MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL JUDICIAL INTEGRAL / COSA JUZGADA RELATIVA El examen integral del acto objeto de control incluye los aspectos de forma y de fondo de las medidas adoptadas, no solo frente a la norma que las fundamenta, sino de cualquier norma que sea superior; sin embargo, su naturaleza oficiosa, no significa que el estudio deba abarcar todo el universo de posibles quebrantamientos del ordenamiento superior; de allí que la sentencia que decide este control inmediato tiene el carácter de cosa juzgada relativa, porque, en un futuro, frente a las cuestiones que no fueron analizadas, pueden ser objeto de reproche judicial por medio de una demanda de simple nulidad.

Este análisis comprende establecer si las medidas tomadas por la autoridad administrativa son conexas y razonables respecto de las causas que les dieron origen, es decir, si para desarrollar las medidas del estado de excepción, el acto desborda el propósito de la emergencia o si limita de manera grave, arbitraria e injustificadamente los derechos y libertades de las personas o si existen medidas menos lesivas para los mismos.

NOTA DE RELATORÍA: En relación con el alcance del medio de control inmediato de legalidad, ver: C. de E., Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 23 de noviembre de 2010, radicación: 0196-10. En cuanto a las características del medio de control inmediato de legalidad, ver: C. de E., Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 16 de junio de 2009, radicación: 0305-09.

Sobre la autonomía del juicio de inmediato de legalidad del de constitucionalidad, ver: C. de E., Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 28 de enero de 2003, radicación: CA-004. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 107 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 / DECRETO 2774 DE 2012 / DECRETO 4109 DE 2011 – ARTÍCULO 6 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN NÚMERO 0272 DE 2020 DEL INSTITUTO NACIONAL DE SALUD (INS) – Suspensión de términos y trámites administrativos / CONTROL FORMAL – Competencia de la directora del INS en la expedición del acto que se controla La Sala considera que la Directora General del Instituto Nacional de Salud INS tiene competencia, en cumplimiento de su función de dirección, para expedir la Resolución objeto de control, pues la materia sobre la que dispuso la suspensión de los términos y trámites son del resorte de la entidad, como quedó visto.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN NÚMERO 0272 DE 2020 DEL INSTITUTO NACIONAL DE SALUD (INS) / CONTROL MATERIAL / CONEXIDAD DE LAS MEDIDAS ADOPTADAS POR EL ACTO QUE SE CONTROLA Y LAS DISPUESTAS POR EL DECRETO LEGISLATIVO – Configuración A juicio de la Sala, la medida tomada por el INS es conexa y congruente, no solo con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia y que se encuentran en la motivación del Decreto 417 de 2020, sino que, como lo explica la entidad en su intervención, responde a la necesidad de enfocar prioritariamente el cumplimiento de aquellas funciones tendientes a atender y actuar en protección del derecho a la salud de todos los colombianos, entre otras: (i) el diseño y actualización de los lineamientos, protocolos y estrategias de vigilancia en salud pública de virus respiratorios, específicamente de la Covid19;

(ii) la intensificación de la vigilancia epidemiológica de las infecciones respiratorias agudas; (iii) el desplazamiento de equipos de respuesta inmediata (ERI) a las entidades territoriales, para asesorar y capacitar en la instalación de la sala de análisis del riesgo territorial para hacer frente a la emergencia sanitaria; (iv) el procesamiento de muestras para confirmar el diagnóstico de infección por SARSCov2, así como la capacitación de laboratorios territoriales y particulares para ampliar la red diagnóstica;

(v) la gestión de la información de los casos probables y confirmados con base en la documentación remitida con las muestras procesadas por el laboratorio del INS; y (vi) la consolidación y actualización de la base de datos de los casos confirmados y el análisis de los casos de mortalidad. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN NÚMERO 0272 DE 2020 DEL INSTITUTO NACIONAL DE SALUD (INS) / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS Y TRÁMITES ADMINISTRATIVOS PARA LA DEDICACIÓN PRIORITARIA DEL RECURSO HUMANO DEL INS EN LA ATENCIÓN DE LA EMERGENCIA POR EL COVID-19 – Medida idónea, necesaria y proporcional / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS Y TRÁMITES ADMINISTRATIVOS PARA LA DEDICACIÓN PRIORITARIA DEL RECURSO HUMANO DEL INS EN LA ATENCIÓN DE LA EMERGENCIA POR EL COVID-19 – Ajustada a derecho A juicio de la Sala, la suspensión de los términos y trámites administrativos de expedición de conceptos y dictámenes toxicológicos de plaguicidas, y en su lugar priorizar el ejercicio de sus competencias, con el fin de atender oportunamente la emergencia sanitaria, disponiendo que el recurso humano de la entidad enfoque sus esfuerzos al manejo de la crisis hasta el 1 de junio de 2020, es una medida necesaria y adecuada a la finalidad expresada en el acto objeto de control, pues debía hacerse un inventario del estado y de las capacidades de los laboratorios departamentales de salud pública, ampliarse la red de laboratorios para aumentar la capacidad diaria de las pruebas del COVID-19, y de esta forma conjurar la crisis de salud pública ocasionada por la pandemia.

Como lo advierte el acto objeto de control, la crisis sanitaria desborda la planeación y actividades rutinarias que el INS desarrolla, por lo cual era necesario adelantar acciones y procesos para atender la emergencia, siempre con el respeto a las garantías y derechos constitucionales. Este propósito encuentra conexidad con lo señalado por el Decreto 491 de 2020 al considerar que “[…] en el marco de la Emergencia Sanitaria por causa de la enfermedad por coronavirus COVID-19 el Gobierno nacional ha adoptado medidas de orden público que implican el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, exceptuando de dicha medida, entre otros, a aquellos servidores públicos y contratistas cuyas actividades sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del coronavirus y para garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado […]”.

(…). Adicionalmente, la medida es proporcional frente a la crisis que se pretende conjurar, pues está dirigida a afrontar la grave situación de salud pública, se encuentra limitada a una función determinada; y es temporal, ya que su vigencia fue establecida hasta el 21 de junio de 2020, esto es, dentro del marco referente de vigencia previsto en el artículo 6 del Decreto 491 de 2020, que señala que la suspensión de términos y procesos administrativos puede darse mientras permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social (Resolución 385 de 2020 y sus modificatorios, que aún se encuentra vigente por la Resolución 1462 de 2020).

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN NÚMERO 0272 DE 2020 DEL INSTITUTO NACIONAL DE SALUD (INS) / VIGENCIA DE LAS MEDIDAS ADOPTADAS POR EL ACTO QUE SE CONTROLA / LEGALIDAD CONDICIONADA – A partir de la publicación del acto, no de su expedición El artículo cuarto señala que “La presente resolución rige a partir de su expedición”, lo cual a juicio de la Sala no está acorde con el artículo 65 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues aunque el acto administrativo tiene la orden de “PUBLÍQUESE” y en efecto, se encuentra publicado en la página web de la entidad, lo cierto es que la publicidad es la condición necesaria para su obligatoriedad, conforme lo dispone el artículo 65 mencionado.

(…). En este sentido, la Sala declarará la legalidad del artículo cuarto de la Resolución 0272 del 30 de marzo de 2020, pero en el entendido que la vigencia y obligatoriedad del acto comienza a partir de su publicación y no de su expedición, como allí se señala. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 65 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN NÚMERO 0272 DE 2020 DEL INSTITUTO NACIONAL DE SALUD CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA SEGUNDA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., veintidós (22) de septiembre de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03056-00(CA) Actor: DIRECTORA GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL DE SALUD Demandado: RESOLUCIÓN 0272 DEL 30 DE MARZO DE 2020 Asunto: Control Inmediato de Legalidad de la Resolución No. 0272 del 30 de marzo de 2020 expedida por la Directora General del Instituto Nacional de Salud Decisión: FALLO 1.

La Sala Especial de Decisión No. 2 decide el Control Inmediato de Legalidad de la Resolución No. 0272 del 30 de marzo de 2020 "Por medio de la cual se suspenden términos y trámites administrativos de expedición de conceptos y dictámenes toxicológicos como consecuencia de la emergencia sanitaria COVID-19” expedida por la Directora General del Instituto Nacional de Salud.

ANTECEDENTES 2. El 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud identificó el nuevo coronavirus - COVID-19 y lo declaró emergencia de salud pública de importancia internacional. 3. El 6 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y de la Protección Social dio a conocer el primer caso de brote de enfermedad por coronavirus - COVID-19 en el territorio nacional. 4.

