CUOTAS PARTES PENSIONALES – Naturaleza / RECOBRO DE LAS CUOTAS PARTES PENSIONALES – Procedimiento / TÍTULO EJECUTIVO IDÓNEO PARA EL COBRO DE CUOTAS PARTES PENSIONALES – Conformación / TÍTULO EJECUTIVO IDÓNEO PARA EL COBRO DE CUOTAS PARTES PENSIONALES – Reiteración de jurisprudencia / PROCESO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO DE CUOTAS PARTES PENSIONALES – Alcance / CUOTAS PARTES PENSIONALES A CARGO DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS – Procedimiento especial para la conformación del título ejecutivo / TÍTULO EJECUTIVO PARA EL COBRO DE CUOTAS PARTES PENSIONALES – Inexistencia / LIQUIDACIÓN DE CERTIFICACIÓN DE LA DEUDA – Noción / LIQUIDACIÓN DE CERTIFICACIÓN DE LA DEUDA – Alcance De conformidad con el Decreto 2709 de 1994 reglamentario de la Ley 71 de 1988, las entidades de previsión social a las que un empleado hubiese realizado aportes para pensión, tienen la obligación de contribuirle a la entidad de previsión pagadora de la pensión la cuota parte correspondiente.
Para lo cual la entidad pagadora debía notificar el proyecto de liquidación de la pensión a los organismos concurrentes en el pago de la pensión, quienes dispondrían de quince días hábiles para aceptarla u objetarla, vencido el cual, si no se ha recibido respuesta, se entendía aceptada y se procedería a expedir la resolución definitiva de reconocimiento de la pensión. La Corte Constitucional se refirió a la naturaleza de las cuotas partes pensionales y a la posibilidad de las entidades pagadoras de recobrar en determinado caso los porcentajes que no le correspondían dentro de las pensiones a su cargo.
Este procedimiento de recobro de las cuotas partes pensionales es el establecido por el artículo 2 del Decreto 2921 de 1948 y la Ley 1066 de 2006, según las cuales la Caja de Previsión Social que reciba la solicitud de pago de una pensión compartida, debe elaborar un proyecto de resolución y comunicarlo a las otras entidades obligadas a contribuir en el pago de las mesadas pensionales, para que planteen sus observaciones y objeciones.
Una vez agotado el procedimiento puede conformarse el título ejecutivo de las cuotas partes pensionales que da lugar al cobro. El título ejecutivo idóneo para el cobro de cuotas partes pensionales está conformado por (i) el acto administrativo en el que se reconoce el derecho a la pensión, y (ii) el acto administrativo que liquide las cuotas partes pensionales respecto de las mesadas pensionales causadas y pagadas que no estén prescritas.
Como en reiteradas ocasiones la Sala lo ha señalado: “(…) Es decir, la posición de esta Sala es que el título ejecutivo para el recobro de las cuotas partes pensionales está conformado por el acto administrativo –en firme-, que reconoce el derecho a la pensión y el que liquida esas cuotas partes pensionales, siempre y cuando se hayan causado, pagado y no se encuentren prescritas.
Adicional a lo anterior, se debe tener en cuenta que no solo basta con que la parte ejecutante cuente con un documento que contenga una obligación a cargo del deudor para que forzosamente se deba predicar la calidad de título ejecutivo, porque, es indispensable que dicho documento cumpla con unas condiciones formales y sustanciales. (…) La Sala reafirma la posición de que “la resolución de reconocimiento de la pensión es el acto administrativo en donde nace, no sólo el derecho a la pensión, sino donde se consolidan las cuotas partes pensionales como obligaciones a cargo de las entidades responsables de las mismas, puesto que es en el procedimiento previsto para la expedición de esa resolución en el que participan las diferentes entidades que deben concurrir al pago.
Y, tal como lo aclara la Corte, si bien las cuotas partes pensionales nacen cuando una entidad reconoce el derecho pensional, sólo son exigibles por ésta última a partir del momento en el que se hace efectivo el desembolso de las respectivas mesadas.” Para que el cobro ejecutivo de las cuotas partes pensionales pudiera llevarse a cabo, debió integrarse un título ejecutivo conformado por la resolución que reconoce el derecho a la pensión, y el acto administrativo que liquida las cuotas partes pensionales respecto de las mesadas pensionales causadas y pagadas que no estén prescritas, expedidas conforme al procedimiento establecido por la ley.
