ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / NEGACIÓN DE MEDIDA CAUTELAR SOLICITADA DENTRO DE PROCESO EJECUTIVO – Se aplica la norma especial / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO Frente al cuestionamiento referido a que el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa negó el recurso de apelación en contra del auto proferido el 14 de enero de 2018, que a su vez denegó la medida cautelar solicitada en el proceso ejecutivo, cuya decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Nariño bajo el sustento que, acorde con el numeral 2 del artículo 243 de la Ley 1437, sólo es apelable el auto que la decreta; al respecto, el accionante estima que dicha norma no regula lo relativo a las medidas cautelares en los procesos ejecutivos por lo que debe aplicarse en su integridad el Código General del Proceso el cual prevé que es procedente el recurso de apelación en contra del proveído que resuelva la medida cautelar.
(…) [Analizada la decisón cuestionada], la Sala concluye que no se configura el defecto sustantivo, dado que en la providencia atacada se explicaron las razones por las cuales, en criterio del Tribunal, no era aplicable lo dispuesto en el Código General del Proceso. Al respecto, la Sala recuerda que la acción de tutela no fue instituida para impugnar o controvertir asuntos fallados en derecho por los jueces naturales en virtud de su autonomía y competencias constitucionales y legales, como si se tratara de una tercera instancia, pues es un mecanismo excepcional y subsidiario al que pueden acudir los ciudadanos de manera extraordinaria cuando las decisiones judiciales adolezcan de los defectos que ha desarrollado la jurisprudencia constitucional.
Así las cosas, en el asunto bajo análisis, el pretendido defecto sustantivo no se configuró, lo que permite concluir que no le asiste razón al accionante y deberá negarse el amparo de tutela. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 243 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03143-00(AC) Actor: JOSÉ TOMAS MANCILLA RAMÍREZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Y OTRO La Sala decide la acción de tutela instaurada por el señor José Tomas Mancilla Ramírez en contra del Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa con ocasión de las decisiones proferidas dentro del proceso ejecutivo radicado con el nro. 86001 3331 001 2018 00430 00. 1.- SÍNTESIS DEL CASO La parte actora, por conducto de apoderado, promovió acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, con el fin de que fueran protegidos sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso efectivo a la administración de justicia y a la seguridad social, para lo cual formuló las siguientes pretensiones: “1.
Se TUTELEN los derechos fundamentales constitucionales vulnerados por las accionadas, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia en conexidad al de seguridad social; el a quo al negar emitir el mandamiento de pago de una obligación líquida de dinero, al pago del retroactivo pensional, de la indexación y de los intereses de mora; en su lugar emitir una orden de hacer - emitir una resolución, ello debido a la errónea interpretación de la norma y la falta de aplicación de aquella enunciada en el presente. 2.
Así mismo, por negar la solicitud de medida cautelar, pese a tratarse de una obligación de pensión, que, bajo las normas, circulares y conceptos enunciados, es viable dicha medida. 3. Se tutele el debido proceso y derecho a la doble instancia y se unifique jurisprudencia en este concepto, frente a la viabilidad del recurso de apelación contra el auto que niega en todo o en parte el mandamiento de pago, acorde a las voces del art. 438 del CGP, por remisión del art. 306 del CPACA. 4.
Se tutele el debido proceso y el derecho a la doble instancia y se unifique jurisprudencia en este concepto, frente a la viabilidad del recurso de apelación contra el auto que niega la medida cautelar de obligaciones pensionales, acorde al art. 321 del CGP, por remisión del art. 306 del CPACA; así como el alcance del numeral 2 del art. 243 del CPACA, que en nuestro entender refiere al proceso ordinario. 5.
En sede de instancia ordene al Juzgado Único Administrativo de Mocoa decretar el mandamiento de pago por la obligación de pagar una suma líquida de dinero dispuesta en el fallo ordinario, en la adición al fallo y conciliación, de fechas 28 de abril de 2016, 21 de noviembre de 2016 y 07 de febrero de 2017, respectivamente. 6. Decretar en sede de instancia que es procedente la orden de medida cautelar, tratándose de prestaciones pensionales, en tal caso ordene al juez de instancia, que así lo disponga. 7.
