05001-23-31-000-2011-00857-01 — Consejo de Estado

05001-23-31-000-2011-00857-01Consejo de Estado · SECCION CUARTASentencia2020-10-08

Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez

Actor: Constructora Teruel S. A.·Demandado: Municipio De Bello (Antioquia)

De qué trata

Síntesis: La participación en la plusvalía tiene su fundamento en el artículo 82 de la Carta, que la concibe como el derecho que tienen las entidades públicas a participar en el incremento en los precios de la tierra derivada de la acción urbanística por ellas adelantada. La acción urbanística se encuentra definida en el artículo 8 de Ley 388 de 1997, como una función pública de ordenamiento territorial, a cargo de las entidades distritales y municipales. Esta norma, lista una serie de actuaciones y decisiones administrativas no taxativas, relacionadas con el ordenamiento del territorio, tendentes a regularizar los usos del suelo y del espacio aéreo urbano, acciones estas que deben estar contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen o complementen, en los términos previstos en la esta ley [parágrafo], puesto que son estos cuerpos normativos los que definen el «conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo» (art. 9.° ibid.). 3.2- La ley, y la propia Constitución, estiman que la acción urbanística es capaz de generar aumentos de valor de los predios al crear situaciones de derecho sobre el mejor aprovechamiento urbano del suelo y del espacio aéreo y, en la medida que estos beneficios no son atribuibles a la actividad o al comportamiento de los particulares, sino, al ejercicio de la función pública de ordenamiento territorial a cargo de los municipios y distritos, estos entes territoriales pueden participar del plusvalor de la tierra siempre y cuando hayan adoptado la exacción en los términos de la Ley 388 de 1997. En consonancia con lo anterior, el artículo 73 de id. se afinca en lo prescrito en el artículo 82 constitucional, de manera que solo cuando la acción urbanística genera beneficios por el mejor aprovechamiento del suelo y del espacio aéreo, surge el derecho del municipio. 3.4- Es por ello que el artículo 74 de la Ley 388 de 1997 establece como hechos generadores de la participación en la plusvalía, las acciones urbanísticas que autorizan específicamente a destinar el inmueble a un uso más rentable o a incrementar el aprovechamiento del suelo, permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo reglado en los planes de ordenamiento territorial o los instrumentos que lo desarrollan o complementan. Concretamente, la norma tipifica tres supuestos: (i) la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano; (ii) el establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo, y (iii) la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez. 3.5- Desde el punto de vista temporal, el hecho generador de la participación en plusvalía se concreta en el preciso instante en el que la norma contentiva de la acción urbanística empieza a regir, con independencia de que las mejores condiciones de uso del suelo o de edificabilidad sean aprovechadas o materializadas por los propietarios. Por supuesto, es necesario que el tributo preexista a la expedición de la acción urbanística, de manera que los elementos de la participación en la plusvalía deberán estar previamente establecidos en el municipio o distrito mediante acuerdo proferido por el concejo, dado que la Ley 388 de 1997, por sí sola, no creó la exacción para cada uno de los municipios (art. 73, Ley 388 de 1997). Esto, desde luego, no desdibuja el hecho de que la comparabilidad del mayor aprovechamiento se realizará entre la acción urbanística anterior al acuerdo que adopta la plusvalía y la norma (acción urbanística) que, tras la adopción del tributo, permite un mayor aprovechamiento del uso del suelo. (…) 4.6- Ahora bien, la Sala constata que la alusión al Decreto 403 de 2009, que hicieron los actos demandados, en particular la Resolución nro. 0837, del 09 de abril de 2010, lo fue únicamente para indicar que este decreto, en su artículo 1.° determinó que en los polígonos allí indicados, «se ubican los predios generadores del efectos plusvalía, por el establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo y el mayor aprovechamiento en la edificabilidad». Sin embargo, visto el contenido de este artículo, no es cierto que hubiera dispuesto que los predios allí descritos eran objeto de participación en plusvalía, puesto que únicamente delimitó geográficamente en polígonos una fracción del área urbana del municipio de Bello, ubicada en la llanura aluvial del río Aburrá, sin estatuir ninguna regulación sobre el cambio de uso o zonificación del suelo y tampoco lo hizo el resto del cuerpo normativo del referido decreto. 4.7- Ahora bien, la Sala advierte que al compararse el Polígono nro. 04, definido en el artículo 1.° del Decreto Municipal 403 de 2009 (f. 61) —donde se ubica el predio de la actora—, con el Plano PL03 —Usos Generales del Suelo del Acuerdo 033 de 2009 (f. 149)—, aquel comprende zonas de comercio y servicios (ZCS), zonas de desarrollo industrial (ZDI) y zonas de retiros de quebradas (RQUEB). (…) En ese entendido, tiene por acreditado que el mentado predio se encuentra ubicado plenamente en zona de retiro de corrientes naturales (RQUEB). 4.10- Siendo que quedó probado dentro del proceso que el predio de la actora se encuentra ubicado en zona RQUEBFUNDAMENTO FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA - ARTÍCULO 82 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 9 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 73 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 74CLASIFICACIÓN DEL SUELO EN EL MUNICIPIO DE BELLO - Enunciación / ZONAS DE PROTECCIÓN AMBIENTAL EN EL MUNICIPIO DE BELLO - Enunciación / PREDIO EN ZONA DE PROTECCIÓN AMBIENTAL EN EL MUNICIPIO DE BELLO - ConfiguraciónSegún el artículo 25 del Acuerdo 033 de 2009, el suelo del municipio de Bello se encuentra clasificado en urbano, de expansión urbana, suburbano, rural y de protección; este último constituido por áreas de terrenos localizados dentro de cualquiera de las clases de suelo que por sus características geográficas, paisajísticas, ambientales, o por formar parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructura para la provisión de servicios públicos domiciliarios o de las áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos, tienen restringida la posibilidad de urbanizarse (art. 118). 4.12- El artículo 19 del mismo acuerdo definió que hacen parte de las zonas de protección ambiental las zonas de retiro a corrientes y nacimientos, entendidas como las zonas aledañas a los ríos y quebradas que se han querido reservar con el fin de que dichas corrientes tengan un espacio para “divagar” de manera natural. Estas zonas sirven como corredores ribereños y como zonas de amortiguación, en caso de amenazas de tipo hidrológico; tales como; inundaciones y avalanchas. 4.13- De acuerdo con lo anterior, es posible concluir que, el predio de la actora, que, según los actos acusados, en vigencia del Acuerdo 02 de 2007 estaba clasificado como Zona de Protección Ambiental —Recuperación para la Propiedad Ambiental—, no presentó variación en cuanto a su clasificación de suelo tras la expedición del Acuerdo 033 de 2009, ya que siguió siendo considerado como zona de protección ambiental por corresponder a zonas de retiros de quebradas (RQUEB), lo que descarta que el predio hubiere quedado comprendido en zonas de comercio y servicios (ZCS) como lo consideraron los actos demandados. Prospera el cargo de apelación.

PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA – Fundamento constitucional / ACCIÓN URBANÍSTICA – Definición / ACCIÓN URBANÍSTICA – Alcance / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA - Hecho generador / HECHO GENERADOR DE LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA – Supuestos / HECHO GENERADOR DE LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA – Supuesto temporal / PREDIOS GENERADORES DEL EFECTO PLUSVALÍA – Inexistencia La participación en la plusvalía tiene su fundamento en el artículo 82 de la Carta, que la concibe como el derecho que tienen las entidades públicas a participar en el incremento en los precios de la tierra derivada de la acción urbanística por ellas adelantada.

La acción urbanística se encuentra definida en el artículo 8 de Ley 388 de 1997, como una función pública de ordenamiento territorial, a cargo de las entidades distritales y municipales. Esta norma, lista una serie de actuaciones y decisiones administrativas no taxativas, relacionadas con el ordenamiento del territorio, tendentes a regularizar los usos del suelo y del espacio aéreo urbano, acciones estas que deben estar contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen o complementen, en los términos previstos en la esta ley [parágrafo], puesto que son estos cuerpos normativos los que definen el «conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo» (art. 9.° ibid.). 3.2- La ley, y la propia Constitución, estiman que la acción urbanística es capaz de generar aumentos de valor de los predios al crear situaciones de derecho sobre el mejor aprovechamiento urbano del suelo y del espacio aéreo y, en la medida que estos beneficios no son atribuibles a la actividad o al comportamiento de los particulares, sino, al ejercicio de la función pública de ordenamiento territorial a cargo de los municipios y distritos, estos entes territoriales pueden participar del plusvalor de la tierra siempre y cuando hayan adoptado la exacción en los términos de la Ley 388 de 1997.

En consonancia con lo anterior, el artículo 73 de id. se afinca en lo prescrito en el artículo 82 constitucional, de manera que solo cuando la acción urbanística genera beneficios por el mejor aprovechamiento del suelo y del espacio aéreo, surge el derecho del municipio. 3.4- Es por ello que el artículo 74 de la Ley 388 de 1997 establece como hechos generadores de la participación en la plusvalía, las acciones urbanísticas que autorizan específicamente a destinar el inmueble a un uso más rentable o a incrementar el aprovechamiento del suelo, permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo reglado en los planes de ordenamiento territorial o los instrumentos que lo desarrollan o complementan.

