido diez y seis (sic) -16- años desde cuando en el año 2004, el Legislador le ordenó al Gobierno Nacional la obligación de expedir este Decreto, y no lo ha hecho”.
A su turno, en el escrito de contestación a la demanda de cumplimiento el Presidente de la República informó que: “Tal como consta en la certificación CERT20-001596 del 24 de julio de 2020 (anexo) suscrita por el Coordinador del Grupo de correspondencia del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República -DAPRE-, la petición del señor Villegas se radicó con el EXT20-00102293 el 17 de junio de 2020 (anexo), y se le dio respuesta con OF10-00142200 del 2 de julio de 2020 (anexo) suscrita por la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, en la que se le informó al peticionario que su derecho de petición se trasladó al Departamento Administrativo de la Función Pública, con OFI20-00142032 (anexo), por ser la entidad competente para darle la respuesta de fondo a su solicitud. […]”.
De acuerdo con lo anterior, se encuentra satisfecho el requisito de constitución en renuencia, respecto del Presidente de la República frente al cumplimiento del numeral 4º del artículo 20 de la Ley 909 de 2004, en atención a que dicha norma se invocó en la solicitud del actor de 17 de junio de 2020 y toda vez que solo obra constancia que acredita que fue remitida al Primer Mandatario, por lo que si bien se advierte que se resolvió por la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, en el sentido de trasladar la solicitud al Departamento Administrativo de la Función Pública, con OFI20-00142032 “por ser la entidad competente para darle la respuesta de fondo“, lo cierto es que se reitera el requisito de renuencia puede entenderse agotado bien porque no dé respuesta oportunamente, o porque aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano, siendo esta última la circunstancia que se presenta y que es suficiente para considerar cumplido el mencionado requisito. 2.3.3.
De la procedencia de la acción de cumplimiento De conformidad con lo dispuesto en el artículo 9° de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo que de no proceder, se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante.
De igual forma, en reiterada jurisprudencia[18] esta Sección ha desarrollado “la existencia de otro mecanismo judicial”, como causal de improcedencia de la acción de cumplimiento, en aquellos casos en los que no se acredite un perjuicio irremediable. Así, en sentencia de 24 de mayo de 2012, se reiteró que “la razón de ser de esta causal de improcedencia es garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido como propio para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones.” Bajo este panorama, la Sala considera que en el presente caso la acción de cumplimiento es procedente toda vez que la actora no cuenta con otros mecanismos de defensa judicial para solicitar que se regule por medio de decreto lo concerniente al cuadro de empleos funcionales de que trata el numeral 4º del artículo 20 de la Ley 909 de 2004.
Por otra parte, como se señaló en el acápite de las generalidades del presente medio de control, el artículo 9° de la Ley 393 de 1997 dispone que esta acción no es procedente para perseguir el cumplimiento de normas que establecen gastos a la administración. Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corporación ha definido el concepto de gasto público como aquel en el que incurre el Estado, con el objeto de lograr sus fines; y respecto de las normas que establecen gastos, ha dicho: “Son normas que establecen gastos, aquéllas mediante las cuales las Corporaciones Públicas autorizan las erogaciones que pueden hacerse con cargo al Tesoro.
Según el inciso segundo del Art. 345 de la Constitución, no podrá hacerse gasto alguno si no ha sido decretado por el Congreso, por las Asambleas departamentales o por los Concejos distritales o municipales. A este tipo de normas es a las que se refiere el Art. 9o. de la ley 393 de 1997” (Subrayado fuera de texto)[19]. En el caso concreto, las autoridades demandadas aluden que la norma que se pide cumplir implica gasto por cuanto supone la existencia: i) de empleos específicos para la operabilidad de cada grupo funcional, ii) de emolumentos en el presupuesto de las entidades públicas reguladas en la Ley 909 de 2004 para financiar tales empleos, y iii) de concursos de ascenso para hacer operantes los cuadros funcionales, que tiene igualmente otros costos asociados.
No obstante, tales circunstancias no son consecuencia directa o aspectos previstos en la norma que se pide hacer cumplir, toda vez el mandato contenido en el numeral 4º del artículo 20 de la Ley 909 de 2004 es “regular” los cuadros funcionales de empleo, por lo que las consecuencias de la reglamentación resultan ajenas a la decisión que se adopte en este caso, en otras palabras, la norma no comporta ningún tipo de erogaciones con cargo al tesoro o que se esté ordenando la incursión de los gastos que se aluden.
En consecuencia, el cumplimiento pretendido no implica la ejecución de un gasto, razón por la cual el medio de control es procedente. Finalmente, se destaca que lo solicitado por el actor no implica la protección de derechos fundamentales. 2.3.4. La procedencia de la acción de cumplimiento respecto a la potestad reglamentaria del poder ejecutivo Sea lo primero advertir, que la jurisprudencia actualmente vigente, en materia de cumplimiento, ha determinado que la acción constitucional sí es el mecanismo idóneo para exigir al Gobierno Nacional el ejercicio de la potestad reglamentaria cuando el legislador le ha impuesto este deber, siempre y cuando se materialicen ciertas condiciones, contrario a lo expuesto por las demandadas.
