MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Caducidad / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL - Cuatro meses a partir de la notificación o ejecución de los actos demandados / NOTIFICACIÓN POR CONDUCTA CONCLUYENTE - Modalidad igualmente válida de notificación del fallo disciplinario / CADUCIDAD - Operó La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses, contados a partir del día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de enjuiciamiento, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, que por ninguna circunstancia se puede revivir.
La conducta concluyente es una modalidad igualmente válida de notificación del fallo disciplinario y se erige en un mecanismo tendiente a subsanar las omisiones o irregularidades que se hayan presentado al intentar la comunicación por el mecanismo principal, esto es, el personal o cuando fracasó la notificación por edicto. el señor Barbosa Sánchez cuestionó la legalidad de la Resolución 046 de 14 de diciembre de 2007 por fuera del término legalmente establecido, razón por la que se encuentra configurada la caducidad de la demanda objeto de análisis, en los términos indicados por el a quo.
En consecuencia, el proveído impugnado será confirmado. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., nueve (9) de julio de dos mil veinte (2020). Radicación número: 17001-23-33-000-2019-00043-01(2951-19) Actor: HÉCTOR ORLANDO BARBOSA SÁNCHEZ Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
APELACIÓN AUTO QUE RECHAZÓ DEMANDA. AUTO INTERLOCUTORIO. La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por el actor contra el auto de 8 de marzo de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante el cual rechazó la demanda de la referencia, por considerar que operó el fenómeno de la caducidad del medio de control.
ANTECEDENTES 2 Pretensiones de la demanda El señor Héctor Orlando Barbosa Sánchez, actuando por intermedio de apoderada judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se anule la Resolución 046 de 14 de diciembre de 2007, proferida por la Procuraduría Regional de Caldas, que lo declaró responsable disciplinariamente y le impuso la sanción de destitución e inhabilidad general por el término de 11 años.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, el actor solicitó condenar a la entidad demandada a lo siguiente: i) revocar el correctivo disciplinario impuesto; ii) borrar su nombre de la lista de sancionados de la Procuraduría General de la Nación y de la Contraloría General de la República; y iii) pagar los salarios y prestaciones sociales causados desde la fecha de ejecutoria del acto administrativo demandado y en adelante. 1.
Actuación procesal 1. Providencia apelada Mediante auto de 8 de marzo de 2019, el Tribunal Administrativo de Caldas rechazó la demanda de la referencia, con fundamento en los siguientes argumentos:[1] i) El accionante sostuvo que no fue vinculado al proceso disciplinario que culminó con el acto sancionatorio ahora demandado y, por lo tanto, no fue notificado de esa decisión. ii) El 3 de septiembre de 2014, el interesado peticionó copia de la actuación administrativa en comento, la cual se le entregó el 20 de noviembre de 2017.
Posteriormente, el 9 de marzo de 2018, radicó solicitud de revocatoria directa del fallo disciplinario. iii) En este caso debe tomarse el 9 de marzo de 2018 como la fecha en que se verificó la notificación por conducta concluyente de la resolución cuestionada, ya que para ese momento el demandante reveló conocer la decisión y buscó su revocatoria en sede administrativa. iv) Una vez el actor tuvo conocimiento del acto acusado, debió acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ya que la solicitud de revocatoria directa no interrumpe los términos de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme lo preceptúa el artículo 96 del cpaca. v) Así las cosas, el 9 de marzo de 2018 el accionante se notificó por conducta concluyente del acto acusado; sin embargo, solo hasta el 23 de noviembre de 2018 radicó la solicitud de conciliación prejudicial, esto es, por fuera del término de 4 meses establecido en el artículo 164 del cpaca.