Concretamente, la norma tipifica tres supuestos: (i) la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano; (ii) el establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo, y (iii) la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez. 3.5- Desde el punto de vista temporal, el hecho generador de la participación en plusvalía se concreta en el preciso instante en el que la norma contentiva de la acción urbanística empieza a regir, con independencia de que las mejores condiciones de uso del suelo o de edificabilidad sean aprovechadas o materializadas por los propietarios.

Por supuesto, es necesario que el tributo preexista a la expedición de la acción urbanística, de manera que los elementos de la participación en la plusvalía deberán estar previamente establecidos en el municipio o distrito mediante acuerdo proferido por el concejo, dado que la Ley 388 de 1997, por sí sola, no creó la exacción para cada uno de los municipios (art. 73, Ley 388 de 1997).

Esto, desde luego, no desdibuja el hecho de que la comparabilidad del mayor aprovechamiento se realizará entre la acción urbanística anterior al acuerdo que adopta la plusvalía y la norma (acción urbanística) que, tras la adopción del tributo, permite un mayor aprovechamiento del uso del suelo. (…) 4.6- Ahora bien, la Sala constata que la alusión al Decreto 403 de 2009, que hicieron los actos demandados, en particular la Resolución nro. 0837, del 09 de abril de 2010, lo fue únicamente para indicar que este decreto, en su artículo 1.° determinó que en los polígonos allí indicados, «se ubican los predios generadores del efectos plusvalía, por el establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo y el mayor aprovechamiento en la edificabilidad».

Sin embargo, visto el contenido de este artículo, no es cierto que hubiera dispuesto que los predios allí descritos eran objeto de participación en plusvalía, puesto que únicamente delimitó geográficamente en polígonos una fracción del área urbana del municipio de Bello, ubicada en la llanura aluvial del río Aburrá, sin estatuir ninguna regulación sobre el cambio de uso o zonificación del suelo y tampoco lo hizo el resto del cuerpo normativo del referido decreto. 4.7- Ahora bien, la Sala advierte que al compararse el Polígono nro. 04, definido en el artículo 1.° del Decreto Municipal 403 de 2009 (f. 61) —donde se ubica el predio de la actora—, con el Plano PL03 —Usos Generales del Suelo del Acuerdo 033 de 2009 (f. 149)—, aquel comprende zonas de comercio y servicios (ZCS), zonas de desarrollo industrial (ZDI) y zonas de retiros de quebradas (RQUEB).

(…) En ese entendido, tiene por acreditado que el mentado predio se encuentra ubicado plenamente en zona de retiro de corrientes naturales (RQUEB). 4.10- Siendo que quedó probado dentro del proceso que el predio de la actora se encuentra ubicado en zona RQUEB FUNDAMENTO FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 82 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 9 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 73 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 74 CLASIFICACIÓN DEL SUELO EN EL MUNICIPIO DE BELLO – Enunciación / ZONAS DE PROTECCIÓN AMBIENTAL EN EL MUNICIPIO DE BELLO – Enunciación / PREDIO EN ZONA DE PROTECCIÓN AMBIENTAL EN EL MUNICIPIO DE BELLO – Configuración Según el artículo 25 del Acuerdo 033 de 2009, el suelo del municipio de Bello se encuentra clasificado en urbano, de expansión urbana, suburbano, rural y de protección; este último constituido por áreas de terrenos localizados dentro de cualquiera de las clases de suelo que por sus características geográficas, paisajísticas, ambientales, o por formar parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructura para la provisión de servicios públicos domiciliarios o de las áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos, tienen restringida la posibilidad de urbanizarse (art. 118). 4.12- El artículo 19 del mismo acuerdo definió que hacen parte de las zonas de protección ambiental las zonas de retiro a corrientes y nacimientos, entendidas como las zonas aledañas a los ríos y quebradas que se han querido reservar con el fin de que dichas corrientes tengan un espacio para “divagar” de manera natural.

