11001-03-06-000-2020-00123-00 — Consejo de Estado

11001-03-06-000-2020-00123-00Consejo de Estado · SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVILAuto2020-08-11

Ponente: Édgar González López

Actor: Tribunal Administrativo De Antioquia

De qué trata

Síntesis: Con base en el artículo 39 (…) y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; (ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, (iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. Por lo anterior, como regla general, los conflictos de competencias entre las autoridades que adelantan las actuaciones administrativas reguladas en el Libro Primero del Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006) son de conocimiento de la Sala. Solo se exceptúan de esta competencia los conflictos regulados por la norma especial incorporada por el parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, que reguló el procedimiento de que tratan los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, sin perjuicio de la jurisdicción territorial del juez de familiaJUECES DE FAMILIA - Función relacionada con la resolución de conflictos de competencia / JUEZ DE FAMILIA Y SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL - Competencia a prevención para resolver conflictos de competencias administrativas[L]a Sala concluyó que el Código General del Proceso (CGP) no modificó ni derogó, en forma expresa o tácita, ninguna de las disposiciones señaladas del CPACA respecto de los conflictos de competencias administrativas, ya que si bien el artículo 21 del CGP otorgó a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esta competencia no resultaba opuesta ni incompatible con lo dispuesto para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y los tribunales administrativos en los artículos 39; 112, numeral 10, y 151, numeral 3, del CPACA. Así las cosas, teniendo en cuenta que el artículo 21, numeral 16, del CGP no implicó la pérdida de competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia, se concluyó que la Sala y los jueces de familia tenían, en este campo, una competencia concurrente y a prevención, y así se ha continuado ejerciendo.SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL - Competencia para dirimir los conflictos que se susciten en actuaciones administrativas reguladas por la Ley 1098 de 2006La Ley 1878 de 2018 modificó el Libro Primero del Código de la Infancia y la Adolescencia. Para establecer la incidencia de tales modificaciones en la función de dirimir los conflictos de competencia administrativa, asignada a la Sala de Consulta y Servicio Civil, se analizará: i) el trámite a que se refieren los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006 (modificados por la Ley 1878 de 2018); ii) los trámites de seguimiento y modificación de las medidas de restablecimiento de que trata el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, también modificado por la Ley 1878 de 2018, artículo 6, y el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, y iii) los trámites sobre custodias, visitas, alimentos y declaratoria de adoptabilidadCONFLICTOS DE COMPETENCIAS ENTRE AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS - Entre as autoridades administrativas que están llamadas a conocer de los procesos de restablecimiento de derechosEl artículo 3º de la Ley 1878 modificó el artículo 99 de la Ley 1098 para precisar aspectos atinentes al auto de apertura y a su contenido, y le adicionó tres parágrafos, de los cuales interesa el tercero (…) [E]l parágrafo (…) parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que están llamadas a conocer de los procesos de restablecimiento de derechos, a partir de que les sea puesta en conocimiento la presunta vulneración o amenaza los derechos de un niño, niña o adolescente, y establece las siguientes medidas mientras el conflicto se resuelve: (…) Configura como ejercicio de competencia a prevención las actuaciones que adelanta la primera autoridad que conoció del proceso y que debe seguir conociendo mientras se resuelve el conflicto. (…) Asigna al juez de familia la competencia para resolver el conflicto de competencias administrativas. (…) Confiere plena validez a la actuación y a la decisión, cuando el juez de familia encuentre que la autoridad administrativa que llevó a cabo el procedimiento no era la competente. (…) Establece un plazo perentorio (15 días) para que el juez decida, so pena de incurrir en causal de mala conducta. (…) [E]l artículo 3 de la Ley 1878, que modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, confirió a los jueces de familia la función de dirimir los conflictos de competencia que puedan presentarse en el trámite regulado por dicha norma, sobre ese punto ya no hay vacío, sino norma especial de aplicación prevalente. (…) [L]os conflictos de competencia que se susciten desde el «conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos» hasta la definición de la situación jurídica «declarando en situación de vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña o adolescente», regulado en los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, son competencia del juez de familia. Lo anterior, sin perjuicio de que por cambios de lugar de domicilio del niño, niña o adolescente se llegaren a exceder las limitaciones de jurisdicción territorial del juez de familia, caso en el cual la competencia recaería en el tribunal de lo contencioso administrativo respectivo o en la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, según el casoMEDIDAS DE PROTECCIÓN - Trámites de seguimiento y modificación / ACTIVIDAD DE SEGUIMIENTO / DECLARATORIA DE ADOPTABILIDAD - Solo puede ser realizada por el defensor de familia / DECLARATORIA DE ADOPTABILIDAD A CARGO DE JUEZ DE FAMILIA - Cuando sustituye a la autoridad administrativa por pérdida de competencia / TRÁMITE DE SEGUIMIENTO - Plazo / FUNCIÓN DE SEGUIMIENTO - Autoridades a cargoCon relación al seguimiento de las medidas de protección que se imponen en favor de los niños, niñas y adolescentes, debe la Sala hacer las siguientes observaciones: [E]l artículo 103 del citado código, tal como fue modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018 y, luego, por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019 (…) Dispone que la actividad de seguimiento debe concluir con una decisión que resuelva, de manera definitiva y de fondo, la situación jurídica del niño, niña o adolescente, para lo cual ofrece tres opciones: a- decretar «el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos»; b- ordenar «el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos», o c- «la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos». Debe tenerse presente, en todo caso, que la declaratoria de adoptabilidad, por mandato del artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, solo puede ser hecha por el defensor de familia y, con base en el mismo artículo 98, en reiterado criterio de la Sala tal declaratoria también corresponde al juez de familia, cuando sustituya a la autoridad administrativa por haber operado la pérdida de competencia. (…) Preceptúa que el trámite de seguimiento, hasta la determinación de alguna de las medidas anteriores, debe ser realizada en un plazo de seis meses, prorrogables por otros seis. No obstante, el inciso 8 de la norma citada, adicionado por la Ley 1955 de 2019 (artículo 208), establece la posibilidad de que, en algunos casos, previa reglamentación y otorgamiento del aval por parte del ICBF, el término indicado se amplíe. (…) Le asigna la función de seguimiento a la «autoridad administrativa» que tenga la competencia para conocer del respectivo proceso de restablecimiento de derechos, es decir, el defensor de familia, el comisario de familia o el inspector de policía, según el caso, o bien el juez de familia, cuando actúe en remplazo de cualquiera de las autoridades mencionadas que haya perdido la competencia. La comparación de los artículos 96 y 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia permiten llegar a la conclusión de que la función de seguimiento está a cargo de los defensores de familia, comisarios de familia, inspectores de policía o jueces de familia, según el caso, con la colaboración de los coordinadores de los centros zonales del ICBF. En ejercicio de dicha función, les corresponde (i) evaluar la eficacia de tales medidas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes y (ii) establecer cuál de las medidas enunciadas en la norma debe ser la medida de restablecimiento definitiva. Todas las autoridades mencionadas tienen el deber de colaborar activa y positivamente en el desarrollo de esta importante tarea, en cumplimiento de los principios de colaboración y coordinación previstos en los artículos 113 y 209 de la Constitución Política, 6 de la Ley 489 de 1998 y 3 del CPACA (Ley 1437 de 2011). En concordancia, el inciso segundo del artículo 11 del Decreto Reglamentario 4840 de 2007, compilado en el artículo 2.2.4.9.2.5 del Decreto 1069 de 2015, contempla que es obligación de todas las autoridades mencionadas hacer el seguimiento y evaluación de las medidas transitorias de protección en favor de los niños, niñas y adolescentes. Advierte la Sala que, así como la Ley 1878 de 2018 reforzó la concurrencia de las autoridades de familia y del coordinador del Centro Zonal del ICBF en el trámite del seguimiento y le estableció formalidades y términos para su desarrollo, no contempló una disposición especial en materia de conflictos de competencias. En consecuencia, en presencia de dichos conflictos, corresponde a la Sala dirimirlos de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011LEY 1878 DE 2018 - VigenciaSi bien la Ley 1878 de 2018 no estableció una norma precisa relativa a su vigencia, por lo que, en principio, resultaría aplicable la regla general del artículo 52 de la Ley 4, el intérprete no puede pasar por alto que el artículo 13 de la Ley 1878 (…) La norma (…) alude a la vigencia de la Ley 1878 para hacer un corte respecto de los procesos en curso y fijar las reglas para el tránsito de legislación, situación que acaece «a partir de la expedición» de esa ley. La manera ambigua y anti-técnica como la ley alude a dos asuntos de capital importancia (la vigencia de la ley y las normas de transición), ameritan que sean dilucidados por la Sala. En cuanto a lo primero, debe decirse que la expedición de la ley no coincide con el momento de su vigencia. La expedición se refiere a la formulación de la materia normativa y la promulgación alude a la publicidad de dicho contenido. «En consecuencia, la ley o el acto, aunque se conforman en el momento de su expedición, sólo producen efectos jurídicos desde su promulgación en el Diario Oficial». Por consiguiente, si se le da un efecto útil al artículo 13 de la Ley 1878 de 2018, en el sentido de que la expresión «a partir de la expedición» de esa ley debe entenderse como el inicio de su vigencia, esto es, que el legislador fijó la fecha de su promulgación como el día en que debía «principiar a regir» (art. 53, Ley 4 de 1913), necesariamente deberá concluirse que si la Ley 1878 fue publicada en el Diario Oficial 50.471 del 9 de enero de 2018, esta comenzó a regir en esa fecha, y, por lo mismo, desde ese momento comienza a regular las situaciones por ella previstas, en lo que se conoce como efecto general inmediato de la ley. Así las cosas, a los procesos administrativos de restablecimiento de derechos que se inicien a partir del 9 de enero de 2018 se les aplicará, en su integridad, la Ley 1878 de 2018, incluida la regla especial de definición de los conflictos de competencia asignada por el parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018 al juez de familia. Dilucidado lo anterior, corresponde analizar las reglas de tránsito de legislación dispuestas en el artículo 13 de la Ley 1878 de 2018 para las actuaciones en curso el 9 de enero de 2018LEY 1878 DE 2018 - Reglas de transiciónComo ya se indicó, las reglas especiales de tránsito legislativo contenidas en el artículo 13 antes transcrito se refieren expresamente a los «procesos en curso al entrar en vigencia la presente ley», esto es a aquellos, en los que, para el 9 de enero de 2018, se hubiera abierto la investigación para la protección de los derechos en los términos del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 (original). Para su aplicación, se tienen en cuenta los siguientes elementos: (…) Los procesos en los que aún no se hubiera definido la situación jurídica establecida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, deberán ser fallados conforme a la legislación vigente al momento de su apertura; es decir, situaciones nacidas al amparo de la ley antigua continuarán rigiéndose por ella y no por la ley nueva. (…) En los procesos en curso para el 9 de enero de 2018 «que se encuentran con declaratoria en situación de vulneración de derechos», se aplicará la Ley 1878 de 2018, en lo relativo al «seguimiento de las medidas»SUBSANACIÓN DE YERROS PROCESALES EN EL PARD Y SUS EFECTOS - Reiteración / DECLARATORIA DE NULIDAD - Le compete a la autoridad administrativa o al Juez dependiendo del momento procesal en el que se evidencie / AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS - Pérdida de competencia por vencimiento de términos / SITUACIÓN JURÍDICA DEL MENOR DE EDAD - Definición por parte del juez de familiaLos parágrafos 2º y 5º del artículo 4 de la Ley 1878 de 2018 (que modificaron el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006), establecen los términos y las autoridades que deben conocer de las eventuales nulidades que se puedan presentar en el trámite de un PARD (…) De la anterior norma se resalta que la declaratoria de nulidad le compete a la autoridad administrativa o al juez, dependiendo del momento procesal en el que se evidencie (…) cuando se advierta o evidencie (no cuando ocurra) una nulidad después de transcurridos los 6 meses otorgados por el artículo 100 de la Ley 1096 de 2006 (modificado por el artículo 4 de la Ley 1878 de 2018) para definir la situación jurídica del menor de edad, la autoridad administrativa pierde competencia para pronunciarse sobre la nulidad, y le corresponde al juez resolverla -como efectivamente sucedió en el presente caso-, además de decidir de fondo sobre la situación jurídica. Dado que las nulidades procesales se generan por vicios importantes en el procedimiento y, como todas las nulidades, tienen efectos retroactivos, es claro que, para que el juez pueda resolver de fondo la situación jurídica del menor de edad en el proceso de restablecimiento de derechos, debe, primero, adoptar las medidas de saneamiento o corregir los errores detectados en el procedimiento, desde el momento en que se haya generado la nulidad. Es por eso que el parágrafo 2° del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006 (adicionado por el artículo 4 de la Ley 1878 de 2018) dispone que «[l]a subsanación de los yerros que se produzcan en el trámite administrativo podrán (sic) hacerse mediante auto que decrete la nulidad de la actuación específica», y más adelante, establece que si la nulidad se detecta después de vencido el plazo que tenía la autoridad administrativa para resolver la situación jurídica del menor de edad, dicha autoridad «no podrá subsanar la actuación y deberá remitir el expediente al Juez de Familia, para su revisión». Lo anterior denota claramente que el objetivo inmediato de la nulidad es el de sanear o enmendar los defectos que se hayan presentado en el procedimiento, de donde se colige que si el juez de familia es competente para declarar la nulidad, también lo es para adoptar los correctivos o medidas de saneamiento que sean necesarios y para decidir sobre la situación jurídica del niño, niña o adolescente. Como se explicó antes, los parágrafos comentados parten de dos hipótesis claramente diferenciadas: i) que la nulidad se evidencie dentro del término que tiene la autoridad administrativa para dictar el fallo de que trata el artículo 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia (definición de la situación jurídica), ya sea que haya dictado el fallo o no, y ii) que la nulidad se haga patente después de vencido dicho plazo. En el primer caso, la competencia para declarar la nulidad, corregir los errores detectados y decidir de fondo la situación jurídica del menor de edad es de la autoridad administrativa. En el segundo caso, la competencia para adoptar y realizar estas mismas decisiones y actuaciones es del juez de familia. No es posible, entonces, que el juez sea competente para declarar la nulidad, pero no para corregir el procedimiento, ni para dictar el fallo, pues esa especie de «competencia compartida» no está prevista en la ley, en relación con los procesos administrativos de restablecimientos de derechos. Por todo lo anterior, mal podría entenderse que la intención de la norma es que las autoridades administrativas mantengan su competencia en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos, aún después de vencido el plazo para fallar establecido en la ley, pues, de lo dispuesto en los parágrafos 2º y 5º, se advierte que el expediente debe remitirse al juez de familia, para que este decida si los yerros procesales detectados después del vencimiento del término señalado generan la nulidad del proceso administrativo y, de ser así, el mismo juez defina la situación jurídica del menor de edadDEBIDO PROCESO / CAUSALES DE NULIDAD PROCESAL / ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 29 CONSTITUCIONAL[E]n desarrollo a lo dispuesto por la Constitución Política sobre el debido proceso, el Legislador tiene la facultad de determinar las causales específicas aplicables en cada ordenamiento procesal, así como los casos en los cuales pueden ser o no subsanadas. Para el caso que nos ocupa, el parágrafo 5º del artículo 100 de la Ley 1098 (modificado por el artículo 4 de la Ley 1878 de 2018), analizado en el acápite anterior, remite, para efectos de establecer las causales de nulidad aplicables en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos, a las contempladas en el artículo 133 del Código General del Proceso, que, como se advirtió, son una consecuencia de la aplicación del principio constitucional del debido proceso y una garantía para el ejercicio de este derecho.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la competencia del juez para asumir el proceso administrativo de restablecimiento de derechos ver Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Radicación 11001030600020160000600 del 10 de octubre de 2016

