PRESUNTO CONFLICTO DE COMPETENCIASA DMINISTRATIVAS – Entre la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) / INHIBITORIO – Por existir actos administrativos que gozan de presunción de legalidad [L]a Sala no puede resolver sobre la competencia que reclama la señora Mayerle Moreno Quemba, por cuanto las decisiones expedidas por Colpensiones corresponden a actos administrativos con presunción de legalidad, sin perjuicio de los recursos que procedan y de la posibilidad de que puedan ser controvertidos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Bogotá D.C, catorce (14) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-06-000-2020-00122-00(C) Actor: MAYERLE MORENO QUEMBA Referencia: Conflicto de competencias administrativas entre la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones).
Asunto: Inhibitorio. Inexistencia de conflicto negativo de competencias. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, procede a resolver el conflicto de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES Con base en la documentación que obra en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen a este presunto conflicto: 1. El señor José Antonio Aldana García nació el 13 de agosto de 1958 y falleció el 19 de febrero de 2011[1]. 2. Tras el deceso del causante, la señora Mayerle Moreno Quemba[2] solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes en condición de cónyuge del señor José Antonio Aldana García[3]. 3.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), mediante Auto ADP núm. 006635 del 16 de mayo de 2016, negó la solicitud de pensión de sobrevivientes y precisó que: […] con ocasión de la transferencia de las reservas del Fondo Común de Naturaleza Pública (FONCAP) a Colpensiones efectuada mediante el Decreto 2011 de 2012 es Colpensiones la encargada de resolver las solicitudes de invalidez, vejez y muerte de los afiliados NO PENSIONADOS de Caprecom […][4].
Por lo anterior, resolvió remitir el expediente a Colpensiones con fundamento en el artículo 21 de la Ley 1437 de 2011[5]. 4. Con la Resolución GNR núm. 359981 del 29 de noviembre de 2016[6], Colpensiones negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes por considerar que: « [ ] el fallecido no dejo causado el derecho según los requisitos establecidos en la Ley 797 de 2003, respecto a las semanas de cotización […]». 5.
De manera reiterada Colpensiones, mediante la Resolución GNR núm. 8792 de enero de 2017, negó la solicitud de pensión de sobrevivientes. Argumentó que no era procedente la petición, en la medida en que el señor Aldana García no cumplió con las 50 semanas requeridas dentro de los tres años anteriores a su fallecimiento. 6. El 16 de marzo de 2017, la señora Mayerle Moreno Quemba en su calidad de «cónyuge o compañera» presentó ante Colpensiones solicitud de indemnización de sobrevivientes.
En atención a tal solicitud, la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) resolvió en el acto administrativo SUB núm. 31656 del 6 de abril de 2017, lo siguiente:
ARTÍCULO PRIMERO: Reconocer y ordenar el pago por una sola vez de una indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento del señor ALDANA GARCÍA JOSE ANTONIO, en los siguientes términos y cuantías a la señora: MORENO QUEMBA MAYERLE, ya identificada, en calidad de cónyuge o compañera, con un porcentaje del 50% […].
ARTÍCULO TERCERO: Dejar en suspenso el posible derecho y porcentaje que le pudiera corresponder respecto a la indemnización sustitutiva de pensión de sobreviviente con ocasión del fallecimiento del señor ALDANA GARCIA JOSE ANTONIO, al joven: ALDANA MORENO JUAN SEBASTIAN, ya identificado, en calidad de Hijo Mayor de Edad, con un porcentaje 50% […]. 7.
De acuerdo con los documentos que obran en el expediente, Juan Sebastián, en calidad de hijo mayor de edad, mediante escrito del 25 de mayo de 2017, interpuso recurso de reposición contra la Resolución SUB núm. 31656 del 6 de abril de 2017; reclamó el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes dejada en suspenso a su favor. 8.
Colpensiones, mediante la Resolución SUB 120039 de 6 de julio de 2017 resolvió el recurso de reposición, en el sentido de «reconocer y ordenar el pago por una sola vez de una indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento del Señor ALDANA GARCIA JOSE ANTONIO, en los siguientes términos y cuantías al joven: ALDANA MORENO JUAN SEBASTIAN» 9.
Finalmente, el 6 de marzo de 2020[7], la señora Mayerle Moreno Quemba planteó ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conflicto negativo de competencias entre la UGPP y Colpensiones; informó que: «estas dos entidades han negado la pensión de sobrevivientes y la devolución de aportes pensionales». II. ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto[8].
Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado en el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011[9]. Consta también que se informó sobre el conflicto planteado a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), y a la señora Mayerle Moreno Quemba[10].
Según informe secretarial, dentro del término concedido por el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se presentaron alegatos.[11] III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. Colpensiones Colpensiones en la actuación procesal, señaló que no existe el conflicto de competencias propuesto por la actora, y expuso lo siguiente: Un conflicto negativo de competencias se configura entre dos entidades u organismos públicos, cuando manifiestan de manera expresa, su falta de potestades administrativas frente a la solución de una petición; para el caso que nos ocupa, Colpensiones ha dado trámite y resuelto cada una de las peticiones allegadas por la señora MAYERLE MORENO QUEMBA con ocasión al fallecimiento del señor JOSE ANTONIO ALDANA GARCIA, tal y como lo demuestran las Resoluciones GNR 205449 del 14 de agosto de 2013, GNR 359981 del 29 de noviembre de 2016, GNR 8792 de enero de 2017, SUB 31656 el 6 de abril de 2017, y SUB 120039 del 6 de julio de 2017, por lo que al aceptar COLPENSIONES la competencia frente a las peticiones de la señora MAYERLE MORENO QUEMBA, además de resolverlas de fondo y contestarlas, no se generan los requisitos necesarios para la configuración del conflicto negativo de competencias iniciado por la peticionaria […] (resaltado del texto original).
Manifestó que: COLPENSIONES en sus diversas Resoluciones ha negado el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes por la falta de cumplimiento de requisitos de conformidad con las normas aplicables, para el caso, Ley 100 de 1993 y 797 de 2003, más no por falta de competencia. 2. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) La UGPP en sus alegatos ante esta Sala hizo una reseña de los antecedentes del caso, y enunció los requisitos para que se configuren los conflictos de competencias administrativas, así: i) que se trate de dos autoridades administrativas del orden nacional o territorial.
Respecto a este elemento se refirió a que Colpensiones y la UGPP son entidades administrativas del orden nacional. ii) que involucre dos más autoridades administrativas que se consideren competentes (positivo) o incompetentes (negativo) para conocer y definir un asunto. En cuanto a este requisito expuso que Colpensiones decidió de fondo negar el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes por cuanto el causante no cumplió con los requisitos de la ley, es decir, no cotizó las 50 semanas en los últimos tres años anteriores al fallecimiento.
De este modo, concluyó que: […] no sería consecuente plantear un conflicto de competencias, toda vez una de las dos entidades, en este caso, COLPENSIONES, adoptó una decisión de fondo, al efectuar el estudio de la pensión de sobrevivientes, negando el reconocimiento de la misma al no reunir los requisitos exigidos en la norma, resaltándose el hecho que COLPENSIONES, nunca se ha considerado incompetente frente a la prestación pretendida, razón que confirma aún más la ausencia de un eventual conflicto.
Luego, ante la ausencia del segundo presupuesto, no es procedente la presentación de un conflicto. IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia a. Competencia de la Sala La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General» cuyas «reglas generales» se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa.
Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber, que: i) se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; iii) una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Como se evidencia en los antecedentes, el conflicto de competencias se ha planteado entre dos autoridades del orden nacional, Colpensiones y la UGPP. En atención a los antecedentes aludidos, lo primero que debe revisar la Sala es si realmente hay un conflicto de competencias administrativas que deba resolver, pues de lo contrario deberá declararse inhibida para hacer un pronunciamiento de fondo.
Este análisis se realizará en el acápite del caso concreto. b. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»[12]. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 2.
Aclaración previa Es pertinente reiterar que el artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se realicen sobre aspectos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo.
Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 3. Caso en concreto El presunto conflicto negativo de competencias administrativas entre la UGPP y Colpensiones fue propuesto por la señora Mayerle Moreno Quemba.
En dicho documento señaló que «Estas dos entidades han negado la pensión de sobrevivientes y la devolución de los aportes pensionales […]». Sin embargo, Colpensiones en su escrito de alegatos manifestó que «[…] ha negado el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes por la falta de cumplimiento de requisitos de conformidad con las normas aplicables, para el caso, Ley 100 de 1993 y 797 de 2003, más no por falta de competencia […] ».
En dicho apartado, Colpensiones precisó que mediante la Resolución GNR núm. 8792 de enero de 2017, negó la solicitud de pensión de sobrevivientes por cuanto el afiliado no acreditó el número mínimo de semanas cotizadas antes del fallecimiento (50 semanas en los 3 años anteriores) que impone la normativa. Es decir, no cumplió con los requisitos previstos en la Ley 797 de 2003.
