ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / AUSENCIA DE CARGA ARGUMENTATIVA DE LA IMPUGNACIÓN / TÉRMINO DE IMPUGNACIÓN DE LA SENTENCIA DE ACCIÓN DE TUTELA / SUSTENTACIÓN DE LA IMPUGNACIÓN – No se realizó [L]os actores, en su escrito de impugnación, no plantearon ningún argumento jurídico de fondo con el fin de efectuar algún reproche contra la sentencia proferida en primera instancia el 18 de mayo de 2020, por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por cuanto solamente indicaron que: “[…] me permito IMPUGNAR el fallo proferido dentro del asunto de la referencia por la Subsección C, Sección Tercera del Consejo de Estado, fechado a 18 de mayo del año avante, publicado en el sitio web de la Corporación los días 24 y 27 del presente mes y año […] En el trámite correspondiente al recurso de alzada, expondré los fundamentos de mi discrepancia frente al aludido fallo. […]”, pero en esta instancia, no presentaron ningún tipo de argumentación jurídica, por lo que la Sala no puede emitir un pronunciamiento de fondo.
( ) el actor en el escrito de impugnación solamente manifestó que “[…] En el trámite correspondiente al recurso de alzada, expondré los fundamentos de mi discrepancia frente al aludido fallo […]”, lo que evidencia que, dentro del término otorgado por el artículo 31 del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 1991, no argumentó de manera razonable, persuasiva y convincente las razones de índole jurídica por las cuales, a su juicio, la decisión proferida en primera instancia debía revocarse.
( ) el Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 1991 no establece una oportunidad procesal adicional para exponer los argumentos de la impugnación, de forma que, de conformidad con el artículo 31 de la norma referida, corresponde al interesado plantear los argumentos de su impugnación, dentro de los 3 días otorgados para impugnar la sentencia de primera instancia. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 31 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01249-01(AC) Actor: ERICA ELIZABETH SÁNCHEZ SÁNCHEZ Y OTROS Demandado: JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE PASTO Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Tema: Impugnación de fallos de tutela / deber de cumplir con una carga argumentativa mínima Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso, ii) acceso a la administración de justicia e iii) igualdad Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por los actores contra la sentencia de tutela de 18 de mayo de 2020 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por medio de la cual declaró improcedente el amparo.
La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.
ANTECEDENTES La solicitud 1. Los actores[1], a través de apoderado[2], presentaron solicitud de tutela contra el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño, porque, a su juicio, el Juzgado, al proferir la sentencia de 29 de junio de 2018 y, el Tribunal, al proferir la sentencia de 2 de septiembre de 2019 dentro del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 52001 33 33 001 2013 00089 01, vulneraron sus derechos fundamentales invocados supra.
Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Erica Elizabeth Sánchez Sánchez se encontraba en estado de embarazo, por lo que asistió a controles médicos en la E.S.E. Juan Pablo II de Linares – Nariño desde el 19 de mayo de 2010. De conformidad con dos ecografías ginecoobstétricas, se definió que el alumbramiento podía presentarse entre el 25 de diciembre de 2010 y el 1º. de enero de 2011. 4.
Afirmó que a finales de diciembre acudió al Centro de Salud de Tabiles, adscrito a la E.S.E. Juan Pablo II, en busca de atención médica, pero según le manifestaron, debía esperar unos días más para el parto. No obstante, se le sugirió que solicitara la realización de una cesárea por encontrarse dentro de las fechas probables de este. 5.
Indicó que el 4 de enero de 2011, a las 9:20 a.m., fue atendida en la E.S.E. Juan Pablo II. En su historia clínica de urgencias se consignó “[…] Primijestante (sic) es citada a control, al momento asintomática, niega pérdidas vaginales y premonitorios, percibe movimiento fetal, niega dolor tipo contracción […] Embarazo 41 sss x Ecografía temprana, /40,4 x […] - Embarazo Postérmino - Error de Amenorrea - Alto riesgo maternofetal […]”, razón por la cual la remitieron a la Fundación Hospital San Pedro en el Municipio de Pasto. 6.