Estas zonas sirven como corredores ribereños y como zonas de amortiguación, en caso de amenazas de tipo hidrológico; tales como; inundaciones y avalanchas. 4.13- De acuerdo con lo anterior, es posible concluir que, el predio de la actora, que, según los actos acusados, en vigencia del Acuerdo 02 de 2007 estaba clasificado como Zona de Protección Ambiental —Recuperación para la Propiedad Ambiental—, no presentó variación en cuanto a su clasificación de suelo tras la expedición del Acuerdo 033 de 2009, ya que siguió siendo considerado como zona de protección ambiental por corresponder a zonas de retiros de quebradas (RQUEB), lo que descarta que el predio hubiere quedado comprendido en zonas de comercio y servicios (ZCS) como lo consideraron los actos demandados.

Prospera el cargo de apelación. FUENTE FORMAL: ACUERDO 033 DE 2009 - ARTÍCULO 19 / ACUERDO 033 DE 2009 - ARTÍCULO 25 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá D.C., ocho (08) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-31-000-2011-00857-01(21835) Actor: CONSTRUCTORA TERUEL S. A. Demandado: MUNICIPIO DE BELLO (ANTIOQUIA) FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 27 de noviembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Mediante Resolución nro. 0837, del 09 de abril de 2010, el municipio de Bello determinó la participación en la plusvalía por el predio con matrícula inmobiliaria nro. 01N-172670, en cuantía de $6.633.809.215,55, entre otros inmuebles (ff. 8 a 13); acto que, tras la interposición del recurso de reposición, fue modificado por la Resolución nro. 105, del 12 de agosto de 2010, para fijar el monto del tributo en $5.985.120.000 (ff. 15 a 24).

ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA, Decreto 01 de 1984), la demandante formuló las siguientes pretensiones (ff. 151 y 152): 1. Que es nulo el artículo 1.° de la Resolución nro. 0837, de 09 de abril de 2010, emitida por el señor secretario de Planeación del Municipio de Bello, “Por medio de la cual se liquida el efecto plusvalía causado en relación con el Polígono nro. 4 de la Fracción del Área Urbana del municipio de Bello, ubicada en la Llanura Aluvial del Río Aburrá, reglamentada mediante el Decreto Municipal nro. 403, de octubre 29 de 2009 y se determina el monto de la participación y liquidación”, en cuanto determinó un precio comercial después de la acción urbanística de $18.646.382.659,94 y una plusvalía total de $13.267.618.431,11, para una participación en plusvalía a favor del Municipio de Bello de $6.633.809.215,55 liquidada sobre el predio ubicado en el Polígono nro. 4 del área urbana del Municipio de Bello, que se identifica con el Código Predial 0881010400030000200 y la Matrícula Inmobiliaria nro. 01N-172670 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín Zona Norte, de propiedad de Teruel Constructora de Obras S. A. en liquidación Teruel CDO S.A. en liquidación. 2.

Que es nula la Resolución nro. 105, del 12 de agosto de 2010, dictada por e! señor secretario de Planeación del Municipio de Bello, por la cual se resolvió “Modificar parcialmente el artículo 1.° de la Resolución nro. 0837, del 09 de abril de 2010, el cual determina el efecto plusvalía según los metros cuadrados sobre área bruta de terreno de propiedad de Teruel S. A., dentro del polígono nro. 4 de la fracción del área urbana del Municipio de Bello, ubicada en la Llanura Aluvial del Río Aburrá, como se indica en el siguiente cuadro", en cuanto determinó un precio comercial después de la acción urbanística de $16.823.040.000 y una plusvalía total de $11.970.240.000, para una participación en plusvalía a favor del municipio de Bello de $5.985.120.000 liquidada sobre el predio ubicado en el Polígono nro. 4 del área urbana del municipio de Bello, que se identifica con el Código Predial 0881010400030000200 y la Matrícula Inmobiliaria nro. 01N172670 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín Zona Norte, de propiedad de “Teruel Constructora de Obras S. A. en liquidación Teruel CDO S.A. en liquidación. 3.

Que, como consecuencia de las precedentes declaraciones, se ordene el restablecimiento del derecho de Teruel Constructora de Obras S. A. en liquidación Teruel CDO S.A. en liquidación, vulnerado por los dos actos administrativos indicados. 4. Que, con tal fin se declare que Teruel Constructora de Obras S. A. en liquidación Teruel CDO S.A. en liquidación, no es sujeto pasivo del efecto plusvalía sobre el predio de su propiedad, ubicado en el Polígono nro. 4 de la Fracción del Área Urbana del Municipio de Bello, ubicada en la Llanura Aluvial del Río Aburrá, que se identifica con el Código Predial 0881010400030000200 y la Matrícula Inmobiliaria Nº 01N- 17267O de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín Zona Norte. 5.

