ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR LA FALTA DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / REQUISITO DE INMEDIATEZ – Término estricto y riguroso tratándose de acción de tutela contra providencia judicial / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Superó los seis meses a partir de la ejecutoria de la providencia tutelada / PANDEMIA / COVID 19 / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS – No aplicó para la interposición y trámite de la acción de tutela El 6 de abril de 2018 el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Santa Marta accedió a las pretensiones de la demanda, por lo cual la parte demandada interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión. El 6 de noviembre de 2019 el Tribunal Administrativo del Magdalena modificó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, condenó a la UGPP a reliquidar la pensión de vejez de la aquí accionante, pero sólo con la inclusión de la asignación básica y de la bonificación por servicios prestados (ff. 17-37 del expediente digital de la presente acción de tutela).
La anterior decisión fue notificada por correo electrónico el 4 de diciembre de 2019 (f.16 ibidem) y quedó debidamente ejecutoriada el 9 de diciembre de la misma anualidad. ( ) el término para presentar la acción de tutela en el presente asunto inició el 10 de diciembre de 2019 y venció el 10 de junio de 2020. No obstante, la acción de la referencia fue interpuesta hasta el 25 de septiembre de la anualidad en curso, esto es, por fuera del término de los seis meses previstos jurisprudencialmente.
Por consiguiente, se concluye que la solicitud de amparo presentada por la [actora] no cumple con el requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales referido. ( ). La parte accionante manifestó, como justificante para la interposición tardía de la solicitud de amparo, que el requisito de inmediatez debía analizarse teniendo en cuenta la emergencia sanitaria que actualmente se presenta por causa de la COVID-19, que ha afectado el ejercicio del derecho de defensa antes los despachos judiciales, pues, específicamente, en la ciudad de Bogotá se limitó la libre circulación desde el 20 de marzo de 2020.
Frente a ello, la Subsección encuentra que dicho argumento no puede aceptarse para flexibilizar el requisito general de inmediatez, puesto que la solicitante del amparo podía interponer la acción de tutela por correo electrónico, sin necesidad de acercarse a los despachos judiciales, pues para ello el Consejo de Estado tiene a su disposición un correo electrónico para la recepción de las acciones constitucionales y el Consejo Superior de la Judicatura creó el aplicativo web “RECEPCIÓN DE TUTELAS Y HÁBEAS CORPUS EN LÍNEA”, por lo que, se insiste, esta explicación no está llamada a prosperar.
( ) la [actora] afirmó que el término de inmediatez en el sub lite debe contabilizarse desde el 24 de junio de 2020, fecha en la cual el ente de previsión dio cumplimiento e hizo extensiva la interpretación efectuada por el Tribunal accionado. No obstante, este aserto tampoco resulta de recibo, dado que desde el momento en que le fue notificada la sentencia ahora discutida aquella tenía conocimiento del sentido y el alcance de la orden judicial.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 86 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 – ORDINAL 5 / LEY 797 DE 2003 NOTA DE RELATORÍA: Con respecto al requisito de inmediatez, consultar la sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01, Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
De otro lado, con aclaración del Consejero Rafael Francisco Suárez Vargas, sin medio magnético a la fecha 30/10/2020. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04211-00(AC) Actor: IMELDA MARÍA DACONTE BERMÚDEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA Temas: Tutela contra providencia judicial que ordenó la reliquidación de la pensión de la accionante con la inclusión de algunos factores salariales.
Incumplimiento del requisito general de inmediatez. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA ASUNTO La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la acción de la referencia.
HECHOS RELEVANTES a) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho La señora Imelda María Daconte Bermúdez instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), con el fin de obtener la nulidad de la Resolución RDP 043178 del 18 de septiembre de 2013, por medio de la cual fue negada su solicitud de reliquidación pensional, y de la Resolución RDP 048600 del 18 de octubre de 2013, que confirmó lo resuelto en el anterior acto administrativo.