Sostuvo que el 6 de enero de 2011, a las 6:00 a.m., se registró en la historia clínica la presencia de contracciones uterinas y percepción de movimientos fetales y que, a las 4:45 p.m. y a las 5:45 p.m. se verificó la frecuencia cardiaca del bebé, lo que daba cuenta de que vivía. Afirmó que posteriormente, se ordenó cesárea de urgencia y que a las 11:45 p.m. se confirmó la muerte del nonato, bajo el diagnóstico preoperatorio de “[…] sufrimiento fetal agudo […]” y postoperatorio de “[…] óbito fetal […]”, por lo que se solicitó estudio hispatológico del feto y de la placenta para esclarecer causa de muerte.
Posteriormente, el diagnóstico señaló: “[…] PLACENTA ALUMBRAMIENTO – SUGESTIVO DE CORIOANGIOMA […]”, requiriéndose examen de inmunohistoquímica para su confirmación. 7. Los actores instauraron demanda contra la E.S.E. Juan Pablo II del Municipio de Linares, la Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud “EMSSANAR” y la Fundación Hospital San Pedro, en ejercicio del medio de control de reparación directa, con el fin de que se les declarara administrativamente responsables de los daños que se les ocasionaron con la errada atención médico asistencial que recibiera la señora Erica Elizabeth Sánchez Sánchez, que el 6 de enero de 2011 culminó con la muerte de su hijo no nacido.
Sentencia proferida el 29 de septiembre de 2019 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pasto dentro del medio de control de reparación directa identificado con número único de radicación 52001 33 33 001 2013 00089 00 8. El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pasto accedió parcialmente a las pretensiones de los actores[3]. 8.1.
La autoridad judicial demandada consideró que a la E.S.E. Juan Pablo II de Linares y a la E.P.S. EMSSANAR no les asistía responsabilidad en la muerte del nasciturus, porque no se evidencia negligencia alguna, puesto que no se negó a la gestante ninguna autorización médica, que la remisión se realizó en tiempo oportuno y de forma diligente, y que nada tuvieron que ver con la producción efectiva del daño. 8.2.
En relación con la responsabilidad del Hospital San Pedro adujo que con las pruebas que se aportaron, no se puede establecer cuál fue la causa directa del óbito fetal, porque no se aportó la necropsia del cadáver, razón por la cual, advirtió que no había respaldo probatorio respecto del argumento de que el óbito fetal se produjo por un corioangioma, frente a lo que recordó que, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, cuando se desconoce la causa eficiente de la muerte del nasciturus, si la evolución del embarazo fue normal, pero el alumbramiento no fue satisfactorio, ello constituye un indicio de una falla ginecobstétrica. 8.3.
Desestimó la prueba pericial por considerar que no tenía un sustento científico adecuado que le permitiera obtener una convicción razonable sobre los hechos materia del proceso, en tanto que no contenía un estudio completo de la historia clínica, toda vez que, en términos muy generales, se limitó a señalar que la atención médica fue adecuada y planteó que el óbito fetal obedeció probablemente a otras causas pero no arribó a una conclusión. 8.4.
Concluyó, del análisis de la historia clínica, que el Hospital San Pedro no cumplió con la Guía de Práctica Clínica para la Prevención, Detección Temprana y Tratamiento de las Complicaciones del Embarazo, Parto o Puerperio – 2013 del Ministerio de Salud. Afirmó que la causa del daño fue la falta de monitoreo fetal electrónico permanente y de auscultación a la gestante, así como la verificación de los signos vitales de la madre y del nasciturus, con lo cual se podía corroborar el bienestar del feto. 9.
Inconformes con la decisión, el Hospital San Pedro y los actores presentaron recurso de apelación. Sentencia proferida el 2 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Nariño dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 52001 33 33 001 2013 00089 01 10. El Tribunal Administrativo de Nariño resolvió: “[…] PRIMERO.- Revócanse los ordinales segundo, tercero, quinto y sexto de la decisión contenida en la sentencia que, el 29 de junio de 2018 emitió el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pasto, dentro del proceso promovido por los señores Pedro Fernando Rodríguez Bermúdez y otros, en contra de la Empresa Social del Estado Juan Pablo II del Municipio de Linares, Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud “EMSSANAR” y la Fundación Hospital San Pedro, por las razones que se consignan en este fallo.
Consecuencialmente, se niegan las pretensiones de la demanda. SEGUNDO.- Condénase en costas, en esta instancia, a la parte demandante, en favor de la parte demandada. Tásense por la Secretaría del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pasto. […]”. 10.1. Recordó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido reiterativa en señalar que el régimen que se debe aplicar para valorar los hechos en los cuales se comprometa el accionar de un agente del Estado en la prestación del servicio médico, es el de la falla probada del servicio, que implica que corresponde a quien alega el hecho dañoso, demostrar los sucesos que causaron el perjuicio y el nexo con la actividad de la demandada. 10.2.