Las demás previsiones que el juez constitucional a bien tenga, en pro de las garantías sustanciales, debido proceso y afines. 8. Que la entidad remita constancia de cumplimiento al fallo de tutela, notificando en debida forma al accionante al correo valenciaabogado@hotmail.com”.
2. SITUACIÓN FÁCTICA La parte accionante informó que promovió demanda bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en contra de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional. Indicó que, en sentencia del 28 de abril de 2016, el Juzgado Único Administrativo de Mocoa ordenó a la entidad demandada el reconocimiento y pago de una pensión en favor del señor Mancilla Ramírez.
Sostuvo que el Juzgado Único Administrativo de Mocoa “(…) en sentencia complementaria del 21 de noviembre de 2016, dispuso adicionar la sentencia del 28 de abril de 2016, en el sentido de ordenar la indexación de las diferencias que con ocasión de la pensión reconocida se causen (…)”. Afirmó que el Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional “(…) a través del secretario técnico del comité de conciliación y defensa judicial, en oficio del 15 de diciembre de 2016, decidió acoger la sentencia, indicando además que para el pago de la obligación se realizaría mediante acto administrativo dentro del término de los 6 meses sin reconocimiento de intereses dentro de ese período, reconociendo intereses al DTF (…)”.
Señaló que el 7 de febrero de 2017, el citado juzgado “(…) aprobó el acuerdo conciliatorio tal como se dijo en el oficio del 15 de diciembre de 2016 (…)”. Arguyó que, por lo anterior, el 17 de marzo de 2017 radicó solicitud de cumplimiento del fallo ante el Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional. Manifestó que por Oficio nro. 2017 – 028983 del 26 de junio de 2017 “(…) el Ministerio de Defensa – Policía Nacional, asignó turno pago de la obligación, además indicó que la entidad está pagando los turnos del año 2014; pese a que en el acuerdo conciliatorio antes citado la entidad se comprometió a cumplir el fallo en seis meses (…)”.
Adujo que presentó demanda ejecutiva pretendiendo que se le ordenara a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional pagar la pensión de invalidez reconocida al señor Mancilla Ramírez. Explicó que el 14 de enero de 2019 el Juzgado Único Administrativo de Mocoa libró mandamiento ejecutivo ordenando a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional “(…) proferir acto administrativo a efectos de dar cumplimiento a la sentencia del 28 de abril de 2016 y 21 de noviembre de 2016 (…)”.
Alegó que dicha decisión contiene una obligación de hacer, consistente en emitir un acto administrativo, y no de pagar, que estima fue lo ordenado en las referidas sentencias. Anotó que, en contra del mandamiento ejecutivo, presentó solicitud de adición y recurso de apelación con el fin de que se le ordenara “(…) a la entidad ejecutada realizar el pago de la obligación, pues ese es el alcance del fallo ordinario (…)”.
Expuso que el aludido juzgado, mediante auto del 19 de febrero de 2019, no accedió a la solicitud de adición y rechazó por improcedente el recurso de apelación por considerar que “(…) el mismo no fue negado total o parcialmente (…)”. Precisó que, en proveído del 14 de enero de 2019, el juzgado negó la solicitud de medida cautelar elevada en el proceso ejecutivo, por lo que interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación; no obstante, por auto del 21 de febrero de 2019, se resolvió no reponer la decisión y negar por improcedente la apelación. Agregó que, en contra de los autos proferidos el 19 y 21 de febrero de 2019, presentó recurso de queja “(…) por el rechazo de los recursos de apelación instaurados (…)”.
Relató que, por auto del 28 de febrero de 2020, el Tribunal Administrativo de Nariño resolvió el recurso de queja y declaró bien denegado el recurso de apelación interpuesto en contra del auto que “(…) libró parcialmente el mandamiento de pago (…)”. Expuso que, mediante proveído del 28 de febrero de 2020, el citado tribunal también declaró bien denegado el recurso de apelación presentado contra el auto que negó la solicitud de medida cautelar.