Que con tal fin se declare, así mismo, que el municipio de Bello deberá restituirle a Teruel Constructora de Obras S. A. En Liquidación Teruel CDO S.A. En Liquidación, las sumas de dinero que ésta sea obligada a pagar y pague efectivamente por concepto de plusvalía sobre el lote de su propiedad, más los intereses comerciales y la corrección monetaria.

A los anteriores efectos, invocó como violados los artículos 13 y 363 de la Constitución; 73 a 78 de la Ley 388 de 1997; 375 del Acuerdo Municipal 033 de 2009; 2.° del Decreto Municipal 403 de 2009. El concepto de violación de esas disposiciones se sintetiza así (ff. 159 a 164): Expuso que, el lote donde se ubica su predio, fue categorizado por el artículo 1.° del Decreto 403 de 2009 dentro del polígono 4 del área definida como «Llanura Aluvial del Río Aburrá», situación que no representó, como lo pretenden hacer ver los actos demandados, acción urbanística generadora de la participación en plusvalía, en la medida que no ha sido incorporada a zona de expansión urbana, no se ha considerado como parte del suelo suburbano, ni se ha aprobado modificación del régimen o zonificación que conlleve un cambio en los usos del suelo.

Añadió que, aun si en gracia de discusión se hubiere configurado alguna de las anteriores hipótesis, el predio no adquiriría un mayor valor comercial debido a las afectaciones y limitaciones que padece: dos servidumbres por gasoducto y alcantarillado, una declaración de zona de conservación ambiental, tres retiros de terreno a lado y lado de una línea de alta tensión, de una quebrada y el río Medellín, que conllevan a que, de un área bruta de 32.352 metros cuadrados, solo quede un área neta útil de 2.801,28 metros, y no de 9.001,33, como erróneamente se señaló en los actos demandados.

En este punto, señaló que, al tomarse esta última área para el cálculo de la plusvalía, la determinación del tributo fue incorrecta, como también lo fue el avalúo comercial del predio antes y después de la supuesta acción urbanística fijado en $4.852.800.000 y $16.823.040.000, respectivamente, puesto que, teniendo en cuenta las anteriores limitaciones, el predio fue valorado comercialmente en $2.608.249.600 por un valuador independiente.

Contestación de la demanda El demandado no contestó la demanda. Sentencia apelada El tribunal negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas, para lo cual expuso que (ff. 418 a 433): Consideró que la demandante no ejercitó la carga de la prueba para demostrar que no se dio ningún hecho generador de la participación en la plusvalía y que no existió el incremento del valor comercial del bien en la forma como fue establecido en los actos demandados; por ello, no se desvirtuó la legalidad de los actos acusados y las presuntas afectaciones que recaían sobre el predio, tales como, retiros obligatorios al río Medellín, a la quebrada La Seca, la presencia de una línea de alta tensión, servidumbres de gasoducto, tránsito y aguas negras, no enervaban la cuantificación del tributo, ni siquiera con el avalúo inmobiliario allegado, ni con los dictámenes periciales practicados que son contradictorios entre sí y, por lo mismo, no ofrecieron convencimiento.

Recurso de apelación La demandante apeló la sentencia del tribunal a efectos de que se revocara y se accediera a las pretensiones de la demanda, como se resume a continuación (ff. 427 a 432): Reiteró que sobre el predio de su propiedad no se configuró ningún hecho generador de la participación en plusvalía y que en los actos no se explicó cuál fue la acción urbanística que causó el tributo.

En este punto, reprochó que el tribunal hubiera exigido al demandante la demostración de que no hubo hecho generador, cuando era a la Administración a quien correspondía demostrarlo, puesto que a la actora le resultaba imposible probar que no se causó la participación en plusvalía, en tanto que se trataba de una negación indefinida. Por lo de más, nuevamente señaló que la zona sobre la que se asienta el predio de su propiedad está clasificado como «zona de retiro de corrientes naturales» (zona de protección ambiental) según certificación de la Curaduría Urbana Segunda de Bello, que, sumado a las distintas afectaciones y limitaciones, hace imposible el desarrollo constructivo del cual pueda derivarse un aprovechamiento económico real, tal como quedó acreditado con las distintas pruebas que no fueron suficientemente valoradas por el tribunal.

Alegatos de conclusión La demandante reiteró lo dicho en etapas procesales anteriores (ff. 460 a 469). El demandado no presentó alegatos. El Ministerio Público solicitó revocar la sentencia apelada y, en su lugar, anular los actos demandados, por estar falsamente motivados (ff. 481 a 484). A esos efectos, expresó que no es cierto que el Decreto 403 de 2009 concretara la acción urbanística generadora de la participación en plusvalía en los términos del artículo 74 de la Ley 388 de 1997, en tanto que, contrario a lo determinado en dichos actos, no significó una modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo ni representó un mayor aprovechamiento en la edificabilidad.