Afirmó que la atención que se brindó a la paciente fue adecuada para la condición que presentaba, lo cual corroboraba con las pruebas aportadas que no fueron objetadas. Precisó que si bien los actores alegaron que la demora en la remisión permitió el óbito fetal, de la diligencia pericial advertía que el deceso del nasciturus pudo ocurrir por un tumor denominado corioangioma, que puede causar la muerte del feto antes del parto, o del niño recién nacido, porque inhibe el crecimiento del niño o de la placenta, o el paso de la sangre hacia el bebé, o que pudo tener otra causa, lo cual no se pudo dilucidar por el experto, porque no se llevó a cabo la necropsia, toda vez que los parientes se negaron a autorizarla. 10.3.
Concluyó que no era posible establecer, que respecto del embarazo y la posibilidad de parto normal de la señora Erica Elizabeth Sánchez Sánchez hubiera un error de diagnóstico, ni una negligencia que se concretara en la omisión de utilizar todos los recursos al alcance del personal médico asistencial para realizar una valoración oportuna y adecuada.
Afirmó que si hubiere existido una disminución de periodicidad de los monitoreos fetales, esta no se puede considerar como una falla del servicio, o como la causa eficiente del daño, ni como el sustento para admitir que existió una pérdida de oportunidad, porque, de conformidad con la jurisprudencia, para que se pueda declarar que existió esta figura, es necesario demostrar que el paciente tenía una oportunidad de sobrevida, o de recuperación de la salud, lo cual no se demostró porque no existía la prueba del resultado de la necropsia.
La solicitud de tutela Pretensiones 11. Los actores solicitaron en su escrito de tutela: “[…] 1. Tutelar en nuestro favor los derechos fundamentales invocados y aquellos cuya vulneración resulte probada. 2. Declarar la nulidad de la providencia de segunda instancia proferida el 02 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Nariño con ponencia de la Magistrada BEATRIZ ISABLE MELODELGADO PABÓN dentro del Proceso de Reparación Directa 52-001-33-33-001-2013-00089-00 (6582). 3.
Ordenar a la citada autoridad judicial se sirva proferir nueva sentencia declarando que Fundación hospital San Pedro es responsable administrativa y patrimonialmente por los perjuicios materiales y morales ocasionados a los demandantes el 6 de enero del 2011, con ocasión de la muerte del nasciturus concebido por ÉRICA ELIZABETH SÁNCHEZ SÁNCHEZ y PEDRO FERNANDO RODRÍGUEZ BERMÚDEZ, de conformidad con la realidad procesal otorgada por el material probatorio recaudado; asimismo que se realicen los demás ordenamientos consecuenciales a ello tal como se invocaron en la demanda. 4.
Los demás que su Señoría tenga a bien impartir. 5. Se advierta a las autoridades judiciales accionadas sobre las sanciones que pueden imponerse en caso de desacato. […]”. 11.1. Señalaron que el Tribunal Administrativo de Nariño incurrió en un defecto procedimental y en un defecto fáctico. 11.2. En cuanto al defecto procedimental señalaron que la autoridad judicial no realizó un análisis crítico de las pruebas aportadas y de los argumentos presentados en los alegatos de conclusión, que dan cuenta de la defectuosa atención médico asistencial prestada.
Además, cuestionaron que se declarara de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por activa a la que calificaron de “[…] injusta, sorpresiva y tardía […]”, toda vez que, a su juicio, el juez tenía el deber de adoptar las medidas de saneamiento necesarias o de requerir la prueba del registro civil, si advertía la falencia. 11.3.
En relación con el defecto fáctico afirmaron que se omitió realizar una valoración razonable del material probatorio que permitía concluir que la atención médico asistencial brindada no se produjo conforme a la lex artis ni a los protocolos de manejo y guías clínicas de la Fundación Hospital San Pedro. En ese sentido, resaltaron que el personal hospitalario, luego de la aplicación de la oxitocina, no actuó como se define en la “[…] GUÍA DE ATENCIÓN INTEGRAL PARA LA PREVENCIÓN, DETECCIÓN TEMPRANA Y TRATAMIENTO DE LAS COMPLICACIONES DEL EMBARAZO, PARTO O PUERPERIO […]”, esto es, la realización de un nuevo tacto vaginal cuatro horas después de iniciada la perfusión, con el fin de verificar la dilatación o, en su defecto, revaluar el caso para tomar en consideración la posibilidad de practicar una cesárea. 11.4.