Para el caso de las cuotas partes pensionales a cargo de las entidades públicas, no basta con la presentación de una liquidación certificada de la deuda, en los términos del artículo 24 de la ley 100 de 1993, comoquiera que para ello debe agotarse un procedimiento especial, para conformar un título ejecutivo compuesto por los documentos antes reseñados, que den plena cuenta del carácter claro, expreso y exigible de las cuotas partes pensionales objeto de cobro.
En este caso, la entidad demandada pretende el cobro de cuotas partes pensionales teniendo como título ejecutivo la Liquidación Certificada de Deuda nro. 1705 del 3 de octubre de 2011, que liquidó las cuotas partes pensionales sobre los pagos a 243 jubilados del ISS, por valor de $5.018.351.501, causadas del 1° de noviembre de 2009 al 30 de octubre de 20119.
Esta resolución contiene la identificación, nombre del pensionado, la entidad de la cual fue funcionario y el valor de la cuota correspondiente a cada uno. Como documento anexo a la liquidación se aportó la relación de cada pensionado, la identificación, el NIT y nombre de la entidad, el año en que se causó la cuota parte, el porcentaje y el valor.
Sin embargo, la liquidación certificada de deuda y el anexo no especifican la forma de cálculo de los montos relacionados, ni adjunta la resolución de reconocimiento de las pensiones de los pensionados reseñados, ni da cuenta del procedimiento de consulta de las liquidaciones ante la entidad demandante. Tampoco se especifica la fecha de pago de las mesadas correspondientes.
De lo anterior se advierte que, la demandante no cuenta con un título ejecutivo para el cobro de las cuotas partes mencionadas en el mandamiento de pago nro. 5191 del 28 de septiembre de 2012, en la medida en que no presentó ante el FONCEP las resoluciones que reconocieron la pensión, el acto de aceptación de la cuota parte pensional expedida por la demandante, ni las constancias de pago de las mesadas cuya cuota parte reclamó ante el FONCEP.
En la medida en que el título ejecutivo para el cobro de las cuotas partes pensionales tiene carácter compuesto, es claro que solo habrá título ejecutivo si se cuenta con la totalidad de los documentos que lo componen. La Liquidación Certificada de Deuda nro. 1705 del 3 de octubre de 2011 es el acto administrativo que liquida las sumas a cargo de la demandante, mas no tiene por sí sola la calidad de título ejecutivo, pues no da cuenta de la exigibilidad de las sumas contenidas en la misma.
La exigibilidad de las cuotas partes pensionales requiere dar cuenta del reconocimiento de la pensión, de la aceptación de la cuota parte por parte de la entidad que concurre a su cobro, y de la constancia del pago de las mesadas que dan lugar a la cuota, documentos que no fueron presentados al FONCEP al momento del cobro, y que tampoco fueron allegados al expediente durante el debate judicial, respecto de ninguno de los pensionados cuya cuota parte fue reclamada al demandante.
FUENTE FORMAL: DECRETO 2709 DE 1994 / LEY 71 DE 1988 / DECRETO 2921 DE 1948 – ARTÍCULO 2 / LEY 1066 DE 2006 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 24 CONDENA EN COSTAS – Improcedencia. Por falta de prueba de su causación [S]e observa que, a la luz del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y el numeral 8° del artículo 365 del Código General del Proceso, no procede la condena en costas en esta instancia, por cuanto en el expediente no se encuentran pruebas que las demuestren o justifiquen.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 365 NUMERAL 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., ocho (8) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-37-000-2014-00470-02 (24191) Actor: FONDO DE PRESTACIONES ECONÓMICAS, CESANTÍAS Y PENSIONES – FONCEP Demandado: FIDUPREVISORA S.A. COMO LIQUIDADOR DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 29 de agosto de 20181, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que resolvió: “PRIMERO. DECLÁRASE probada la excepción de falta de título ejecutivo, y por tanto DECLÁRASE la nulidad de la Resolución No. 292 del 26 de agosto de 2013, por medio de la cual el Instituto de Seguros Sociales en Liquidación resolvió las excepciones propuestas contra el Mandamiento de Pago No. 5191 de 2012, y de la Resolución No. 638 del 11 de diciembre de 2013, que confirmó la anterior al resolver el recurso de reposición, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, DECLÁRASE terminado el proceso de cobro coactivo y el levantamiento de las medidas cautelares que se hubieren decretado.