En consecuencia, en el sub lite operó la caducidad del medio de control objeto de estudio. 2. Recurso de apelación El actor interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, con base en los siguientes razonamientos:[2] i) Para el momento en que inició el proceso disciplinario en contra del demandante, este ya no laboraba en el incora, entidad respecto de la cual se predicaba el incumplimiento de sus deberes funcionales, ya que esta fue suprimida. ii) La anterior situación condujo a que el investigado nunca hubiera sido vinculado ni notificado de la actuación que se estaba adelantando, inclusive, se le nombró un apoderado de oficio, pero este omitió sus deberes de defensa, ya que no presentó alegatos de conclusión ni apeló dicho correctivo. iii) La administración quebrantó los derechos del accionante al debido proceso y doble instancia, así como los principios de non bis in idem, legalidad, tipicidad y proporcionalidad que deben orientar la imposición de sanciones en materia disciplinaria. iv) El actor no es abogado y por ello solicitó la revocatoria directa de la sanción, en lugar de acudir directamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo; sin embargo, la entidad demandada nunca se pronunció frente a dicha petición, motivo por el cual decidió conferir poder a un abogado e interponer el medio de control de la referencia. Este contexto demuestra que el señor Barbosa Sánchez ha sido diligente en el ejercicio de su derecho de acción y, por tal motivo, no es posible declarar la caducidad de la presente demanda. 1.
CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico Consiste en determinar si en el presente caso es procedente confirmar el rechazo del medio de control de la referencia, por haber operado el fenómeno de la caducidad. Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; ii) notificación del fallo disciplinario; y iii) solución al caso concreto. 2.
Caducidad del medio de control Uno de los presupuestos procesales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el referente a que la demanda se interponga dentro del término fijado por el legislador, pues, de lo contrario, se configura la caducidad. En efecto, el ordenamiento constitucional ha establecido la garantía de acceso efectivo a la administración de justicia, la cual conlleva el deber de un ejercicio oportuno del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser discutidas en vía judicial.[3] En este orden de ideas, el fenómeno de la caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia de la presentación de las acciones judiciales excediendo el plazo que la ley establece para ello.
Además, es un presupuesto, ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a eliminar la incertidumbre que representa para la administración la eventual revocatoria de sus actos en cualquier tiempo. A su vez, esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio, pues, de no hacerlo, se pierde la oportunidad para acudir ante la administración de justicia.[4] Ahora bien, el artículo 164 del cpaca estableció los términos para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de los cuales es pertinente resaltar los que a continuación se trascriben, por estar directamente relacionados con el asunto objeto de la controversia, así: Artículo 164.
Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales; […].
De acuerdo con el anterior enunciado normativo, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses, contados a partir del día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de enjuiciamiento, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, que por ninguna circunstancia se puede revivir.
De otro lado, es pertinente tener en cuenta que de conformidad con el numeral 1) del artículo 164 del cpaca, la demanda podrá presentarse en cualquier tiempo, entre otras, en las siguientes situaciones: a) cuando las pretensiones versen sobre prestaciones periódicas; y, b) cuando se enjuicien actos producto del silencio administrativo. A su turno, al tenor de lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, la solicitud de conciliación suspende, por una sola vez, el término de caducidad del medio de control «hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero».[5] 3.
Notificación del fallo disciplinario En consonancia con lo expuesto en el anterior acápite, el acto de notificación reviste especial importancia para efectos de contabilizar el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Ahora bien, en relación con la notificación de los fallos disciplinarios, la Ley 734 de 2002 preceptúa lo siguiente: Artículo 101.
Notificación personal. Se notificarán personalmente los autos de apertura de indagación preliminar y de investigación disciplinaria, el pliego de cargos y el fallo. […] Artículo 107. Notificación por edicto. Los autos que deciden la apertura de indagación preliminar e investigación y fallos que no pudieren notificarse personalmente se notificarán por edicto. […].
Artículo 108. Notificación por conducta concluyente. Cuando no se hubiere realizado la notificación personal o ficta, o ésta fuere irregular respecto de decisiones o del fallo, la exigencia legal se entiende cumplida, para todos los efectos, si el procesado o su defensor no reclama y actúa en diligencias posteriores o interpone recursos contra ellos o se refiere a las mismas o a su contenido en escritos o alegatos verbales posteriores.