El 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud - OMS declaró el actual brote de enfermedad por coronavirus - COVID-19 como una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de trasmisión, por la presencia en más de 114 países, de todos los continentes. 5. En virtud de ello, y debiéndose “adoptar medidas extraordinarias, estrictas y urgentes relacionadas con la contención del virus y su mitigación, complementarias a las dictadas mediante la Resolución 380 de 2020, así como disponer de los recursos financieros, humanos y logísticos para enfrentar la pandemia” el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró “la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020.

Dicha declaratoria podrá finalizar antes de la fecha aquí señalada o cuando desaparezcan las causas que le dieron origen o, si estas persisten o se incrementan, podrá ser prorrogada”; en consecuencia, ordenó a los jefes y representantes legales de las entidades públicas y privadas adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación de dicha enfermedad. 6.

El 17 de marzo de 2020, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 215 de la Constitución Política, y considerando la evidente situación repentina e inesperada en la que se encuentra el país “que afecta de manera grave el orden económico y social por hechos absolutamente imprevisibles y sobrevinientes que no pueden ser controlados a través de las potestades ordinarias de que goza el Gobierno nacional, siendo necesario acudir al mecanismo contemplado en el artículo 215 de la Constitución Política, además que se trata de situaciones diferentes a las que se refieren los artículos 212 y 213 de la Constitución Política”, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, mediante Decreto Legislativo 417 Declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia y señaló que, mediante decretos legislativos, adoptaría las medidas de rango legislativo, autorizadas por el Estado de Emergencia, con el fin de fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis en todos los ámbitos o sectores de la vida nacional, así como a mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19. 7.

Por reparto efectuado por la secretaría general de la Corporación, correspondió el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 0272 del 30 de marzo de 2020 "Por medio de la cual se suspenden términos y trámites administrativos de expedición de conceptos y dictámenes toxicológicos como consecuencia de la emergencia sanitaria COVID-19” expedida por la Directora General del Instituto Nacional de Salud, cuya parte resolutiva dispone: “RESOLUCIÓN No. 0272 DE 2020 (30 MAR 2020) Por medio de la cual se suspenden términos y trámites administrativos de expedición de conceptos y dictámenes toxicológicos como consecuencia de la emergencia sanitaria COVID-19 LA DIRECTORA GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL DE SALUD En uso de sus facultades, establecidas por el artículo 209 de la Constitución Política, las consagradas en el numeral 11 del Artículo 9° del Decreto 4109 de 2011, en el numeral 23 del Artículo 5 del Decreto 2774 de 2012 y las demás normas concordantes y reglamentarias.

C O N S I D E R A N D O: Que el Instituto Nacional de Salud – INS – es una Entidad de naturaleza científica y técnica, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio creado por el Decreto 470 de 1968, con cambio de naturaleza mediante el Decreto 4109 de 2011 y reestructurando a través de los Decretos 2774 y 2775 del 28 de diciembre de 2012, adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, perteneciente al Sistema General de Seguridad Social en Salud y al Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación. Que el artículo 13 del decreto 1843 de 1991 establece que: “Toda persona natural o jurídica que importe o elabore productos plaguicidas para aplicación en el territorio nacional, independientemente de la cantidad que requiera importar o comercializar debe obtener concepto previo favorable del Ministerio de Salud o su autoridad delegada de clasificación toxicológica y permios (sic) de uso en el país”.

Que el Decreto 4107 de 2011 en su artículo 19, establece en su Parágrafo Transitorio que: “El Ministerio de Salud y Protección Social ejercerá de manera transitoria, la función de emitir conceptos sobre clasificación toxicológica y evaluación del riesgo de toxicidad, de plaguicidas que vayan a ser utilizados en el país, hasta tanto dicha función se asumida por el Instituto Nacional de Salud”.

Que en el Decreto 4109 de 2011 artículo 4° establece como una de las funciones para el desarrollo del objeto del Instituto Nacional de Salud, INS: “Emitir conceptos sobre clasificación toxicológica y evaluación del riesgo de toxicidad de plaguicidas que vayan a ser utilizados en el país, función que asumirá el Instituto en los términos y plazos señalados en el decreto de reorganización del Ministerio de Salud y Protección Socia”.

Que el Decreto 2774 de 2012, por el cual se establece la estructura interna del Instituto Nacional de Salud – INS, establece en su artículo 15 numeral 7, como función de la Dirección de Vigilancia y Análisis del Riesgo en Salud Pública: “Emitir conceptos sobre clasificación toxicológica y evaluación del riesgo de toxicidad, de plaguicidas que vayan a ser utilizados en el país”.

Que contra los actos administrativos por medio de los cuales el Instituto Nacional de Salud – INS, establece en su artículo 15 numeral 7, como función de la Dirección de Vigilancia y Análisis del Riesgo en Salud Pública: “Emitir conceptos sobre clasificación toxicológica y evaluación del riesgo de toxicidad, de plaguicidas que vayan a ser utilizados en el país”.

Que contra los actos administrativos por medio de los cuales el Instituto Nacional de Salud INS, emite los conceptos y dictámenes toxicológicos, proceden los recursos de ley. Que el Ministerio de Salud y Protección Social mediante el Decreto N°385 del 12 de marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional.

Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 la Presidencia de la República de Colombia declaró Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el Territorio Nacional. Que es de conocimiento público que el país se ha visto afectado con casos de la enfermedad denominada COVID-19, catalogada por la Organización Mundial de la Salud como una emergencia en salud pública de impacto mundial, siendo el aislamiento social la principal y efectiva herramienta para evitar su propagación. A través de Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 “Por el cual se imparte instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la Pandemia del coronavirus Covid19 y el mantenimiento del orden público” el Presidente de la República decretó el aislamiento preventivo obligatorio a todas las personas habitantes de la República de Colombia.

Que el 28 de marzo de 2020 el Gobierno Nacional expide el Decreto Legislativo 491 “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.

Que el artículo 6° del mencionado Decreto dispuso la suspensión de términos de las actuaciones administrativas y jurisdiccionales así: “Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.

(…)” Ante la llegada al país del virus y en el marco de la emergencia sanitaria que se vive, el Instituto Nacional de Salud INS realiza todas las acciones de tipo sanitario y administrativo que permitan a Colombia atender y actuar en protección del derecho a la salud de todos los colombianos. Esta situación desborda la planeación y actividades rutinarias que el INS desarrolla, por lo cual se han adelantado y se adelantaran acciones y procesos para atender la emergencia, siempre respetando las garantías y derechos constitucionales así como la legalidad en el proceder de la Entidad.

Es por lo anterior que se hace necesario, en virtud de lo dispuesto en el artículo 6° del Decreto Legislativo mencionado, suspender términos y trámites administrativos de expedición de conceptos y dictámenes toxicológicos que se adelantan al interior del INS. Suspensión que será aplicada a los trámites nuevos radicados a partir del 31 de marzo de 2020.

Que la Directora General del INS, a fin de garantizar el debido acceso a la vía gubernativa, el debido proceso y el derecho de defensa, por una parte, y el derecho fundamental a la salud pública, por otra, RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO: SUSPENDER términos y trámites administrativos de expedición de conceptos y dictámenes toxicológicos a partir del treinta y uno (31) de marzo de 2020 y hasta el primero (01) de junio de 2020, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente acto administrativo.

PARÁGRAFO: la suspensión de que trata este artículo aplica para los trámites nuevos que se radiquen en el INS a partir del 31 de marzo de 2020.

ARTÍCULO SEGUNDO: Cada instancia al interior del INS adoptará las medidas necesarias para dar estricto cumplimiento a lo ordenado en el artículo anterior y coordinará con los servidores a su cargo las actividades a realizar en este periodo.

ARTÍCULO TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a las Autoridades Nacionales Competentes ANC.

ARTÍCULO CUARTO: La presente resolución rige a partir de su expedición.

COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE MARTHA LUCÍA OSPINA MARTÍNEZ Directora General” 8. El magistrado sustanciador, a quien le correspondió por reparto el control inmediato de legalidad de la Resolución No. 0272 del 30 de marzo de 2020, por auto del 10 de julio de 2020, le impartió el trámite previsto en el artículo 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 9.

Efectuadas las notificaciones de rigor a la Directora General del Instituto Nacional de Salud, al Director General de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa y publicado el aviso en la Secretaría General de esta Corporación, se recibieron las siguientes intervenciones.