Adicionalmente, a título de restablecimiento del derecho, peticionó reliquidar su pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de prestación de servicios. El 6 de abril de 2018 el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Santa Marta accedió a las pretensiones de la demanda, por lo cual la parte demandada interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión. El 6 de noviembre de 2019 el Tribunal Administrativo del Magdalena modificó la sentencia de primera instancia y, en esa medida, condenó a la UGPP a reliquidar la pensión de vejez de la aquí accionante, pero sólo con la inclusión de la asignación básica y de la bonificación por servicios prestados. b) Inconformidad La accionante consideró que el Tribunal Administrativo del Magdalena, con ocasión a la expedición de la sentencia del 6 de noviembre de 2019, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y seguridad social e incurrió en defecto sustantivo, por la indebida aplicación del precedente jurisprudencial fijado en la Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2018.
Al respecto, aseveró que la autoridad judicial accionada, al acoger la tesis impuesta en la providencia referida, no tuvo en cuenta que su pensión había sido reconocida inicialmente en los términos de la Ley 797 de 2003, la cual no modificó el criterio para el cálculo del IBL si se compara con lo descrito en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pero sí previó un beneficio para quienes cotizan un número de semanas superior al mínimo requerido, el cual permite aplicar una tasa de reemplazo mayor al 75 % que contemplaba el régimen anterior, que para su caso es de un 78.48 %.
Sostuvo que esta omisión tuvo como consecuencia la reducción de la cuantía pensional que venía devengando por la aplicación de una taza de reemplazo inferior, lo cual nunca fue objeto de litigio ni se encuentra justificado en la Sentencia de Unificación referida, toda vez que en esta providencia el Consejo de Estado únicamente se limitó a fijar las reglas y subreglas para los beneficiarios del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, que por favorabilidad solicitaban la aplicación del régimen anterior contenido en la Ley 33 de 1985.
Además, precisó que el Tribunal accionado también incurrió en la causal de violación directa a la Constitución Política, puesto que la Sentencia de Unificación no constituye un aval funcional para que el juez administrativo efectúe una revisión oficiosa de la totalidad de los elementos tenidos en cuenta para liquidar el derecho del pensionado.
Por el contrario, aseguró que, en virtud del principio de favorabilidad, el litigio debía circunscribirse a lo debatido en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, la inclusión de ciertos factores no tenidos en cuenta al momento de liquidar su pensión y la interpretación del Ingreso Base de Liquidación, impidiendo así modificar lo reconocido previamente en derecho.
PRETENSIONES La parte accionante solicitó amparar sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y a la seguridad social. En consecuencia, requirió dejar sin efectos la sentencia emitida el 6 de noviembre de 2019 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, para, en su lugar, proferir una nueva decisión en la que se apliquen los parámetros jurídicos indicados en la presente acción de tutela.
CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Tribunal Administrativo del Magdalena La magistrada Maribel Mendoza Jiménez expuso que, al momento de analizar el caso en concreto, con base en la normativa vigente y en los precedentes aplicables, determinó que debía modificarse el fallo de primera instancia, debido a que el a quo condenó a la UGPP a reliquidar la pensión de vejez de la aquí accionante con la inclusión de los factores salariales que no se encuentran enlistados en la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 de 1985, tales como la prima de vacaciones, la bonificación de primer semestre y la bonificación de segundo semestre.
Por lo anterior, y teniendo en cuenta los parámetros expuestos por el Consejo de Estado en la Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2018, adujo que la decisión no podía ser otra que ordenar la reliquidación de la pensión de la señora Daconte Bermúdez, pero tomando, únicamente, como factor adicional, a la asignación básica, la bonificación por servicios prestados.
En ese sentido, señaló que en el caso no se vislumbra ninguna transgresión a los derechos fundamentales de las partes, por lo que lo pretendido por la accionante es utilizar la acción de tutela como un mecanismo para revivir el debate ya precluido en el proceso ordinario. Igualmente, indicó que tampoco se advierte la configuración de alguna causal especifica de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, puesto que el trámite se adelantó con observancia de las normas que regulan ese tipo de procesos.
