CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RECLAMACIÓN DE PRESTACIONES PERIÓDICAS – No sujeta a caducidad / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Improcedencia Es necesario concluir que cuando el asunto que se plantea ante la jurisdicción esté relacionado con las cesantías en vigencia de la relación laboral, éstas tienen la naturaleza de prestación periódica, contrario sensu si ha finalizado el vínculo, adquiere la naturaleza de unitaria, lo que se traduce en que su reclamación por vía judicial no puede presentarse en cualquier tiempo, sino en atención al término previsto en el literal d) del numeral 2º del artículo 164 del CPACA.
(…). De acuerdo con los documentos que obran hasta esta etapa en el plenario, se advierte que, dada la fecha de expedición del certificado laboral, no puede verificarse si la demandante presenta vinculación laboral vigente, empero se entiende, de los hechos de la demanda, que al momento de su instauración continuaba su relación laboral como docente en el Municipio de Cachipay, Cundinamarca.
En consecuencia, no se comparten los argumentos expuestos por el tribunal en el sentido de considerar que las cesantías carecen de naturaleza periódica, pues claramente mientras subsista la vinculación laboral, el interesado podrá solicitar en cualquier tiempo la aplicación de un régimen específico para la liquidación de sus cesantías y el acto administrativo que resuelva dicha petición, ya sea que niegue o acceda, constituirá un acto administrativo susceptible de control judicial.
Así, en casos similares la sección ha hecho referencia sobre la naturaleza periódica de las cesantías, mientras se mantenga vigente la relación laboral. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza de las prestaciones periódicas, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 8 de mayo de 2008, radicación: 0932-07. Sobre la improcedencia de la caducidad cuando se reclame el pago de prestaciones periódicas, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 4 de septiembre de 2017, radicación: 3751-14.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 43 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., nueve (9) de julio de dos mil veinte (2020). Radicación número: 25000-23-42-000-2018-00470-01(3121-19) Actor: MARINA RIVEROS PARRADOS Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Apelación de auto.
Rechazo de demanda por caducidad. AUTO SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 Interlocutorio O-2020 ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra el auto proferido el 14 de diciembre de 2018, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través del cual rechazó la demanda por caducidad.
ANTECEDENTES Pretensiones[1] La señora Marina Riveros Parrado presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Ministerio de Educación, a fin de solicitar la nulidad del oficio CE- 2017559636 del 6 de julio de 2017, dictado por la Secretaría de Educación del departamento de Cundinamarca, en el cual negó liquidar las cesantías con el régimen de retroactividad.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó se reconozca el sistema retroactivo para la liquidación de las cesantías, de conformidad con el literal a) del artículo 17 de la Ley 6.ª de 1945, artículo 1.° de la Ley 65 de 1946 y artículo 6.º del Decreto 1160 de 1 de 1947 y demás normas concordantes. Finalmente, requirió el cumplimiento de la sentencia conforme a lo dispuesto en los artículos 187 y 192 del CPACA.
PROVIDENCIA IMPUGNADA[2] El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de providencia del 14 de diciembre de 2018, rechazó la demanda por caducidad. Sustentó lo siguiente: «[…] En tal sentido, es preciso destacar que las cesantías carecen de la naturaleza de prestación periódica, el acto administrativo que debe ser enjuiciado por la jurisdicción contenciosa es el que liquida la prestación, por lo que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que se interponga con el fin de obtener la anulación del acto administrativo por medio del cual se liquiden no se encuentra excluido del término de caducidad.
Así mismo, el auxilio de cesantías al no comportar una prestación periódica, el acto administrativo que las reconoce de manera definitiva y/o por retiro del servicio, es el que se debe demandar en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su notificación, comunicación o ejecución. En consecuencia, al estudiar el acto administrativo demandado advierte esta Colegiatura que se configuró la caducidad, toda vez que el oficio No. CE- 2017559636 del 6 de julio de 2017, proferido por la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca, mediante el cual negó la procedencia de liquidar las cesantías de la demandante con el régimen de retroactividad, fue notificada (sic) el 13 de julio de 2017 (f. vto. del 7), por lo que en principio tendría para demandar el acto hasta el 14 de noviembre de 2017.