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS – Entre la Comisaría de Familia Zona Centro Uno de Itagüí (Antioquia) y el Juzgado Primero de Familia de Oralidad de Itagüí (Antioquia) / SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL – Competencia en materia de conflictos de competencia administrativa Con base en el artículo 39 (…) y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta;

(ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, (iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Por lo anterior, como regla general, los conflictos de competencias entre las autoridades que adelantan las actuaciones administrativas reguladas en el Libro Primero del Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006) son de conocimiento de la Sala. Solo se exceptúan de esta competencia los conflictos regulados por la norma especial incorporada por el parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, que reguló el procedimiento de que tratan los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, sin perjuicio de la jurisdicción territorial del juez de familia FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 3 PARÁGRAFO 3 / CÓDIGO DE LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA – ARTÍCULO 99 / CÓDIGO DE LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA – ARTÍCULO 100 JUECES DE FAMILIA – Función relacionada con la resolución de conflictos de competencia / JUEZ DE FAMILIA Y SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL – Competencia a prevención para resolver conflictos de competencias administrativas [L]a Sala concluyó que el Código General del Proceso (CGP) no modificó ni derogó, en forma expresa o tácita, ninguna de las disposiciones señaladas del CPACA respecto de los conflictos de competencias administrativas, ya que si bien el artículo 21 del CGP otorgó a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esta competencia no resultaba opuesta ni incompatible con lo dispuesto para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y los tribunales administrativos en los artículos 39; 112, numeral 10, y 151, numeral 3, del CPACA.

Así las cosas, teniendo en cuenta que el artículo 21, numeral 16, del CGP no implicó la pérdida de competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia, se concluyó que la Sala y los jueces de familia tenían, en este campo, una competencia concurrente y a prevención, y así se ha continuado ejerciendo.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 12 NUMERAL 10 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 21 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 151 NUMERAL 3 SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL - Competencia para dirimir los conflictos que se susciten en actuaciones administrativas reguladas por la Ley 1098 de 2006 La Ley 1878 de 2018 modificó el Libro Primero del Código de la Infancia y la Adolescencia. Para establecer la incidencia de tales modificaciones en la función de dirimir los conflictos de competencia administrativa, asignada a la Sala de Consulta y Servicio Civil, se analizará: i) el trámite a que se refieren los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006 (modificados por la Ley 1878 de 2018); ii) los trámites de seguimiento y modificación de las medidas de restablecimiento de que trata el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, también modificado por la Ley 1878 de 2018, artículo 6, y el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, y iii) los trámites sobre custodias, visitas, alimentos y declaratoria de adoptabilidad FUENTE FORMAL: LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 6 / CÓDIGO DE LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA – ARTÍCULO 99 / CÓDIGO DE LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA – ARTÍCULO 100 / LEY 1955 DE 2019 – ARTICULO 208 CONFLICTOS DE COMPETENCIAS ENTRE AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS – Entre as autoridades administrativas que están llamadas a conocer de los procesos de restablecimiento de derechos El artículo 3º de la Ley 1878 modificó el artículo 99 de la Ley 1098 para precisar aspectos atinentes al auto de apertura y a su contenido, y le adicionó tres parágrafos, de los cuales interesa el tercero (…) [E]l parágrafo (…) parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que están llamadas a conocer de los procesos de restablecimiento de derechos, a partir de que les sea puesta en conocimiento la presunta vulneración o amenaza los derechos de un niño, niña o adolescente, y establece las siguientes medidas mientras el conflicto se resuelve: (…) Configura como ejercicio de competencia a prevención las actuaciones que adelanta la primera autoridad que conoció del proceso y que debe seguir conociendo mientras se resuelve el conflicto.

(…) Asigna al juez de familia la competencia para resolver el conflicto de competencias administrativas. (…) Confiere plena validez a la actuación y a la decisión, cuando el juez de familia encuentre que la autoridad administrativa que llevó a cabo el procedimiento no era la competente. (…) Establece un plazo perentorio (15 días) para que el juez decida, so pena de incurrir en causal de mala conducta.

(…) [E]l artículo 3 de la Ley 1878, que modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, confirió a los jueces de familia la función de dirimir los conflictos de competencia que puedan presentarse en el trámite regulado por dicha norma, sobre ese punto ya no hay vacío, sino norma especial de aplicación prevalente. (…) [L]os conflictos de competencia que se susciten desde el «conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos» hasta la definición de la situación jurídica «declarando en situación de vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña o adolescente», regulado en los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, son competencia del juez de familia.

Lo anterior, sin perjuicio de que por cambios de lugar de domicilio del niño, niña o adolescente se llegaren a exceder las limitaciones de jurisdicción territorial del juez de familia, caso en el cual la competencia recaería en el tribunal de lo contencioso administrativo respectivo o en la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, según el caso FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA – ARTÍCULO 99 / CÓDIGO DE LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA – ARTÍCULO 100 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCLO 3 PARÁGRAFO MEDIDAS DE PROTECCIÓN – Trámites de seguimiento y modificación / ACTIVIDAD DE SEGUIMIENTO / DECLARATORIA DE ADOPTABILIDAD – Solo puede ser realizada por el defensor de familia / DECLARATORIA DE ADOPTABILIDAD A CARGO DE JUEZ DE FAMILIA – Cuando sustituye a la autoridad administrativa por pérdida de competencia / TRÁMITE DE SEGUIMIENTO – Plazo / FUNCIÓN DE SEGUIMIENTO – Autoridades a cargo Con relación al seguimiento de las medidas de protección que se imponen en favor de los niños, niñas y adolescentes, debe la Sala hacer las siguientes observaciones: [E]l artículo 103 del citado código, tal como fue modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018 y, luego, por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019 (…) Dispone que la actividad de seguimiento debe concluir con una decisión que resuelva, de manera definitiva y de fondo, la situación jurídica del niño, niña o adolescente, para lo cual ofrece tres opciones: a- decretar «el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos»; b- ordenar «el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos», o c- «la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos».

Debe tenerse presente, en todo caso, que la declaratoria de adoptabilidad, por mandato del artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, solo puede ser hecha por el defensor de familia y, con base en el mismo artículo 98, en reiterado criterio de la Sala tal declaratoria también corresponde al juez de familia, cuando sustituya a la autoridad administrativa por haber operado la pérdida de competencia. (…) Preceptúa que el trámite de seguimiento, hasta la determinación de alguna de las medidas anteriores, debe ser realizada en un plazo de seis meses, prorrogables por otros seis.

No obstante, el inciso 8 de la norma citada, adicionado por la Ley 1955 de 2019 (artículo 208), establece la posibilidad de que, en algunos casos, previa reglamentación y otorgamiento del aval por parte del ICBF, el término indicado se amplíe. (…) Le asigna la función de seguimiento a la «autoridad administrativa» que tenga la competencia para conocer del respectivo proceso de restablecimiento de derechos, es decir, el defensor de familia, el comisario de familia o el inspector de policía, según el caso, o bien el juez de familia, cuando actúe en remplazo de cualquiera de las autoridades mencionadas que haya perdido la competencia. La comparación de los artículos 96 y 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia permiten llegar a la conclusión de que la función de seguimiento está a cargo de los defensores de familia, comisarios de familia, inspectores de policía o jueces de familia, según el caso, con la colaboración de los coordinadores de los centros zonales del ICBF.

En ejercicio de dicha función, les corresponde (i) evaluar la eficacia de tales medidas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes y (ii) establecer cuál de las medidas enunciadas en la norma debe ser la medida de restablecimiento definitiva. Todas las autoridades mencionadas tienen el deber de colaborar activa y positivamente en el desarrollo de esta importante tarea, en cumplimiento de los principios de colaboración y coordinación previstos en los artículos 113 y 209 de la Constitución Política, 6 de la Ley 489 de 1998 y 3 del CPACA (Ley 1437 de 2011).