Cuestionaron la administración de Tramadol, en tanto que afirmaron que está contraindicada en el embarazo según varios artículos médicos, por cuanto genera efectos adversos y peligrosos para la madre y el hijo. Además, sostuvieron que el personal hospitalario prescindió disponer de la “[…] confirmación del diagnóstico SUGESTIVO de corioangioma […]”, pese a que el patólogo señaló que se requería estudio de inmunohistoquímica para su convalidación. Actuación 12.
El Despacho Sustanciador de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante auto de 27 de abril de 2020; i) admitió la acción de tutela, ii) ordenó notificar al del Tribunal Administrativo de Nariño y al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pasto y, iii) vinculó a la Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud EMSSANAR – ESS - Seccional Pasto, a la Fundación Hospital San Pedro de Pasto, a la Empresa Social del Estado Juan Pablo II del municipio de Linares – Nariño y a los señores Carmen Ofelia Sánchez Rodríguez, Miliciades Nemeciano Sánchez Rodríguez y Célimo Benicio Rodríguez Gualmatán, en calidad de terceros con interés legítimo en el resultado del proceso, a quienes concedió un término de dos (2) días para que rindieran un informe sobre el particular.
Intervenciones de las partes demandadas y de las partes vinculadas 13. El Tribunal Administrativo de Nariño sostuvo que la sentencia que se ataca tuvo como fundamento el hecho de que procesalmente no se demostró que el deceso fuera consecuencia de una falla en el servicio imputable a las demandadas o que la misma se les pudiera imputar, pues, aparentemente el nonato falleció por causa de un corioangioma al que se hizo referencia en la experticia que se desarrolló en la práctica de pruebas, y sobre el cual no se efectuó reparo alguno por la parte demandante.
Agregó que “jurídicamente no es posible que ahora, vía tutela, la parte actora pretenda deducir consecuencias favorables de las falencias fácticas que se consignaron en la demanda y de la imposibilidad de demostrar lo que en realidad no ocurrió”. Finalmente, solicitó que se negara la solicitud de amparo. 14. La Fundación Hospital San Pedro solicitó denegar las pretensiones por carecer de sustento probatorio, científico y fáctico.
Adujo que la atención se dio por personal experto, de acuerdo con los hallazgos clínicos, la sintomatología de la gestante, el monitoreo fetal y los protocolos médicos. Agregó, que los tratamientos hospitalarios no pueden estar sujetos a los criterios de los pacientes, sino que dependen del galeno tratante y de la situación particular del caso. 15.
La E.P.S. EMSSANAR indicó que no se demostró que la causa de muerte del nasciturus haya sido por falta de tratamiento efectivo, de un diagnóstico inapropiado o de una remisión tardía, como que tampoco hubo una vulneración de derechos fundamentales al interior del proceso ordinario. 16. El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pasto y la Empresa Social del Estado Juan Pablo II del municipio de Linares – Nariño guardaron silencio en esta oportunidad procesal.
La sentencia impugnada 17. La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia proferida el 18 de mayo de 2020, resolvió lo siguiente: “[…]
PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado por Erica Elizabeth Sánchez Sánchez y otros, con base en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito. […]”. 17.1. Como fundamento de su decisión, señaló que la solicitud de amparo no satisfacía el requisito de relevancia constitucional, pues pese a que cumplió la carga argumentativa requerida, advirtió que los actores hicieron uso del mecanismo constitucional para revivir el análisis jurídico efectuado por los despachos judiciales demandados, con el fin de forzar una nueva revisión de las pruebas con el fin de que se acceda a los argumentos según los cuales i) todos los demandantes estaban legitimados para actuar en el proceso y, ii) la muerte del nonato ocurrió por una negligencia de las demandadas, pese a que, el juez natural no advirtiera el cumplimiento de los requisitos para tal legitimación –de algunos de los demandantes– y, por el otro, el ad quem resolviera que la accionante no logró comprobar cuál fue la causa del deceso, en tanto no se realizó la necropsia al cuerpo ni el examen de hinmunohistoquímica que confirmara el estudio patológico del corioangioma. 17.2.