TERCERO. No se condena en costas a la parte vencida, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.”
ANTECEDENTES El Instituto de los Seguros Sociales - ISS en Liquidación profirió la Liquidación Certificada de Deuda nro. 1705 de 13 de octubre de 2011, por concepto de cuotas partes pensionales a su favor, por valor de $5.018.351.501, causadas del 1° de noviembre de 2009 al 30 de octubre de 2011. 1 Folios 452 a 462 c. p. Contra la anterior decisión el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantía y Pensiones – FONCEP interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto de manera desfavorable, mediante Resolución nro. 1270 del 6 de febrero de 2012.
El 28 de septiembre de 2012, el ISS en Liquidación libró mandamiento de pago nro. 5191 en contra del FONCEP, notificado el 30 de octubre de 2012, con fundamento en la Liquidación de Certificada de la Deuda nro. 1705 de 13 de octubre de 2011. El 22 de noviembre de 2012, el FONCEP propuso las siguientes excepciones al mandamiento de pago: (i) falta de título ejecutivo;
(ii) falta de ejecutoria del título; (iii) firmeza del acto base de ejecución; y, (iv) prescripción de la acción de cobro. Mediante Resolución nro. 0292 del 26 de agosto de 2013, la demandada las declaró no probadas, decisión confirmada en la Resolución nro. 638 de 11 de diciembre de 2013, que resolvió el recurso de reposición. El FONCEP mediante la Resolución nro. 2698 de 21 de noviembre de 2012, giró a favor del ISS en Liquidación la suma de $3.761.352.050.000, correspondientes al pago de cuotas partes pensionales.
El 11 de septiembre de 2013, el ISS en Liquidación comunicó al FONCEP la liquidación del crédito y las costas del proceso por un total de $1.764.226.902. DEMANDA El Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantía y Pensiones – FONCEP en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de Contencioso Administrativo, formuló las siguientes pretensiones2: “PRIMERA: Que se declare nula la Resolución administrativa No. 0638 adiada 11 de diciembre de 2013, por medio de la cual resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la resolución 0000292 del 26 de agosto de 2013 mediante la cual se declaró no probadas las excepciones formuladas por esta entidad en contra el mandamiento de pago No. 005191 de 2012.
SEGUNDO: Que se declare nula la Resolución administrativa No.0000292 del 26 de agosto de 2013 mediante la cual declaró no probadas las excepciones formuladas por esta entidad contra el mandamiento de pago No. 005191 de 2012.
TERCERO: Que como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho se declaren probadas las siguientes excepciones: a) La prescripción de la acción de cobro. b) Falta de título. c) Cobro de lo no debido. 2 Folios 1 a 33 c. p.
CUARTO: Que se dé por terminado el proceso de cobro coactivo adelantado bajo la radicación 1752, que corresponde a la resolución No. 005191 de 2012, por medio del cual se libra mandamiento de pago por la vía ejecutiva de la Jurisdicción Coactiva en contra del “FONCEP”, iniciado por el Instituto de los Seguros Sociales en Liquidación, y se disponga el levantamiento de las medidas cautelares que se hubieren practicado.
QUINTO: En caso que no se declare terminado el cobro coactivo adelantado bajo la radicación 1752; respecto a los intereses moratorios se de aplicación a lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley 1551 de junio de 2012, dada la naturaleza jurídica del FONDO DE PRESTACIONES ECONÓMICAS, CESANTÍAS Y PENSIONES – FONCEP.
SEXTO: Que se declaré que no hay lugar al pago de honorarios y costas dentro del cobro coactivo adelantado por el Instituto de los Seguros Sociales en Liquidación con el radicado 1752.
SÉPTIMO: CONDENAR en costas y agencias en derecho al INSTITUTO DE LOS SEGUROS SOCIALES EN LIQUIDACIÓN, representada por la FIDUPREVISORA S.A., como agente liquidador.