Sin embargo, se elevó solicitud de conciliación en la ciudad de Bogotá el 8 de septiembre de 2017 y en Facatativá el 25 de septiembre de 2017, cuando quedaban desde la primera solicitud seis (6) días y dos (2) meses para que venciera el plazo, que se reanudó el 27 de octubre de 2017, puesto que el 26 se declaró fallida la audiencia de conciliación (fs. 11 y 12).
Como quiera que del 20 de diciembre de 2017 al 10 de enero de 2018 hubo vacancia judicial, se tiene que del 27 de octubre de 2017 al 19 de diciembre del mismo año, transcurrieron un (1) mes y veintidós (22) días más, siendo entonces el nuevo plazo para interponer la demanda hasta el veinticuatro (24) de enero de 2018, empero la demanda no fue interpuesta sino hasta el 27 de febrero de 2018 como consta en el acta individual de reparto (f. 22), es decir cuando ya estaba caducado el término para presentar el medio de control […]».
RECURSO DE APELACIÓN[3] La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión anterior. Para el efecto argumentó que no hay lugar a la caducidad de la acción, por tratarse de una prestación periódica. Agregó que de conformidad con los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, el reclamo de la prestación ante la autoridad competente, interrumpe la prescripción por un lapso de 3 años, es decir, que al presentar la solicitud ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el 9 de diciembre de 2016, se interrumpió la prescripción hasta el 9 de diciembre de 2019.
Citó apartes de varias providencias de esta corporación, para luego indicar que basta con la solicitud de cambio de régimen de cesantías y si se niega, se interpone la respectiva reclamación judicial. Concluyó que el oficio demandado es un acto administrativo susceptible de enjuiciamiento, toda vez que la Secretaría de Educación de Cundinamarca negó la pretensión de cambiar el régimen de cesantías al de retroactividad, motivo por el cual, puede ser demandado de forma independiente, sin relación alguna con el que reconoció las cesantías.
CONSIDERACIONES Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 14 de diciembre de 2018, que rechazó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Así mismo, este auto se profiere por la subsección, en virtud a que constituye el evento previsto en el numeral 1.º del artículo 243 del CPACA, en concordancia con el artículo 125 de mismo código. Problemas Jurídicos El problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿La liquidación de las cesantías en atención al régimen retroactivo que depreca la señora Marina Riveros Parrado, tiene la connotación de prestación periódica y, en ese sentido, no debe observarse el término de caducidad del medio de control en el caso concreto? La subsección sostendrá la siguiente tesis: La liquidación de las cesantías como consecuencia de la aplicación del régimen retroactivo que se pretende, tiene la connotación de prestación periódica, por lo que en el presente asunto al estar vigente el vínculo laboral de la demandante, tal como se sostiene en el escrito de la demanda, no debe tenerse en cuenta el término de caducidad de 4 meses de que trata el literal d) del numeral 2.º del artículo 164 del CPACA, como se explicará seguidamente.
Naturaleza de la prestación de la cual se deriva la pretensión. Esta Sección[4] como regla general ha entendido que las reclamaciones de naturaleza laboral, tratándose de solicitudes de acreencias periódicas, no están sujetas al término de caducidad de 4 meses previsto para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, siempre y cuando quien pretenda su pago tenga vigente el vínculo laboral con la entidad que pretende demandar, pues finalizada la relación laboral, ya no reviste la connotación de periodicidad del pago y, en esa medida, su exigibilidad vía judicial está sometida al término preclusivo de cuatro meses que trae el artículo 164 del CPACA.
Por esta regla general se han decidido asuntos relativos a las cesantías definitivas[5], en donde se señaló que, al haberse terminado el vínculo laboral con la entidad demandada, las reclamaciones sobre esa prestación de ninguna manera revisten el carácter de periódico y bajo ese entendido, debía observarse para la presentación del medio de control el término de 4 meses, al tratarse claramente de cesantías definitivas.