Conforme a la normativa antes descrita, se concluye que la notificación de los fallos disciplinarios debe efectuarse bajo los siguientes parámetros: i) El mecanismo principal de notificación es el personal. ii) Cuando, luego de intentarse la notificación personal, no es posible lograr la comparecencia del disciplinado, la administración se encuentra habilitada para surtir la notificación por edicto.[6] iii) En caso de que las decisiones disciplinarias no se hubieran comunicado al investigado de manera personal o por edicto, el legislador estableció la posibilidad de que aquellas se notificaran bajo la modalidad de la conducta concluyente.
Al respecto, la Corte Constitucional declaró exequible tal previsión normativa, con fundamento en los siguientes razonamientos:[7] Con todo, el legislador ha establecido otras formas subsidiarias de notificación: por estado, en estrados, por edicto y por conducta concluyente. Esta última forma de notificación, en esencia, consiste en que en caso de que la notificación principal, es decir la personal, no se pudo llevar a cabo o se adelantó de manera irregular, pero la persona sobre quien recaen los efectos de la decisión o su defensor, no actuaron en su momento pero lo hacen en diligencias posteriores o interponen recursos o se refieren al texto de la providencia en sus escritos o alegatos verbales, el legislador entiende que ese caso la persona tuvo conocimiento de la decisión. […].
En este orden de ideas, la conducta concluyente es una modalidad igualmente válida de notificación del fallo disciplinario y se erige en un mecanismo tendiente a subsanar las omisiones o irregularidades que se hayan presentado al intentar la comunicación por el mecanismo principal,[8] esto es, el personal o cuando fracasó la notificación por edicto. 4.
Caso concreto. Análisis de la Sala Para resolver el problema jurídico planteado, es oportuno hacer referencia a los siguientes elementos de juicio que se derivan de los documentos obrantes en el expediente:[9] - Mediante auto de 25 de abril de 2006, la Procuraduría Regional de Caldas dio apertura de investigación disciplinaria, radicado: 79-02513-2006,[10] en contra del señor Héctor Orlando Barbosa Sánchez, porque presuntamente incurrió en hechos constitutivos de falta disciplinaria cuando desempeñaba el cargo de coordinador del Grupo Administrativo y Financiero del incora - Regional del Magdalena Medio - Sede de La Dorada (Caldas).[11] - A través oficio de 25 de abril de 2006, el operador disciplinario intentó comunicar la existencia de la investigación a la dirección del demandante.[12] - Por medio de la Constancia Secretarial de 8 de mayo de 2006, la Procuraduría Regional de Caldas informó que la anterior citación fue devuelta por la oficina de correos «por no residir en esta dirección», por lo cual se procedió a la notificación por edicto.[13] - Mediante auto de 24 de julio de 2006, la Procuraduría Regional de Caldas formuló pliego de cargos en contra del demandante.[14] - A través de oficio de 25 de julio de 2006, la autoridad sancionadora intentó comunicar la anterior decisión al domicilio del actor.[15] Igualmente, comisionó a la Personería de La Dorada (Caldas) para que surtiera tal notificación.[16] - Por medio de Oficio 0131 de 11 de agosto de 2006, la Personería Municipal de La Dorada (Caldas) le comunicó al operador disciplinario que no podía cumplir la referida comisión, ya que «el señor héctor orlando barbosa sánchez, cambió de domicilio y no contamos su nueva ubicación».[17] - Mediante de auto de 14 de septiembre de 2006, la Procuraduría Regional de Caldas declaró «disciplinado ausente al señor héctor orlando barbosa sánchez» y, como consecuencia, le designó un apoderado de oficio, quien se notificó personalmente del pliego de cargos y presentó descargos.[18] - A través de la Resolución 046 de 14 de diciembre de 2007, la Procuraduría Regional de Caldas declaró la responsabilidad disciplinaria del accionante y le impuso la sanción de destitución e inhabilidad general por el término de 11 años.[19] - Por medio del Oficio p.r.c. 14 de 11 de enero de 2007, el mencionado ente de control citó al apoderado del investigado para notificarle personalmente la resolución sancionatoria.[20] Posteriormente, surtió la notificación por edicto fijado el 29 de enero de 2008 y desfijado el 31 de dichos mes y año.[21] - El 9 de marzo de 2018, el demandante solicitó la revocatoria directa de la Resolución 046 de 14 de diciembre de 2007 y precisó lo siguiente:[22] […] nunca fui notificado personalmente dentro del proceso disciplinario, y por esta razón no pude ejercer mi derecho de defensa y contradicción de las pruebas, ni participar dentro de las diversas etapas del proceso de la referencia, y que solo vine a conocer solo hasta el 20 de noviembre de 2017, fecha en la cual me autorizaron entrega de las copias del expediente, por habérselas solicitado a la Procuraduría Regional de Caldas, con el oficio de noviembre 15 de 2017 […], motivo por el cual considero, me encuentro dentro del tiempo de cinco (5) años, para presentar este recurso, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 122 a 127 de la Ley 734 de 2002 […].