Argumentó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto sustantivo, toda vez que el trámite del proceso ejecutivo no está regulado de manera integral por la Ley 1437 de 2011, por lo que debe aplicarse el Código General del Proceso. Acotó que está configurado el defecto procedimental, dado que el aludido juzgado profirió un mandamiento ejecutivo consistente en emitir un acto administrativo y no ordenó el pago de la pensión del actor, por lo que considera se negó, parcial o totalmente, el mandamiento ejecutivo y, por consiguiente, era procedente el recurso de apelación, según lo establecido en el Código General del Proceso.
Razonó que también está configurado el defecto procedimental, habida cuenta que el trámite del proceso ejecutivo no está regulado de manera integral en la Ley 1437 de 2011, por lo que la norma llamada a resolver el asunto es el Código General del Proceso que prevé la procedencia del recurso de apelación en contra del auto que resuelve la medida cautelar.
Concluyó que se incurrió en defecto fáctico, puesto que el juzgado no determinó el monto de la obligación teniendo los elementos para ello.
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA 3.1. La tutela fue recibida el 10 de julio de 2020 al correo electrónico de la Secretaría General de esta Corporación y asignada en reparto el 14 adiado. 3.2. Por auto del 22 de julio de esta anualidad se admitió y dispuso notificar a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Nariño y al Juez Único Administrativo de Mocoa; vincular, por tener interés en el resultado del proceso, al representante legal de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, así como comunicar al representante legal de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[1].
Igualmente, se solicitó al Tribunal Administrativo de Nariño que allegara copia en archivo digital o físico del proceso ejecutivo radicado con el nro. 86001 3331 001 2018 00430 00. 3.3. El Secretario General de la Policía Nacional rindió informe en oportunidad vía correo electrónico, manifestando que las autoridades judiciales accionadas no incurrieron en defecto procedimental por cuanto no es procedente interponer recurso de apelación en contra de la providencia que libró mandamiento ejecutivo. 3.4.
El Juzgado Primero Administrativo no rindió informe; sin embargo, remitió en medio magnético copia del proceso ejecutivo. 4.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
4.1. COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,[2] a su vez modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017,[3] así como con fundamento en lo señalado por el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 2019[4], proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones. 4.2.
HECHOS RELEVANTES En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente[5]: 4.2.1. El señor José Tomas Mancilla Ramírez, por conducto de apoderado, promovió demanda bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en contra de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, la cual correspondió por reparto al Juzgado Único Administrativo de Mocoa que, en sentencia del 28 de abril de 2016, resolvió: “PRIMERO: DECLÁRESE LA NULIDAD parcial de la resolución nro. 01541 de 26 de septiembre de 2004 y la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio nro. 002257/ARPRE-GRUPE, mediante el cual el Ministerio de Defensa – Policía Nacional denegó la solicitud de reliquidación y reajuste de la asignación de retiro del demandante, y, en consecuencia, reconózcase y páguese la pensión de invalidez desde el 19 de febrero de 2007 fecha del licenciamiento, de igual manera téngase en cuenta en la liquidación de las mesadas el IPC de los años reclamados, sobre las diferencias a que hubiere lugar.
SEGUNDO: ORDÉNESE a el Ministerio de Defensa – Policía Nacional, expedir el acto administrativo donde se reconózcase (sic) y páguese (sic) la pensión de invalidez desde el 19 de febrero de 2007 fecha de licenciamiento del señor JOSÉ TOMAS MANCILLA RAMÍREZ, aplicando el IPC certificado por el DANE y se ordene el pago de las diferencias establecidas para los años no prescritos, debidamente actualizadas al momento de su pago efectivo, conforme a lo ordenado en el numeral anterior”.
(la Sala destaca) 4.2.2. En proveído del 21 de noviembre de 2016, el Juzgado Único Administrativo de Mocoa adicionó la precitada sentencia, así: “PRIMERO: ADICIONAR el numeral SEGUNDO de la sentencia oral de fecha 28 de abril de 2016 lo siguiente: Las sumas que resulten a favor del demandante por concepto de la diferencia entre lo pagado por la pensión reconocida y la que reconozca (incluidos los reajustes por factores y por actualización de la base salarial) una vez se revalorice la base de liquidación, igualmente se ajustará en su valor, dando aplicación a la siguiente fórmula: R= Rh x índice final/índice inicial Los intereses del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, se pagarán en cuanto se den los supuestos de hecho previstos en dicha norma.