En concordancia, el inciso segundo del artículo 11 del Decreto Reglamentario 4840 de 2007, compilado en el artículo 2.2.4.9.2.5 del Decreto 1069 de 2015, contempla que es obligación de todas las autoridades mencionadas hacer el seguimiento y evaluación de las medidas transitorias de protección en favor de los niños, niñas y adolescentes. Advierte la Sala que, así como la Ley 1878 de 2018 reforzó la concurrencia de las autoridades de familia y del coordinador del Centro Zonal del ICBF en el trámite del seguimiento y le estableció formalidades y términos para su desarrollo, no contempló una disposición especial en materia de conflictos de competencias.

En consecuencia, en presencia de dichos conflictos, corresponde a la Sala dirimirlos de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1878 DE 2018 / DECRETO 1069 DE 2015 / DECRETO REGLAMENTARIO 4840 DE 2007 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 113 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 209 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 3 / CÓDIGO DE LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA – ARTÍCULO 96 / CÓDIGO DE LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA – ARTÍCULO 103 LEY 1878 DE 2018 – Vigencia Si bien la Ley 1878 de 2018 no estableció una norma precisa relativa a su vigencia, por lo que, en principio, resultaría aplicable la regla general del artículo 52 de la Ley 4, el intérprete no puede pasar por alto que el artículo 13 de la Ley 1878 (…) La norma (…) alude a la vigencia de la Ley 1878 para hacer un corte respecto de los procesos en curso y fijar las reglas para el tránsito de legislación, situación que acaece «a partir de la expedición» de esa ley.

La manera ambigua y anti-técnica como la ley alude a dos asuntos de capital importancia (la vigencia de la ley y las normas de transición), ameritan que sean dilucidados por la Sala. En cuanto a lo primero, debe decirse que la expedición de la ley no coincide con el momento de su vigencia. La expedición se refiere a la formulación de la materia normativa y la promulgación alude a la publicidad de dicho contenido. «En consecuencia, la ley o el acto, aunque se conforman en el momento de su expedición, sólo producen efectos jurídicos desde su promulgación en el Diario Oficial».

Por consiguiente, si se le da un efecto útil al artículo 13 de la Ley 1878 de 2018, en el sentido de que la expresión «a partir de la expedición» de esa ley debe entenderse como el inicio de su vigencia, esto es, que el legislador fijó la fecha de su promulgación como el día en que debía «principiar a regir» (art. 53, Ley 4 de 1913), necesariamente deberá concluirse que si la Ley 1878 fue publicada en el Diario Oficial 50.471 del 9 de enero de 2018, esta comenzó a regir en esa fecha, y, por lo mismo, desde ese momento comienza a regular las situaciones por ella previstas, en lo que se conoce como efecto general inmediato de la ley.

Así las cosas, a los procesos administrativos de restablecimiento de derechos que se inicien a partir del 9 de enero de 2018 se les aplicará, en su integridad, la Ley 1878 de 2018, incluida la regla especial de definición de los conflictos de competencia asignada por el parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018 al juez de familia.

Dilucidado lo anterior, corresponde analizar las reglas de tránsito de legislación dispuestas en el artículo 13 de la Ley 1878 de 2018 para las actuaciones en curso el 9 de enero de 2018 FUENTE FORMAL: LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 3 PARÁGRAFO 3 / CÓDIGO DEL RÉGIMEN POLÍTICO Y MUNICIPAL – ARTÍCULO 52 / LEY 4 DE 1913 – ARTÍCULO 53 LEY 1878 DE 2018 – Reglas de transición Como ya se indicó, las reglas especiales de tránsito legislativo contenidas en el artículo 13 antes transcrito se refieren expresamente a los «procesos en curso al entrar en vigencia la presente ley», esto es a aquellos, en los que, para el 9 de enero de 2018, se hubiera abierto la investigación para la protección de los derechos en los términos del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 (original).

Para su aplicación, se tienen en cuenta los siguientes elementos: (…) Los procesos en los que aún no se hubiera definido la situación jurídica establecida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, deberán ser fallados conforme a la legislación vigente al momento de su apertura; es decir, situaciones nacidas al amparo de la ley antigua continuarán rigiéndose por ella y no por la ley nueva.

(…) En los procesos en curso para el 9 de enero de 2018 «que se encuentran con declaratoria en situación de vulneración de derechos», se aplicará la Ley 1878 de 2018, en lo relativo al «seguimiento de las medidas» FUENTE FORMAL: LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 13 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 99 SUBSANACIÓN DE YERROS PROCESALES EN EL PARD Y SUS EFECTOS – Reiteración / DECLARATORIA DE NULIDAD – Le compete a la autoridad administrativa o al Juez dependiendo del momento procesal en el que se evidencie / AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS – Pérdida de competencia por vencimiento de términos / SITUACIÓN JURÍDICA DEL MENOR DE EDAD – Definición por parte del juez de familia Los parágrafos 2º y 5º del artículo 4 de la Ley 1878 de 2018 (que modificaron el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006), establecen los términos y las autoridades que deben conocer de las eventuales nulidades que se puedan presentar en el trámite de un PARD (…) De la anterior norma se resalta que la declaratoria de nulidad le compete a la autoridad administrativa o al juez, dependiendo del momento procesal en el que se evidencie (…) cuando se advierta o evidencie (no cuando ocurra) una nulidad después de transcurridos los 6 meses otorgados por el artículo 100 de la Ley 1096 de 2006 (modificado por el artículo 4 de la Ley 1878 de 2018) para definir la situación jurídica del menor de edad, la autoridad administrativa pierde competencia para pronunciarse sobre la nulidad, y le corresponde al juez resolverla -como efectivamente sucedió en el presente caso-, además de decidir de fondo sobre la situación jurídica.

Dado que las nulidades procesales se generan por vicios importantes en el procedimiento y, como todas las nulidades, tienen efectos retroactivos, es claro que, para que el juez pueda resolver de fondo la situación jurídica del menor de edad en el proceso de restablecimiento de derechos, debe, primero, adoptar las medidas de saneamiento o corregir los errores detectados en el procedimiento, desde el momento en que se haya generado la nulidad.

Es por eso que el parágrafo 2° del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006 (adicionado por el artículo 4 de la Ley 1878 de 2018) dispone que «[l]a subsanación de los yerros que se produzcan en el trámite administrativo podrán (sic) hacerse mediante auto que decrete la nulidad de la actuación específica», y más adelante, establece que si la nulidad se detecta después de vencido el plazo que tenía la autoridad administrativa para resolver la situación jurídica del menor de edad, dicha autoridad «no podrá subsanar la actuación y deberá remitir el expediente al Juez de Familia, para su revisión».

Lo anterior denota claramente que el objetivo inmediato de la nulidad es el de sanear o enmendar los defectos que se hayan presentado en el procedimiento, de donde se colige que si el juez de familia es competente para declarar la nulidad, también lo es para adoptar los correctivos o medidas de saneamiento que sean necesarios y para decidir sobre la situación jurídica del niño, niña o adolescente.

Como se explicó antes, los parágrafos comentados parten de dos hipótesis claramente diferenciadas: i) que la nulidad se evidencie dentro del término que tiene la autoridad administrativa para dictar el fallo de que trata el artículo 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia (definición de la situación jurídica), ya sea que haya dictado el fallo o no, y ii) que la nulidad se haga patente después de vencido dicho plazo.

En el primer caso, la competencia para declarar la nulidad, corregir los errores detectados y decidir de fondo la situación jurídica del menor de edad es de la autoridad administrativa. En el segundo caso, la competencia para adoptar y realizar estas mismas decisiones y actuaciones es del juez de familia. No es posible, entonces, que el juez sea competente para declarar la nulidad, pero no para corregir el procedimiento, ni para dictar el fallo, pues esa especie de «competencia compartida» no está prevista en la ley, en relación con los procesos administrativos de restablecimientos de derechos.

Por todo lo anterior, mal podría entenderse que la intención de la norma es que las autoridades administrativas mantengan su competencia en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos, aún después de vencido el plazo para fallar establecido en la ley, pues, de lo dispuesto en los parágrafos 2º y 5º, se advierte que el expediente debe remitirse al juez de familia, para que este decida si los yerros procesales detectados después del vencimiento del término señalado generan la nulidad del proceso administrativo y, de ser así, el mismo juez defina la situación jurídica del menor de edad FUENTE FORMAL: LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 4 / LEY 1096 DE 2006 – ARTÍCULO 100 PARÁGRAFO 2 DEBIDO PROCESO / CAUSALES DE NULIDAD PROCESAL / ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 29 CONSTITUCIONAL [E]n desarrollo a lo dispuesto por la Constitución Política sobre el debido proceso, el Legislador tiene la facultad de determinar las causales específicas aplicables en cada ordenamiento procesal, así como los casos en los cuales pueden ser o no subsanadas.

Para el caso que nos ocupa, el parágrafo 5º del artículo 100 de la Ley 1098 (modificado por el artículo 4 de la Ley 1878 de 2018), analizado en el acápite anterior, remite, para efectos de establecer las causales de nulidad aplicables en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos, a las contempladas en el artículo 133 del Código General del Proceso, que, como se advirtió, son una consecuencia de la aplicación del principio constitucional del debido proceso y una garantía para el ejercicio de este derecho.

FUENTE FORMAL: LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 100 PARÁGRAFO 5 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 133 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la competencia del juez para asumir el proceso administrativo de restablecimiento de derechos ver Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Radicación 11001030600020160000600 del 10 de octubre de 2016 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Bogotá D.C., once (11) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-06-000-2020-00123-00(C) Actor: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Referencia: CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS Partes: La Comisaría de Familia Zona Centro Uno de Itagüí (Antioquia) y el Juzgado Primero de Familia de Oralidad de Itagüí (Antioquia).

Asunto: Declaratoria de nulidad del proceso administrativo de restablecimiento del derecho por parte del juez de familia. Competencia para adoptar las medidas de saneamiento y definir de fondo la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes. Pérdida de competencia de la autoridad administrativa por vencimiento de términos. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, resuelve el conflicto negativo de competencias suscitado entre las partes de la referencia. I.

ANTECEDENTES De acuerdo con los documentos que obran en el expediente, el presente conflicto tiene los siguientes antecedentes: 1. El 7 de febrero de 2018, la rectora de la Institución Educativa Diego Echavarría Misas denunció ante la Comisaría de Familia Zona Centro Uno de Itagüí (Antioquia), que la niña V.Q.O. «podría estar en una situación de riesgo».

(folio 1). 2. El 10 de febrero de 2018, mediante auto n.° 025, la Comisaría de Familia Zona Centro Uno de Itagüí (Antioquia) abrió investigación preliminar para verificar los derechos de la niña V.Q.O. (folio 2). 3. El 2 de abril de 2018, mediante auto n.° 118, la Comisaría de Familia Zona Centro Uno de Itagüí (Antioquia) abrió el PARD en favor de la niña V.Q.O., ordenó protección provisional a su favor y conminó a los padres para que se abstuvieran de ejecutar actos en contra de la menor de edad (folios 34 a 38). 4.

El 25 de mayo de 2018, la Comisaría de Familia Zona Centro Uno de Itagüí (Antioquia) verificó el cumplimiento de las medidas adoptadas en favor de la niña V.Q.O. (folios 99 y 100). 5. El 15 de septiembre de 2018, la Comisaría de Familia Zona Centro Uno de Itagüí (Antioquia) celebró audiencia de fallo, en la cual «confirmó la medida de protección en favor de V.Q.O., y dispuso realizar el seguimiento durante los 6 meses siguientes».

(folios 138 al 140). 6. El 15 de marzo de 2019, teniendo en cuenta el material probatorio allegado por el padre de la niña V.Q.O., la Comisaría de Familia Zona Centro Uno de Itagüí (Antioquia) confirmó la medida de protección en favor de la menor de edad pero la complementó con apoyo sicológico especializado para la niña y conminó «definitivamente» a los padres para que se abstuvieran de incurrir en cualquier tipo de maltrato en contra de su hija.

(folios 143 a 145). 7. El 15 de marzo de 2019, la Comisaría de Familia Zona Centro Uno de Itagüí (Antioquia) solicitó al Coordinador Regional de Antioquia del ICBF, un cupo en la modalidad de intervención especializada en favor de V.Q.O. (folio 186). 8. El 10 de septiembre de 2019, el expediente fue entregado a la nueva comisaria encargada.