En consecuencia, solicitó denegar el amparo invocado. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social La subdirectora de Defensa Judicial Pensional Encargada de la UGPP, Luz Angélica Serna Camacho, aseguró que la acción de tutela es improcedente, puesto que lo pretendido por la parte accionante es sustituir una decisión judicial que se encuentra ejecutoriada y que fue proferida por el juez natural de la causa, quien, con fundamento en la normativa y jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, decidió revocar el fallo emitido en primera instancia y negar de manera acertada las pretensiones de la demanda.
Así mismo, expresó que el mecanismo de amparo no se promovió en un término razonable, comoquiera que han transcurrido más de diez meses desde que el Tribunal Administrativo de Magdalena profirió la sentencia de segunda instancia. Por último, refirió que la autoridad judicial, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, decidió aplicar en el caso de la señora Imelda María Daconte Bermúdez la Ley 33 de 1985 respecto a la edad y el tiempo o monto de la prestación, pero, para efectos de los factores salariales, estimó que era pertinente soportarse en lo dispuesto en el Decreto 1158 de 1994, en la medida en que aquella se encontraba cobijada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
CONSIDERACIONES Competencia La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5.° del artículo 1.° del Decreto 1983 de 2017[1], el cual regula que: «Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada».
Problema jurídico El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en las siguientes preguntas: 1. ¿Transcurrieron más de seis meses entre el día siguiente a la fecha de ejecutoria de la sentencia emitida el 6 de noviembre de 2019 por el Tribunal Administrativo del Magdalena y la presentación de esta acción de tutela? 2. En caso de una respuesta positiva: ¿Está justificada la inactividad del accionante para presentar la acción de la referencia? Para resolver el problema así planteado se abordará la siguiente temática: (I) interposición de la acción de tutela, (II) excepciones al presupuesto de inmediatez y (III) justificación frente a la inactividad de la accionante.
Veamos: - Primer problema jurídico ¿Transcurrieron más de seis meses entre el día siguiente a la fecha de ejecutoria de la sentencia emitida el 6 de noviembre de 2019 por el Tribunal Administrativo del Magdalena y la presentación de esta acción de tutela? I. Interposición de la acción de tutela La señora Imelda María Daconte Bermúdez solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la seguridad social, los cuales estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo del Magdalena, al proferir la sentencia del 6 de noviembre de 2019.
Para el efecto, sostuvo que la autoridad judicial accionada incurrió en las siguientes causales: 1. Defecto sustantivo, por la indebida aplicación del precedente jurisprudencial fijado en la Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2018, sin tener en cuenta que su pensión había sido reconocida inicialmente en los términos de la Ley 797 de 2003, la cual no modificó el criterio para el cálculo del IBL si se compara con lo descrito en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pero sí previó un beneficio para quienes cotizan un número de semanas superior al mínimo requerido, el cual permite aplicar una tasa de reemplazo mayor al 75 % que contemplaba el régimen anterior, que para su caso era de un 78.48 %.
Y 2. Violación directa a la Constitución Política, puesto que la Sentencia de Unificación no constituye un aval funcional para que el juez administrativo efectúe una revisión oficiosa de la totalidad de los elementos tenidos en cuenta para liquidar el derecho del pensionado. Por el contrario, aseguró que, en virtud del principio de favorabilidad, el litigio debía mantenerse fijado en lo debatido en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, la inclusión de ciertos factores no tenidos en cuenta al momento de liquidar su pensión y la interpretación del Ingreso Base de Liquidación, impidiendo así modificar lo reconocido previamente en derecho.
Pues bien, una vez revisadas cada una de las piezas procesales que reposan dentro del expediente de la referencia, se observa que la señora Imelda María Daconte Bermúdez instauró demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la UGPP, para que se declarara la nulidad de las Resoluciones RDP 043178 del 18 de septiembre de 2013 y RDP 048600 del 18 de octubre de 2013, por medio de las cuales fue negada su solicitud de reliquidación pensional con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.