Lo anterior quiere decir que cuando la discusión se hace en torno a las cesantías parciales, esto es, cuando la vinculación laboral de quien reclama el auxilio se encuentra vigente, se trata de prestaciones periódicas, pues la naturaleza unitaria de la prestación se da una vez ha culminado el vínculo laboral. Así, frente a la situación puntual de la discusión del régimen aplicable al auxilio de cesantías en vigencia del vínculo laboral, esta Subsección concluyó, en un asunto similar al presente, que el tema corresponde a una prestación periódica[6]: «[…] En este orden de ideas, teniendo en cuenta el contexto fáctico descrito, esto es, la vigencia del vínculo laboral de la demandante y que la discusión atañe al régimen aplicable al auxilio de cesantías, es válido concluir que en el presente caso no operó el fenómeno de caducidad de la acción, pues bajo este marco el derecho reclamado se cataloga como una prestación periódica y, por lo tanto, el acto administrativo que decide sobre el mismo puede demandarse en cualquier tiempo.
A su turno, en un caso con contornos similares al presente, el Consejo de Estado sostuvo que las reglas de caducidad antes previstas son aplicables sin importar si se encuentra en discusión el régimen bajo el cual se debe estudiar el auxilio de cesantías o aspectos directamente relacionados con la prestación como lo serían los factores base de liquidación, reconocimiento de intereses o sanción moratoria, entre otros. […] Con fundamento en lo anteriormente expuesto, la Sala encuentra que el rechazo de la demanda no era procedente, ya que el medio de control podía incoarse en cualquier tiempo, mientras la demandante tuviera el vínculo laboral vigente con la administración, pues ello otorgaba la connotación de periódica a la prestación sobre la que versó su reclamación, la cual, a su vez, dio lugar a la expedición del acto acusado. […]» (Subraya fuera de texto).
Bajo los anteriores argumentos, es necesario concluir que cuando el asunto que se plantea ante la jurisdicción esté relacionado con las cesantías en vigencia de la relación laboral[7], éstas tienen la naturaleza de prestación periódica, contrario sensu si ha finalizado el vínculo, adquiere la naturaleza de unitaria, lo que se traduce en que su reclamación por vía judicial no puede presentarse en cualquier tiempo, sino en atención al término previsto en el literal d) del numeral 2.º del artículo 164 del CPACA.
Ahora bien, en virtud de lo anterior y de acuerdo con los presupuestos fácticos en el caso bajo examen, se observa lo siguiente: ✓ El 4 de julio de 2017 la parte demandante solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías, bajo la aplicación del régimen de retroactividad. Mediante oficio CE- 2017559636 del 6 de julio de 2017, proferido por la Secretaría de Educación del departamento de Cundinamarca se negó dicha petición, al aducirse que el régimen que le regula corresponde al señalado en la Ley 91 de 1989. ✓ A folios 9 y 10 de la actuación, obra certificación de fecha 29 de agosto de 2014 expedida por la directora de personal de instituciones educativas del FNPSM, en donde se advierte la vinculación de la demandante y en la casilla denominada «Activa», se indica «Sí» ✓ En el hecho 4 del medio de control, la parte demandante señaló que ha «[…] prestado sus servicios ininterrumpidamente durante veintidós (22) años, siete (07) meses, veintitrés (23) días, lapso comprendido del 02 de julio de 1995 al 30 de febrero de 2018 para un total de 7798 días […][8]».
De cara a lo anterior y de acuerdo con los documentos que obran hasta esta etapa en el plenario, se advierte que, dada la fecha de expedición del certificado laboral, no puede verificarse si la demandante presenta vinculación laboral vigente, empero se entiende, de los hechos de la demanda, que al momento de su instauración[9] continuaba su relación laboral como docente en el Municipio de Cachipay, Cundinamarca.
En consecuencia, no se comparten los argumentos expuestos por el tribunal en el sentido de considerar que las cesantías carecen de naturaleza periódica, pues claramente mientras subsista la vinculación laboral, el interesado podrá solicitar en cualquier tiempo la aplicación de un régimen específico para la liquidación de sus cesantías y el acto administrativo que resuelva dicha petición, ya sea que niegue o acceda, constituirá un acto administrativo susceptible de control judicial.