Indicó que ese decreto tan solo precisa el polígono y su delimitación, las definiciones de las diferentes áreas y los parámetros para el desarrollo de los predios, entre otros, pero no acciones urbanísticas que causen la participación en plusvalía. CONSIDERACIONES DE LA SALA De forma previa, la Sala advierte que la demandante solicitó la práctica de un nuevo dictamen pericial mediante escrito del 13 de julio de 2015, (ff. 439 y 440).

Dicha solicitud se hizo por fuera de la oportunidad legal (art. 214 CCA) y además no se cumplen los supuestos en que procede la práctica de pruebas en segunda instancia. Por ende, se negará la misma. 1- En los precisos términos del recurso de apelación formulado por la demandante, en calidad de apelante única, contra la sentencia del a quo que negó las pretensiones de la demanda, la Sala debe determinar si se configuró el hecho generador de la participación en plusvalía liquidada en los actos demandados.

De ser así, se pasará a estudiar si la liquidación del tributo se hizo sobre los valores y áreas correspondientes. 1.1- La demandante considera que sobre el predio de su propiedad no sucedió ningún hecho generador de la participación en plusvalía, en la medida que no hubo acción urbanística del municipio demandado, que autorizara a destinar el inmueble a un uso más rentable o a incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, según las tres hipótesis de causación del tributo previstas en el artículo 74 de la Ley 388 de 1997.

Asimismo, planteó que, aun en el evento en que sobre el predio hubiere recaído dicha acción urbanística, la misma no era susceptible de generar un plusvalor, debido a las distintas afectaciones y limitaciones que redujeron ostensiblemente el área útil del predio y su valor comercial. 1.2- El demandado no ejercitó el derecho de defensa, a través de la contestación de la demanda, de manera que no fue posible conocer su posición dentro del presente proceso. 2- Para decidir el asunto, la Sala reiterará, en lo pertinente, las sentencias del 25 de julio y del 01 de agosto de 2019 (exps. 22268 y 21937, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez), en las cuales ya ha sido fijado un criterio en relación con el hecho generador de la participación en plusvalía. 3- La participación en la plusvalía tiene su fundamento en el artículo 82 de la Carta, que la concibe como el derecho que tienen las entidades públicas a participar en el incremento en los precios de la tierra derivada de la acción urbanística por ellas adelantada. 3.1- La acción urbanística se encuentra definida en el artículo 8.° de Ley 388 de 1997, como una función pública de ordenamiento territorial, a cargo de las entidades distritales y municipales.

Esta norma, lista una serie de actuaciones y decisiones administrativas no taxativas, relacionadas con el ordenamiento del territorio, tendentes a regularizar los usos del suelo y del espacio aéreo urbano, acciones estas que deben estar contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen o complementen, en los términos previstos en la esta ley [parágrafo], puesto que son estos cuerpos normativos los que definen el «conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo» (art. 9.° ibid.). 3.2- La ley, y la propia Constitución, estiman que la acción urbanística es capaz de generar aumentos de valor de los predios al crear situaciones de derecho sobre el mejor aprovechamiento urbano del suelo y del espacio aéreo y, en la medida que estos beneficios no son atribuibles a la actividad o al comportamiento de los particulares, sino, al ejercicio de la función pública de ordenamiento territorial a cargo de los municipios y distritos, estos entes territoriales pueden participar del plusvalor de la tierra siempre y cuando hayan adoptado la exacción en los términos de la Ley 388 de 1997.

Esto, desde luego, no desdibuja el hecho de que la comparabilidad del mayor aprovechamiento se realizará entre la acción urbanística anterior al acuerdo que adopta la plusvalía y la norma (acción urbanística) que, tras la adopción del tributo, permite un mayor aprovechamiento del uso del suelo. 4- Hechas las anteriores precisiones, la Sala advierte que, a través de la Resolución nro. 0837, del 09 de abril de 2010, el municipio demandado liquidó el efecto plusvalía causado en relación con el Polígono nro. 04 de la fracción del área urbana del municipio de Bello, ubicada en la llanura aluvial del río Aburrá. Como en este polígono se encuentra ubicado el predio de la actora, a este se le asignó una plusvalía total de $13.267.618.431, 11 con una tarifa de participación del 50 %, i. e., $6.633.809.215,55 (ff. 8 a 13).