Sostuvo que, para tal fin, los actores argumentaron que las decisiones atacadas omitieron el caudal probatorio que daba cuenta del mal servicio médico y hospitalario prestados que llevaron a la muerte del nasciturus; así como el deber de verificar la legitimación en la causa por activa y desplegar las labores necesarias para acreditarla. La impugnación 18.
Los actores, impugnaron la sentencia proferida el 18 de mayo de 2020, en el siguiente sentido: “[…] me permito IMPUGNAR el fallo proferido dentro del asunto de la referencia por la Subsección C, Sección Tercera del Consejo de Estado, fechado a 18 de mayo del año avante, publicado en el sitio web de la Corporación los días 24 y 27 del presente mes y año, decisión que hasta el momento, no ha sido notificada a los correos electrónicos suministrados por el suscrito.
En el trámite correspondiente al recurso de alzada, expondré los fundamentos de mi discrepancia frente al aludido fallo. […]”. 19. La sentencia de tutela proferida el 18 de mayo de 2020 por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, fue notificada el 30 de julio de 2020. 20. Los actores, a través de apoderado, mediante escritos recibidos el 3 y 4 de agosto de 2020, presentaron nuevo escrito de impugnación, en los siguientes términos: “[…] toda vez que el día 31 de julio del año avante recibí notificación vía correo electrónico del fallo fechado a 18 de mayo del año avante proferido dentro del asunto de la referencia por la Subsección C, Sección Tercera del Consejo de Estado, encontrándome en el término previsto por el artículo 31 del decreto 2591 de 1991, me permito manifestar que reitero el RECURSO DE IMPUGNACIÓN en contra de la aludida providencia. Itero que, en el trámite correspondiente al recurso de alzada, expondré los fundamentos de mi discrepancia. […]”.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 21. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; el artículo 1.º del Decreto núm. 1983 de 30 de noviembre de 2017, por el cual se establecen reglas para el reparto de la acción de tutela; y, el Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019.
Generalidades de la acción de tutela 22. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.
Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Problemas jurídicos 23. En el caso sub examine, los problemas jurídicos que debe resolver la Sala consisten en determinar si, en efecto: i) es procedente conocer y decidir de fondo la impugnación presentada contra la sentencia de tutela proferida el 18 de mayo de 2020, por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, y de ser así; ii) establecer si, es procedente la acción de tutela acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales y especiales de procedibilidad contra providencias judiciales. 24.
Para resolver los anteriores problemas jurídicos esta Sala analizará los siguientes temas: i) la impugnación de las sentencias de tutela; ii) los sujetos de especial protección constitucional dentro del marco del Estado Social de Derecho, iii) análisis del caso concreto, y finalmente las iv) conclusiones de la Sala. La impugnación de los fallos de tutela 25.
El artículo 31 del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 1991[4] dispone lo siguiente: “[…] Artículo 31. Impugnación del fallo. Dentro de los tres días siguientes a su notificación el fallo podrá ser impugnado por el Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano correspondiente, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato.
Los fallos que no sean impugnados serán enviados al día siguiente a la Corte Constitucional para su revisión […]”. 26. En ese orden de ideas, con base en lo anteriormente expuesto, dentro del marco de la acción de tutela se establece el derecho de la doble instancia en la que la parte actora podrá lograr por medio del respectivo escrito de impugnación, que su caso sea estudiando y revisado por otro juez constitucional, y cuenta, además, con la posibilidad de que la sentencia de tutela adversa a sus pretensiones sea revisada eventualmente por la Corte Constitucional.
La Corte Constitucional, frente al alcance de la impugnación, ha dicho[5]: “[…] La jurisprudencia constitucional ha señalado en reiteradas ocasiones que la doble instancia guarda estrecha relación con el debido proceso como forma de garantizar la recta administración de justicia, y se constituye en un mecanismo para que el superior jerárquico de la autoridad judicial que realizó el pronunciamiento, evalúe los argumentos debatidos y adopte una decisión definitiva, bien sea confirmando o revocando la sentencia de primera instancia […]”. 27.
Debe señalarse además, que el derecho a la doble instancia dentro del marco de la acción de tutela constituye uno de los principales pilares del Estado Social de Derecho, toda vez que garantiza, en forma eficaz y plena, el derecho fundamental de defensa al permitir que el superior jerárquico del funcionario encargado de tomar una decisión en primera instancia, pueda adoptar una nueva decisión judicial, estudiando y revisando las pruebas y los argumentos jurídicos planteados por el impugnante.