En consecuencia, entonces, que las actuaciones administrativas finalizaron mediante la expedición de un acto administrativo definitivo y que se encuentra en firme[13]. Entonces, el hecho de que Colpensiones no hubiere accedido a la solicitud de reconocimiento de pensión de sobrevivientes formulada por la peticionaria, no significa que esta no hubiera sido atendida ni respondida.
Como ya se ha indicado, del escrito de alegatos de Colpensiones y del contenido de los actos administrativos referidos, la Sala concluye que esa autoridad se declaró competente para conocer de las solicitudes de la señora Mayerle Moreno Quemba y dio trámite a las mismas. También advierte la Sala que la competencia que asumió Colpensiones no fue discutida ni reclamada por otra autoridad.
De acuerdo con la documentación que obra en el expediente, la UGPP trasladó la referida petición a Colpensiones por considerar que no era competente para atenderla. Teniendo en cuenta que en el presente caso, no se niega ni se reclama la competencia para conocer de la petición de la señora Mayerle Moreno Quemba por parte de dos autoridades en forma simultánea, no existe conflicto de competencias administrativas, pues se reitera Colpensiones además de declararse competente, tramitó las solicitudes de reconocimiento de pensión de sobrevivientes de la peticionaria en diferentes oportunidades.
Así las cosas y dado que Colpensiones se pronunció a través de actos administrativos que se consideran definitivos, la Sala ha expuesto en varias ocasiones[14] que no puede haber conflicto de competencias administrativas cuando la respectiva actuación administrativa ha terminado mediante la expedición de un acto administrativo definitivo y en firme.
A lo anterior, se agrega que las decisiones definitivas tomadas por esta autoridad sobre tales derechos siguen en firme y gozan de presunción de legalidad y de las características de ejecutividad y ejecutoriedad. Lo anterior, porque todas las decisiones administrativas gozan de la presunción de legalidad y solo pueden ser reversadas a través de los mecanismos legales establecidos para ese efecto, entre ellos, por medio de la revocatoria directa o del control judicial.
En síntesis, la Sala no puede resolver sobre la competencia que reclama la señora Mayerle Moreno Quemba, por cuanto las decisiones expedidas por Colpensiones corresponden a actos administrativos con presunción de legalidad, sin perjuicio de los recursos que procedan y de la posibilidad de que puedan ser controvertidos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
La situación descrita, le permite a la Sala concluir que Colpensiones en el trámite administrativo, nunca negó resolver de fondo la petición radicada por la señora Mayerle Moreno Quemba, por ende, esta autoridad aceptó su función administrativa. En consecuencia, la Sala tendrá que declararse inhibida dentro del asunto de la referencia. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
RESUELVE
PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA para resolver el conflicto de competencias administrativas suscitado entre la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP) por inexistencia del mismo.
SEGUNDO: ENVIAR el expediente de la referencia a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones).
TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y a la señora Mayerle Moreno Quemba.
CUARTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÁLVARO NAMÉN VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala ----------------------- [1] Folio 18. Registro Civil de Defunción - indicativo serial 07088160.
Archivo magnético. [2] Folio 19. Identificada con cedula de ciudadanía núm. 41.793.177. Archivo magnético. [3] Folio 4 - Solicitud elevada mediante escrito con radicado núm. 201650050383602 de fecha 11 de febrero de 2016. Archivo magnético. [4] Folios 6 y 7. Archivo digital del presente conflicto de competencias. [5] Ley 1437 de 2011 (enero 18), «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». [6] Información suministrada en el acto administrativo SUB 31656 de abril 6 de 2017. [7] Acta individual de reparto (folio 20).
Archivo magnético. [8] Folio 21. Archivo magnético remitido. [9] Folio 20 y 23. Archivo magnético. [10] Folio 23. [11] Folio 39. [12] La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015. [13] (i) Resolución GNR núm. 359981 del 29 de noviembre de 2016, (ii) Resolución GNR núm. 8792 de enero de 2017, (iii) Resolución SUB núm. 31656 del 6 de abril de 2017. [14] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 7 de diciembre de 2016, radicado núm. 11001-03-06-000-2016-00105-00. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 10 de julio de 2018, radicado núm. 11001-03-06-000-2018-00103-00. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 23 de noviembre de 2015, radicado núm. 11001-03-06-000-2015-00179-00.
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 16 de septiembre de 2019, radicado núm. 11001-03-06-000-2019-00142-00.