(folio 192). 9. El 7 de octubre de 2019, la nueva comisaria de familia remitió el expediente al juez de familia (reparto) por considerar que había perdido la competencia para definir la situación jurídica de la niña V.Q.O. y para decretar una eventual nulidad, por las siguientes razones: 1.El 10 de febrero de 2018, por parte del ICBF se allegó a esta Comisaría denuncia en la que se puso en conocimiento la presunta vulneración de derechos de la menor citada. 2.La comisaria encargada del despacho, mediante auto 025 del 10 de febrero de 2018, avocó conocimiento del presente caso. 3.El 15 de septiembre de 2018, estando fuera del termino para fallar y habiendo perdido competencia para ello, la comisaria encarga del despacho profirió la resolución respectiva. […] Expuesto lo anterior, observa el actual comisario una seria falencia la cual supone una nulidad imposibles [sic] de sanear por el suscrito en la actualidad, debido a que se superó el término de 6 meses concedido por la Ley 1098 de 2006, modificada por la Ley 1878 de 2018, para decidir sobre la situación administrativa de la menor.

Lo anterior, en tanto que se profirió fallo dentro del proceso por parte de la autoridad administrativa, habiendo perdido competencia para ello. […] De este modo, estando vencido el término para definir la situación jurídica de la menor, no puede el suscrito decretar la nulidad de lo actuado, por lo que está debe ser resuelta por el Juez de Familia, quien así mismo deberá definir la situación jurídica del [sic] menor.

(folios 194 y 195) 7. El 7 de noviembre de 2019, mediante auto 228, el Juzgado Primero de Familia de Oralidad de Itagüí «declaró la nulidad constitucional, artículo 29 de la C.P., de todo lo actuado» y devolvió las diligencias a la autoridad administrativa para que verifique el estado de derechos de la niña. (folios 195 a 198). 8.

El 9 de diciembre de 2019, mediante auto núm. 416, la Comisaría de Familia Zona Centro Uno de Itagüí «no avocó conocimiento del mencionado Proceso de Restablecimiento de Derechos» y remitió el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia para que resolviera el conflicto negativo de competencias. (folios 200 y 201). 9. El 22 de enero de 2020, mediante auto 09, el Tribunal Administrativo de Antioquia remitió por falta de competencia, el conflicto negativo de competencias a la Sala de Consulta y Servicio Civil para que se determine la autoridad competente para resolver la situación jurídica de la niña. (folios 204, 205 y 208).

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 3). Obra también informe secretarial en el sentido de que se comunicó a las autoridades involucradas y los particulares interesados, a través de correo electrónico, que, en el Acuerdo 062 del 21 de abril de 2020 (por medio del cual el Consejo de Estado adicionó su Reglamento, con el fin de facilitar y agilizar los trámites relativos a las actuaciones de su competencia, mediante el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, TIC), se dispuso que las actuaciones que competen a la Sala de Consulta y Servicio Civil pueden adelantarse por vía electrónica, aún en los periodos en que se encuentren suspendidos los términos judiciales, garantizando el derecho de intervención de los interesados[1].

Obra también la constancia de la Secretaría de la Sala que durante la fijación del edicto no se recibieron alegaciones. (folio 7). III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES Si bien las autoridades guardaron silencio dentro del término concedido para presentar alegatos, resulta pertinente hacer referencia a los argumentos expuestos durante la actuación administrativa. 1.

Comisaría de Familia Zona Centro Uno de Itagüí (Antioquia) La Comisaría de Familia Zona Centro Uno de Itagüí (Antioquia) consideró que la competencia para continuar con el PARD es del juez, toda vez que se encuentran vencidos los términos para resolver la situación jurídica de la niña, de acuerdo con lo establecido en el artículo 6º de la Ley 1878 de 2018.

Adicionó, que al momento de recibir el expediente evidenció que la anterior comisaria había proferido el fallo sin tener competencia y que eso daría lugar a una nulidad que no puede sanear, pues se superaron los seis meses para decidir la situación jurídica de la niña. Por esta razón consideró que el competente es el juez de familia. (folios 194 y 195). 2.

Juzgado Primero de Familia de Oralidad de Itagüí El Juzgado decretó la nulidad constitucional de todo lo actuado, desde el auto 118 del 2 de abril de 2018, por violación al debido proceso, artículo 23 de la Constitución Política. Devolvió el expediente a la Comisaría de Familia Zona Centro Uno de Itagüí, toda vez que la «nulidad observada y a decretar nada tiene que ver con la consagrada en el parágrafo 2° del artículo 4° de la Ley 1878 de 2018, que hace relación a las nulidades procesales de que trata el artículo 133 del C.G.P. [2]» IV.

CONSIDERACIONES 1. Competencia 1. Aspectos generales sobre la protección y garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Fundamentos constitucionales y desarrollo legal El artículo 44 de la Constitución Política elevó a rango constitucional los derechos de los niños y las niñas, y estableció que prevalecen sobre los derechos de los demás. Por tal razón, el mismo precepto obliga a la sociedad, a la familia y al Estado a asistir y proteger a los niños, niñas y adolescentes para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos[3].

La norma constitucional está en armonía con los postulados internacionales sobre la materia[4]. La protección integral de los niños, niñas y adolescentes comprende la garantía y efectividad de sus derechos prevalentes, desde la prevención de cualquier situación que los amenace hasta el restablecimiento de tales derechos, cuando les son vulnerados.

Asimismo, implica que siempre se debe aplicar la norma o la interpretación más favorable al interés superior de los niños, niñas y adolescentes. • Para dar cumplimiento a lo anterior, se expidió el Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006) que tiene como objeto «establecer normas sustantivas y procesales para la protección integral de los niños, las niñas y los adolescentes, garantizar el ejercicio de sus derechos y libertades consagrados en los instrumentos internacionales de Derechos Humanos, en la Constitución Política y en las leyes, así como su restablecimiento […]» (artículo 2).

En el Libro Primero del citado código se regulan un conjunto de actuaciones administrativas que, para efectos de garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, estructuran un proceso de protección y restablecimiento de esos derechos, integrado por varias fases o etapas. Dispone el artículo 50 que el restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes consiste en «la restauración de su dignidad e integridad como sujetos y de la capacidad para hacer un ejercicio efectivo de los derechos que le han sido vulnerados».

Por su parte, el artículo 51 consagra que dicha obligación de restablecimiento es responsabilidad del Estado, en su conjunto. A partir del artículo 52, el código desarrolla las medidas de protección, los procedimientos, las competencias y los trámites mediante los cuales las autoridades administrativas deben hacer efectiva la responsabilidad del Estado en relación con los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes. • La Ley 1878 de 2018[5] introdujo modificaciones a la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia), de las cuales se destacan: El artículo 1 modificó el artículo 52 de la Ley 1098 de 2006, para precisar la competencia, el trámite y el plazo para la verificación de los derechos de los niños, niñas o adolescentes, «en todos los casos en donde se ponga en conocimiento la presunta vulneración o amenaza» de tales derechos.

La modificación señala que la verificación de los derechos debe hacerse «inmediatamente» y, excepcionalmente, fija un plazo máximo de 10 días para la verificación, cuando el niño, niña o adolescente no se encuentra ante la autoridad administrativa competente. El artículo 3 de la Ley 1878 modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 y le adicionó el parágrafo tercero, conforme al cual los conflictos de competencia que se susciten entre autoridades administrativas, en las fases del proceso regidas por dicha norma, serán resueltos por los jueces de familia.

El artículo 6 modificó el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, para precisar las actuaciones que deben ser adelantadas como seguimiento de las medidas de protección que se adopten en los términos de los artículos 99 y 100 de la misma Ley 1098, y para establecer 18 meses como plazo para la decisión de fondo que resuelva la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes, con medidas definitivas, esto es, la ubicación en medio familiar o la adopción. • La Ley 1955 de 2019[6] modificó el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, que había sido modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018.

De esta norma, destaca la Sala: El inciso segundo del artículo 208 reitera que «el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos con el seguimiento» debe adelantarse en el plazo de 18 meses que inicia en la fecha «de conocimiento de los hechos». El tercer inciso del artículo 208 introduce el enfoque diferencial, como criterio para ampliar el término de la fase de seguimiento para resolver de fondo y de manera definitiva la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes.

El mismo inciso determina que el ICBF reglamentará el mecanismo para adelantar el estudio de los respectivos expedientes, determinará la viabilidad de la ampliación de los términos y emitirá el aval correspondiente a la autoridad administrativa para que amplíe dicho plazo. El cuarto inciso del artículo 208 se circunscribe a una de las poblaciones que están comprendidas en el criterio de enfoque diferencial, esto es, a las personas con discapacidad -mayores y menores de edad-.

La modificación permite que la medida transitoria de protección impuesta bajo la modalidad de prestación del servicio que la discapacidad requiera, pueda prolongarse hasta que el ICBF garantice dicho servicio. El citado artículo 208 de la Ley 1955 de 2019 no modificó las reglas de competencia establecidas en el artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, ni las previstas en la Ley 1098 de 2006.

El marco legal reseñado trata de garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes, cuando son vulnerados, desconocidos o puestos en riesgo, a través de un proceso de protección y restablecimiento que se adelanta por vía administrativa. Este se desarrolla en tres fases o etapas: (i) la verificación de los derechos (art. 52, modificado por art 1 de Ley 1878);

(ii) el procedimiento regulado en los artículos 99 y 100 del código (modificados por los arts. 3 y 4 de la Ley 1878), que concluye con la imposición de medidas transitorias de protección, y (iii) el seguimiento de esas medidas transitorias (art. 103, modificado por el art. 6 de la Ley 1878 de 2018 y el art. 208 de la Ley 1955 de 2019), que termina con una decisión de fondo tendiente a ubicar de manera definitiva al niño, niña o adolescente en un medio familiar estable (familia nuclear o adoptiva), y a cerrar el proceso de protección. 2.

El análisis sobre la competencia de la Sala Dentro del marco normativo reseñado, la Sala estima procedente hacer, en primer lugar, una revisión de las normas pertinentes, para determinar si, en el caso concreto, es o no de su competencia el conflicto que le ha sido planteado. La enunciada revisión comprende: a) la competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para resolver los conflictos de competencias administrativas; b) la posición de la Sala con relación al artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso); c) el alcance del parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018 frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia; d) la vigencia de la Ley 1878 de 2018; e) las reglas de transición previstas en el artículo 13 de la Ley 1878; y f) la competencia de la Sala en el caso concreto. a) Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo».

Su Título III se ocupa del «procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales» están contenidas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.

La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […].

En este mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.

Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; (ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de dicha actuación, y (iii) que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de entidades del orden territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Competencia de los jueces de familia en única instancia. Los jueces de familia conocen en única instancia de los siguientes asuntos: […]. 16. De los conflictos de competencia en asuntos de familia que se susciten entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía. Al analizar la norma transcrita, la Sala concluyó que el Código General del Proceso (CGP) no modificó ni derogó, en forma expresa o tácita, ninguna de las disposiciones señaladas del CPACA respecto de los conflictos de competencias administrativas, ya que si bien el artículo 21 del CGP otorgó a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esta competencia no resultaba opuesta ni incompatible con lo dispuesto para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y los tribunales administrativos en los artículos 39; 112, numeral 10, y 151, numeral 3, del CPACA.