OCTAVO: ORDENAR que se cumpla la sentencia en los términos de los arts. 190 a 195 C.P.A.C.A. (sic para todo)” La demandante invocó como normas violadas los artículos 1, 2, 29, 128, 209 y 229 de la Constitución; 87 de la Ley 1437 de 2011; 21 del Código Sustantivo del Trabajo; 5 de la Ley 1066 de 2006; 815, 816 y 828 del Estatuto Tributario; 1715, literal i) numeral 9 del Código Civil; 295 del Estatuto Financiero; 4 de la Ley 1564 de 2012; 68 del Código Contencioso Administrativo; 2 y 3 de la Ley 33 de 1985; 1 de la Ley 62 de 1985; 2 del Decreto 339 de 2006; 1 del Decreto 1158 de 1994; 1 y 6 del Decreto 691 de 1994; 3 del Decreto 2196 de 2009;
Leyes 71 de 1988, 43 de 1975, 91 de 1989 y 100 de 1993; Decreto 2921 de 1948, 1848 de 1969 y 2196 de 2009; Decreto Distrital 466 de 1 de junio de 2001 y Decretos Reglamentarios 1775 y 2563 de 1993. El concepto de la violación se sintetiza así: Dentro del proceso de cobro coactivo, el Instituto de los Seguros Sociales - ISS en Liquidación aportó la Liquidación certificada de la Deuda nro. 1705 del 13 de octubre de 2011, pero no es un documento que contenga una obligación clara, expresa y actualmente exigible, porque: (i) no identifica los actos administrativos por medio de los cuales se reconocieron las prestaciones sociales respecto de los cuales pretende el pago de las cuotas partes pensionales;
(ii) carece de requisitos determinantes como lo es el oficio de consulta de la cuota parte pensional, la aceptación de la cuota parte, los actos administrativos de reajuste, sustitución, aclaratorias o modificatorias, entre otros, necesarios para la constitución del título ejecutivo susceptible de cobro coactivo. El Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP no puede dar trámite al pago de obligaciones hasta que la demandada no cumpla con el lleno de los requisitos y entrega de la documentación necesaria para cualquier trámite o reclamación de cuotas partes pensionales.
Conforme con la Ley 1066 de 2006, las obligaciones emanadas de la jurisdicción coactiva prescriben al cabo de tres años, contados a partir del pago de la mesada pensional respectiva. Por lo tanto, el FONCEP solo estaba obligado a pagar lo causado durante los tres años anteriores a la fecha de notificación del mandamiento de pago, esto es, el 14 de octubre de 2010.
Mediante Oficio del 11 de septiembre de 2013, el ISS en Liquidación, de manera equivoca, distribuyó los $3.761.352.050.000 que le giró el FONCEP por concepto de cuotas partes pensionales, con cargo a las pensiones asumidas como patrono, en el periodo descrito. Lo anterior, porque no es viable el descuento aplicado para el pago de intereses por el periodo comprendido entre el 3 de marzo y el 11 de diciembre de 2012, que lleva a la negativa de la demandada de dar aplicación al artículo 47 de la Ley 1551 de junio de 2012, sobre la exoneración del pago de intereses.
Además, no es procedente el pago de gastos de cobranzas, pues con ello se ocasionaría un detrimento patrimonial a la demandante. Los recursos girados por el FONCEP mediante la Resolución nro. 2698 de 21 de noviembre de 2012, corresponden al presupuesto para el pago de cuotas partes pensionales y no puede dársele destinación diferente y en lo concerniente al pago de honorarios debe remitirse a lo dispuesto por la Corte Constitucional en sentencia C- 224 del 18 de abril de 2013.
En esa misma resolución, se dejó claro que no se efectuaba el pago de 48 pensionados por no tener soporte documental. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia se opuso a las pretensiones de la demanda3, con los siguientes argumentos: Ante la liquidación del Instituto de los Seguros Sociales, el proceso de cobro coactivo nro. 1752, pasó a ser de competencia del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, de acuerdo con los dispuesto en el Decreto 553 de 27 de marzo de 20154.
En el trámite del proceso de cobro coactivo se aplicó el procedimiento ordenando en el artículo 5 del Decreto 4473 de 2006, al ser una entidad reglada por la Ley 1066 de 2006. Además, se le garantizó a la demandante los derechos de defensa y contradicción. Son diferentes los argumentos expuestos en sede administrativa en el proceso de cobro coactivo, a las inconformidades planteadas en la demanda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 3 Folios 341 a 364 c. p. 4 “por medio del cual se adoptan medidas con ocasión al cierre de la liquidación del ISSy se dictan otras disposiciones”.