Luego de la interposición del recurso de reposición, el monto del tributo fue disminuido y fijado en el monto de $5.985.120.000, a través de la Resolución nro. 105, del 12 de agosto de 2010 (ff. 15 a 24). 4.1- Para efectos de la liquidación de la participación en la plusvalía, la primera resolución señalada en el anterior párrafo da cuenta de que la comparabilidad de norma se efectuó entre la acción urbanística contenida en el Acuerdo 02 de 2007[1] y la comprendida en el Acuerdo 033 de 2009[2] y el Decreto 403 de 2009[3], estableciendo, de forma genérica, que el tributo se causó «por el establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo y el mayor aprovechamiento en la edificabilidad» (f. 9), pero sin precisar el alcance de dicha mutabilidad, en relación con lo que permitía la norma predecesora.

Aunque este acto señala que la determinación del tributo se fundamentó en el Informe Técnico de la Secretaría de Planeación Municipal, el cual, a su vez, estuvo sustentado en el cálculo del efecto plusvalía realizado por la Universidad del Atlántico —en virtud del Convenio Interadministrativo nro. 453 de 2009, celebrado con la Alcaldía Municipal (f. 9)—, es lo cierto que en él no quedaron consignados los hallazgos y conclusiones de ese informe, como tampoco dispuso que el mismo hiciera parte integral de la liquidación oficial del tributo.

Tan solo, en su artículo 7.°, previó que el Informe Técnico de la Memoria del Cálculo y Liquidación de la Participación en Plusvalía y los demás informes que le sirvieron de fundamento se encontraban en la Subsecretaría de Planeación a fin de que pudieran ser consultados (f. 12). 4.2- Tales deficiencias llevaron a que en el recurso de reposición la demandante acusara la Resolución nro. 0837, del 09 de abril de 2010, que liquidó la plusvalía, de estar viciada de falsa motivación, porque, analizada la situación de su lote frente al POT y a los instrumentos que lo desarrollaron era posible «concluir que no operó en él, ninguno de los hechos generadores de plusvalía, por cuanto dicho lote no fue incorporado a zona de expansión urbana, ni se consideró parte de suelo rural como suburbano, tampoco hubo modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo puesto que el lote sigue siendo en su totalidad retiro del río Medellín, tampoco se ha autorizado un mayor aprovechamiento del suelo en edificación en ninguna de sus modalidades» (f. 99). 4.3- En la Resolución nro. 105, del 12 de agosto de 2010, que resolvió el recurso de reposición, la Administración completó el alcance de la Resolución nro. 0837, del 09 de abril de 2010, aclarando que (f. 20): El hecho generador que dio lugar a la aplicación del efecto plusvalía en el predio de su propiedad, fue el cambio de uso establecido por la jerarquización normativa para el municipio de Bello (POMCA, Acuerdo 02 de 2007) el cual establecía unos usos de suelo para esta zona, los cuales eran determinados así: Zona de Protección Ambiental – Recuperación para la Propiedad Ambiental, y que hoy arrojó el Estudio Técnico de la Plusvalía para el predio en mención un Uso de Comercio y Servicios, y no la mayor edificabilidad como se consignó de manera expresa en la parte motiva del recurso interpuesto a la Resolución 0837 de abril 9 de 2010 (…). 4.4- A partir de lo anterior, solo con la resolución que puso fin a la actuación administrativa y no antes, la Autoridad tributaria fijó que la liquidación de la participación en la plusvalía tuvo lugar por el cambio de uso del suelo, porque, según lo reseñado en este acto, en vigencia de la anterior norma (Acuerdo 02 de 2007) el predio estaba clasificado como zona de protección ambiental y, luego de la nueva acción urbanística (Acuerdo 033 de 2009 y Decreto Municipal 403 de 2009), pasó a ser clasificado como de uso comercial y de servicios. 4.5- En la demanda, la actora insistió en que no era cierto que el Acuerdo 033 de 2009 hubiera definido la zona donde se asienta su lote como zona de uso comercial y de servicios, representando una nueva clasificación del suelo configurativa del hecho generador de la participación en la plusvalía, puesto que el inmueble siguió estando clasificado por este acuerdo como zona de retiro de quebrada (RQUEB), que lo convertía se zona de protección ambiental; al tiempo, alegó que el Decreto Municipal 403 de 2009, tampoco dispuso actuación que pudiera considerarse como acción urbanística generadora de plusvalía. 4.6- Ahora bien, la Sala constata que la alusión al Decreto 403 de 2009, que hicieron los actos demandados, en particular la Resolución nro. 0837, del 09 de abril de 2010, lo fue únicamente para indicar que este decreto, en su artículo 1.° determinó que en los polígonos allí indicados, «se ubican los predios generadores del efectos plusvalía, por el establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo y el mayor aprovechamiento en la edificabilidad».