SEGUNDO. El resto de la providencia quedará igual a como fue proferida”. 4.2.3. Con fundamento en lo anterior, el señor Mancilla Ramírez, por conducto de apoderado, presentó demanda ejecutiva en contra de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, para lo cual formuló las siguientes pretensiones: “Primero. Se ordene a la NACION - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICIA NACIONAL a reconocer y pagar la pensión de invalidez del demandante desde el 19 de febrero de 2007 fecha de licenciamiento a 28/07/2011, en cuantía de $30.254.573,33.
Segundo. Se ordene a la entidad demandada a PAGAR la indexación del retroactivo pensional, aplicado sobre cada mesada y base salarial. Tercero. Se ordene a la NACION - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICIA NACIONAL a pagar los intereses a la DTF desde el 11 de febrero de 2017 al 31 de diciembre de 2017. Cuarto. Se ordene a la entidad ejecutada a pagar los intereses de mora desde el 01 de enero de 2018 y hasta cuando se efectué el pago de la obligación. Quinto. Que se condene a la ejecutada al pago de las costas y agencias en derecho del proceso de ejecución”. 4.2.4.
De la demanda conoció el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa que en auto del 14 de enero de 2019 dispuso: “PRIMERO: ORDENAR a la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL profiera acto administrativo a efectos de dar cumplimiento a lo ordenado en sentencia de fecha 28 de abril de 2016 y mediante auto de fecha 21 de noviembre de 2016, por medio del cual se adicionó la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo dentro del proceso nro. 2015 – 00380, ello en el término improrrogable de cinco (05) días, en atención a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Ordenar a la entidad ejecutada NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL que cumpla con la obligación de hacer, impuesta en el numeral anterior, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación personal de esta providencia (…)”. 4.2.5. La parte demandante presentó recurso de apelación en contra de la aludida decisión y, en proveído del 21 de febrero de 2019, el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa lo negó por improcedente. 4.2.6.
Inconforme con lo anterior, el apoderado del señor Mancilla Ramírez radicó recurso de reposición y, en subsidio, recurso de queja. 4.2.7. Por auto del 4 de abril de 2019, el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa resolvió no reponer la decisión del 21 de febrero de 2019 y concedió el recurso de queja. 4.2.8. Del recurso de queja conoció el Tribunal Administrativo de Nariño que, en providencia del 28 de febrero de 2020, declaró “(…) bien denegado el recurso de apelación presentado contra el auto del 14 de enero de 2019, proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa (…)”. 4.2.9.
Dentro del proceso ejecutivo, el señor Mancilla Ramírez solicitó el embargo de las cuentas bancarias de la entidad demandada; no obstante, mediante providencia del 14 de enero de 2019, el precitado juzgado negó la medida cautelar. 4.2.10. En contra de dicha decisión, el accionante presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación y el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, por auto del 21 de febrero de 2019, resolvió no reponer el proveído del 14 de enero de 2019 y negar por improcedente el recurso de apelación. 4.2.11.
La parte actora, formuló recurso de reposición y en subsidio el de queja en contra de la referida providencia y en proveído del 4 de abril de 2019 se dispuso no reponer la decisión y conceder el recurso de queja. 4.2.12. El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante providencia del 28 de febrero de 2020, declaró “(…) bien denegado el recurso de apelación presentado contra el auto del 14 de enero de 2019 (…)”.
4.3. ANÁLISIS DE LA SALA Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.
Frente a los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, se tiene lo siguiente: i) La parte actora no tiene otro mecanismo de defensa judicial, pues agotó los recursos procedentes en sede ordinaria; ii) la acción de tutela se presentó dentro de un término razonable[6] habida cuenta que las dos providencias cuestionadas que resolvieron los recursos de queja fueron proferidas el 28 de febrero de 2020 y la tutela radicada el 10 de julio de esta anualidad; iii) las irregularidades manifestadas por la parte actora conciernen a los defectos fáctico, sustantivo y procedimental; iv) la situación que se afirma generó la vulneración de derechos fundamentales fue debidamente puntualizada en el escrito de tutela, y v) no se trata de una providencia contentiva de una sentencia de tutela.