La Liquidación Certificada de la Deuda nro. 1705 de 13 de octubre de 2011 es un título que presta mérito ejecutivo y cumple las características legales para su cobro, por cuanto: (i) es clara, al identificar los nombres del deudor y acreedor, el valor total de la deuda sin incluir intereses, indicar el objeto de la certificación y señalar observaciones, además, se anexó el detalle en el que se específica nombre del jubilado, cédula de ciudadanía, porcentaje de concurrencia, año cobrado, valor pago de mesadas y supervivencia de los jubilados;
(ii) es expresa, porque está contenida en un documento denominado Liquidación Certificada de la Deuda nro. 1705; y, (iii) es exigible, porque no se ha cancelado lo adeudado, siendo una obligación pura y simple. Con el mandamiento de pago se anexó el detalle de cada uno de los pensionados por los cuales el ISS adelantaba el cobro, al haber pagado la mesada pensional de cada uno de ellos durante los años 2009, 2010 y 2011, especifica el porcentaje y el valor de la cuota parte correspondiente, documento que hace parte integral de la liquidación, por lo tanto, carece de fundamento la excepción de falta de título alegada por la demandante.
El mandamiento de pago nro. 5191 de 2012, se expidió cuando la liquidación certificada de la deuda estaba ejecutoriada, al haberse resuelto las objeciones contra ella. No se otorgó poder para objetar el mandamiento de pago, pero el ISS las tramitó y decidió en Resolución nro. 00292 del 26 de agosto de 2012. Mediante Resolución nro. 835 del 12 de febrero de 2014, el ISS en Liquidación practicó la liquidación de crédito y costas, en la cual cobra el valor de $1.790.634.369, correspondiente al valor pendiente luego de restar el pago hecho por el FONCEP en Resolución 2698 de 2012, más los intereses y honorarios.
Suma que en la actualidad está cobrando el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia dentro del proceso de cobro coactivo nro. 1752, que no ha concluido. Contra la anterior decisión la parte demandante interpuso recurso de reposición, pero se rechazó por extemporáneo, mediante Resolución 1182 del 23 de mayo de 2014, quedando ejecutoriada la liquidación de la Resolución nro. 835 de 2014.
En Auto 119 del 27 de junio de 2016, la demandada decretó el embargo y retención de los dineros que posea o que a futuro tenga en las cuentas de ahorro, CDT o cualquier otro producto financiero que se encuentre a favor del FONCEP, advirtiendo a las entidades Bancarias abstenerse de embargar cuentas que pertenezcan al Sistema General de Participaciones, limitando el embargo a la suma de $2.223.292.961.
Propuso como excepción la de caducidad del medio de control, pues aunque se interpuso la solicitud de conciliación, la Procuraduría General de la Nación decidió no tramitarla por improcedente. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, declaró probada la excepción de falta de título ejecutivo, y por lo tanto la nulidad de las Resoluciones nro. 00292 de 26 de agosto de 2013 y 638 de 11 de diciembre de 2013, como consecuencia de lo anterior, declaró terminado el proceso de cobro coactivo y el levantamiento de las medidas cautelares que se hubieren decretado.
Al respecto, señaló los siguientes argumentos: No se configuró la caducidad del medio de control, porque la demandante presentó solicitud de conciliación prejudicial, con la cual se suspendió el plazo para demandar, hasta el momento en que la Procuraduría expidió la constancia de que el asunto no era conciliable, fecha misma en la que el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantía y Pensiones – FONCEP ejerció el medio de control.
De conformidad con la jurisprudencia desarrollada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el acto administrativo de reconocimiento pensional es donde nace el derecho y se consolidan las cuotas partes pensionales como obligaciones a cargo de las entidades responsables, pues en el procedimiento previo a su expedición participan diferentes entidades que deben concurrir al pago.
Entonces, la configuración del título ejecutivo, en los casos de cuotas partes pensionales, es complejo, pues deben constar las resoluciones que reconocen el derecho a la pensión y la obligación correlativa de las entidades concurrentes. La Liquidación Certificada de la Deuda nro. 1705 del 3 de octubre de 2011, que se tomó como título ejecutivo, aunque menciona el nombre, la cédula de los jubilados, el valor de la cuota parte que se pretende cobrar y anexa un documento en el que establece el porcentaje de la cuota parte y el año, no fueron aportadas las resoluciones de reconocimiento pensional, documentos que deben integrar el título.