INTERVENCIONES 10. El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Instituto Nacional de Salud - INS, mediante escrito presentado el 30 de julio de 2020, solicita que se declare la legalidad de la Resolución objeto de control. 11. Explica que ante la llegada al país del Covid 19 el Instituto tuvo un aumento significativo en su labor habitual, por lo tanto, dispuso la suspensión de términos para los trámites administrativos de expedición de conceptos y dictámenes toxicológicos a partir del 29 de marzo de 2020 y hasta el 1 de junio de 2020, con el fin de dar respuesta oportuna a la emergencia sanitaria siempre respetando las garantías y derechos constitucionales, así como la legalidad en el proceder de la Entidad.

Esta suspensión también tenía como propósito el cuidado y cumplimiento al aislamiento preventivo obligatorios decretado por el Gobierno Nacional. 12. Señala que el acto objeto de control fue expedido con fundamento en las facultades previstas en los artículos 209 de la Constitución Política; 40, numeral 10 del Decreto 4109 de 2011; 15, numeral 7 del Decreto 2774 de 2012, y que no se expidió en desarrollo del Estado de Emergencia, ni de otro decreto legislativo, aunque en sus considerandos se invoquen la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020. 13.

Indica que la situación generada por la pandemia desborda la planeación y actividades rutinarias que el INS desarrolla, por lo cual se han adelantado y se adelantarán acciones y procesos para atender la emergencia. 14. Explica que el Instituto Nacional de Salud, como brazo técnico del Ministerio de Salud y Protección Social, instaló la sala de análisis del riesgo nacional para la atención de la emergencia sanitaria desarrollando actividades propias desde sus competencias, esto son, entre otras: (i) el diseño y actualización de los lineamientos, protocolos y estrategias de vigilancia en salud pública de virus respiratorios, específicamente de la Covid19;

(ii) la intensificación de la vigilancia epidemiológica de las infecciones respiratorias agudas; (iii) el desplazamiento de equipos de respuesta inmediata (ERI) a las entidades territoriales para asesorar y capacitar en la instalación de la sala de análisis del riesgo territorial para hacer frente a la emergencia sanitaria; (iv) el procesamiento de muestras para confirmar el diagnóstico de infección por SARSCov2, así como la capacitación de laboratorios territoriales y particulares para ampliar la red diagnóstica;

(v) la gestión de la información de los casos probables y confirmados con base en la documentación remitida con las muestras procesadas por el laboratorio del INS, así como aquella notificada al Sivigila o directamente con la entidad territorial para aquellos casos que no habían sido notificados al sistema de vigilancia; (vi) la consolidación y actualización de la base de datos de los casos confirmados, así como el análisis y publicación de la información respecto de los casos confirmados; y (vii) el análisis de los casos de mortalidad. 15.

Señala que, para garantizar el adecuado desarrollo de las actividades descritas y atender oportunamente la emergencia sanitaria, era necesario que todos los profesionales de la entidad enfocaran sus esfuerzos al manejo de la crisis hasta el 1 de junio de 2020. Que, con tal propósito, se hizo inventario del estado y de las capacidades de los laboratorios departamentales de salud pública – LDSP, se amplió la red de laboratorios diagnósticos a 106 laboratorios con una capacidad diaria de 36.142 pruebas (corte 28 de julio de 2020), los cuales cuentan con los estándares de calidad para el procesamiento, a través de diferentes actividades.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 16. La Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado, el 18 de agosto de 2020, presenta concepto en el proceso de la referencia y solicita que se declare la legalidad de la Resolución 0272 del 30 de marzo de 2020. 17. Indica que el control inmediato de legalidad es procedente teniendo en cuenta que el acto controlado: (i) es general, produce efectos impersonales y abstractos, pues va dirigido a la colectividad de usuarios que requieran el servicio de plaguicidas;

(ii) fue proferido en ejercicio de la función administrativa asignada en virtud del Decreto 2774 de 2012, con posterioridad y en desarrollo de la emergencia económica, social y ecológica; y (iii) desarrolla los Decretos Legislativos 417 y 491 de 2020, toda vez que tiene relación directa con las directrices establecidas por el Gobierno Nacional, según las cuales se pueden suspender los términos en procesos administrativos, disciplinarios y de cobro coactivo, así como en algunos trámites que impliquen atención del servicio público, con el fin de garantizar la salud pública y la prestación del servicio, y combatir el contagio y expansión del Covid-19. 18.

Señala que la resolución objeto de control se expidió por la Directora General del Instituto Nacional de Salud con base en las facultades legales contenidas en el numeral 11 del artículo 9 del Decreto Ley 4109 de 2001 y en los numerales 1 y 23 del artículo 5 del Decreto 2774 de 2012 y cumple con los requisitos formales. 19. Sobre el aspecto material de la resolución, advierte que la suspensión de términos y trámites que se ordena en la Resolución 0272 de 2020 es conexa, necesaria, idónea y proporcional con los hechos que dieron lugar al estado de excepción. Frente al Decreto 417 de 2020, dicha medida busca privilegiar derechos como la vida e integridad personal; y, en cuanto al Decreto Legislativo 491 de 2020 procura que los conceptos y dictámenes toxicológicos, relativos a los plaguicidas que se utilizarán en el país, se den en óptimas condiciones de salubridad e igualdad, en especial teniendo en cuenta que existió un aumento significativo en la labor habitual de la entidad en virtud de la pandemia.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia 20. El artículo 111, numeral 8, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción. 21.

El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia, dispone que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso- administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. 22. En términos similares, el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. 23.

Por su parte, el artículo 107 ibídem creó en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, encargadas de conocer los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad. 24. Ahora bien, el artículo 29 del Acuerdo No. 080 de 2019, que compiló el Reglamento Interno del Consejo de Estado, enuncia los asuntos de competencia de la Sala Plena Contencioso Administrativo, que deben ser decididos por las Salas Especiales de Decisión, entre estos, “3.

Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. 25. En virtud de esta atribución, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en sesión virtual No. 10 realizada el 1 de abril de 2020, según Acta No. 9 de la misma fecha, decidió, de conformidad con los artículos 107, inciso 4, 111, numeral 8, y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 23, 29-3 y 42 del Acuerdo 080 de 2019, asignar los controles inmediatos de legalidad a las Salas Especiales de Decisión. 26.

En atención a las anteriores disposiciones, esta Sala Especial de Decisión tiene competencia para decidir el control inmediato de legalidad. Problema Jurídico 27. Corresponde a esta Sala Especial de Decisión establecer si la Resolución No. 0272 del 30 de marzo de 2020 expedida por la Directora General del Instituto Nacional de Salud, se encuentra conforme, en sus aspectos formal y material, con las normas superiores que directamente le sirvieron de fundamento.

En este sentido, la Sala abordará el siguiente estudio: (i) Objeto y características del medio de control inmediato de legalidad; (ii) el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado por el Presidente de la República y los decretos legislativos dictados en desarrollo del estado de excepción, relevantes para resolver el presente caso; y (iii) estudio del caso concreto.

Resolución al problema jurídico (i) Objeto y características del control inmediato de legalidad 28. El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia, conforme con el artículo 152 literal e) de la Constitución Política, dispone que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. 29.

De la anterior disposición se observa que este control inmediato de legalidad tiene, básicamente, como principales características que: (i) es inmediato, pues es un proceso judicial que se adelanta de manera automática, tan pronto las entidades envían para su control las medidas generales que adoptan en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de los estados de excepción, es decir, no se requiere el derecho de acción. De no enviar tales actos administrativos, la jurisdicción debe hacer el control de legalidad de oficio;

(ii) es adelantado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tanto a nivel territorial por los tribunales administrativos (artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) como a nivel nacional, por el Consejo de Estado; (iii) durante su trámite no se suspende la ejecución del acto, es decir, este sigue produciendo efectos; y (iv) es integral frente a las directrices constitucionales y legales y a los decretos legislativos que la atañen, esto es, la conexidad y proporcionalidad de las medidas que dicta el acto con las causas que le dieron origen[1]; además, incluye la revisión de aspectos formales, es decir, los requisitos para su expedición, como competencia y formalidades[2]. 30.

Sobre el alcance de este medio de control y su integralidad, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 23 de noviembre de 2010, expuso las siguientes consideraciones: “El control inmediato, de que trata el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, es un mecanismo de control a cargo de la Jurisdicción de lo Contencioso, cuya finalidad es evaluar la legalidad de los actos administrativos de carácter general expedidos al amparo de un estado de excepción. Se debe, pues, analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica.

Asimismo, se impone determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, que son entre otras los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la Ley estatutaria de Estados de Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y -claro está- los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional.