La acción de cumplimiento procede para ordenar el ejercicio de la potestad reglamentaria, en todos los casos en los que el legislador haya impuesto al ejecutivo el deber de reglamentar determinada materia, con independencia de si se impuso término o no al efecto[20] debido a que, como se explicará la ausencia de un lapso específico no puede entenderse como una circunstancia que impida la procedencia de la acción de cumplimiento.
Conviene advertir, que el Congreso de la República al desarrollar las funciones legislativas contempladas en el artículo 150 constitucional, puede imponer una serie de obligaciones a los diferentes órganos del poder público, con el objetivo de garantizar la eficacia plena de la ley, un ejemplo claro de ello se encuentra cuando el legislador impone al ejecutivo el deber de ejercer la potestad reglamentaria en determinadas materias.
Ahora bien, la potestad reglamentaria se ha entendido como el ejercicio de la atribución contemplada en el numeral 11 del artículo 189 Superior, a través de la cual el poder ejecutivo tiene la facultad de dictar las normas que estime necesarias a fin de garantizar la efectiva aplicación de las leyes, cuando de ellas se advierta la existencia de aspectos que deben precisarse o ahondarse mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes[21].
En principio, el poder ejecutivo tiene plena autonomía para decidir cuándo ejerce la potestad reglamentaria reconocida en la Constitución. No obstante, y como se anotó en muchos eventos el legislador, en aplicación del principio de colaboración armónica, es quien compele al Gobierno Nacional a ejercer dicha atribución. Esto es así, porque algunas leyes están permeadas de tecnicismos que solo pueden ser desarrolladas a través de una normativa detallada y expedida por un experto que usualmente se encuentra en el Gobierno Nacional.
Asimismo, es de anotar que algunas normas solo pueden alcanzar su materialización en la medida en que se expida la reglamentación exigida por la ley. Así pues, el legislador a través de la ley puede bien imponer un plazo al Gobierno Nacional para que aquel proceda a hacer la respectiva reglamentación o guardar silencio al respecto, y únicamente establecer el deber de reglamentar.
Al respecto, sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria esta Sección ha indicado que puede ser objeto de acción de cumplimiento: “la Sala encuentra que es necesario, una vez más, modificar la línea jurisprudencial expuesta, para en su lugar entender que la acción de cumplimiento procede para ordenar el ejercicio de la potestad reglamentaria, en todos los casos en los que el legislador haya impuesto al ejecutivo el deber de reglamentar determinada materia, con independencia de si se impuso término o no al efecto debido a que, como se explicará la ausencia de un lapso especifico no puede entenderse como una circunstancia que impida la procedencia de la acción de cumplimiento.”[22] En efecto, en el anterior pronunciamiento, está Sección rectificó su jurisprudencia en materia de acción de cumplimiento cuando lo pretendido es obtener el ejercicio de la potestad reglamentaria sobre las leyes expedidas por el legislador y en donde se ha aceptado que cuando la norma que se pide cumplir no establece un límite de tiempo para hacer uso de la potestad reglamentaria, seis (6) meses es el término razonable que tiene para hacerlo, contrario a los argumentos expuestos por las accionadas.
Así las cosas, huelga manifestar que la acción de cumplimiento, se erige como el mecanismo idóneo para exigir al Gobierno Nacional el ejercicio de la potestad reglamentaria, aun cuando en la ley no se haya estipulado un lapso expreso para satisfacerla. 4.3.5. Disposición cuyo cumplimiento pretende la parte actora La parte actora pretende el cumplimiento del numeral 4º del artículo 20 de la Ley 909 de 2004[23], que dispone: “4.
Por decreto se regulará el sistema de cuadros funcionales de empleos aplicable a toda la administración y, en su caso, la dependencia orgánica de los mismos.”. 4.3.6. De la existencia de un mandato imperativo e inobjetable La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el acatamiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional.
Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar que se ejecuten toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como “deberes”[24]. Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un deber “imperativo e inobjetable” en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997.
En el presente caso, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en primera instancia, concluyó que la norma que se pide cumplir prevé un mandato en cuanto a la regulación de los cuadros funcionales de empleos que será “por decreto”, por lo que al no indicar que podría realizarse por resolución u otro tipo de acto, le corresponde al Gobierno Nacional cumplir con tal obligación. Sin embargo esta Sala dista de tal conclusión porque lo cierto es que el numeral 4º del artículo 20 de la Ley 909 de 2004 no indica qué autoridad o autoridades les corresponde regular la materia, por lo que no le era dable al juez de cumplimiento inferir elementos de la norma que no contiene.