La demandada solo efectuó una liquidación total de la obligación, sin ser clara ni detallada, pues afirmó, de manera genérica, que corresponde a cuotas partes pensionales por concepto de mesadas de 243 pensionados, sin explicar: (i) cómo se determinaron esas sumas; (ii) cuál era el valor de cada pensión; (iii) cuál fue la fecha de aceptación del proyecto de pensión y en consecuencia, la concurrencia del FONCEP;
(iv) en qué fechas se realizaron los pagos históricos por cada caso; (v) cuándo se reconoció cada pensión; y, (vi) sin aportar los comprobantes de pagos efectivos de cada una de las mesadas. Si bien, el artículo 24 de la Ley 100 de 1994 establece que la liquidación mediante la cual la administradora determina el valor adeudado presta mérito ejecutivo, tratándose de cuotas partes pensionales, dicha disposición debe interpretarse de conformidad con los pronunciamientos del Consejo de Estado, según los cuales, las resoluciones de reconocimiento pensional junto con la respectiva liquidación conforman el título ejecutivo que sirve de fundamento para el cobro coactivo.
Por los anteriores argumentos se declaró probada la excepción de falta de título ejecutivo y, por lo tanto, se relevó del estudio de los demás puntos de fijación del litigio. RECURSO DE APELACIÓN La demandada apeló el fallo por las razones que se resumen así5: El a quo solo estudió el cargo referente a la falta de título ejecutivo, dejando de analizar los demás puntos expuestos en la fijación del litigio.
Asegura que la Liquidación Certificada de la Deuda nro. 1705 del 13 de octubre de 2011 cumple los requisitos para ser considerada un título ejecutivo, pues fue expedida por el Jefe del Departamento Nacional de Cobranzas, establece como concepto “cuotas partes pensionales sobre los pagos realizados por el ISS patrono, a los jubilados allí relacionados desde el 01 de Noviembre del 2009 hasta el 30 de Octubre del 2011”, en los anexos que hace parte integral de la misma, se encuentra el nombre de los jubilados, el NIT de la entidad, el año y el mes en que se pagaron, el porcentaje que corresponde a la entidad y el valor de la cuota.
Entonces, se trata de un acto complejo como lo exige la ley y la jurisprudencia, considerado como título que presta mérito ejecutivo. Contra el anterior acto administrativo el FONCEP interpuso recurso de reposición, pero en sus alegaciones no cuestionó la naturaleza del acto, ni lo desestimó como título ejecutivo. Del contenido de las excepciones y el recurso interpuesto en sede administrativa, se advierte que las pretensiones de la parte demandante era que se modificara la liquidación en relación con el periodo a cobrar, por ello, cuestionó la falta de soportes.
El FONCEP expidió la Resolución nro. 2698 de 21 de noviembre de 2012, en la que se ordenó el pago de $3.761.352.050 a favor del ISS por concepto de cuotas partes pensionales, para esa fecha se encontraba ejecutoriada la Liquidación Certificada de la Deuda nro. 1705 de 2012. Los actos administrativos declarados nulos fueron expedidos de manera legal y precedido de fundamentos jurisprudenciales.
Por lo tanto, debe revocarse la sentencia de primera instancia y, en su lugar, ordenar que se continúe con el proceso de cobro coactivo. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandante guardó silencio. La parte demandada reiteró, en términos generales, lo dicho en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación6. El Ministerio Público pidió que se confirmara la sentencia de primera instancia, por lo siguiente: 5 Folios 472 a 481 c. p. 6 Folios 499 a 510 c. p. La liquidación certificada de la deuda no es suficiente por sí sola para efectuar el cobro coactivo, ni se puede interpretar como un título ejecutivo autónomo que sustituya al acto administrativo de reconocimiento pensional, pues acorde con la jurisprudencia del Consejo de Estado, esa liquidación no es el acto que contiene ese reconocimiento.
El FONCEP ordenó el pago parcial de las sumas cobradas por el ISS en Liquidación por concepto de cuotas partes pensionales, mediante la Resolución nro. 2698 de 21 de noviembre de 2012. Sin embargo, en ese momento se encontraba en discusión la excepción de falta de título contra el mandamiento de pago, la cual propuso la demandante y le fue negada junto a las demás excepciones, mediante Resolución nro. 292 del 26 de agosto de 2013.