Examen jurisdiccional automático y oficioso que supone verificar lo relativo a la competencia de la autoridad que lo expidió, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la sujeción a las formas, la proporcionalidad de las medidas expedidas en el marco del estado de excepción. La Sala advierte que la integralidad que se predica de este control no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7º y 215, parágrafo).

Dado que no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”. Si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que, al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico.

No pesa, entonces, sobre esta Corporación la carga de evaluar la juridicidad de la norma objeto de control frente a todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico que tengan relación con la materia. Este control debe confrontar en primer lugar la normativa propia de la situación de excepción, y en todo caso, si el Juez se percata de la existencia de la vulneración de cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones con fuerza de ley, dictadas al amparo del estado de excepción, procederá a declarar la ilegalidad de la norma que ha sido remitida para revisión a través del control inmediato de legalidad.

En otras palabras, si la Sala se percata de la violación de un marco normativo distinto al proferido en el ámbito del estado de excepción y que no haya sido suspendido o derogado por éste, debe proceder a decretar la nulidad correspondiente, pero sin que ello signifique que se cierre la posibilidad a un debate ulterior sobre estos mismos preceptos y por motivo de ilegalidad diferente, vía acción ciudadana en sede del contencioso objetivo de anulación. Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no empece ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma”[3]. 31.

De acuerdo con lo anterior, el examen integral del acto objeto de control incluye los aspectos de forma y de fondo de las medidas adoptadas, no solo frente a la norma que las fundamenta, sino de cualquier norma que sea superior; sin embargo, su naturaleza oficiosa, no significa que el estudio deba abarcar todo el universo de posibles quebrantamientos del ordenamiento superior; de allí que la sentencia que decide este control inmediato tiene el carácter de cosa juzgada relativa, porque, en un futuro, frente a las cuestiones que no fueron analizadas, pueden ser objeto de reproche judicial por medio de una demanda de simple nulidad. 32.

Este análisis comprende establecer si las medidas tomadas por la autoridad administrativa son conexas y razonables respecto de las causas que les dieron origen, es decir, si para desarrollar las medidas del estado de excepción, el acto desborda el propósito de la emergencia o si limita de manera grave, arbitraria e injustificadamente los derechos y libertades de las personas o si existen medidas menos lesivas para los mismos. 33.

Y es que la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, Ley 137 de 1994, en sus artículos 4, 5, 7 y 8, señala cuales son los derechos que durante un estado de excepción no se pueden tocar o afectar y cuáles son los límites que se permiten a los derechos constitucionales, por lo tanto, las medidas que las autoridades administrativas expidan en desarrollo de los decretos legislativos que declaren o se dicten en un estado de excepción deben respetar igualmente estas prohibiciones[4]. 34.

Ahora bien, también es importante precisar que este control inmediato de legalidad es autónomo, pues, en primer término, no depende que la Corte Constitucional se haya pronunciado primero respecto de la constitucionalidad de los decretos legislativos que decretan o desarrollan el estado de emergencia, sin perjuicio de que deba estarse a los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se profirió, o para cuando se profiera[5]; y, en segundo lugar, aun cuando el decreto legislativo haya sido declarado inexequible por la Corte Constitucional, debe efectuarse en todo caso el control de legalidad de las medidas generales dictadas por las autoridades administrativas en desarrollo de los mismos, para comprobar su legalidad durante el tiempo que produjo efectos.

(ii) El Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado por el Presidente de la República y los decretos legislativos dictados en desarrollo del estado de excepción, relevantes para resolver el presente caso 35. La Carta Política, en sus artículos 212, 213 y 215, permite al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declarar tres estados de excepción, estos son: de guerra exterior, de conmoción interior y de emergencia. El estado de guerra exterior, como su nombre lo indica, tiene como propósito repeler una agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra y procurar el restablecimiento de la normalidad.

El estado de conmoción interior tiene como causa la grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía. 36. El estado de emergencia, previsto en el artículo 215 Superior, obedece a hechos distintos de los previstos en los dos estados de excepción anteriores y que “perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o constituyan grave calamidad pública”.

El periodo de su duración debe ser hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. Su declaración debe ser motivada y se podrán dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, además, estos decretos deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia, pudiendo establecer, de manera transitoria nuevos tributos o modificar los existentes.

La revisión obligatoria e inmediata de los Decretos Legislativos que se dicten en uso de las facultades a que se refieren los artículos 212, 213 y 215 está atribuida a la Corte Constitucional (artículos 214, numeral 6, 215, parágrafo y 241, numeral 7, de la Constitución Política). 37. El 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, mediante Decreto 417, decidió: “Artículo 1.

Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto. Artículo 2. El Gobierno nacional, ejercerá las facultades a las cuales se refiere el artículo 215 de la Constitución política, el artículo 1 del presente decreto y las demás disposiciones que requiera para conjurar la crisis.

Artículo 3. El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo.

Artículo 4. El Presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación”. 38. La declaratoria del Estado de Emergencia, mediante el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, tuvo como presupuestos fácticos, los siguientes: i) La salud pública, referida a la situación nacional y mundial de la pandemia de COVID-19 y que, frente a ese escenario, según la OMS, se requiere una acción efectiva e inmediata de los gobiernos, las personas y las empresas.

Se tuvo en cuenta la proyección estimada de costos de las atenciones en salud, de las incapacidades, de la necesidad de incrementar la oferta de las unidades de cuidado intensivo de adultos, advirtiendo que no se tenía en cuenta: “1) las comorbilidades, las cuales pueden corresponder a un 44% de costo adicional entre los pacientes críticos, 2) la atención a pacientes crónicos en casa para evitar la exposición al riesgo, 3) la compensación económica temporal por aislamiento preventivo, y 4) las intervenciones o estrategias para modificar el comportamiento de los residentes en Colombia” y; ii) Los aspectos económicos en el ámbito nacional e internacional.

En el ámbito nacional señaló la necesidad de un apoyo fiscal urgente al sistema de salud, pues este no se encuentra físicamente preparado para atender una emergencia de salud y requiere ser fortalecido de manera inmediata; Que el 42,4% de los trabajadores en Colombia trabajan por cuenta propia y 56,4% no son asalariados; que los ingresos de este tipo de trabajadores dependen de su trabajo diario y que estos hogares son vulnerables al no contar con mecanismos para reemplazar los ingresos que dejarán de percibir por causa de las medidas sanitarias, incurriendo en posibles incumplimientos de pagos y obligaciones.

La ruptura no prevista del acuerdo de recorte de la producción de crudo de la OPEP y la menor demanda mundial de crudo producto del nuevo coronavirus COVID-19 implicó un desplome abrupto del precio del petróleo, lo cual ha causado una subida precipitada del dólar en los mercados emergentes y en países productores de petróleo; en el país se ha presentado una subida de la TRM a niveles nunca registrados.

Que las medidas que han tomado las instituciones económicas, si bien han sido adecuadas, son insuficientes para contener el choque sorpresivo y profundo que ha sufrido la economía. En el ámbito internacional, entre otros aspectos, consideró que, no obstante, las herramientas usadas por los principales bancos centrales del mundo y las diferentes autoridades económicas, el temor por la expansión del nuevo coronavirus COVID-19 ha ocasionado sorpresiva e imprevisiblemente el deterioro del mercado financiero internacional, una menor demanda global y una caída en las perspectivas de crecimiento mundial. 39.

Frente al presupuesto valorativo que, según la Corte Constitucional, se evidencia: (i) en el juicio de gravedad de la afectación y (ii) en el juicio de necesidad de las medidas extraordinarias (sentencia C-670 de 2015), el Decreto 417 de 2020 explicó que la expansión en el territorio nacional del COVID-19, sumado a los efectos económicos negativos que se han evidenciado en la última semana, es un hecho que además, de ser una grave calamidad pública, constituye en una grave afectación al orden económico y social del país que justifica la declaratoria del Estado de Emergencia Económica y Social.