El 6 de abril de 2018 el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Santa Marta accedió a las pretensiones de la demanda, por lo cual la parte demandada interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión. El 6 de noviembre de 2019 el Tribunal Administrativo del Magdalena modificó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, condenó a la UGPP a reliquidar la pensión de vejez de la aquí accionante, pero sólo con la inclusión de la asignación básica y de la bonificación por servicios prestados (ff. 17-37 del expediente digital de la presente acción de tutela).
La anterior decisión fue notificada por correo electrónico el 4 de diciembre de 2019 (f.16 ibidem) y quedó debidamente ejecutoriada el 9 de diciembre de la misma anualidad[2]. Ahora bien, teniendo en cuenta que la procedencia del amparo amerita el cumplimiento de los requisitos generales, para el caso objeto de estudio, en relación con el término de inmediatez, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante providencia del 5 de agosto de 2014[3], explicó que la mencionada exigencia cobra mayor relevancia cuando el recurso de amparo se dirige a cuestionar providencias judiciales, toda vez que se encuentran en juego los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.
Por lo anterior, la corporación en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[4], acogió como regla general un plazo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la providencia, según el caso. En esa medida, el término para presentar la acción de tutela en el presente asunto inició el 10 de diciembre de 2019[5] y venció el 10 de junio de 2020.
No obstante, la acción de la referencia fue interpuesta hasta el 25 de septiembre de la anualidad en curso, esto es, por fuera del término de los seis meses previstos jurisprudencialmente. Por consiguiente, se concluye que la solicitud de amparo presentada por la señora Imelda María Daconte Bermúdez no cumple con el requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales referido. - Segundo problema jurídico ¿Está justificada la inactividad de la parte accionante para presentar la acción de la referencia? II.
Excepciones al presupuesto de la inmediatez La Subsección reitera que la Corte Constitucional en diversos pronunciamientos[6] ha establecido que el presupuesto de la inmediatez puede flexibilizarse siempre que: 1. Existan razones válidas para justificar la inactividad de la parte accionante, 2. La amenaza o la vulneración permanezca en el tiempo, a pesar de que el hecho que la originó sea antiguo y 3.
La carga de la interposición de la acción de tutela en un plazo razonable resulte desproporcionada por una situación de debilidad manifiesta del accionante. En ese orden de ideas, al juez constitucional corresponde verificar si existe alguna de las causales establecidas jurisprudencialmente, para que proceda el estudio del amparo, a pesar de que la solicitud no fue presentada dentro de un término razonable.
III. Justificación frente a la inactividad del accionante La parte accionante manifestó, como justificante para la interposición tardía de la solicitud de amparo, que el requisito de inmediatez debía analizarse teniendo en cuenta la emergencia sanitaria que actualmente se presenta por causa de la COVID-19, que ha afectado el ejercicio del derecho de defensa antes los despachos judiciales, pues, específicamente, en la ciudad de Bogotá se limitó la libre circulación desde el 20 de marzo de 2020.
Frente a ello, la Subsección encuentra que dicho argumento no puede aceptarse para flexibilizar el requisito general de inmediatez, puesto que la solicitante del amparo podía interponer la acción de tutela por correo electrónico, sin necesidad de acercarse a los despachos judiciales, pues para ello el Consejo de Estado tiene a su disposición un correo electrónico para la recepción de las acciones constitucionales y el Consejo Superior de la Judicatura creó el aplicativo web “RECEPCIÓN DE TUTELAS Y HÁBEAS CORPUS EN LÍNEA”, por lo que, se insiste, esta explicación no está llamada a prosperar.