Entonces, ese pago no puede tomarse como aceptación del valor cobrado y pagado en parte o sanear la falta de título. CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandada, la Sala deberá establecer si en el presente caso se configuró la excepción de falta de título propuesto por la parte demandante dentro del proceso de cobro coactivo que se promovió en contra del FONCEP por el pago de cuotas partes pensionales.
De conformidad con el Decreto 2709 de 1994 reglamentario de la Ley 71 de 1988, las entidades de previsión social a las que un empleado hubiese realizado aportes para pensión, tienen la obligación de contribuirle a la entidad de previsión pagadora de la pensión la cuota parte correspondiente. Para lo cual la entidad pagadora debía notificar el proyecto de liquidación de la pensión a los organismos concurrentes en el pago de la pensión, quienes dispondrían de quince días hábiles para aceptarla u objetarla, vencido el cual, si no se ha recibido respuesta, se entendía aceptada y se procedería a expedir la resolución definitiva de reconocimiento de la pensión. La Corte Constitucional se refirió a la naturaleza de las cuotas partes pensionales y a la posibilidad de las entidades pagadoras de recobrar en determinado caso los porcentajes que no le correspondían dentro de las pensiones a su cargo 7.
Este procedimiento de recobro de las cuotas partes pensionales es el establecido por el artículo 2 del Decreto 2921 de 1948 y la Ley 1066 de 2006, según las cuales la Caja de Previsión Social que reciba la solicitud de pago de una pensión compartida, debe elaborar un proyecto de resolución y comunicarlo a las otras entidades obligadas a contribuir en el pago de las mesadas pensionales, para que planteen sus observaciones y objeciones.
Una vez agotado el procedimiento puede conformarse el título ejecutivo de las cuotas partes pensionales que da lugar al cobro. El título ejecutivo idóneo para el cobro de cuotas partes pensionales está conformado por (i) el acto administrativo en el que se reconoce el derecho a la pensión, y (ii) el acto administrativo que liquide las cuotas partes pensionales respecto de las mesadas pensionales causadas y pagadas que no estén prescritas.
Como en reiteradas ocasiones la Sala lo ha señalado8: 7 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-895 del 2 de diciembre de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 8 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 19 de mayo de 2016, exp. 20854, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. En el mismo sentido, ver sentencias del 24 de abril y 10 de octubre de 2019, exp. 21861 y 22116, respectivamente, M.P. Milton Chaves García; 16 de diciembre de 2011, exp. 18123, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
“(…) Es decir, la posición de esta Sala es que el título ejecutivo para el recobro de las cuotas partes pensionales está conformado por el acto administrativo –en firme-, que reconoce el derecho a la pensión y el que liquida esas cuotas partes pensionales, siempre y cuando se hayan causado, pagado y no se encuentren prescritas. Adicional a lo anterior, se debe tener en cuenta que no solo basta con que la parte ejecutante cuente con un documento que contenga una obligación a cargo del deudor para que forzosamente se deba predicar la calidad de título ejecutivo, porque, es indispensable que dicho documento cumpla con unas condiciones formales y sustanciales.
(…) La Sala reafirma la posición de que “la resolución de reconocimiento de la pensión es el acto administrativo en donde nace, no sólo el derecho a la pensión, sino donde se consolidan las cuotas partes pensionales como obligaciones a cargo de las entidades responsables de las mismas, puesto que es en el procedimiento previsto para la expedición de esa resolución en el que participan las diferentes entidades que deben concurrir al pago.
Y, tal como lo aclara la Corte, si bien las cuotas partes pensionales nacen cuando una entidad reconoce el derecho pensional, sólo son exigibles por ésta última a partir del momento en el que se hace efectivo el desembolso de las respectivas mesadas.” Para que el cobro ejecutivo de las cuotas partes pensionales pudiera llevarse a cabo, debió integrarse un título ejecutivo conformado por la resolución que reconoce el derecho a la pensión, y el acto administrativo que liquida las cuotas partes pensionales respecto de las mesadas pensionales causadas y pagadas que no estén prescritas, expedidas conforme al procedimiento establecido por la ley.