Que se pronostica mayores índices de mortalidad y, por tanto, un problema sanitario que debe ser resuelto de manera Inmediata, con medidas efectivas de contención y mitigación. Que es necesario promover mecanismos que permitan impulsar las actividades productivas de los comerciantes y empresarios y la mitigación de los impactos económicos negativos que la crisis conlleva; y consideró: “[…] Que el posible aumento de casos de contagio del nuevo Coronavirus COVID-19 constituye un reto de dimensiones inusuales para el Sistema Nacional de Salud, quien no sólo debe atender las necesidades de los directamente afectados, sino que tiene la responsabilidad de Impedir la extensión de los efectos hacia todos los habitantes del país, lo cual exige la disposición de Ingentes recursos económicos y la adopción de parte de todas las entidades del Estado y de los particulares de las acciones necesarias para restringir el contacto de los habitantes, con la finalidad, de garantizar las condiciones necesarias de atención en salud, evitar el contagio de la enfermedad y su propagación. […] Que ha quedado ampliamente justificado que la situación a la que está expuesta actualmente la población colombiana es tan grave e inminente que afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional por lo que se hace absolutamente necesario contar con las herramientas legales necesarias para enfrentar de manera eficaz la actual situación”. 40.

Como justificación de la declaratoria del Estado de Emergencia, el Decreto Legislativo 417 de 2020 señala que los mecanismos jurídicos ofrecidos por el ordenamiento nacional son insuficientes, por lo que se hace necesario, por la urgencia y gravedad de la situación, recurrir a las facultades del Estado de Emergencia con el fin de dictar decretos con fuerza de ley que permitan conjurar la crisis generada por el nuevo Coronavirus Covid-19 debido a la propagación y mortalidad que el mismo causa, el pánico por el contagio y las medidas de contención decretadas por cada Estado para evitar una mayor propagación. Advirtió que como la magnitud del COVID-19 en el país no ha sido dimensionada en su totalidad, las medidas que se anuncian en ese decreto no agotan los asuntos que pueden abordarse en ejercicio de las facultades conferidas por el estado de excepción. 41.

El Decreto 417 de 2020 señaló, entre otras, (i) que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos; y (ii) que, con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales. 42.

La Corte Constitucional mediante sentencia C-145 de 2020 declaró la exequibilidad del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, por encontrarlo ajustado a la Constitución Política. Para la Corte Constitucional, el Decreto 417 de 2020 cumple con los requisitos formales y materiales de constitucionalidad; en primer lugar, los supuestos fácticos y su sobreviniencia se encontraron acreditados.

“No cabe duda para la Corte que los grupos de hechos invocados (salud pública y aspectos económicos) como sustento del presupuesto fáctico del decreto declaratorio ocurrieron en realidad y más allá de toda duda razonable puede arribarse a la convicción de su presentación en el mundo de los fenómenos reales”. A juicio de la Corte es un estado de emergencia que responde a una problemática mundial y no local “se está ante una crisis global de salud pública, de vertiginoso escalamiento y letalidad para la humanidad, que opera en un marco de enorme incertidumbre y que además tiene gran impacto sobre las sociedades y la economía, de la cual Colombia no está exenta.

Por ello “Las circunstancias que motivaron la declaración del estado de emergencia tienen su origen en hechos diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, es decir, son sobrevinientes a las situaciones que normalmente suceden en el discurrir de la actividad de la sociedad en sus diferentes manifestaciones. […] Es un hecho extraordinario en la vida del Estado, muy distinto a las crisis anteriores y, por lo tanto, con un alto grado de impredecibilidad por el Gobierno nacional”.

Frente al presupuesto valorativo, la Corte Constitucional, entre otras consideraciones, señaló:  “[…] 93. Bajo este contexto, el Presidente de la República junto con sus ministros, ejerció, a juicio de la Corte, de manera apropiada sus facultades constitucionales y dentro del margen razonable de análisis que establece la Constitución. La grave situación de calamidad pública sanitaria, su crecimiento exponencial, los altos índices de mortalidad y los efectos perjudiciales sobre el orden económico y social, involucran afectaciones o amenazas intensas sobre los derechos constitucionales de los habitantes del territorio nacional, a saber, la salud, vida, seguridad, libertad de locomoción, derechos de población vulnerable y enfoque diferencial, trabajo, subsistencia digna, mínimo vital, seguridad alimentaria, libre empresa, etc., así como repercusiones graves sobre las finanzas del Estado.   94.

Para la Corte no cabe duda de que las dimensiones de la calamidad pública sanitaria y sus efectos en el orden económico y social son devastadoras, al producir perturbaciones o amenazas en forma grave e inminente que impactan de manera traumática y negativamente en la protección efectiva de los derechos constitucionales de millones de personas.

Ello se verifica con el volumen de infectados y personas fallecidas, la virtualidad de poner en serio peligro los derechos constitucionales al desconocerse aún la cura del COVID-19, además de las grandes repercusiones económicas y sociales al desequilibrar intensamente la sostenibilidad individual, de los hogares y de las empresas, así como las finanzas del Estado. […] 98.

En el asunto sub examine se habrá de concluir que el Gobierno nacional acreditó ante esta Corporación que por la magnitud y la gravedad de la crisis humanitaria resultante de la pandemia del COVID- 19, no podía ser conjurada en esta oportunidad con el ejercicio de las atribuciones ordinarias que le otorga el ordenamiento jurídico, al resultar insuficientes y no permitir responder con inmediatez las muchas áreas puntuales que requieren medidas específicas de nivel legislativo y no solo administrativas, haciendo necesarias medidas extraordinarias para atender la calamidad sanitaria y los efectos negativos al orden económico y social.

El riesgo indeterminado y el desafío que enfrenta la humanidad constituyen una amenaza directa, cuya respuesta dada la prontitud y eficiencia requerida no descansa en los medios tradicionales. […].”. 43. El 28 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos sus Ministros, expidió el Decreto Legislativo 491 “por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, en el que resolvió que en todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas, se procuraría, de ser posible, la suspensión de la prestación del servicio presencial, total o parcialmente, mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, dando a conocer en la página web de la entidad los canales oficiales de comunicación e información mediante los cuales prestarán su servicio, salvo aquellas actividades que sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, y garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado (artículo 3). 44.

En su artículo 6, el Decreto Legislativo 491 de 2020, dispuso: “Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia. […] Parágrafo 3°.

La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales”. 45. La Corte Constitucional mediante sentencia C-242 de 2020 declaró la exequibilidad del Decreto 491 del 28 de marzo de 2020, con excepción del parágrafo 1 del artículo 6; de la expresión “de los pensionados y beneficiarios del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales – FOMAG” prevista en el inciso 2 del artículo 7 y del artículo 12, que los declaró inexequibles; y condicionó la exequibilidad de los artículos 4 “bajo el entendido de que, ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos”, 5 “bajo el entendido de que la ampliación de términos que contempla para solucionar las peticiones es extensible a los privados que deben atender solicitudes”; 6 (parágrafo 2) 8; y 10 “bajo el entendido de que las medidas contenidas en el mismo tendrán vigencia únicamente durante el desarrollo de la emergencia sanitaria”. 46.

La Corte Constitucional consideró que el Decreto 491 de 2020, salvo el artículo 12, atiende a los requerimientos del juicio de necesidad jurídica, porque las facultades ordinarias de regulación reglamentaria con las que cuenta el Gobierno Nacional (artículo 189.11 de la Constitución) no le permitían expedir las medidas novedosas adoptadas en la parte dispositiva del acto normativo objeto de control, en tanto que las mismas, dado su contenido, están sujetas a reserva de ley.

Que la regulación de la prestación de los servicios a cargo de las autoridades por medio de la modalidad de trabajo en casa (artículos 3°, 15 y 16), así como la implementación de las tecnologías de la información y las comunicaciones en el sector público, tales como el uso de diversos tipos de firmas electrónicas (artículo 11), son asuntos con reserva legal según lo dispuesto en los artículos 123 y 150.23 de la Carta Política. 47.

Adicionalmente, la Corte Constitucional, entre otros aspectos, consideró que se cumplían las exigencias de los juicios de no contradicción específica y proporcionalidad de la medida, pues la autorización de suspensión de términos prevista en el artículo 6 del Decreto 491 de 2020 perseguía una finalidad legítima debido a las restricciones implementadas por causa de la pandemia y en todo caso, cumplir con la función de prestar los servicios de forma adecuada, continua y efectiva. 48.

Pues bien, de acuerdo con este marco normativo, atinente a las disposiciones de orden nacional que constituyeron el fundamento de la Resolución No. 0272 del 30 de marzo de 2020 expedida por el Instituto Nacional de Salud, esta Sala de decisión procederá al estudio del caso concreto. Estudio del caso concreto 49. Para realizar el control integral de legalidad de Resolución No. 0272 del 30 de marzo de 2020 expedida por la Instituto Nacional de Salud, y según se anunció en el capítulo correspondiente al objeto y características del control inmediato de legalidad, se debe analizar si el acto administrativo se encuentra conforme, formal y materialmente, con las normas superiores que le deben servir de fundamento.

