SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA - Marco normativo / SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA - Sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016 / PROCEDENCIA - Identidad fáctica y jurídica con la sentencia a extender / IDENTIDAD JURÍDICA - No se configura / SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA - Rechaza La sentencia mencionada tuvo como objeto principal determinar si respecto de los derechos reclamados por la demandante, procedía o no declarar probado el fenómeno jurídico de la prescripción, y en caso de resultar ello negativo, analizar la posibilidad de declarar la existencia de una relación laboral y el consecuente pago de las acreencias respectivas, en aplicación de la figura del contrato realidad.

En ese orden, se evidencia que tampoco existe identidad jurídica, pues el caso de la demandante solo coincide de manera parcial con lo expuesto en la solicitud de unificación de jurisprudencia. Por otro lado, considera el Despacho desacertado afirmar que, mediante la providencia antes referida, esta Corporación fijó una regla jurisprudencial según la cual, la labor docente por su naturaleza es subordinada, dado que, pese a que se hizo referencia a dicho asunto, se determinó que la jurisprudencia de la Sección Segunda sobre el particular es pacífica, por tanto, no resultaba necesario unificar jurisprudencia sobre el particular, por el contrario, tanto en la parte considerativa como resolutiva de la sentencia de unificación citada se expuso con claridad los temas a unificar y las reglas jurisprudenciales fijadas, relacionadas con la prescripción en materia de contrato realidad, la forma en que se debe ordenar el restablecimiento del derecho y el ingreso base para su liquidación. De acuerdo con lo expuesto, considera el Despacho que mediante la solicitud de extensión de jurisprudencia objeto de análisis en la presente providencia, el apoderado de la convocante realizó una interpretación incorrecta y parcializada de la sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, con el objeto que se adelantara el trámite y eventualmente se ordenara la extensión de jurisprudencia en este caso, sin que exista lugar a ello.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinte (2020). Radicación número: 11001-03-25-000-2017-00637-00(3081-17) Actor: ALBA LUCÍA ULLOA MERLANO Demandado: MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA - SANTANDER Referencia: EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA - LEY 1437 DE 2011.

RECHAZA POR IMPROCEDENTE. El proceso de la referencia ha venido con informe secretarial de la Sección Segunda[1], con el fin de estudiar la solicitud de Extensión de Jurisprudencia de que trata el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011[2], para lo cual se dispone: I.

ANTECEDENTES De la solicitud de extensión de jurisprudencia ante la autoridad administrativa y su respuesta. 2. La señora Alba Lucía Ulla Merlano a través de apoderado judicial presentó solicitud el 15 de junio de 2019[3] ante el alcalde municipal de Floridablanca, pretendiendo se le extendieran los efectos de la sentencia de unificación jurisprudencial de 25 de agosto de 2016 proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda de esta Corporación dentro de la causa radicada bajo el No. 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15), en materia de contrato realidad, al considerar que se encontraba bajo los mismos supuestos fácticas y en consecuencia, solicitó: “I) Reconocer y pagar a la señora Alba Lucía Ulloa Merlano, el valor equivalente a los porcentajes de cotización correspondientes a pensión que debió trasladar a los fondos correspondientes durante el periodo acreditado que prestó sus servicios del 12 de mayo de 1995 a 30 de diciembre de 1999, suma que deberá actualizarse de conformidad con lo establecido en el articulo 187 (inciso final) del CPACA (….). 2) Que el tiempo laborado por Alba Lucía Ulloa Merlano, bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios durante el periodo comprendido del 12 de mayo de 1995 a 30 de diciembre de 1999, se de computar para efectos pensiónales.”[4] 3.

El Alcalde municipal de Floridablanca, mediante Oficio 671 de 27 de junio de 2017[5], desató desfavorablemente la anterior solicitud, en razón a que no existe presupuesto que permita acceder por vía administrativa y con ocasión al presente mecanismo, al reconocimiento del porcentaje de cotización correspondiente a pensión derivados del contrato realidad de la convocante por los años de 1996 a 1999.