Para el caso de las cuotas partes pensionales a cargo de las entidades públicas, no basta con la presentación de una liquidación certificada de la deuda, en los términos del artículo 24 de la ley 100 de 1993, comoquiera que para ello debe agotarse un procedimiento especial, para conformar un título ejecutivo compuesto por los documentos antes reseñados, que den plena cuenta del carácter claro, expreso y exigible de las cuotas partes pensionales objeto de cobro.
En este caso, la entidad demandada pretende el cobro de cuotas partes pensionales teniendo como título ejecutivo la Liquidación Certificada de Deuda nro. 1705 del 3 de octubre de 2011, que liquidó las cuotas partes pensionales sobre los pagos a 243 jubilados del ISS, por valor de $5.018.351.501, causadas del 1° de noviembre de 2009 al 30 de octubre de 20119.
Esta resolución contiene la identificación, nombre del pensionado, la entidad de la cual fue funcionario y el valor de la cuota correspondiente a cada uno. Como documento anexo a la liquidación se aportó la relación de cada pensionado, la identificación, el NIT y nombre de la entidad, el año en que se causó la cuota parte, el porcentaje y el valor10. 9 Folios 2 a 7 c. a. 1. 10 Folios 8 a 23 c. a. 1.
Sin embargo, la liquidación certificada de deuda y el anexo no especifican la forma de cálculo de los montos relacionados, ni adjunta la resolución de reconocimiento de las pensiones de los pensionados reseñados, ni da cuenta del procedimiento de consulta de las liquidaciones ante la entidad demandante. Tampoco se especifica la fecha de pago de las mesadas correspondientes.
De lo anterior se advierte que, la demandante no cuenta con un título ejecutivo para el cobro de las cuotas partes mencionadas en el mandamiento de pago nro. 5191 del 28 de septiembre de 2012, en la medida en que no presentó ante el FONCEP las resoluciones que reconocieron la pensión, el acto de aceptación de la cuota parte pensional expedida por la demandante, ni las constancias de pago de las mesadas cuya cuota parte reclamó ante el FONCEP.
En la medida en que el título ejecutivo para el cobro de las cuotas partes pensionales tiene carácter compuesto, es claro que solo habrá título ejecutivo si se cuenta con la totalidad de los documentos que lo componen. La Liquidación Certificada de Deuda nro. 1705 del 3 de octubre de 2011 es el acto administrativo que liquida las sumas a cargo de la demandante, mas no tiene por sí sola la calidad de título ejecutivo11, pues no da cuenta de la exigibilidad de las sumas contenidas en la misma.
La exigibilidad de las cuotas partes pensionales requiere dar cuenta del reconocimiento de la pensión, de la aceptación de la cuota parte por parte de la entidad que concurre a su cobro, y de la constancia del pago de las mesadas que dan lugar a la cuota, documentos que no fueron presentados al FONCEP al momento del cobro, y que tampoco fueron allegados al expediente durante el debate judicial, respecto de ninguno de los pensionados cuya cuota parte fue reclamada al demandante.
En lo referente al pago que hizo el FONCEP por valor de $3.761.352.050 a favor del ISS por concepto de cuotas partes pensionales, debe precisarse que esa suma se pagó cuando estaba en discusión el título ejecutivo, pues tal y como lo afirmó el a quo, la parte demandante propuso excepciones al mandamiento de pago, entre ella, la de falta de título ejecutivo, y contra la decisión negativa interpuso recurso de reposición. En todo caso, el pago de la suma referida no valida la existencia del título, ni suple los documentos necesarios para la conformación del título ejecutivo.
En los anteriores términos, no prospera el recurso de apelación interpuesto por la demandante. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia. Finalmente, se observa que, a la luz del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y el numeral 8° del artículo 365 del Código General del Proceso, no procede la condena en costas en esta instancia, por cuanto en el expediente no se encuentran pruebas que las demuestren o justifiquen.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 11 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 26 de marzo de 2009, exp. 16257, C.P. Ligia López Díaz.
En el mismo sentido, del 19 de marzo de 2019, exp. 22076, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
PRIMERO: Confirmar la sentencia del 29 de agosto de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: No condenar en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha. (Con firma electrónica) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sección (Con firma electrónica) (Con firma electrónica) MILTON CHAVES GARCÍA JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ ----------------------- Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
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