La Sala advierte que el análisis que se efectuará en esta providencia no cobija la disposición contenida en el artículo 2, pues se trata de una medida que no tiene alcance general, comoquiera que está dirigida al interior de la entidad como una instrucción de trabajo interno que no produce efectos extensivos a la comunidad, toda vez que establece que cada instancia al interior del INS adoptará las medidas necesarias para dar estricto cumplimiento a lo ordenado en el artículo anterior y coordinará con los servidores a su cargo las actividades a realizar en este periodo.

Examen de los requisitos de forma 50. Para este propósito, la Sala observa, de acuerdo con el texto mismo de la Resolución No. 0272 del 30 de marzo de 2020, que fue expedida por la Directora General del Instituto Nacional de Salud en ejercicio de las facultades señaladas por el artículo 209 de la Constitución Política, por el numeral 11 del Artículo 9° del Decreto 4109 de 2011 y por el numeral 23 del Artículo 5 del Decreto 2774 de 2012. 51.

El Instituto Nacional de Salud es un Instituto Científico y Técnico, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, adscrito al Ministerio de Salud y Protección Social; pertenece al Sistema General de Seguridad Social en Salud y al Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (artículo 1 del Decreto 4109 de 2011 “Por el cual se cambia la naturaleza jurídica del Instituto Nacional de Salud - INS y se determina su objeto y estructura”. 52.

El objeto del INS lo describe el artículo 1 del Decreto 2774 de 2012 “Por el cual se establece la estructura interna del Instituto Nacional de Salud (INS)” como: (i) el desarrollo y la gestión del conocimiento científico en salud y biomedicina para contribuir a mejorar las condiciones de salud de las personas; (ii) realizar investigación científica básica y aplicada en salud y biomedicina;

(iii) la promoción de la investigación científica, la innovación y la formulación de estudios de acuerdo con las prioridades de salud pública de conocimiento del Instituto; (iv) la vigilancia y seguridad sanitaria en los temas de su competencia; la producción de insumos biológicos; y (v) actuar como laboratorio nacional de referencia y coordinador de las redes especiales, en el marco del Sistema General de Seguridad Social en Salud y del Sistema de Ciencia, Tecnología e Innovación. 53.

Conforme con el artículo 6 del Decreto 4109 de 2011, la dirección y administración del Instituto Nacional de Salud - INS estará a cargo del Consejo Directivo y de un Director General quien será el representante legal, de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República. 54. Entre las funciones de la Dirección General, el artículo 5 del Decreto 2774 de 2012 señala las siguientes: “1.

Dirigir, planear, coordinar y controlar el desarrollo de las funciones asignadas al Instituto Nacional de Salud y la evaluación de su gestión […] 7. Impartir las directrices para participar y prestar asesoría en la formulación de normas científico-técnicas y procedimientos técnicos en salud pública. 8. Impartir los lineamientos para la participación del Instituto en la planeación, desarrollo y coordinación de los sistemas de información en salud pública, con el Ministerio de Salud y Protección Social, las entidades territoriales y demás entidades del sistema de salud. 9.

Dirigir, en el marco de las competencias del Instituto, la formulación y ejecución de programas de prevención, promoción y protección de la salud pública […] 11. Dirigir el proceso de análisis del riesgo y respuesta inmediata en salud pública […] 17. Promover actividades entre el Instituto, el Ministerio de Salud y Protección Social, otras entidades del Sector Salud y Protección Social y las instituciones del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, tendientes a coordinar y armonizar materias de responsabilidad compartida. 18.

Impartir las directrices para promover la participación de los laboratorios e instituciones que realicen análisis de interés en salud pública en los programas de evaluación externa del desempeño […] y 23. Ordenar los gastos, administrar el Fondo Especial para Investigaciones, dictar los actos, realizar las operaciones y celebrar los contratos y convenios necesarios para el cumplimiento de los objetivos y funciones de la entidad, de acuerdo con las normas legales vigentes […]”. 55.

Mediante el acto administrativo objeto de control, la Directora General del Instituto resolvió suspender los términos y trámites administrativos de expedición de conceptos y dictámenes toxicológicos a partir del 31 de marzo y hasta el 1 de junio de 2020, actuación administrativa que corresponde a la función desarrollada por el INS, a través de la Dirección de Vigilancia y Análisis del Riesgo en Salud Pública de “Emitir conceptos sobre clasificación toxicológica y evaluación del riesgo de toxicidad, de plaguicidas que vayan a ser utilizados en el país.”, conforme al numeral 10 del artículo 2 (funciones del INS) y al numeral 7 del artículo 15 del Decreto 2774 de 2012 (funciones de la mencionada Dirección). 56.

De acuerdo con lo anterior, la Sala considera que la Directora General del Instituto Nacional de Salud INS tiene competencia, en cumplimiento de su función de dirección, para expedir la Resolución objeto de control, pues la materia sobre la que dispuso la suspensión de los términos y trámites son del resorte de la entidad, como quedó visto. 57.

Por otra parte, de la lectura de la Resolución examinada, se observa que el acto administrativo contiene los datos necesarios para su identificación, esto es, el número, la fecha, el nombre, cargo y firma de quien lo expide y las normas que lo facultan. También contiene la motivación y las disposiciones que se adoptan, es decir, cumple con las exigencias de validez formal para este tipo de actos.

Examen material de la Resolución No. 0272 del 30 de marzo de 2020 58. Para el estudio integral de legalidad, la Sala procederá a analizar la motivación y las disposiciones de la Resolución objeto de control para establecer su conexidad, necesidad, finalidad y proporcionalidad con las normas que le sirvieron de fundamento, especialmente, con el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económico, Social y Ecológica”. 59.

Frente a la necesidad de suspender los términos y trámites administrativos de expedición de conceptos y dictámenes toxicológicos de plaguicidas que vayan a ser utilizados en el país, a partir del 31 de marzo de 2020 y hasta el 1 de junio de 2020, la Resolución objeto de control, en desarrollo del artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020 tuvo entre otras consideraciones, el fin de garantizar el debido acceso a la vía gubernativa, el debido proceso y el derecho de defensa, por una parte, y el derecho fundamental a la salud pública, por otra.

Además, indicó que: “Ante la llegada al país del virus y en el marco de la emergencia sanitaria que se vive, el Instituto Nacional de Salud INS realiza todas las acciones de tipo sanitario y administrativo que permitan a Colombia atender y actuar en protección del derecho a la salud de todos los colombianos. Esta situación desborda la planeación y actividades rutinarias que el INS desarrolla, por lo cual se han adelantado y se adelantaran acciones y procesos para atender la emergencia, siempre respetando las garantías y derechos constitucionales así como la legalidad en el proceder de la Entidad.

Es por lo anterior que se hace necesario, en virtud de lo dispuesto en el artículo 6° del Decreto Legislativo mencionado, suspender términos y trámites administrativos de expedición de conceptos y dictámenes toxicológicos que se adelantan al interior del INS […]”. 60. De acuerdo con lo considerado por el Instituto Nacional de Salud, la medida de suspensión de los términos y el trámite para la expedición de conceptos y dictámenes toxicológicos de plaguicidas que se utilizarán en el país, a partir del 31 de marzo de 2020 y hasta el 1 de junio de 2020, de competencia del INS, dispuesta en el artículo primero de la Resolución objeto de control, corresponde al desarrollo consecuente de lo dispuesto en el Decreto Legislativo 491 de 2020, que consagró la posibilidad de ordenar dichas suspensiones, teniendo en cuenta que, como lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 2020 que declaró exequible el artículo 6, las facultades ordinarias de regulación reglamentaria con las que cuenta el Gobierno Nacional (artículo 189.11 de la Constitución), no le permitían expedir las medidas novedosas adoptadas en la parte dispositiva del Decreto 491 de 2020, en tanto que las mismas, dado su contenido, están sujetas a reserva de ley.

La Corte Constitucional consideró que la regulación de las formas en las que deben adelantarse los procedimientos es una competencia del legislador (artículo 150.2 de la Constitución). En este sentido, se requería de la expedición de normas con fuerza de ley para, entre otros, habilitar la suspensión de términos de las actuaciones en sede administrativa (artículo 6°), frente a lo cual, señaló que cuando una actuación administrativa no pudiera ser adelantada de manera razonable y adecuada por medios virtuales conforme a la normativa vigente, la administración estaba en la obligación de examinar si resulta pertinente suspender su trámite o proseguir con el mismo de forma presencial, siempre que se adopten las medidas sanitarias pertinentes. 61.