Solicitud de extensión de la jurisprudencia ante el Consejo de Estado. 4. La convocante acudió ante esta Corporación en fecha de 19 de julio de 2017[6] con el fin de solicitar la extensión de los efectos de la sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016 proferida por la Sección Segunda de este cuerpo colegiado dentro de la causa radicada bajo el No. 23001-23-33- 000-2013-00260-01(0088-15) y en consecuencia, se declare la existencia de un relación laboral entre las partes desde el 12 de mayo de 1995 al 30 de diciembre de 1999 y se ordene a pagarle “el valor equivalente a los porcentajes de cotización correspondientes a pensión que debió trasladar a los fondos correspondientes durante el periodo acreditado que prestó sus servicios (…)”. 5.

Así mismo solicitó, que el tiempo laborado como docente en la modalidad de contrato de prestación de servicios se debía computar para efectos pensionales. De la identidad fáctica 6. Indica que, la sentencia de unificación invocada reconoció a la demandante dentro del proceso ordinario la existencia de una relación laboral con el municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba), por haber laborado como maestra para dicho ente territorial a través de contratos sucesivos de prestación de servicios, razón por la que, ordenó el pago de las cotizaciones al fondo de pensiones que debió realizar el respectivo fondo de pensiones y aunado a esto, declaró el tiempo laborado como docente debía computarse para efectos pensiónales. 7.

En ese orden, la señora Alba Lucía Ulloa Merlano, considera que se encuentra en la misma situación fáctica que la de la demandante en la citada providencia, esto es, se desempeñó como docente vinculada a una institución educativa a cargo de entidad territorial mediante contratos de prestación de servicios sin solución de continuidad, con sujeción al horario, calendario escolar, reglamento y a las instrucciones impartidas por los superiores jerárquicos, por tanto, resulta procedente la extensión de los efectos de la sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016.

De la identidad jurídica 8. Como fundamento de la presente solicitud de extensión de jurisprudencia, el apoderado de la señora Ulloa Merlano afirma que existe identidad jurídica entre el presente asunto y la sentencia de unificación invocada, por cuanto, en dicha providencia se determinó que el contrato de prestación de servicios se desvirtúa cuando se demuestran los tres elementos que constituyen la relación laboral, los cuales son, prestación del servicio personal, remuneración y subordinación, exigencias que una vez reunidas dan lugar a declarar la existencia de una relación laboral con el Estado y el derecho al pago de las prestaciones sociales y de las cotizaciones a pensión que corresponden al empleador, lo anterior, en virtud del principio de supremacía de la realidad sobre las formas.

II. CONSIDERACIONES 9. De acuerdo con los antecedentes expuestos de manera sintética, corresponde al Despacho determinar si resulta procedente adelantar el trámite previsto en el artículo 269 de la Ley 1437 de 2011. Para tal efecto, se hará alusión a los requisitos de procedibilidad de la solicitud de extensión de jurisprudencia y, en virtud de ello, se estudiará el caso concreto.

Requisitos de procedibilidad. 10. Del análisis de los artículos 102 y 269 de la Ley 1437 de 2011 se colige que, para el trámite de las solicitudes de extensión de jurisprudencia ante el Consejo de Estado, se debe acreditar los siguientes requisitos: i) Agotamiento del trámite previo contemplado en el artículo 102 ibídem, es decir, que el interesado debe solicitar a la autoridad legalmente competente, el reconocimiento de un derecho mediante la extensión de los efectos de una sentencia de unificación de jurisprudencia expedida por el Consejo de Estado, para lo cual deberá justificar que se encuentra en la misma situación fáctica y jurídica que el demandante en la providencia invocada.

Además, la respectiva petición deberá reunir los requisitos formales que se referencian a continuación: a) La designación de la entidad a la que se dirige la petición; b) Los nombres y apellidos completos del solicitante y de su representante y/o apoderado; c) El objeto claro de la petición; d) Las razones en que se fundamenta la petición; e) La indicación de las peticiones presentadas con el mismo propósito (el reconocimiento de un derecho), previo a la solicitud la extensión de jurisprudencia; f) Las pruebas que la fundamentan y que tenga en su poder con la enunciación de aquéllas que reposen en los archivos de la entidad, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso; g) Copia o al menos la referencia de la sentencia de unificación que invoca en su favor. ii) Existir respuesta negativa total o parcial de la solicitud de extensión de jurisprudencia o no haber sido resuelta, evento en el cual, el interesado deberá acudir ante esta Corporación, dentro de los 30 días siguientes, para los fines a que alude el artículo 269 ejusdem[7]. iii) Que la pretensión judicial no haya caducado[8]. 11.