Los sujetos de especial protección constitucional dentro del marco del Estado Social de Derecho 28. Los sujetos de especial protección constitucional son aquellas personas que, debido a su condición psicológica, social o física, merecen acciones positivas por parte del Estado, con el fin de lograr una verdadera igualdad real y efectiva.
En ese orden de ideas, los incisos segundo y tercero del artículo 13 de la Constitución Política de 1991, disponen que: “[…] El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan […]”. 29.
Respecto a los sujetos de especial protección constitucional ha dicho la Corte Constitucional[6]: “[…]Tratándose de sujetos de especial protección, esta Corporación ha sostenido que el amparo reforzado de los sujetos de especial protección constitucional, parte del reconocimiento que el Constituyente de 1991 hizo de la desigualdad formal y real a la que se han visto sometidos históricamente.
Así la Constitución Política en su artículo 13 establece que “el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.” Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado como sujetos de especial protección a los niños y niñas, a las madres cabeza de familia, a las personas en situación de discapacidad, a la población desplazada, a los adultos mayores, y todas aquellas personas que por su situación de debilidad manifiesta los ubican en una posición de desigualdad material con respecto al resto de la población; motivo por el cual considera que la pertenencia a estos grupos poblacionales tiene una incidencia directa en la intensidad de la evaluación del perjuicio, habida cuenta que las condiciones de debilidad manifiesta obligan a un tratamiento preferencial en términos de acceso a los mecanismos judiciales de protección de derechos, a fin de garantizar la igualdad material a través de discriminaciones afirmativas a favor de los grupos mencionados […]”. 30.
En ese orden de ideas, dentro del marco del Estado Social de Derecho[7], y con fundamento en los principios de la dignidad humana y de la solidaridad, los sujetos de especial protección constitucional, merecen un trato preferencial, en donde es deber del Estado adoptar todas las medidas necesarias para garantizar la protección de sus derechos fundamentales.
Análisis del caso concreto 31. Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 32. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados por los actores en su respectivo escrito de tutela e impugnación. Acervo y análisis probatorios 33.
Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra el escrito de tutela y el escrito de impugnación presentado por los actores. Solución al caso en concreto 34. Es importante mencionar que esta Sección mediante la sentencia de 28 de febrero de 2019[8], fijó unas sub reglas en relación con la carga argumentativa que se debe exigir en las impugnaciones dentro del marco de la acción de tutela, estableciendo lo siguiente: “[…] Cuando el caso bajo estudio consista en una acción de tutela contra autoridades públicas, la parte que impugne la sentencia de tutela proferida en primera instancia, no se le exigirá una carga argumentativa mínima, es decir, que no habrá necesidad de sustentar la respectiva impugnación, donde basta que el impugnante lo presente dentro del término legal correspondiente en los términos del artículo 31 del Decreto 2591, con el fin de que se efectúe el respectivo trámite del mismo, teniendo el ad quem, el deber constitucional de resolver el fondo del asunto; i) analizando los argumentos jurídicos expuestos por el juez constitucional de primera instancia, y el ii) acervo probatorio obrante en el expediente. 40.2 Cuando el caso bajo estudio consista en una acción de tutela contra providencias judiciales, la parte que impugne la sentencia de tutela proferida en primera instancia precisando que i) si obra en nombre propio o ii) por medio de apoderado especial, debe cumplir con una carga argumentativa mínima[9], en donde exponga las razones jurídicas por las cuales una autoridad judicial, incurrió en los defectos: i) orgánico; ii) procedimental; iii) fáctico; iv) sustantivo; v) error inducido; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente; y viii) violación directa de la Constitución, en los términos de la sentencia C-590 de 2005[10], proferida por la Corte Constitucional, postura jurisprudencial, que fue acogida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de 31 de julio de 2012[11], salvo que se trate de un sujeto de especial protección constitucional, a quien no se le exigirá dicha carga argumentativa, toda vez que el Estado tiene que adoptar las medidas necesarias, para garantizar la protección de sus derechos fundamentales, especialmente, el acceso a la administración de justicia […]”. 35.