Pues bien, de acuerdo con la anterior motivación, a juicio de la Sala, la medida tomada por el INS es conexa y congruente, no solo con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia y que se encuentran en la motivación del Decreto 417 de 2020, sino que, como lo explica la entidad en su intervención, responde a la necesidad de enfocar prioritariamente el cumplimiento de aquellas funciones tendientes a atender y actuar en protección del derecho a la salud de todos los colombianos, entre otras: (i) el diseño y actualización de los lineamientos, protocolos y estrategias de vigilancia en salud pública de virus respiratorios, específicamente de la Covid19;

(ii) la intensificación de la vigilancia epidemiológica de las infecciones respiratorias agudas; (iii) el desplazamiento de equipos de respuesta inmediata (ERI) a las entidades territoriales, para asesorar y capacitar en la instalación de la sala de análisis del riesgo territorial para hacer frente a la emergencia sanitaria; (iv) el procesamiento de muestras para confirmar el diagnóstico de infección por SARSCov2, así como la capacitación de laboratorios territoriales y particulares para ampliar la red diagnóstica;

(v) la gestión de la información de los casos probables y confirmados con base en la documentación remitida con las muestras procesadas por el laboratorio del INS; y (vi) la consolidación y actualización de la base de datos de los casos confirmados y el análisis de los casos de mortalidad. 62. En efecto, conforme con el artículo 2 del Decreto 2774 de 2012, entre las funciones que cumple el INS, en desarrollo de su objeto y en el marco de sus competencias, están las de: (i) generar, desarrollar, aplicar y transferir el conocimiento científico sobre la naturaleza, la etiología, las causas, la fisiopatología, la patogénesis, la epidemiología y los riesgos de enfermedades de prioridad en salud pública, que permita acelerar el uso de ese conocimiento en estrategias de predicción, prevención, diagnóstico, tratamiento y control oportunos para el beneficio de la salud de la población humana;

(ii) dirigir, diseñar y desarrollar investigaciones epidemiológicas, experimentales y de desarrollo tecnológico, de acuerdo con las necesidades y las políticas en materia de salud pública, para la comprensión, prevención, diagnóstico y tratamiento de las enfermedades; (iii) participar en la planeación, desarrollo y coordinación de los sistemas de información en salud pública, con el Ministerio de Salud y Protección Social, las entidades territoriales y demás entidades del sistema de salud;

(iv) elaborar los diagnósticos que determinen eventuales riesgos en salud pública, que estén asociados a desastres de cualquier tipo u origen; (v) coordinar y articular las acciones de evaluación, superación y mitigación de los riesgos que afecten la salud pública, con las entidades nacionales y territoriales; (vi) promover la participación de los laboratorios e instituciones que realicen análisis de interés en salud pública en los programas de evaluación externa del desempeño para incentivar el mejoramiento de la calidad de las pruebas que realicen dichos laboratorios;

(vii) coordinar y asesorar la Red Nacional de Laboratorios de Salud Pública […] y servir como laboratorio nacional de salud pública y de referencia; y (viii) participar en coordinación con el Ministerio de Salud y Protección Social en el diseño y ejecución de programas y actividades destinados a prevenir, reducir o atender los efectos sobre la salud producidos por desastres, calamidades o emergencias, en articulación con las autoridades del Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres (SINPAD). 63.

De manera que, a juicio de la Sala, la suspensión de los términos y tramites administrativos de expedición de conceptos y dictámenes toxicológicos de plaguicidas[6], y en su lugar priorizar el ejercicio de sus competencias, con el fin de atender oportunamente la emergencia sanitaria, disponiendo que el recurso humano de la entidad enfoque sus esfuerzos al manejo de la crisis hasta el 1 de junio de 2020, es una medida necesaria y adecuada a la finalidad expresada en el acto objeto de control, pues debía hacerse un inventario del estado y de las capacidades de los laboratorios departamentales de salud pública, ampliarse la red de laboratorios para aumentar la capacidad diaria de las pruebas del COVID-19, y de esta forma conjurar la crisis de salud pública ocasionada por la pandemia.

Como lo advierte el acto objeto de control, la crisis sanitaria desborda la planeación y actividades rutinarias que el INS desarrolla, por lo cual era necesario adelantar acciones y procesos para atender la emergencia, siempre con el respeto a las garantías y derechos constitucionales. Este propósito encuentra conexidad con lo señalado por el Decreto 491 de 2020 al considerar que “[…] en el marco de la Emergencia Sanitaria por causa de la enfermedad por coronavirus COVID-19 el Gobierno nacional ha adoptado medidas de orden público que implican el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, exceptuando de dicha medida, entre otros, a aquellos servidores públicos y contratistas cuyas actividades sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del coronavirus y para garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado […]”. 64.

Por otra parte, con la disposición de suspender los términos y el trámite administrativo referido, por razones del aislamiento preventivo y limitación de la movilidad de todos los residentes en el territorio nacional, ordenado por el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020[7], se garantiza el debido proceso, el derecho de defensa y el acceso a la vía gubernativa de los usuarios del servicio público prestado por la entidad, teniendo en cuenta que, como lo precisa la Resolución objeto de control, contra el concepto toxicológico proceden los recursos de ley, de manera que, de esta forma, se cumple con el propósito del Decreto 491 de 2020, según el cual: “[…]se hace necesario tomar medidas en materia de prestación de servicios a cargo de las entidades y organismos del Estado, con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio […] Que es necesario tomar medidas para ampliar o suspender los términos cuando el servicio no se pueda prestar de forma presencial o virtual, lo anterior, sin afectar derechos fundamentales ni servicios públicos esenciales”. 65.

Adicionalmente, la medida es proporcional frente a la crisis que se pretende conjurar, pues está dirigida a afrontar la grave situación de salud pública, se encuentra limitada a una función determinada; y es temporal, ya que su vigencia fue establecida hasta el 21 de junio de 2020, esto es, dentro del marco referente de vigencia previsto en el artículo 6 del Decreto 491 de 2020, que señala que la suspensión de términos y procesos administrativos puede darse mientras permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social (Resolución 385 de 2020 y sus modificatorios, que aún se encuentra vigente por la Resolución 1462 de 2020). 66.

Frente a las exigencias de los juicios de no contradicción específica y proporcionalidad de la medida de suspensión de términos y trámites prevista en el Decreto Legislativo 491 de 2020, la Corte Constitucional, en la sentencia C-242 de 2020, precisó: “En esta ocasión, esta Corporación evidencia que la autorización de suspensión de términos contemplada en el artículo 6° del Decreto 491 de 2020 supera la mencionada exigencia de proporcionalidad, porque persigue una finalidad legítima desde una perspectiva constitucional, como lo es superar de forma racional las afectaciones causadas al desarrollo de las distintas actividades a cargo de las autoridades debido a las restricciones implementadas para enfrentar la pandemia originada por el coronavirus COVID-19 y, en este sentido, cumplir con el mandato superior de prestar los servicios de forma adecuada, continua y efectiva […]”. 67.

Por todo lo anterior, la Sala considera que la medida transitoria tomada por la Directora General del Instituto Nacional de Salud, mediante el artículo primero de la Resolución 0272 del 30 de marzo de 2020, cumple con los requisitos de conexidad, necesidad, finalidad y proporcionalidad con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y frente a los motivos del Decreto Legislativo en el que se fundamenta, por lo tanto, por cumplir los requisitos formales y materiales examinados, se declarará su legalidad[8]. 68.

Ahora bien, el artículo tercero de la Resolución 0272 del 30 de marzo de 2020, ordena que dicha decisión sea comunicada a las autoridades nacionales competentes, lo cual corresponde al cumplimiento de los principios de publicidad, transparencia y coordinación, previstos en el artículo 3 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, razón por la cual se declarará su legalidad. 69.

Por su parte, el artículo cuarto señala que “La presente resolución rige a partir de su expedición”, lo cual a juicio de la Sala no está acorde con el artículo 65 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues aunque el acto administrativo tiene la orden de “PUBLÍQUESE” y en efecto, se encuentra publicado en la página web de la entidad[9], lo cierto es que la publicidad es la condición necesaria para su obligatoriedad, conforme lo dispone el artículo 65 mencionado al señalar: “Artículo 65.