En efecto, el numeral 4º del artículo 20 de la Ley 909 de 2004, respecto de la cual se constituyó en renuencia al Presidente de la República y se citó en la pretensión de esta acción, no determina que le corresponda al Gobierno Nacional u a otra autoridad expedir los cuadros funcionales de empleos. En este sentido, el Presidente de la República citó como antecedente el proceso 2500023410002019-00040-01, en el que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia de 14 de marzo de 2019, declaró probada la excepción de falta de legitimación de la Presidencia de la República y ordenó su desvinculación del proceso, cuya impugnación fue resuelta por esta Sección, en sentencia de 20 de junio de 2019, en el sentido de negar las pretensiones pero no porque se considerara que operó la falta de legitimación en la causa por pasiva sino porque la norma que en ese caso se solicitó acatar, si bien contenía un mandato, se encontraba sometido a condición y no determinaba su destinatario, siendo esta última circunstancia la que ocurre en este caso por cuanto la disposición legal invocada por el actor no señala cuál es la autoridad pública que estaría llamada a cumplir dicho segmento normativo, pues indicó genéricamente que los cuadros funcionales de empleos se regularán por decreto, lo cual hace que no sea claro y expreso que corresponda precisamente al Presidente de la Republica, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público o al Departamento Administrativo de la Función Pública el cumplimiento de dicha norma.
En consecuencia, ante la existencia de un mandato pero que no indica cuál es su destinatario, es decir, que no impuso la autoridad que debía cumplirla, debe concluirse que el numeral 4º del artículo 20 de la Ley 909 de 2004 no es exigible al Presidente de la República, como se concluyó en primera instancia. Por tanto, esta Sala, encuentra que debe ser revocada la decisión de 21 de agosto de 2020 que ordenó el cumplimiento de la norma invocada para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 21 de agosto de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” para, en su lugar, NEGAR las pretensiones de la acción de cumplimiento que promovió el señor Jairo Villegas Arbeláez, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme esta sentencia, devOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta providencia fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. ----------------------- [1] “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones.” [2] Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias dictadas por esta Sección: sentencia de 15 de diciembre de 2016, Expediente: 25000-23-41-000-2016-00814-01; 26 de mayo de 2016, Expediente: 52001-23-33-000-2016-00136-01, con ponencia de Alberto Yepes Barreiro;
Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 10 de noviembre de 2016, radicación 20001-23-33-000-2016-00371-01 MP Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 2 de febrero de 2017, radicación 11001-33-42-048-2016-00636-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E). [3] Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.
Magistrados Ponentes Drs. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. [4] Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. [5] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", Magistrado ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546. [6] Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P Alberto Yepes Barreiro, expediente 25000-23-41-000-2013-00486-01 [7] Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU) [8] Consejo de Estado, Sección Quinta Magistrada Ponente Dra. Susana Buitrago Valencia (E). 9 de mayo de 2012, 76001-23-31-000-2011-00891-01 (ACU). [9] Consejo de Estado, Sección Quinta Magistrado Ponente, Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499- 01(ACU). [10] Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicado 05001-23-31-000-2000-4673-01(ACU). [11] Consejo de Estado, sentencia de 14 de mayo de 2015, expediente, radicado 25000-23-41-000-2015-00493-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro. [12] Sentencia ibídem.
Sobre el particular esta Sección ha dicho: “[…] La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia. Como el accionante reclamó de la Superintendencia de Puertos y Transporte el cumplimiento de los artículos 41 del Decreto 101 de 2000; 14 del Decreto 1016 de 2000 y 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de 2001, los cuales constan, en su orden, de 4, 14, 4, 6 y 9 numerales, sin indicar con claridad en cuál de ellos se consagra el deber legal que pedía cumplir, en criterio de la Sala, atendiendo la ley y la jurisprudencia que sobre la materia se ha fijado, estima que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción, por lo que así se debió declarar por el Tribunal a quo”[13].
(Negrita fuera de texto) [14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. [15] Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01. Magistrada Ponente: Susana Buitrago. [16] Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.
ACU-2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla. [17] Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000-2016-02003-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-000-2016-00690-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez;
Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016-00249-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. [18] Cfr. Sentencia de 24 de mayo de 2012, radicado n° 05001-23-31-000-2010- 02067-01(ACU), M.P. Alberto Yepes Barreiro, Sentencia de 23 de agosto de 2012, radicado n° 25000-23-31-000-2012-00425-01(ACU).
M.P. Mauricio Torres Cuervo, Sentencia de 21 de junio de 2012, radicado n° 05001-23-31-000-2006- 01095-01(ACU). M.P. Mauricio Torres. [19] Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia de 29 de enero de 1998. Expediente: ACU-127. Consejero Ponente: Juan Alberto Polo Figueroa. [20] Sección Quinta, sentencia del 26 de noviembre de 2015, expediente con radicado número 63001-23-33-000-2015-00227-01, C.P. Rocío Araújo Oñate. [21] Dicha definición se adoptó por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 16 de agosto de2002, dictada en el expediente número AC-0165, y se reiteró en sentencia del 6 de septiembre de 2004, radicado 66001-23-31-000-2003-00619-01(ACU) CP.
Reinaldo Chavarro Buriticá. [22] Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 3 de diciembre de 2015, radicado 63001-23-33-000-2015-00227-01, M.P. Rocío Araújo Oñate. [23] “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones.” [24] Deber: Aquello a que está obligado el hombre por los preceptos religiosos o por las leyes naturales o positivas.
(Diccionario de la Real Academia Española).