En ese orden de ideas, observa la Sala que los actores, en su escrito de impugnación, no plantearon ningún argumento jurídico de fondo con el fin de efectuar algún reproche contra la sentencia proferida en primera instancia el 18 de mayo de 2020, por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por cuanto solamente indicaron que: “[…] me permito IMPUGNAR el fallo proferido dentro del asunto de la referencia por la Subsección C, Sección Tercera del Consejo de Estado, fechado a 18 de mayo del año avante, publicado en el sitio web de la Corporación los días 24 y 27 del presente mes y año […] En el trámite correspondiente al recurso de alzada, expondré los fundamentos de mi discrepancia frente al aludido fallo. […]”, pero en esta instancia, no presentaron ningún tipo de argumentación jurídica, por lo que la Sala no puede emitir un pronunciamiento de fondo. 36.
Frente al tema en cuestión, esta Sección ha dicho lo siguiente[12]: “[…] En el presente caso, se advierte que el actor pretende que se ordene su reintegro al empleo que desempeñaba en la Cámara de Representantes del Congreso de la República y, en consecuencia, se le garantice el derecho a la salud con el fin de acceder a un tratamiento oportuno e ininterrumpido a su enfermedad, así como el pago de las incapacidades adeudadas.
Lo anterior, por cuanto padece una afectación grave en su salud que le impide desempeñar cualquier empleo y, por ende, debe ser considerado como un sujeto de especial protección que goza de estabilidad laboral reforzada, lo que impedía su retiro de la Institución. No obstante lo anterior, la Sala encuentra que no resulta procedente efectuar un estudio de fondo del asunto, habida consideración que el actor en su escrito de impugnación no cumplió con la carga argumentativa mínima que diera cuenta los reparos respecto de la sentencia de primera instancia, razón por la que no se encuentran los elementos necesarios para revisar si el fallo proferido por el Tribunal se encuentra ajustado a derecho […]”. 37.
En ese orden de ideas, se evidencia que el actor en el escrito de impugnación solamente manifestó que “[…] En el trámite correspondiente al recurso de alzada, expondré los fundamentos de mi discrepancia frente al aludido fallo […]”, lo que evidencia que, dentro del término otorgado por el artículo 31 del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 1991, no argumentó de manera razonable, persuasiva y convincente las razones de índole jurídica por las cuales, a su juicio, la decisión proferida en primera instancia debía revocarse. 38.
Esta Sección debe reiterar que el principio de informalidad que gobierna a la acción de tutela no puede considerarse absoluto[13], pues es necesario satisfacer ciertos presupuestos básicos que le permitan al Juez conocer con claridad aspectos como la acción o la omisión que la motiva, el derecho que se considera violado o amenazado y, de ser posible, el nombre de la autoridad pública o del órgano autor de la amenaza o del agravio[14], el señalamiento de las razones jurídicas de índole constitucional para demostrar por ejemplo que la sentencia proferida en primera instancia no está ajustada a derecho, lo que implica para el actor cumplir con una carga argumentativa mínima. 39.
Además, resulta necesario precisar, como se señaló supra, que el Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 1991 no establece una oportunidad procesal adicional para exponer los argumentos de la impugnación, de forma que, de conformidad con el artículo 31 de la norma referida, corresponde al interesado plantear los argumentos de su impugnación, dentro de los 3 días otorgados para impugnar la sentencia de primera instancia. Conclusiones de la Sala 40.
En suma, la Sala confirmará la sentencia proferida en primera instancia el 18 de mayo de 2020, por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, teniendo en cuenta que el actor no planteó argumento jurídico alguno en el escrito de impugnación, con el fin de efectuar algún reproche contra dicha providencia judicial. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela proferida el 18 de mayo de 2020 por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, dentro de los diez (10) siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado ----------------------- [1] Pedro Fernando Rodríguez Bermúdez, Carmen Ofelia Sánchez Rodríguez, Miliciades Nemeciano Sánchez Rodríguez y Célimo Benicio Rodríguez Gualmatán [2] Cfr. actuación denominada “SE RECIBE MEMORIAL POR EL DOCTOR ROGER ALEJANDRO MENA ORTEGA CON PODERES EN 6 FOLIOS”.
Archivos en medio magnético. [3] Información que se extrae de la sentencia proferida el 2 de septiembre de 2020 por el Tribunal Administrativo de Nariño dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 52001 33 33 001 2013 00089 01 [4] "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política" [5] Corte Constitucional, Auto 235 de 13 de julio de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo. [6] Corte Constitucional, sentencia T-736 de 17 de octubre de 2013, M.P. Alberto Rojas Ríos. [7] La Corte Constitucional en la paradigmática sentencia T-406 de 1992 con ponencia del magistrado Ciro Angarita Barón, estableció el contenido y alcance de la cláusula del Estado Social de Derecho, al considerar que: “[…] La incidencia del Estado social de derecho en la organización sociopolítica puede ser descrita esquemáticamente desde dos puntos de vista: cuantitativo y cualitativo.