Teniendo en cuenta el anterior contexto fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en los anteriores acápites, se confirmará el proveído impugnado, toda vez que en el sub lite se configuró la caducidad del medio de control de la referencia. Esta conclusión se funda en los siguientes razonamientos: i) Conforme al artículo 164 del cpaca, por regla general, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe presentarse dentro de 4 meses, contados a partir del día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de enjuiciamiento. ii) El actor sostuvo que no fue notificado de la actuación disciplinaria surtida en su contra y mucho menos del fallo sancionatorio; sin embargo, en el expediente se encuentra acreditado que solicitó copia de dicha decisión y, una vez pudo conocerla, solicitó su revocatoria directa. iii) La solicitud de revocatoria directa materializó la notificación por conducta concluyente,[23] pues con dicha petición el interesado reveló conocer el acto sancionatorio y se dio por suficientemente enterado de la decisión, es decir, que tuvo conocimiento íntegro de su existencia y contenido. [24] iv) La notificación por conducta concluyente cumplió con la finalidad de la publicidad de los actos administrativos, esto es, dotarlos de oponibilidad, garantizar el derecho fundamental al debido proceso y permitir la contradicción de las decisiones en sede administrativa, así como su eventual enjuiciamiento ante la jurisdicción. v) Una vez el interesado tuvo pleno conocimiento del correctivo sancionatorio, estimó pertinente solicitar su revocatoria directa, en lugar apelarlo o demandarlo en sede judicial; sin embargo, conforme al artículo 127 de la Ley 734 de 2002,[25] dicha solicitud no podía revivir los términos legales para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Inclusive, en virtud de lo dispuesto por el artículo 125 ibidem, el accionante podía elevar la solicitud de revocatoria directa y, de manera concomitante, interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de enjuiciar el fallo disciplinario, pues tal solicitud «es procedente aun cuando el sancionado haya acudido a la jurisdicción contencioso administrativa, siempre y cuando no se hubiere proferido sentencia definitiva». vi) En el presente caso, el plazo de caducidad debe contarse a partir del día siguiente a la fecha en que el actor se notificó por conducta concluyente del fallo disciplinario, lo cual ocurrió el 9 de marzo de 2018.[26] vii) Bajo este contexto, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debía radicarse entre el 10 de marzo de 2018 y el 10 de julio de dicho año. Sin embargo, solo hasta el 23 de noviembre de 2018[27] el accionante radicó la solicitud de conciliación extrajudicial, fecha para la cual había caducado el medio de control, por cuanto habían transcurrido más de ocho meses contados a partir de la notificación por conducta concluyente del acto sancionatorio ahora acusado.