Lo anterior, se encuentra limitado por el alcance del parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, como procederá a exponerse. c) El alcance del parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018 frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y Adolescencia La Ley 1878 de 2018 modificó el Libro Primero del Código de la Infancia y la Adolescencia. Para establecer la incidencia de tales modificaciones en la función de dirimir los conflictos de competencia administrativa, asignada a la Sala de Consulta y Servicio Civil, se analizará: (i) el trámite a que se refieren los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006 (modificados por la Ley 1878 de 2018);

(ii) los trámites de seguimiento y modificación de las medidas de restablecimiento de que trata el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, también modificado por la Ley 1878 de 2018, artículo 6, y el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, y (iii) los trámites sobre custodias, visitas, alimentos y declaratoria de adoptabilidad. i) Trámites a los que se refieren los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006, modificados por la Ley 1878 de 2018 El artículo 3 de la Ley 1878 modificó el artículo 99 de la Ley 1098 para precisar aspectos atinentes al auto de apertura y a su contenido, y le adicionó tres parágrafos, de los cuales interesa el tercero, conforme al cual: En caso de conflicto de competencia entre autoridades administrativas, el proceso de restablecimiento de derechos deberá ser tramitado a prevención por la primera autoridad que tuvo conocimiento del asunto, hasta tanto el juez de familia resuelva el conflicto.

El juez de familia tendrá un término de quince (15) días para resolver el conflicto de competencia que se presente y en caso de no hacerlo incurrirá en causal de mala conducta. En caso de declararse falta de competencia respecto de quien venía conociendo a prevención, lo actuado conservará plena validez, incluso la resolución que decida el fondo del proceso.

En su tenor literal, el parágrafo transcrito parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que están llamadas a conocer de los procesos de restablecimiento de derechos, a partir de que les sea puesta en conocimiento la presunta vulneración o amenaza los derechos de un niño, niña o adolescente, y establece las siguientes medidas mientras el conflicto se resuelve: • Configura como ejercicio de competencia a prevención las actuaciones que adelanta la primera autoridad que conoció del proceso y que debe seguir conociendo mientras se resuelve el conflicto. • Asigna al juez de familia la competencia para resolver el conflicto de competencias administrativas. • Confiere plena validez a la actuación y a la decisión, cuando el juez de familia encuentre que la autoridad administrativa que llevó a cabo el procedimiento no era la competente. • Establece un plazo perentorio (15 días) para que el juez decida, so pena de incurrir en causal de mala conducta.

Las normas del procedimiento administrativo general estatuido en el CPACA se aplican para suplir los vacíos[7] del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos, regulado en ley especial (Código de la Infancia y la Adolescencia, Ley 1098 de 2006). Por lo que, en tanto el artículo 3 de la Ley 1878, que modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, confirió a los jueces de familia la función de dirimir los conflictos de competencia que puedan presentarse en el trámite regulado por dicha norma, sobre ese punto ya no hay vacío, sino norma especial de aplicación prevalente.

El artículo 99 del Código regula la «iniciación de la actuación administrativa», cuyo trámite se consagra de forma inicial en este artículo y continúa desarrollándose en el artículo 100 de la misma normativa, por lo que debe entenderse que el parágrafo del artículo 3 de la Ley 1878 cobija ambos artículos. Significa, entonces, que los conflictos de competencia que se susciten desde el «conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos», hasta la definición de la situación jurídica «declarando en situación de vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña o adolescente», regulado en los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, son competencia del juez de familia.

Lo anterior, sin perjuicio de que, por cambios en el lugar de domicilio del menor, se llegaren a exceder las limitaciones de jurisdicción territorial del juez de familia, caso en el cual la competencia recaería en el tribunal de lo contencioso administrativo respectivo o en la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, según el caso. ii) Los trámites de seguimiento y modificación de las medidas de protección de que trata el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por la Ley 1878 de 2018, artículo 6, y la Ley 1955 de 2019, artículo 208 Con relación al seguimiento de las medidas de protección que se imponen en favor de los niños, niñas y adolescentes, debe la Sala hacer las siguientes observaciones: El artículo 96 del Código de la Infancia y la Adolescencia, que no fue modificado por la Ley 1878 de 2018, dispone que «[E]l seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia estará a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar».

Por su parte, el artículo 103 del citado código, tal como fue modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018 y, luego, por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, establece: Artículo 103. Carácter transitorio de las medidas de restablecimiento de derechos y de la declaratoria de vulneración. La autoridad administrativa que tenga la competencia del proceso podrá modificar las medidas de restablecimiento de derechos previstas en este Código cuando esté demostrada la alteración de las circunstancias que dieron lugar a ellas.

La resolución que así lo disponga se proferirá en audiencia y estará sometida a los mecanismos de oposición establecidos para el fallo en el artículo 100 del presente Código, cuando la modificación se genere con posterioridad a dicha actuación. El auto que fije fecha y hora para la audiencia se notificará por estado y no tendrá recursos.

Cuando el cambio de medida se produzca antes de la audiencia de pruebas y fallo, deberá realizarse mediante auto motivado, notificado por estado, el cual no es susceptible de recurso alguno. En los procesos donde se declare en situación de vulneración de derechos a los niños, niñas y adolescentes, la autoridad administrativa deberá hacer seguimiento por un término que no exceda seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo, término en el cual determinará si procede el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos; el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos; o la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos.

En los casos excepcionales que la autoridad administrativa considere que debe superarse el término de seguimiento, deberá prorrogarlo mediante resolución motivada por un término que no podrá exceder de seis (6) meses, contados a partir del vencimiento del término de seguimiento inicial. La prórroga deberá notificarse por Estado (sic).

El Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos con el seguimiento tendrá una duración de dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos por parte de la autoridad administrativa hasta la declaratoria de adoptabilidad o el cierre del proceso por haberse evidenciado con los seguimientos, que la ubicación en medio familiar fue la medida idónea.

Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo la situación jurídica en un término no superior a dos (2) meses.

Si la autoridad administrativa no remite el expediente, el Director Regional hará la remisión al Juez de Familia. Con el fin de garantizar una atención con enfoque diferencial, en los casos en que se advierta que un proceso no puede ser definido de fondo en el término máximo establecido, por las situaciones fácticas y probatorias que reposan en el expediente, el ICBF reglamentará un mecanismo para analizar el proceso y darle el aval a la autoridad administrativa para la ampliación del término. Cuando se trata de procesos administrativos de restablecimiento de derechos de niños, niñas, adolescentes y adultos con discapacidad en los cuales se hubiere superado la vulneración de derechos, transitoriamente se continuará con la prestación del servicio de la modalidad de protección cuando se requiera, hasta tanto la entidad correspondiente del Sistema Nacional de Bienestar Familiar garantice la prestación del servicio de acuerdo con sus competencias legales.

En los casos en que se otorgue el aval, la autoridad administrativa emitirá una resolución motivada decretando la ampliación del término y relacionando el acervo documental que soporta esta decisión. (Subrayamos). Esta norma introduce tres cambios importantes al Código de la Infancia y la Adolescencia, en lo relativo al seguimiento de las medidas de protección o restablecimiento: a- Dispone que la actividad de seguimiento debe concluir con una decisión que resuelva, de manera definitiva y de fondo, la situación jurídica del niño, niña o adolescente, para lo cual ofrece tres opciones: a- decretar «el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos»; b- ordenar «el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos», o c- «la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos».

Debe tenerse presente, en todo caso, que la declaratoria de adoptabilidad, por mandato del artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, solo puede ser hecha por el defensor de familia y, con base en el mismo artículo 98, en reiterado criterio de la Sala[8], tal declaratoria también corresponde al juez de familia, cuando sustituya a la autoridad administrativa, por haber operado la pérdida de competencia. b- Preceptúa que el trámite de seguimiento, hasta la determinación de alguna de las medidas anteriores, debe ser realizado en un plazo de seis meses, prorrogable por otros seis.

No obstante, el inciso 8 de la norma citada, adicionado por la Ley 1955 de 2019 (artículo 208), establece la posibilidad de que, en algunos casos, previa reglamentación y otorgamiento del aval por parte del ICBF, el término indicado se amplíe. c- Le asigna la función de seguimiento a la «autoridad administrativa» que tenga la competencia para conocer del respectivo proceso de restablecimiento de derechos, es decir, el defensor de familia, el comisario de familia o el inspector de policía, según el caso, o bien el juez de familia, cuando actúe en remplazo de cualquiera de las autoridades mencionadas que haya perdido la competencia. La comparación de los artículos 96 y 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia permiten llegar a la conclusión de que la función de seguimiento está a cargo de los defensores de familia, comisarios de familia, inspectores de policía o jueces de familia, según el caso, con la colaboración de los coordinadores de los centros zonales del ICBF.

En ejercicio de dicha función, les corresponde: i) evaluar la eficacia de tales medidas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y ii) establecer cuál de las medidas enunciadas en la norma debe ser la medida de restablecimiento definitiva. Todas las autoridades mencionadas tienen el deber de colaborar activa y positivamente en el desarrollo de esta importante tarea, en cumplimiento de los principios de colaboración y coordinación previstos en los artículos 113 y 209 de la Constitución Política, 6 de la Ley 489 de 1998[9] y 3 del CPACA (Ley 1437 de 2011).

En concordancia, el inciso segundo del artículo 11 del Decreto Reglamentario 4840 de 2007, subrogado por el artículo 2.2.4.9.2.5 del Decreto 1069 de 2015[10], contempla que es obligación de todas las autoridades mencionadas hacer el seguimiento y evaluación de las medidas transitorias de protección en favor de los niños, niñas y adolescentes.

Advierte la Sala que, así como la Ley 1878 de 2018 reforzó la concurrencia de las autoridades de familia y de los coordinadores de los centros zonales del ICBF en el trámite del seguimiento, y estableció formalidades y términos para su desarrollo, no contempló una disposición especial en materia de conflictos de competencias. En consecuencia, en presencia de dichos conflictos, corresponde a la Sala dirimirlos, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. iii) Trámites sobre custodias, visitas, alimentos y declaratoria de adoptabilidad Respecto de los trámites sobre custodia, visitas y alimentos, destaca la Sala: El artículo 31 de la Ley 640 de 2001[11] asigna competencia a los defensores de familia y a los comisarios de familia para adelantar conciliaciones extrajudiciales en diversos asuntos de familia, entre ellos, la custodia y cuidado personal, visitas y protección legal de los niños, niñas y adolescentes, y la fijación de la cuota alimentaria.

El artículo 1 de la Ley 1878 de 2018, al modificar el artículo 52 de la Ley 1098 de 2006, para precisar el trámite de «verificación de la garantía de derechos», adicionó el parágrafo tercero, conforme al cual «[s]i dentro de la verificación de la garantía de derechos se determina que es un asunto susceptible de conciliación, se tramitará conforme la ley vigente en esta materia […]».

En criterio de la Sala, esta norma remite a las reglas legales sobre la conciliación y no al asunto conciliable[12]. Advierte la Sala que como las normas en cita no contemplan disposiciones especiales en materia de conflictos de competencia que puedan presentarse en el trámite administrativo de estas actuaciones especiales, la Sala continúa con la función de dirimir los que le sean propuestos, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.

Igualmente, en lo que respecta a la denominada «declaratoria de adoptabilidad», los artículos 7 y 8 de la Ley 1878 de 2018, modificatorios de los artículos 107 y 108 de la Ley 1098 de 2006, tampoco se refieren a eventuales conflictos de competencias administrativas, por lo que la Sala entiende que, de presentarse, serán de su competencia. d) La vigencia de la Ley 1878 de 2018 Corresponde al Congreso de la República hacer las leyes (artículos 150 y 157 de la Constitución Política), de lo cual se sigue que puede disponer el momento en el cual comenzarán a regir.

Por regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diferente[13]. La Ley 4 de 1913, «sobre régimen político y municipal», es plenamente concordante con la normativa constitucional, al disponer que «[l]a ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia principia dos meses después de promulgada», esto es, «insertar la ley en el periódico oficial».

No obstante, el artículo 53 de la misma Ley 4 de 1913 establece una excepción a dicha regla, así:

ARTICULO 53. Se exceptúan de lo dispuesto en el artículo anterior los casos siguientes. 1. Cuando la ley fije el día en que deba principiar a regir, o autorice al gobierno para fijarlo, en cuyo caso principiará a regir la ley el día señalado [ ]. (Se subraya). Si bien la Ley 1878 de 2018 no estableció una norma precisa relativa a su vigencia, por lo que, en principio, resultaría aplicable la regla general del artículo 52 de la Ley 4, el intérprete no puede pasar por alto que el artículo 13 de la Ley 1878 dispone: Artículo 13.