Expuesto lo anterior, el Despacho verificará el cumplimiento de los requisitos de la solicitud presentada, encontrado lo siguiente: Caso concreto. 12. De acuerdo con lo expuesto en el acápite antecedente, se evidencia que, uno de los requisitos de procedencia de la solicitud de extensión de jurisprudencia ante el Consejo de Estado, en los términos de los artículos 102 y 169 de la Ley 1437 de 2011, es que el convocante justifique encontrarse en la misma situación fáctica y jurídica del la persona que actuó como demandante en la sentencia de unificación invocada en la respectiva petición, y cuyos efectos pretende sean aplicados en su situación particular. 13.

Con el objeto de verificar el cumplimiento de dicho presupuesto, el Despacho encuentra que, el apoderado de la señora Ulloa Merlano considera que ésta se encuentra en la misma situación fáctica de la demandante en la sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en materia de contrato realidad[9], dado que, ambas desempeñaron la labor de docente ante una institución educativa de naturaleza oficial, adscrita a una entidad territorial, cuya vinculación se produjo por la suscripción de un contrato de prestación de servicios, además, en ejercicio de sus funciones debían cumplir de forma permanente con un horario de trabajo, las instrucciones impartidas por los superiores jerárquicos, y los reglamentos a los cuales se encuentra sometida la mencionada profesión. 14.

Del análisis de la providencia invocada por la solicitante, encuentra la Ponente que si bien es cierto, la demandante se desempeñó como docente en una institución educativa de naturaleza oficial en virtud de varios contratos de prestación de servicios, suscritos entre el 1 de julio de 1986 y el 30 de diciembre de 1997, también lo es que, este no fue el único fundamento fáctico que la motivó a acudir a la jurisdicción, dado que, en el caso citado se observa la ocurrencia de otros hechos relevantes, tales como la existencia de una relación laboral entre la accionante y la entidad territorial a partir de 1998, hasta el 2010, cuando fue declarada insubsistente[10]. 15.

Ahora bien, en atención que, en el presente caso, la señora Alba Lucía Ulloa Merlano, quien actúa como solicitante, no acreditó haber tenido una relación laboral con la entidad convocada, con posterioridad a los distintos contratos de prestación de servicios celebrados, y mucho menos, haber sido declarada insubsistente, es claro que, no existe identidad o correspondencia fáctica entre el asunto de la referencia y el resuelto en la aludida providencia de unificación. 16.

Adicional a ello, advierte el Despacho que, si bien es cierto mediante la sentencia de unificación se realizó un estudio de los elementos que desvirtúan el contrato de prestación de servicios bajo el principio de realidad sobre las formas, lo que tuvo como consecuencia que en la sentencia de unificación cuyos efectos pretende la solicitante se apliquen en su caso, la Sección Segunda del Consejo de Estado, formulara como problema jurídico, determinar si a la demandante le asiste razón o no para reclamar el pago de acreencias laborales en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, durante el tiempo que estuvo vinculada como docente contratista, este planteamiento fue generado de forma subsidiaria o condicionada al siguiente planteamiento: “Problema jurídico.

Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar (i) si resulta procedente declarar la prescripción de la totalidad del derecho deprecado, pese a estar concernidos los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, (…)” 17. Entonces, la sentencia mencionada tuvo como objeto principal determinar si respecto de los derechos reclamados por la demandante, procedía o no declarar probado el fenómeno jurídico de la prescripción, y en caso de resultar ello negativo, analizar la posibilidad de declarar la existencia de una relación laboral y el consecuente pago de las acreencias respectivas, en aplicación de la figura del contrato realidad.

En ese orden, se evidencia que tampoco existe identidad jurídica, pues el caso de la demandante solo coincide de manera parcial con lo expuesto en la solicitud de unificación de jurisprudencia 18. Por otro lado, considera el Despacho desacertado afirmar que, mediante la providencia antes referida, esta Corporación fijó una regla jurisprudencial según la cual, la labor docente por su naturaleza es subordinada, dado que, pese a que se hizo referencia a dicho asunto, se determinó que la jurisprudencia de la Sección Segunda sobre el particular es pacífica[11], por tanto, no resultaba necesario unificar jurisprudencia sobre el particular, por el contrario, tanto en la parte considerativa como resolutiva de la sentencia de unificación citada se expuso con claridad los temas a unificar y las reglas jurisprudenciales fijadas, relacionadas con la prescripción en materia de contrato realidad, la forma en que se debe ordenar el restablecimiento del derecho y el ingreso base para su liquidación. Sobre el citado aspecto, la parte resolutiva de la previdencia mencionada señaló lo siguiente: 1.º Unifícase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, en el sentido de que (i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (…) 2.° Unifícase la jurisprudencia en lo referente a que en las controversias relacionadas con el contrato realidad, (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro- contratista corresponderá a los honorarios pactados, por las razones indicadas en la motivación. 19.