Lo primero suele tratarse bajo el tema del Estado bienestar (welfare State, stato del benessere, L'Etat Providence) y lo segundo bajo el tema de Estado constitucional democrático. La delimitación entre ambos conceptos no es tajante; cada uno de ellos hace alusión a un aspecto específico de un mismo asunto. Su complementariedad es evidente.a. El estado bienestar surgió a principios de siglo en Europa como respuesta a las demandas sociales; el movimiento obrero europeo, las reivindicaciones populares provenientes de las revoluciones Rusa y Mexicana y las innovaciones adoptadas durante la república de Weimar, la época del New Deal en los Estados Unidos, sirvieron para transformar el reducido Estado liberal en un complejo aparato político-administrativo jalonador de toda la dinámica social.
Desde este punto de vista el Estado social puede ser definido como el Estado que garantiza estándares mínimos de salario, alimentación, salud, habitación, educación, asegurados para todos los ciudadanos bajo la idea de derecho y no simplemente de caridad (H.L. Wilensky, 1975).b. El Estado constitucional democrático ha sido la respuesta jurídico-política derivada de la actividad intervencionista del Estado.
Dicha respuesta está fundada en nuevos valores-derechos consagrados por la segunda y tercera generación de derechos humanos y se manifiesta institucionalmente a través de la creación de mecanismos de democracia participativa, de control político y jurídico en el ejercicio del poder y sobre todo, a través de la consagración de un catálogo de principios y de derechos fundamentales que inspiran toda la interpretación y el funcionamiento de la organización política […]. [8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 28 de febrero de 2019, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 11001 03 15 000 2018 03163-01 [9] Frente al tema ha dicho la Sección Quinta del Consejo de Estado: “[…] Esta Sección ha reiterado en varias ocasiones que el recurrente tiene una carga argumentativa para delimitar los motivos que sustenten la impugnación del fallo de tutela, especialmente cuando se trata de providencias judiciales contra Altas Corte, las cuales, dada su naturaleza, exigen por parte de los jueces constitucionales un estudio más riguroso y una procedencia excepcional.
Es menester recordar que frente a tutelas contra providencias judiciales, el juez constitucional no se encuentra facultado para inmiscuirse de manera oficiosa o mecánica en la órbita de los asuntos dirimidos y desarrollados por el juez natural, por lo que su estudio se debe centrar en los argumentos expuestos por el actor en las instancias correspondientes.
Realizar un análisis extensivo sobre puntos adicionales resultaría en un estudio oficioso de la providencia judicial ya ejecutoriada, convirtiéndose en una nueva instancia, contrariando la finalidad del amparo constitucional. Es por ello que resulta indispensable una argumentación mínima que soporte la impugnación. De este modo el ad quem podrá determinar los supuestos bajo los cuales debe analizarse lo propuesto por el interesado y así establecer si la decisión adoptada en primera instancia debe revocarse, modificarse o confirmarse Adicional a lo anterior, resulta indispensable cumplir de forma diligente con los términos previstos y con los lineamientos establecidos por la ley.
Para el caso particular, la parte actora en su escrito inicial de impugnación, presentado el treinta (30) de octubre de 2018, no expuso, ni siquiera de forma sucinta, las razones de desacuerdo respecto del fallo de primera instancia, por lo que resulta claro para la Sala que no cumplió con la carga mínima argumentativa que le correspondía, y por tal razón, no es posible entrar a realizar un estudio oficioso de la presente acción de tutela, así como tampoco de la decisión del a quo que impugnó […]”.(Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 6 de diciembre de 2018, C.P Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, radicación número: 11001-03-15-000-2018-02777-01). [10] Corte Constitucional, sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [11] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, CP.
María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328. [12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de diciembre de 2018, C.P (E) Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación: 44001234000020180011301. De igual manera, ver entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 11 de abril de 2019, C.P Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación: 11001-03-15-000-2019- 00237-01. [13] Sobre el principio de informalidad, ver Corte Constitucional, Auto A165 de 21 de julio de 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. [14] Decreto núm. 2591 de 1991, artículo 14.