Los procesos en curso al entrar en vigencia la presente ley, se someterán a las siguientes reglas de tránsito de legislación: 1. Los Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos que no cuenten aún con la definición de la situación jurídica establecida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, deberán ser fallados conforme con la legislación vigente al momento de su apertura.

Una vez se encuentre en firme la declaratoria en situación de vulneración o adoptabilidad se continuará el trámite de seguimiento de acuerdo con lo previsto en la presente ley. 2. Respecto de los procesos que se encuentran con declaratoria en situación de vulneración de derechos, se deberá aplicar lo dispuesto en la presente ley para el seguimiento de las medidas, cuyo término se contará a partir de la expedición de la presente ley.

(Se subraya). La norma transcrita alude a la vigencia de la Ley 1878 para hacer un corte respecto de los procesos en curso y fijar las reglas de tránsito de legislación, momento que acaece «a partir de la expedición» de esa ley. La manera ambigua y anti-técnica como la ley alude a dos asuntos de capital importancia (la vigencia de la ley y las normas de transición), ameritan que sean dilucidados por la Sala.

En cuanto a lo primero, debe decirse que la expedición de la ley no coincide con el momento de su vigencia. La expedición se refiere a la formulación de la materia normativa y la promulgación alude a la publicidad de dicho contenido[14]. «En consecuencia, la ley o el acto, aunque se conforman en el momento de su expedición, sólo producen efectos jurídicos desde su promulgación en el Diario Oficial»[15].

Por consiguiente, si se le da un efecto útil al artículo 13 de la Ley 1878 de 2018, en el sentido de que la expresión «a partir de la expedición»[16] de esa ley debe entenderse como el inicio de su vigencia, esto es, que el Legislador fijó la fecha de su promulgación como el día en que debía «principiar a regir» (art. 53 de la Ley 4 de 1913), necesariamente deberá concluirse que si la Ley 1878 fue publicada en el Diario Oficial 50.471 del 9 de enero de 2018, esta comenzó a regir en esa fecha, y, por lo mismo, desde ese momento comienza a regular las situaciones por ella previstas, en lo que se conoce como el efecto general inmediato de la ley.

Así las cosas, a los procesos administrativos de restablecimiento de derechos que se hayan iniciado o se inicien a partir del 9 de enero de 2018 se les aplicará, en su integridad, la Ley 1878 de 2018, incluida la regla especial de definición de los conflictos de competencia asignada por el parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018 al juez de familia.

Dilucidado lo anterior, corresponde analizar las reglas de tránsito de legislación dispuestas en el artículo 13 de la Ley 1878 de 2018 para las actuaciones en curso el 9 de enero de 2018. e) Las reglas de transición previstas en el artículo 13 de la Ley 1878 de 2018 Como ya se indicó, las reglas especiales de tránsito legislativo contenidas en el artículo 13 antes transcrito se refieren expresamente a los «procesos en curso al entrar en vigencia la presente ley», esto es, a aquellos en los que, para el 9 de enero de 2018, se hubiera abierto la investigación para la protección de los derechos, en los términos del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 (original).

Para su aplicación, se tienen en cuenta los siguientes elementos: • Los procesos en los que aún no se hubiera definido la situación jurídica establecida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, deberán ser fallados conforme a la legislación vigente al momento de su apertura; es decir, situaciones nacidas al amparo de la ley antigua continuarán rigiéndose por ella y no por la ley nueva.

No obstante, en relación con el seguimiento, se aplicarán las normas de la Ley 1878 de 2018, una vez se encuentre en firme la declaratoria del menor de edad «en situación de vulneración o adoptabilidad». • En los procesos en curso para el 9 de enero de 2018 «que se encuentran con declaratoria en situación de vulneración de derechos», se aplicará la Ley 1878 de 2018, en lo relativo al «seguimiento de las medidas».

En el marco legal descrito, la Sala procede a analizar su competencia y fundamentar la decisión sobre el presunto conflicto de competencias administrativas cuya solución le ha sido demandada. f) La competencia de la Sala en el caso concreto En el presente caso, la actuación administrativa para la protección de los derechos de la niña V.Q.O. inició con la apertura de una investigación preliminar, el 10 de febrero de 2018, mediante auto n.° 025 proferido por la Comisaría de Familia de la Zona Centro Uno de Itagüí.

Dicha investigación dio lugar a la apertura de un proceso administrativo de restablecimiento de derechos, el 2 de abril de 2018, mediante auto n.° 118, que fue concluido con fallo el 15 de septiembre de 2018. Entonces, como el PARD se inició con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1878 de 2018 (9 de enero de 2018), se le aplica en su integridad las disposiciones consagradas en dicha ley.

Por lo anterior, el seguimiento de las medidas transitorias adoptadas se sujeta a las reglas introducidas por el artículo 6 ibidem, que modificó el artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia. Al encontrarse la actuación en esta fase, el nuevo titular de la Comisaría de Familia de la Zona Centro Uno de Itagüí consideró que, en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos tramitado por la anterior Comisaría, se había incurrido en algunas irregularidades, que dicho funcionario no podía sanear, por haberse vencido ya el término que le otorga la ley para dictar el respectivo fallo.

Por esta razón, decidió enviar el expediente a los juzgados de familia de Itagüi. En consecuencia, el 7 de noviembre de 2019, el Juzgado Primero de Familia de Oralidad de Itagüí «declaró la nulidad constitucional, artículo 29 de la C.P., de todo lo actuado». El bien jurídico tutelado por el parágrafo 3º del artículo 3 de la Ley 1878 (y por toda la ley, porque ese fue su propósito, de acuerdo con la exposición de motivos) son los derechos de los niños, niñas y adolescentes y la garantía de que serán restablecidos, mediante una actuación administrativa adelantada en términos cortos y fijos.

De acuerdo con su carácter prevalente consagrado en la Constitución Política (artículo 44) y en el bloque de constitucionalidad[17], dicho bien jurídico impone la plena observancia de los principios consagrados en el artículo 209 constitucional y, en especial, los principios de celeridad y eficacia. La exposición de motivos de la Ley 1878 fue explícita y reiterativa en su propósito de reducir efectivamente los tiempos, para que la protección fuera eficaz.

Tal como consta en el expediente, la nulidad fue declarada por el juez cuando el PARD se encontraba en etapa de seguimiento. Es decir, que el conflicto de competencias administrativas planteado ante la Sala se suscitó en dicha etapa. Si bien la declaratoria de nulidad de un proceso judicial o administrativo (como en este caso) hace que el trámite respectivo se retrotraiga, hasta la decisión o el hecho que generó la nulidad, el cual, en el presente asunto, es el auto que ordenó la apertura del PARD, ello no significa que el conflicto de competencias se haya suscitado en esa etapa.

En efecto, como ya se explicó, dicho conflicto se originó en la decisión de declarar la nulidad, que el juez primero de familia de Oralidad de Itagüí adoptó cuando el proceso se encontraba en la fase de seguimiento. Es decir, no estamos ante un conflicto de competencias suscitado entre dos autoridades administrativas (por ejemplo, un defensor y un comisario de familia), en relación con un proceso de restablecimiento de derechos que apenas se deba iniciar, o que ya se haya abierto y se encuentre en su fase inicial (antes del fallo); sino ante un conflicto de competencias suscitado entre un comisario de familia y un juez de familia, para determinar a cuál de los dos le corresponde rehacer las actuaciones que se encontraron viciadas y decidir de fondo la situación jurídica de una menor de edad, como consecuencia de la declaratoria de nulidad efectuada por el mismo juez, cuando el proceso se encontraba en la etapa de seguimiento.

Entonces, como la Ley 1878 de 2018 no se refirió a los eventuales conflictos de competencias administrativas que surjan durante esta fase, la Sala tiene la competencia para dirimir este conflicto, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, y tal como se ha explicado. Por otro lado, debe tenerse en cuenta que una decisión inhibitoria de la Sala tendría como resultado adicionar nuevos trámites y dilatar la actuación, aún más, hasta lograr la identificación de una autoridad competente.

Mientras tanto, los derechos de la menor de edad seguirían sin ser restablecidos, y, por esa vía, los mandatos constitucionales sobre su protección especial y sobre la sujeción de la autoridad a los principios de celeridad y eficacia, así como el claro propósito de la Ley 1878, seguirían sin cumplirse. Esta situación, de clara inobservancia de un marco superior de protección a los niños, niñas y adolescentes refuerza la competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para conocer del presente conflicto de competencias administrativas.

Sobre los requisitos previstos en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se anota que el presente conflicto se ha planteado entre una autoridad del orden territorial -la Comisaría de Familia de la Zona Centro Uno de Itagüí (Antioquia), dependencia que forma parte de dicho municipio-, y otra del orden nacional -el Juzgado Primero de Familia de Oralidad de Itagüí-, autoridad territorialmente desconcentrada[18] e integrante de la Jurisdicción Ordinaria de la Rama Judicial, conforme a lo establecido la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996).

Ambas autoridades negaron tener la competencia para conocer del proceso de la referencia. Por otro lado, el asunto discutido es de naturaleza administrativa, particular y concreta, pues se trata de establecer la autoridad que debe adoptar las medidas de saneamiento y definir de fondo la situación jurídica de la niña, como consecuencia de la nulidad del PARD, declarada por el juez primero de familia de oralidad de Itagüí, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 1098 de 2006, modificada por las Leyes 1878 de 2018 y 1955 de 2019.

Además, la Sala tiene competencia a prevención en asuntos de familia, según la interpretación que se ha hecho del numeral 16 del artículo 21 del CGP. En consecuencia, le corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conocer del asunto. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del CPACA para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

A partir del 30 de junio de 2015, fecha de promulgación y entrada en vigencia de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015[19], la remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al texto de dicho artículo, tal como fue sustituido por la Ley 1755, en armonía con el artículo 21 ibídem. La interpretación armónica de los artículos 2 y 34 del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general.

Así, la remisión al artículo 14, que hace el artículo 39 del CPACA, es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deban regirse por la Parte Primera de dicho código. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.

Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzaran a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto.

Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo.

Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 4. Problema jurídico De conformidad con los antecedentes, se trata de resolver qué autoridad tiene la competencia para adoptar las medidas de saneamiento y definir de fondo la situación jurídica de la niña V.Q.O., como consecuencia de la declaratoria de nulidad de todo lo actuado por la autoridad administrativa, decretada por el Juzgado Primero de Familia de Oralidad de Itagüí.

Por un lado, la Comisaría de Familia de la Zona Centro Uno de Itagüí determinó que la autoridad competente era el Juzgado, pues, al haber declarado la nulidad de lo actuado, debía aplicar lo dispuesto en el parágrafo segundo del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006 (modif. por el art. 4 de la Ley 1878 de 2018), de acuerdo con el cual los jueces, en estos casos, deben también definir de fondo la situación jurídica de la menor de edad.

A su turno, el Juzgado Primero de Oralidad de Familia señaló que la declaratoria de nulidad se fundamentó la violación el derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, razón por la cual ordenó a la Defensoría de Familia remitir el proceso a la Comisaría de Familia para que reanude la actuación administrativa.

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará: i) la subsanación de yerros procesales en el PARD y sus efectos; ii) ámbito de aplicación del artículo 29 de la Constitución Política: el debido proceso y las causales de nulidad procesal, y iii) el caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable 5.1. Subsanación de yerros procesales en el PARD y sus efectos.

Reiteración[20] Los parágrafos 2º y 5º del artículo 4 de la Ley 1878 de 2018 (que modificaron el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006), establecen los términos y las autoridades que deben conocer de las eventuales nulidades que se puedan presentar en el trámite de un PARD, así: ARTÍCULO 4o. El artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, quedará así: Artículo 100.