Así las cosas, el señor Barbosa Sánchez cuestionó la legalidad de la Resolución 046 de 14 de diciembre de 2007 por fuera del término legalmente establecido, razón por la que se encuentra configurada la caducidad de la demanda objeto de análisis, en los términos indicados por el a quo. En consecuencia, el proveído impugnado será confirmado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A,
RESUELVE
Primero. Confirmar el auto de 8 de marzo de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante el cual rechazó la demanda de la referencia, por considerar que operó el fenómeno de la caducidad del medio de control, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Se ordena devolver el expediente al tribunal de origen, una vez se encuentre en firme esta decisión, para lo de su cargo.
Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Folios 203 a 206 del expediente. [2] Folios 210 a 223 del expediente. [3] Sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil. [4] Cfr. Sentencia de la Corte Constitucional C-652 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, «El derecho de acceso a la administración de justicia resultaría seriamente afectado en su núcleo esencial si, como lo anotó la Corte, “este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie”.
Tal interpretación, evidentemente llevaría a la parálisis total del aparato encargado de administrar justicia, e implicaría per se la inobservancia de ciertos derechos de los gobernados, en particular aquel que tienen las personas de obtener pronta y cumplida justicia». [5] Al respecto puede consultarse la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, consejero ponente: Dr. Enrique Gil Botero, 25 de noviembre de 2009, radicado: 05000 12 31 000 2009 00858 01 (37555), actor: Alfonso Manuel Gutiérrez Ricardo y otros, demandado: Nación, Consejo Superior de la Judicatura y Fiscalía general de la Nación. [6] Al respecto puede consultarse la sentencia de 21 de junio de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P.: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicado: 25000 23 42 000 2015 00687 01 (0534-2017), demandante: José Gustavo Moreno Porras. [7] Sentencia C-1076 de 2002, M.P. Dra. Clara Inés Vargas Hernández. [8] Consejo de Estado, Sección Tercera, C.P. Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, providencia de 9 de julio de 2014, radicado: 52001-23-31-000-2001- 01115-01 (29.741). [9] En el expediente se evidencia que contra el actor se surtió una actuación disciplinaria primigenia, pero fue anulada, razón por la cual el recuento fáctico solo se hará a partir del último proceso disciplinario que culminó con la expedición del acto sancionatorio demandado. [10] Folio 116 del expediente. [11] Folios 113 a 115 del expediente. [12] Folio 116 del expediente. [13] Folios 129 a 130 del expediente. [14] Folios 131 a 134 del expediente. [15] Folio 135 del expediente. [16] Folio 136 del expediente. [17] Folio 138 del expediente. [18] Folios 141 a 142, 154 a 155, 158 y 185 del expediente. [19] Folios 184 a 190 del expediente. [20] Folio 191 del expediente. [21] Folio 192 del expediente. [22] Folio 23 de expediente. [23] En torno a la solicitud de revocatoria directa como actuación constitutiva de una notificación por conducta concluyente, puede consultarse la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sección Cuarta, C.P. Dr. Milton Chaves García, sentencia de 29 de abril de 2020, radicado: 11001-03-27-000-2016-00051-00 (22646). [24] Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: - Sección Primera, C.P. Dr. Oswaldo Giraldo López, auto de 12 de julio de 2019, radicado: 11001-03-24-000-2018-00386-00, actor: Luis José Daza López. - Sección Segunda, Subsección B, C.P. Dr. César Palomino Cortés, auto de 30 de mayo de 2019, radicado: 05001-23-33-000-2015-00581-01(1960-16), actor: Hernán Alberto Pérez Pinzón. [25] Artículo 127.
Efecto de la solicitud y del acto que la resuelve. Ni la petición de revocatoria de un fallo, ni la decisión que la resuelve revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso-administrativas. Tampoco darán lugar a interponer recurso alguno, ni a la aplicación del silencio administrativo. [26] En torno a la aplicación de la notificación por conducta concluyente en materia disciplinaria, pueden consultarse las siguientes providencias: -Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez, sentencia de 5 de diciembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000-2019-04700- 00 (AC). - Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Dr. Carmelo Perdomo Cuéter, sentencia de 14 de junio de 2018, radicado: 11001-03-25-000- 2013-01628-00(4176-13). [27] Folios 19 a 22 del expediente.