Así, en casos similares la sección ha hecho referencia sobre la naturaleza periódica de las cesantías, mientras se mantenga vigente la relación laboral[10]. Ahora bien, debe precisarse que cuando se trate de la liquidación de cesantías definitivas, como consecuencia de la finalización del vínculo laboral, la tesis expuesta con anterioridad difiere, toda vez que en aquel evento el acto administrativo que debe cuestionarse es la resolución mediante la cual se reconocieron las cesantías definitivas, por lo que otra petición y decisión en ese sentido desconocería el presupuesto procesal de la caducidad, al intentarse un nuevo pronunciamiento de la administración. Por tanto, la reliquidación de las cesantías elevada por la señora Riveros Parrado conforme al régimen de retroactividad, se describe como una prestación periódica, y, bajo ese presupuesto, el acto administrativo podía demandarse en cualquier tiempo, sin necesidad de observarse el término de 4 meses.
Es de aclarar que la presente decisión se adopta ante la falta de otro documento que permita comprobar con mayor claridad la vigencia del vínculo laboral y con el fin de garantizar el acceso a la administración de justicia, por cuanto en el expediente no se observa con base en cuáles elementos probatorios la providencia de primera instancia concluyó que, lo discutido en el asunto de la referencia, era el régimen aplicado a la liquidación de unas cesantías definitivas o por retiro del servicio.
Así las cosas, se revocará la providencia proferida por el tribunal, sin perjuicio de que, si con posterioridad se allegan al expediente documentos donde se evidencien unos presupuestos fácticos diferentes, con fundamento en éstos adopte la decisión que en derecho corresponda, pues, se reitera, en esta etapa no se aportaron pruebas que permitan llegar a una conclusión disímil a la adoptada.
En conclusión: La liquidación de las cesantías en atención al régimen retroactivo que depreca la señora Marina Riveros Parrado, tiene la connotación de prestación periódica, y en ese sentido, no debe observarse el término de caducidad del medio de control en el caso concreto, razón por la cual, con el material probatorio que hasta el momento obra en el expediente, se concluye que no operó el término de caducidad en el presente asunto, contrario a lo resuelto por el a quo.
Decisión en segunda instancia En atención a las consideraciones expuestas, se revocará el auto del 14 de diciembre de 2018 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que rechazó la demanda, al no haberse configurado el fenómeno de caducidad del medio de control. En su lugar, el a quo deberá continuar con el estudio de los demás presupuestos procesales para proceder o no, a la admisión de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección segunda, subsección A, RESUELVE Primero: Revocar la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 14 de diciembre de 2018, que rechazó la demanda por caducidad. En su lugar, el a quo deberá continuar con el estudio de los demás presupuestos procesales para proceder a admitir o no, la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó la señora Marina Riveros Parrado contra la Nación, Ministerio de Educación. Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al tribunal de origen.
Esta providencia fue estudiada y aprobada por la subsección en sesión celebrada en la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la subsección en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con en el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folios 13 a 20. [2] Folios 60 y 61. [3] Folios 64 y 67. [4] Radicado: 05001-23-33-000-2013-00262-01(3639-14) y ver entre otros, los autos del 8 de septiembre de 2017, radicación: 76001-23-33-000-2016-01293- 01 (4218-2016) y del 4 de septiembre de 2017, radicación: 76-001-23-33-000- 2014-00498-01.
(3751-2014). [5] Ver, por ejemplo, auto del 12 de abril de 2018, radicación: 17001-23-33- 000-2015-00581-01(2030-2016). [6] Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Auto del 4 de octubre de 2018. Radicado: 25000-23-42-000-2016-05410-01 (2816-2017). [7] Ver sentencia del 13 de diciembre de 2017, expediente 05001-23-31-000- 2010-01920-01(3295-14) y auto del 4 de septiembre de 2017, expediente: 76001-23-33-000-2014-00498-01 (3751-2014). [8] Folio 13vto. [9] La demanda fue instaurada el 27 de febrero de 2018, según sello de recibido y acta individual de reparto folios 20vto y 22, respectivamente. [10] Ver, entre otros, los siguientes autos: 7 de noviembre de 2018, radicado 25000-23-42-000-2016-02269-01 (4061-2016) y del 11 de abril de 2019, radicados 08001-23-33-000-2015-00505-01 (3119-2017) y 19001-23-33-000- 2015-00445-01 (2869-2017).