Trámite. […] En todo caso, la definición de la situación jurídica deberá resolverse declarando en vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña y adolescente, dentro de los seis (6) meses siguientes, contados a partir del conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos del menor de edad, término que será improrrogable y no podrá extenderse ni por actuación de autoridad administrativa o judicial. […]

PARÁGRAFO 2. La subsanación de los yerros que se produzcan en el trámite administrativo, podrán hacerse mediante auto que decrete la nulidad de la actuación específica, siempre y cuando se evidencien antes del vencimiento del término para definir la situación jurídica; en caso de haberse superado este término, la autoridad administrativa competente no podrá subsanar la actuación y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para su revisión, quien determinará si hay lugar a decretar la nulidad de lo actuado y en estos casos, resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña y adolescente conforme los términos establecidos en esta ley e informará a la Procuraduría General de la Nación. […]

PARÁGRAFO 5. Son causales de nulidad del proceso de restablecimiento de derechos las contempladas en el Código General del Proceso, las cuales deberán ser decretadas mediante auto motivado, susceptible de recurso de reposición, siempre y cuando se evidencien antes del vencimiento del término de seis (6) meses señalado anteriormente. En caso de haberse superado este término, la autoridad administrativa deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que asuma la competencia. (Subraya la Sala).

De la anterior norma se resalta que la declaratoria de nulidad le compete a la autoridad administrativa o al juez, dependiendo del momento procesal en el que se evidencie (es decir, se observe o se detecte), así: | | |Autoridad administrativa |Juez | |Es competente si se evidencia |Es competente si se evidencia con | |antes |posterioridad al vencimiento del | |del vencimiento del término para |término | |definir |para definir la situación jurídica| |la situación jurídica de los |de los | |niños, niñas o adolescentes (6 |niños, niñas o adolescentes (6 | |meses)[21] |meses) | En relación con este punto, la Sala ha señalado: El parágrafo 2º es imperativo en remitir la competencia al juez de familia para subsanar los yerros procesales, cuando se han vencido los seis meses para definir la situación jurídica de los menores de edad, lo que limita en el tiempo la facultad de la autoridad administrativa para decidir sobre las nulidades que se presenten dentro de la respectiva actuación. En otros términos, la consecuencia jurídica de detectar una eventual nulidad después de los 6 meses del plazo para resolver la situación jurídica de los menores dentro de un procedimiento de restablecimiento de derechos, es por un lado la pérdida de la competencia de la autoridad administrativa y, por otro, la activación de la competencia del juez para: (i) revisar la nulidad y determinar si hay lugar a decretarla y (ii) resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña y adolescente.

En el mismo sentido, el parágrafo 5º de la citada ley reafirma que si la nulidad se evidencia después del término de los 6 meses, la autoridad administrativa deberá remitir al juez el expediente para que este la decida. Al respecto, la Sala resalta que la norma no se refiere a si dentro del PARD se decidió o no la situación jurídica de los menores, sino al momento en que se evidencia la nulidad, siendo esta última circunstancia la que determina la autoridad competente para resolverla.

En efecto, la Sala observa que la intención del legislador no fue otra que atribuir a los jueces, de manera excepcional, cuando se vence el término de los 6 meses previstos en la norma analizada, la facultad para subsanar los yerros en que pudieron incurrir las autoridades administrativas durante el respectivo procedimiento administrativo.

Esta atribución, como se ha dicho[22], es una excepción al reparto general de competencias que hace la Constitución y la Ley, toda vez que, se le ha facultado a la autoridad judicial el cumplimiento de una función administrativa, que debe cumplir de manera supletoria, con el fin de culminar el procedimiento y adoptar las medidas de restablecimiento de derechos a que haya lugar (Resaltamos).

En consecuencia, lo dicho por la Sala, en relación con la norma transcrita, se resume de la siguiente manera: cuando se advierta o evidencie (no cuando ocurra) una nulidad después de transcurridos los 6 meses otorgados por el artículo 100 de la Ley 1096 de 2006 (modificado por el artículo 4 de la Ley 1878 de 2018) para definir la situación jurídica del menor de edad, la autoridad administrativa pierde competencia para pronunciarse sobre la nulidad, y le corresponde al juez resolverla -como efectivamente sucedió en el presente caso-, además de decidir de fondo sobre la situación jurídica.

La Sala lo ha explicado de la siguiente manera[23]: De acuerdo con lo expuesto, si bien el problema jurídico solo versó sobre la nulidad por falta de notificación, de las normas analizadas[24] se desprende que la competencia del juez también abarca resolver la situación jurídica de los niños, siempre que se declare la nulidad. La anterior interpretación se ajusta a la finalidad de la Ley 1878 de 2018[25], que introdujo modificaciones para disminuir los términos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos y fijó límites temporales al mismo, con el fin de restaurar oportunamente los derechos vulnerados de los niños, niñas y adolescentes.

No puede perderse de vista que los cambios legales procuran mayor celeridad y oportunidad en las decisiones adoptadas por las autoridades administrativas, atendiendo los mandatos constitucionales de interés superior de los menores de edad y la prevalencia de sus derechos[26], limitando el tiempo de permanencia del niño, niña o adolescente en situación de vulneración de derechos, y garantizándole el derecho a tener una familia[27].

Así, la intención del legislador fue realizar un cambio estructural en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos, para beneficiar a muchos menores de edad cuyos derechos se encuentran vulnerados o amenazados, con el fin de que obtengan una definición de fondo de su situación jurídica en un tiempo máximo de 18 meses[28]. En consonancia con lo anterior, y como ya se expuso, el parágrafo 2º del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, antes citado, reguló el procedimiento a seguir cuando se presenten nulidades.

Si estas se evidencian después del vencimiento del plazo para definir la situación jurídica del menor de edad, debe la autoridad administrativa remitir la actuación al juez de familia. En el evento de que el juez declare la nulidad, le impone el deber de definir de fondo la situación jurídica del menor, atendiendo el propósito del Legislador de lograr la efectiva y oportuna protección de los niños, niñas y adolescentes y el restablecimiento efectivo de sus derechos.

Con similar filosofía, el inciso 7º del artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018, establece que una vez superados los términos establecidos «sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga» por parte de la autoridad administrativa, el juez deberá decidir de fondo en un término no superior a dos meses.

Así, no se trata de que el juez cuente nuevamente con los plazos previstos en el artículo 103; el procedimiento será el que precede en forma inmediata a la toma de decisión de fondo, sin perjuicio de que para efectos de tal decisión hayan de adelantarse la o las actuaciones administrativas necesarias correspondientes. 5.2. Ámbito de aplicación del artículo 29 de la Constitución Política.

El debido proceso y las causales de nulidad procesal El artículo 29[29] de la Constitución Política consagra que el debido proceso, como principio y derecho fundamental, debe regir y aplicarse en todas las actuaciones judiciales y administrativas. El último párrafo del mismo artículo señala que «[e]s nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso».

Esto indica que, en atención al ámbito de aplicación de este canon constitucional, todo ordenamiento procesal, tanto en el plano judicial[30] como administrativo[31], debe sujetarse al debido proceso. En tal virtud, «nuestro Ordenamiento Procesal Civil ha establecido el régimen de las nulidades como un remedio para aliviar las irregularidades o vicios en que se incurra al promover una actuación de tal naturaleza, delineando para ello, un cúmulo de causales taxativas»[32], teniendo como base lo consagrado en el artículo 29 de la Constitución. Al respecto, la Corte Constitucional[33] mencionó: […] Es entonces al legislador a quien le compete, en desarrollo del artículo 29 de la Constitución Política, determinar «las formas propias de cada juicio» y, en desarrollo de esta función, determinar las irregularidades que generan nulidad para garantizar la vigencia de las garantías del debido proceso.

Es sólo por excepción que la Constitución Política toma directamente una decisión en la materia, cuando el inciso final del artículo 29 dispone que: «Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso». En este sentido, esta Corte ha reconocido que «corresponde al legislador dentro de su facultad discrecional, aunque con arreglo a criterios objetivos, razonables y racionales, desarrollar a través de las correspondientes fórmulas normativas las formas o actos procesales que deben ser cumplidos para asegurar su vigencia y respeto.

En tal virtud, la regulación del régimen de las nulidades, es un asunto que atañe en principio al legislador, el cual puede señalar, con arreglo a dichos criterios y obedeciendo al principio de la proporcionalidad normativa, las causales o motivos que generan nulidad, a efecto de garantizar la regularidad de las actuaciones procesales y consecuentemente el debido proceso».

(Negrillas del texto). En este sentido, «en ejercicio de esta competencia normativa, tanto el CPC (artículo 140), derogado, como el CGP (artículo 133), vigente, determinan las causales de nulidad procesal, cuyo carácter taxativo fue declarado constitucional por esta Corte»[34]. Por tal motivo, se entiende que, en desarrollo a lo dispuesto por la Constitución Política sobre el debido proceso, el Legislador tiene la facultad de determinar las causales específicas aplicables en cada ordenamiento procesal, así como los casos en los cuales pueden ser o no subsanadas.

Caso concreto Para mayor claridad, la Sala considera pertinente sintetizar los hechos más relevantes de este caso: - El 2 de abril de 2018, mediante auto n.° 118, la Comisaría de Familia Zona Centro Uno de Itagüí (Antioquia) abrió el PARD en favor de la niña V.Q.O. - El 15 de septiembre de 2018, la Comisaría de Familia Zona Centro Uno de Itagüí declaró en vulneración a la niña y «confirmó la medida de protección en favor de V.Q.O., y dispuso realizar el seguimiento durante los 6 meses siguientes». - El 7 de octubre de 2019, la nueva comisaria de familia remitió el expediente al juez de familia (reparto) por considerar que había perdido la competencia para definir la situación jurídica de la niña V.Q.O. - El 7 de noviembre de 2019, el Juzgado Primero de Familia de Oralidad de Itagüí «declaró la nulidad constitucional, artículo 29 de la C.P., de todo lo actuado» y devolvió las diligencias a la autoridad administrativa para que verifique el estado de derechos de la niña. -El 9 de diciembre de 2019, la Comisaría de Familia Zona Centro Uno de Itagüí «no avocó conocimiento del mencionado Proceso de Restablecimiento de Derechos» por considerar que no tenía competencia. Conforme se dejó explicado, los parágrafos 2º y 5º del artículo 4º de la Ley 1878 le otorgan competencia, en primera instancia, a las autoridades administrativas para subsanar los yerros que se presenten en el trámite de un PARD, siempre y cuando se evidencien antes del vencimiento del término de 6 meses que les otorga la ley para definir la situación jurídica de los menores de edad (artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 4 de la Ley 1878).

Una vez vencido este plazo, dispone la norma, la autoridad administrativa no podrá subsanar las irregularidades, y deberá remitir el expediente al juez de familia, para su revisión, quien determinará si debe decretar o no la nulidad. En caso de decretarla, la ley es clara al señalar que deberá resolver de fondo la situación jurídica, para lo cual debe sanear o corregir previamente los errores que hayan generado la nulidad.

Se trata, por lo tanto, de dos deberes impuestos por la ley a los jueces de familia, cuando la autoridad administrativa pierde la competencia, que de ninguna manera pueden interpretarse de forma excluyente. Cabe destacar que los términos impuestos por el Código de la Infancia y la Adolescencia son perentorios, en atención a la finalidad que persigue dicha normativa de proteger el interés superior de los niños, niñas y adolescentes frente a dilaciones injustificadas en las que puedan incurrir las autoridades administrativas.

Ahora bien, de la información que obra en el expediente, se extrae que: (i) el 15 de septiembre de 2018, se dictó fallo y se declaró en vulneración de derechos a la niña y que al parecer, no se prorrogó la etapa de seguimiento. (ii) el 22 de noviembre de 2019, la nueva comisaria de familia remitió el PARD al juez de familia por pérdida de competencia para definir la situación jurídica y para que declarara la nulidad.