Para esos efectos aportó certificación de la Curaduría nro. 2 del municipio de Bello, que da cuenta de que el predio «se halla en la zona de retiro de corrientes naturales» (f. 106). Igualmente, aportó levantamiento planimétrico de su lote, en el que se puede advertir, luego de analizarlo de forma conjunta con el Plano PL03, Usos Generales del Suelo del Acuerdo 033 de 2009, que la totalidad del lote se encuentra comprendido en zonas RQUEB (ff. 133). 4.9- Como se anotó, el demandado no contestó la demanda como tampoco presentó alegatos de conclusión, por lo cual, no ejercitó la defensa judicial de los actos demandados y, por lo mismo, no controvirtió las pruebas aportadas que apuntan a que el predio de la actora, en su totalidad, se encuentra ubicado en zona RQUEB, razón por la cual, la Sala al valorar dichas pruebas documentales les haya credibilidad, de acuerdo con las reglas de la sana crítica.

En ese entendido, tiene por acreditado que el mentado predio se encuentra ubicado plenamente en zona de retiro de corrientes naturales (RQUEB). 4.10- Siendo que quedó probado dentro del proceso que el predio de la actora se encuentra ubicado en zona RQUEB, resta por definir a qué tipo de clasificación del suelo pertenece esa categorización, a la luz de lo estatuido en las normas de ordenamiento territorial del municipio de Bello, a efectos de determinar si operó algún cambio de uso del suelo susceptible de configurar hecho generador de la participación en plusvalía. 4.11- Según el artículo 25 del Acuerdo 033 de 2009, el suelo del municipio de Bello se encuentra clasificado en urbano, de expansión urbana, suburbano, rural y de protección; este último constituido por áreas de terrenos localizados dentro de cualquiera de las clases de suelo que por sus características geográficas, paisajísticas, ambientales, o por formar parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructura para la provisión de servicios públicos domiciliarios o de las áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos, tienen restringida la posibilidad de urbanizarse (art. 118). 4.12- El artículo 19 del mismo acuerdo definió que hacen parte de las zonas de protección ambiental las zonas de retiro a corrientes y nacimientos, entendidas como las zonas aledañas a los ríos y quebradas que se han querido reservar con el fin de que dichas corrientes tengan un espacio para “divagar” de manera natural.

Prospera el cargo de apelación. 4.14- Consecuentemente, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad parcial de la Resolución nro. 0837, del 09 de abril de 2010, en relación con el predio con matrícula inmobiliaria nro. 01N-172670 de propiedad de la actora, y la nulidad de la Resolución nro. 105, del 12 de agosto de 2010.

De conformidad con el artículo 170 del CCA, a título de restablecimiento del derecho se declarará que la demandante no está obligada al pago de las sumas determinadas en los actos que se anulan y no se accederá a la petición de ordenar la devolución de lo pagado con ocasión de los actos que se anulan, pues, a más de que no está acreditado tal pago, en todo caso, de haberse efectuado, ese tipo de petitum debe formularse ante la Administración, con fundamento en la declaración de anulación de los actos acusados, siguiendo el trámite administrativo de devolución de tributos, fijado en las normas locales.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Revocar la sentencia apelada. En su lugar, se dispone: Primero. Declarar la nulidad parcial de la Resolución nro. 0837, del 09 de abril de 2010, en relación con el predio con matrícula inmobiliaria nro. 01N-172670 de propiedad de la actora, y la nulidad de la Resolución nro. 105, del 12 de agosto de 2010.

Segundo. A título de restablecimiento del derecho, se declara que la demandante no está obligada al pago de las sumas determinadas en los actos que se anulan. Tercero. Se niegan las demás pretensiones de la demanda. Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. | | | | | | |(Firmado electrónicamente) | |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente de la Sala | | | | | | | | | | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MILTON CHAVES GARCÍA |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | ----------------------- [1] Por el cual se aprueba el plan de ordenamiento y manejo de la cuenca hidrográfica del río Aburrá – POMCA – [2] Por medio del cual se adopta la revisión y ajuste del Plan De Ordenamiento Territorial de Bello. [3] Por medio del cual se reglamentan los parámetros normativos principales de una fracción del área urbana del municipio de Bello, ubicada en la llanura aluvial del río Aburrá.