De acuerdo con lo expuesto, considera el Despacho que mediante la solicitud de extensión de jurisprudencia objeto de análisis en la presente providencia, el apoderado de la convocante realizó una interpretación incorrecta y parcializada de la sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, con el objeto que se adelantara el trámite y eventualmente se ordenara la extensión de jurisprudencia en este caso, sin que exista lugar a ello. 20.

En mérito de lo expuesto, el Despacho rechazará la presente solicitud de extensión de jurisprudencia, por cuanto no existe identidad fáctica ni jurídica con el caso de la demandante en la sentencia de unificación invocada. En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE

PRIMERO: RECHAZAR la solicitud incoada por la señora Alba Lucía Ulloa Merlano través de apoderada judicial, en ejercicio del mecanismo previsto en el artículo 269 de la Ley 1437 de 2011, mediante el cual solicita la extensión de los efectos de la sentencia de unificación jurisprudencial proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 25 de agosto de 2019.

SEGUNDO: RECONOCER personería al abogado José Santos Navarro Galván, identificado con C.C. No. 13.571.760 y T.P. No. 275.236 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la señora Alba Lucía Ulloa Merlano, en los términos del poder especial que obra a folio 77 del expediente. Notifíquese y cúmplase. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Consejera Ponente Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] De 26 de julio de 2019, visible a folio 76 del expediente. [2] “ARTÍCULO 269.

Procedimiento para la Extensión de la Jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros. Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este Código, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompañará la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente.

Inciso modificado por el artículo 616 del Código General del Proceso - Ley 1564 de 2012. Del escrito se dará traslado a la administración demandada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado por el término común de treinta (30) días para que aporten las pruebas que consideren. La administración y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado podrán oponerse por las mismas razones a las que se refiere el artículo 102 de este código.

(…)” [3] Folios 2 a 8. [4] Folio 4. [5] Folios 63 a 64. [6] Folios 65 a 73. [7] “Artículo 102. Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades. […] Contra el acto que reconoce el derecho no proceden los recursos administrativos correspondientes, sin perjuicio del control jurisdiccional a que hubiere lugar.

Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado. En estos casos, el solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de este Código.” [8] “Artículo 102.

Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades. […] el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensión judicial no haya caducado.” [9] Ibídem. [10] La sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016 señala en el acápite de fundamentos fácticos lo siguiente: “Que (i) desde el 1 de julio de 1986 hasta el 30 de diciembre de 1997, estuvo vinculada mediante contratos de prestación de servicios, como “maestra municipal”;

(ii) para el año 1998 fue “…amparada por la ley 60 y 115 situación legalizada atreves del decreto N° 057 de enero 31 de 2002 por no estar certificado el municipio…” (sic); (iii) continuó vinculada como maestra en la escuela “nuevas aguas coloradas” desde el “…01 de febrero de 2002 hasta [el] 10 de Marzo de 2011” (sic); y (iv) fue declarada “…insubsistente mediante decreto 1041 de 12 de julio de 2010 sin que [en] dicho acto mediara el por qué (sic) se estaba tomando esta decisión”. [11] Al respecto afirmó: (…)“Este criterio coincide con la línea jurisprudencial consolidada de las subsecciones de esta Sala, en el sentido de que la labor del docente contratista no es independiente, sino que el servicio se presta de manera personal y subordinada al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público de la educación. Igualmente, es menester anotar que la actividad docente no se desarrolla en virtud de la coordinación imperante en los contratos de prestación de servicios, comoquiera que se cumple conforme a las instrucciones, directrices y orientaciones de sus superiores en el centro escolar, la secretaría de educación territorial y el Ministerio de Educación Nacional, es decir, no bajo su propia dirección y gobierno, de lo cual se infiere que la subordinación y la dependencia se encuentran inmersas en dicha labor, esto es, connaturales al ejercicio docente sujeto a los reglamentos propios del magisterio.

(…)