Como se observa, los presuntos yerros procesales fueron advertidos con posterioridad al vencimiento del término de los 6 meses para resolver la situación jurídica de la niña V.Q.O. Al mismo tiempo, a pesar de que el juez primero de oralidad de Itagüí decretó la nulidad de lo actuado, consideró que no era de su competencia definir la situación jurídica de la niña, pues la declaratoria de nulidad la hizo con fundamento en el artículo 29 de la Constitución Política.

La Sala no comparte este argumento, porque, como se analizó en las consideraciones de la presente decisión, el artículo 29 de la Constitución consagra el derecho al debido proceso, que resulta aplicable en todos los procedimientos judiciales y administrativos, y constituye el fundamento constitucional sobre el cual el Legislador ha regulado la figura de las nulidades procesales.

Sin embargo, como lo explica la Corte Constitucional en la jurisprudencia citada, esto no significa que cualquier violación al debido proceso y, menos aún, cualquier falta o irregularidad en un procedimiento previsto en la ley deba acarrear necesariamente la nulidad del trámite adelantado, pues el Legislador tiene un amplio margen de discrecionalidad para establecer cuáles irregularidades generan la nulidad, en cada tipo de actuación o procedimiento judicial o administrativo, así como para determinar cuáles deben ser los efectos de dicha nulidad, incluyendo la posibilidad de sanearla.

Por esta razón, la jurisprudencia ha señalado, de vieja data, que las nulidades procesales son taxativas, y deben interpretarse y aplicarse de forma estricta y restrictiva. Nótese, adicionalmente, que la única causal de nulidad que el artículo 29 de la Carta Política establece directamente, en su inciso final, es la de la prueba obtenida con violación al debido proceso.

Es por estas razones que, a juicio de la Sala, no puede decretarse la nulidad de un proceso judicial o administrativo invocando una genérica violación al debido proceso, o al artículo 29 de la Constitución, pues aquellas faltas o irregularidades procedimentales que suponen una grave vulneración al derecho fundamental al debido proceso han sido establecidas ya por el Legislador como causales de nulidad, en los respectivos códigos de procedimiento, entre ellos, el Código General del Proceso (artículo 133), al que remite expresamente el Código de la Infancia y la Adolescencia (artículo 100, parágrafo 5).

Ahora bien, sin pretender cuestionar la decisión adoptada, en este caso particular, por el Juzgado Primero de Familia de Oralidad de Itagüí, es importante recalcar que el parágrafo segundo del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006 dispone que, una vez que la actuación administrativa haya sido remitida al juez de familia, por haberse verificado la existencia de alguna irregularidad procesal que pudiera generar una nulidad, después de vencido el plazo establecido en dicha norma para fallar, el juez «determinará si hay lugar a decretar la nulidad de lo actuado y en estos casos, resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña y adolescente conforme los términos establecidos en esta ley […]» (se subraya).

Como se observa, la consecuencia jurídica que la norma citada establece para la declaratoria de nulidad del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, por parte del juez de familia, cualquiera que sea la causal en que se base, es que el mismo juez debe proceder a corregir los vicios que se hayan presentado y a dictar el fallo mediante el cual se resuelva la situación jurídica del niño, niña o adolescente.

No desconoce la Sala que el parágrafo quinto del mismo artículo dispone que las causales por las que puede declararse la nulidad del PARD son las mismas previstas en el Código General del Proceso. En esa medida, una aparente interpretación sistemática de los dos parágrafos llevaría a concluir que la consecuencia prevista en el parágrafo segundo, es decir, que el juez de familia asuma la competencia para resolver la situación jurídica del menor de edad, solamente se generaría si dicho juez decreta la nulidad por alguna de las causales establecidas en el CGP.

Sin embargo, la Sala no prohíja esa posición, porque se basa en una interpretación equivocada del artículo 29 de la Constitución Política y de los parágrafos segundo y quinto del artículo 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia (tal como fue modificado por la Ley 1878 de 2018), al estimar que los jueces de familia pueden decretar la nulidad de los procesos de restablecimiento de derechos por una violación genérica al principio del debido proceso (artículo 29 de la Constitución), y considerar que si lo hacen, dicha decisión los exonera de definir la situación jurídica del niño, niña o adolescente.

Una interpretación distinta, además de contrariar el mandato legal, infringe abiertamente el propósito del legislador que, mediante la Ley 1878 de 2018, estableció límites temporales al proceso administrativo de restablecimiento de derechos, para restaurar de manera oportuna los derechos vulnerados del niño, niña o adolescentes, con el fin de lograr mayor celeridad y oportunidad en las decisiones adoptadas, atendiendo la prevalencia de sus derechos.

Es importante recordar que la interpretación de las normas sobre la infancia y la adolescencia debe hacerse siempre en atención a la prevalencia del interés superior de los niños, niñas y adolescentes, lo cual implica que deben evitarse aquellas interpretaciones que impliquen dilaciones injustificadas que atenten contra sus derechos y garantías, o los pongan en peligro (artículo 6 del Código de la Infancia y la Adolescencia).

En este sentido, de ninguna manera resulta más favorable para la protección de los derechos de los niños y, en este caso particular, de la niña V.Q.O., que el proceso administrativo de restablecimiento de derechos deba reiniciarse por parte de la misma comisaría de familia que lo tramitó (así como el juez lo estimó), como consecuencia de la declaratoria de nulidad, pues esto generaría, además de la demora por la repetición del trámite, la posibilidad de que se presenten nuevos conflictos de competencias, pérdidas de competencia por parte de la autoridad administrativa e, incluso, nuevas nulidades.

Por tal razón, y en aras de evitar más dilaciones injustificadas, la Sala declarará competente al Juzgado Primero de Familia de Oralidad de Itagüí para que este adopte las medidas de saneamiento que considere necesarias en el trámite del proceso de restablecimiento de derechos y defina de fondo, en el menor tiempo posible, la situación jurídica de la niña V.Q.O., conforme a los términos establecidos en la ley En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR competente al Juzgado Primero de Familia de Oralidad de Itagüí, para adoptar las medidas de saneamiento y dictar el fallo mediante el cual se resuelva de fondo la situación jurídica de la niña V.Q.O., como consecuencia de la declaratoria de nulidad efectuada por ese mismo despacho.

SEGUNDO: ENVIAR el expediente y copia de esta decisión al Juzgado Primero de Familia de Oralidad de Itagüí, para lo de su competencia.

TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Comisaría de Familia Zona Centro Uno de Itagüí (Antioquia), al Juzgado Primero de Familia de Oralidad de Itagüí, al Tribunal Administrativo de Antioquia y a los padres de la niña.

CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).

QUINTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÁLVARO NAMÉN VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala ----------------------- [1] Folios 4 al 6, cuaderno de la Sala. [2] Folios 195 a 198. [3] Ver la sentencia de la Corte Constitucional T-1015 del 7 de septiembre de 2010. [4] La Declaración de Ginebra de 1924, la Declaración de los Derechos del Niño aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1959 y la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño adoptada por la ONU en 1989 (aprobada en Colombia por la Ley 12 de 1991). [5] Ley 1878 de 2018 (enero 9), «Por medio de la cual se modifican algunos artículos de la ley 1098 de 2006, por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia, y se dictan otras disposiciones». [6] Ley 1955 de 2019 (mayo 25) «Por el (sic) cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.

“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”». Publicada en el Diario Oficial el 25 de mayo de 2019. [7] Confrontar el artículo 2 de la Ley 1437 de 2011. [8] Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 11001030600020160000600 del 10 de octubre de 2016. Reiterada en decisiones: 11001030600020170016700 del 12 de diciembre de 2017 y 11001030600020190001600 del 27 de marzo de 2019, entre otras. [9] Ley 489 de 1998 (diciembre 29), «Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.» [10] Decreto 4840 de 2007 (diciembre 17) «Por el cual se reglamentan los artículos 52, 77, 79, 82, 83, 84, 86, 87, 96, 98, 99, 100, 105, 111 y 205 de la Ley 1098 de 2006». [11] Ley 640 de 2001 (enero 5) «Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones.» [12] Al respecto, ver concepto 98 del 18 de agosto de 2017 de la Oficina Jurídica Nacional del ICBF.

Fuente: Archivo interno entidad emisora> ASUNTO: Respuesta a la solicitud de concepto radicado con S1M 1760938077 de 07/07/2017, referente a conciliaciones hechas por Defensores de Familia. [13] Sobre el particular, ver sentencia C-215 de 1999 de la Corte Constitucional. [14] Artículo 119 de la Ley 489 de 1998: «Publicación en el Diario Oficial». [15] Corte Constitucional.

Sentencia C-306 de 1996, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz. [16] Con respecto a la expresión «a partir de», la doctrina de la Sala vertida en el Concepto 2360 de 2017, teniendo como base lo dispuesto por el Diccionario de la Lengua Española, significa «[t]Omar un hecho, una fecha o cualquier otro antecedente como base para un razonamiento o cómputo» (subrayas añadidas). [17] Instrumentos internacionales sobre derechos de los niños, niñas y adolescentes aprobados por Colombia y a los que se refieren los artículos 2 y 6 del Código de la Infancia y la Adolescencia. [18] La administración de justicia es una función pública que se presta en todo el territorio nacional, de manera desconcentrada y autónoma (artículo 228 de la Constitución Política). [19] «Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.» [20] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020190008000 del 27 de agosto de 2019, reiterada en decisión de fecha 12 de noviembre de 2019, con número de radicación 11001030600020190010100. [21] Artículo 100 de la Ley 1098 de 2006 (modificado por la Ley 1878 de 2018): «[…]En todo caso, la definición de la situación jurídica deberá resolverse declarando en vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña y adolescente, dentro de los seis (6) meses siguientes, contados a partir del conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos del menor de edad, término que será improrrogable y no podrá extenderse ni por actuación de autoridad administrativa o judicial». [22] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 110010306000201700166 [23] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020190008000 del 27 de agosto de 2019.

La Sala advierte que, si bien en el conflicto citado se trata de un problema jurídico distinto al que se debate en el presente asunto, considera importante destacar lo mencionado en esa decisión, toda vez que se refiere a la interpretación de los parágrafos 2 y 5 de la Ley 1098 de 2006, en cuanto a la competencia del juez. [24] Artículo 100, parágrafos 2 y 5 de la Ley 1098 de 2006 (modificado por el artículo 4º de la Ley 1878 de 2018). [25] En la presentación y radicación del Proyecto de Ley 225 – Senado, que culminó con la Ley 1878 de 2018, se dijo que el propósito de ese proyecto era superar vacíos jurídicos y definir legalmente medidas que permitieran lograr, de manera efectiva, el restablecimiento material de los derechos de los niños, niñas y adolescentes (Gaceta del Congreso 211 del 4 de abril de 2017). [26] Cfr. Informe de ponencia segundo debate Proyecto de Ley 225 de 2017- Senado.

Gaceta del Congreso n.°453 del 8 de junio de 2017. [27] Tal como se expresó en las ponencias del proyecto de ley que culminó con la expedición de la Ley 1878 de 2018, «se busca agilizar y descongestionar el Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos, para que de manera más eficiente, se logre definir la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes que ingresan al ICBF por vulneraciones o amenazas de derechos, lo que conllevaría, a que la autoridad administrativa determine en un tiempo máximo de 18 meses, incluyendo la medida de protección, si el niño finalmente será reintegrado a su familia o si por el contrario es declarado en estado de adoptabilidad, para así restablecer y garantizar el derecho a tener una familia[28]».

(Se subraya). [29] Ibídem. [30] Artículo 29: «El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.

Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.

Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso». [31] Código General del Proceso, Artículo 14: Debido proceso: El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones previstas en este código. Es nula de pleno derecho la prueba obtenida con violación del debido proceso. [32] Artículo 3 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [33] Sentencia del Tribunal Superior de Medellín, de fecha 20 de agosto de 2010, radicación núm. 053083103001200000218011184, por medio de la cual declaró nulidad constitucional.

M.P. Piedad Cecilia Vélez. [34] Sentencia C-537 de 2016. Corte Constitucional. M.P. Alejandro Linares Cantillo. [35] Ídem.