Lo anterior, cobra especial relevancia si se tiene en cuenta que los términos judiciales nunca se suspendieron para el trámite y decisión de las acciones de tutela, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado en el territorio nacional, en razón a la pandemia. Por otra parte, la señora Daconte Bermúdez afirmó que el término de inmediatez en el sub lite debe contabilizarse desde el 24 de junio de 2020, fecha en la cual el ente de previsión dio cumplimiento e hizo extensiva la interpretación efectuada por el Tribunal accionado.
No obstante, este aserto tampoco resulta de recibo, dado que desde el momento en que le fue notificada la sentencia ahora discutida aquella tenía conocimiento del sentido y el alcance de la orden judicial. Finalmente, es importante aclarar que la Subsección, en otras oportunidades, ha flexibilizado la exigencia de la inmediatez en las acciones de tutela, cuyo vencimiento aconteció durante el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado en el territorio nacional, en razón a la pandemia de la COVID-19.
Sin embargo, en esta ocasión no lo hará, pues como se vio en precedencia, en este caso, no existe ninguna razón válida, para no ejercer la acción en tiempo y, por el contrario, instaurarla tres meses después de fenecido el término previsto jurisprudencialmente. Por último, y aunque todo lo expuesto resulta suficiente para rechazar el presente mecanismo, debe mencionarse que la solicitante del amparo cuenta con el recurso extraordinario de revisión, con fundamento en la causal de nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso, contenida en el ordinal 5.º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, para alegar la transgresión del principio de congruencia que a su juicio se presentó, en atención a que las inconformidades expuestas se centran en que la corporación judicial accionada, al proferir la sentencia del 6 de noviembre de 2019, se pronunció sobre un aspecto que no fue objeto de litigio dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, comoquiera que la discusión allí planteada se basó únicamente en el estudio sobre la inclusión de ciertos factores no tenidos en cuenta al momento de liquidar su pensión. En ese orden de ideas, al no cumplirse el requisito de inmediatez ni mediar una razón que justifique dicha inobservancia, se rechazará por improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Imelda María Daconte Bermúdez, en contra del Tribunal Administrativo de Magdalena.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Rechazar por improcedente la acción de tutela instaurada por la señora Imelda María Daconte Bermúdez en contra del Tribunal Administrativo del Magdalena, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación (art. 31 Dcto. 2591 de 1991).
Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto: Registrar la presente providencia en el programa “SAMAI”. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firma electrónica GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firma electrónica RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Aclaración de voto Firma electrónica CONSTANCIA: Se deja constancia de que esta sentencia fue firmada electrónicamente por medio de la plataforma “SAMAI” que está amparada con código de seguridad, lo cual garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta del documento, de conformidad con lo ordenado en el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Por medio del cual se esta汢捥湥挠浯数整据慩慰慲攠敲慰瑲敤氠捡楣滳搠畴整慬ȍ楤潧䜠湥牥污搠汥倠潲 散潳䆓瑲揭汵〳⸲䔠敪畣潴楲䰠獡焠敵猠慥牰景牥摩獡瀠牯映敵慲搠畡楤湥楣畱摥湡 攠敪畣潴楲摡獡琠敲㌨ 獡搠獥異珩搠潮楴楦慣慤ⱳ挠慵摮慣敲散敤爠捥牵潳慨敶据 摩潬浲湩獯猠湩栠扡牥敳椠瑮牥異獥潴氠獯爠捥牵潳畱畦牥湥瀠潲散敤瑮獥畣湡潤 焠敵慤攠敪畣潴楲摡慬瀠潲楶敤据慩焠敵爠獥敵癬潬湩整灲敵瑳獯⺔ȍblecen competencias para el reparto de la acción de tutela. [2]Código General del Proceso, “Artículo 302.
Ejecutoria. Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos”. [3] C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Radicado No. 11001-03-15-000- 2012-02201-01 (IJ), Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. [4] Ibidem. [5] Término contado a partir del día siguiente de la ejecutoria de la sentencia cuestionada. [6] Al respecto, ver entre otras, la sentencias SU-961 de 1999 y T-691 de 2009.