Deber de publicación de los actos administrativos de carácter general. Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso. Las entidades de la administración central y descentralizada de los entes territoriales que no cuenten con un órgano oficial de publicidad podrán divulgar esos actos mediante la fijación de avisos, la distribución de volantes, la inserción en otros medios, la publicación en la página electrónica o por bando, en tanto estos medios garanticen amplia divulgación. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa iniciada con una petición de interés general, se comunicarán por cualquier medio eficaz.

En caso de fuerza mayor que impida la publicación en el Diario Oficial, el Gobierno Nacional podrá disponer que la misma se haga a través de un medio masivo de comunicación eficaz”. 70. En este sentido, la Sala declarará la legalidad del artículo cuarto de la Resolución 0272 del 30 de marzo de 2020, pero en el entendido que la vigencia y obligatoriedad del acto comienza a partir de su publicación y no de su expedición, como allí se señala.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 2, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO. DECLARAR que los artículos primero y tercero de la Resolución No. 0272 del 30 de marzo de 2020 expedida por la Directora General del Instituto Nacional de Salud, objeto del presente control inmediato de legalidad, se encuentran ajustados al ordenamiento jurídico, por lo expuesto en esta providencia.

SEGUNDO. DECLARAR la legalidad del artículo cuarto de la Resolución No. 0272 del 30 de marzo de 2020, expedida por la Directora General del Instituto Nacional de Salud, objeto del presente control inmediato de legalidad, en los términos expuestos en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO. DECLARAR IMPROCEDENTE el control inmediato de legalidad respecto del artículo segundo de la Resolución 0272 del 30 de marzo de 2020, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO. En firme esta decisión, archivar el expediente. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MARTÍN GONZALO BERMÚDEZ MUÑOZ MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Salva Voto CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN NÚMERO 0272 DE 2020 DEL INSTITUTO NACIONAL DE SALUD (INS) - No se expidió en desarrollo de un decreto legislativo de estado de excepción / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS Y TRÁMITES ADMINISTRATIVOS Me permito salvar el voto en la decisión adoptada en sentencia del 22 de septiembre de 2020 mediante la cual se declaró ajustada a la Constitución y la Ley la resolución objeto de control.Lo anterior en consideración a que, en este caso mediante la resolución objeto de control se dispuso la suspensión de términos y trámites administrativos de expedición de conceptos y dictámenes toxicológicos como consecuencia de la emergencia sanitaria provocada por el Covid - 19, lo que sugiere que el control inmediato de legalidad no es procedente y así debió declararse en mi criterio, en atención a que dicha suspensión deviene de una facultad ordinaria y en ejercicio directo e inmediato de la función administrativa inherente y exclusiva a los asuntos asignados al Instituto Nacional de Salud (INS).En efecto, el propio INS sostiene en su intervención que el acto objeto de control fue expedido con fundamento en las facultades previstas en los artículos 209 de la Constitución Política; 40, numeral 10 del Decreto 4109 de 2011; 15, numeral 7 del Decreto 2774 de 2012, y que no se expidió en desarrollo del Estado de Emergencia, ni de otro decreto legislativo, aunque en sus considerandos se invoquen la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020.

CONSEJO DE ESTADO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2020-03056-00 Asunto: Control Inmediato de Legalidad de la Resolución 0272 del 30 de Marzo de 2020 expedida por la directora general del Instituto Nacional de Salud SALVAMENTO DE VOTO Con el respeto acostumbrado por la posición de la Sala, me permito salvar el voto en la decisión adoptada en sentencia del 22 de septiembre de 2020 mediante la cual se declaró ajustada a la Constitución y la Ley la resolución objeto de control.

Lo anterior en consideración a que, en este caso mediante la resolución objeto de control se dispuso la suspensión de términos y trámites administrativos de expedición de conceptos y dictámenes toxicológicos como consecuencia de la emergencia sanitaria provocada por el Covid - 19, lo que sugiere que el control inmediato de legalidad no es procedente y así debió declararse en mi criterio, en atención a que dicha suspensión deviene de una facultad ordinaria y en ejercicio directo e inmediato de la función administrativa inherente y exclusiva a los asuntos asignados al Instituto Nacional de Salud (INS).

En efecto, el propio INS sostiene en su intervención que el acto objeto de control fue expedido con fundamento en las facultades previstas en los artículos 209 de la Constitución Política; 40, numeral 10 del Decreto 4109 de 2011; 15, numeral 7 del Decreto 2774 de 2012, y que no se expidió en desarrollo del Estado de Emergencia, ni de otro decreto legislativo, aunque en sus considerandos se invoquen la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020.

De modo que, mediante el acto administrativo objeto de control, la directora general del Instituto resolvió suspender los términos y trámites administrativos de expedición de conceptos y dictámenes toxicológicos a partir del 31 de marzo y hasta el 1 de junio de 2020, actuación administrativa que corresponde a la función desarrollada por el INS, a través de la Dirección de Vigilancia y Análisis del Riesgo en Salud Pública de “Emitir conceptos sobre clasificación toxicológica y evaluación del riesgo de toxicidad, de plaguicidas que vayan a ser utilizados en el país.”, conforme al numeral 10 del artículo 2 (funciones del INS) y al numeral 7 del artículo 15 del Decreto 2774 de 2012 (funciones de la mencionada Dirección); por lo tanto, no se advierte el desarrollo de una medida general dispuesta en un decreto legislativo dictado durante el estado de excepción. En los anteriores términos dejo expuesto el salvamento de mi voto Fecha ut supra firmado electrónicamente CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado ----------------------- [1] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 16 de junio de 2009, Rad. 2009-00305. M.P. Dr. Enrique Gil Botero. [2] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de enero de 2003, Exp. 2002-0949 (CA-004) M.P. Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez. [3] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de noviembre de 2010, Exp. 2010-00196 CA M.P. Dra. Ruth Stella Correa Palacio [4] “ARTÍCULO 4o.

DERECHOS INTANGIBLES. <Aparte tachado derogado por el Acto Legislativo 1 de 1997> De conformidad con el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos, y los demás tratados sobre la materia ratificados por Colombia, durante los estados de excepción serán intangibles: el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia, los derechos del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser extraditados.

(aparte tachado derogado en virtud de la expedición del Acto Legislativo 1 de 1997, que modificó el artículo 35 de la Constitución Política). Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. De conformidad con el literal b) del artículo 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos, ninguna disposición de la Convención puede ser interpretada en el sentido de limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otra Convención en que sea parte uno de estos Estados. […] ARTÍCULO 5o.

PROHIBICIÓN DE SUSPENDER DERECHOS. Las limitaciones a los derechos no podrán ser tan gravosas que impliquen la negación de la dignidad humana, de la intimidad, de la libertad de asociación, del derecho al trabajo, del derecho a la educación, de la libertad de expresión y de los demás derechos humanos y libertades fundamentales que no pueden ser suspendidos en ningún Estado de Excepción. Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.

De todas formas se garantizarán los derechos consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política. […] ARTÍCULO 7o. VIGENCIA DEL ESTADO DE DERECHO. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades.

ARTÍCULO 8 o. JUSTIFICACIÓN EXPRESA DE LA LIMITACIÓN DEL DERECHO. Los decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales de tal manera que permitan demostrar la relación de conexidad con las causas de la perturbación y los motivos por las cuales se hacen necesarias”. [5] CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias A-010 de enero 26 de 1999, CA-013 de febrero 2 de 1999, CA-009 de febrero 23 de 1999, CA-020 de agosto 24 de 1999 y CA-004 de enero 28 de 2003. [6] Función prevista en el artículo 13 del decreto 1843 de 1991. [7] El Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 fue expedido por el Presidente de la República y con la firma de 13 de sus ministros, en virtud de lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 189 de la Constitución Política, que consagra como función del Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa la de “conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado”.

Se trata de un decreto dictado por el Presidente en desarrollo de una función administrativa, como principal autoridad de policía en el territorio nacional, no es decreto legislativo dictado en uso de las facultades previstas en el artículo 215 de la Constitución Política. La función prevista en el numeral 4 del artículo 189 de la Carta corresponde a una competencia normal del Presidente como suprema autoridad administrativa y es diferente a las facultades que esta autoridad tiene en virtud de los artículos 212 a 215 de la Constitución Política en caso de los estados de excepción. [8] En el numeral 49 de esta providencia se advirtió que el análisis del control inmediato de legalidad no cobijaría lo dispuesto en el artículo segundo de la Resolución 0272 del 30 de marzo de 2020, toda vez que se trata de una instrucción interna de trabajo, sin alcance general. [9] https://www.ins.gov.co/Normatividad/Resoluciones/RESOLUCI%C3%93N%200272%20DE %202020.pdf