En cuanto a la relevancia constitucional, el accionante señaló que le fueron vulnerados los derechos fundamentales a la seguridad social, al debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia y expuso como razones de dicha transgresión que las providencias atacadas incurrieron en los defectos fáctico, sustantivo y procedimental.
Respecto del derecho fundamental a la seguridad social, la Sala advierte que se cumple el requisito de relevancia, puesto que la parte actora alega que, al haberse ordenado emitir un acto administrativo y no el pago del retroactivo pensional, de la indexación y los intereses de mora de las sentencias que pretende ejecutar, ello equivale a negársele total o parcialmente el mandamiento ejecutivo y por ende el pago de lo debido en materia pensional.
En relación con el debido proceso, se tiene que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que su núcleo esencial está integrado por las siguientes garantías mínimas[7]: i) el principio de legalidad; ii) el principio del juez natural; iii) el derecho a la observancia de las formas propias de cada juicio; iv) el principio de favorabilidad; v) el derecho a la presunción de inocencia; vi) el derecho a la defensa; vii) derecho a la publicidad de las actuaciones procesales y la no dilatación injustificada de las mismas; viii) el derecho a presentar y controvertir pruebas; ix) el derecho a impugnar las providencias; x) el principio de non reformatio in pejus; xi) el derecho a no declarar contra sí mismo o contra su cónyuge, compañero permanente o ciertos parientes; xii) el principio de independencia judicial; xiii) el derecho de acceso a la administración de justicia. La Sala observa que el requisito de relevancia constitucional también se cumple respecto de los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia, en la medida que uno de los reparos del accionante consiste en señalar que se le negó de manera total o parcial el mandamiento ejecutivo y que, en tal sentido, sí era procedente el recurso de apelación. Adicionalmente, adujo que el recurso de apelación sí es procedente en contra del auto que niega una medida cautelar de conformidad con lo previsto en el Código General del Proceso.
Ahora bien, respecto del defecto fáctico alegado por la parte actora y el debido proceso probatorio, no indicó cuáles fueron las pruebas que las autoridades judiciales omitieron valorar o apreciaron de manera defectuosa, carga que le correspondía atender y, por consiguiente, frente a este punto la Sala declararará improcedente la acción de tutela.
Cabe señalar que entre los contenidos del derecho fundamental al debido proceso, la Corte Constitucional ha identificado un conjunto de garantías mínimas probatorias que componen lo que la misma jurisprudencia ha denominado el debido proceso probatorio, esto es, aquellos aspectos del ejercicio del derecho que están estrechamente relacionados con el decreto, práctica y valoración de los elementos de prueba en los procesos judiciales, aspectos que, a su vez, impactan en el ejercicio de los derechos fundamentales de defensa y acceso a la administración de justicia. Al respecto, en sentencia C-163 de 2019, la Corte precisó que el debido proceso probatorio implica que las partes tienen derecho “(i) a presentar y solicitar pruebas, (ii) a controvertir las que se presenten en su contra;
(iii) a la publicidad de la prueba, (iv) a la regularidad de la prueba; (v) a que el funcionario que conduce la actuación decrete y practique de oficio las pruebas necesarias para asegurar el principio de realización y efectividad de los derechos (Arts. 2 y 228 de la C.P.); y (vi) a que se evalúen por el juzgador las pruebas incorporadas al proceso”[8].
A lo dicho, se agrega que la Corte Constitucional y esta Corporación han fijado como requisito para analizar el defecto fáctico que el accionante explique con suficiencia la razón por la cual estima que la providencia atacada no evaluó la prueba o la evaluó inadecuadamente, lo que implica que tiene la carga de exponer de forma clara los argumentos por los cuales considera que las pruebas que afirma fueron desconocidas o defectuosamente valoradas hubieran conducido a una conclusión opuesta a la adoptada.
Ello implica, en consecuencia, que deba detallar con suficiencia la incidencia que tendría su dicho sobre el análisis de la providencia, para lo cual resulta indispensable que haga la comparación de lo allí señalado con lo afirmado en sede de tutela, en un ejercicio que permitiría vislumbrar el yerro en que dice se incurrió. De lo contrario las afirmaciones se quedan en simples especulaciones de los accionantes sobre la manera en que debió razonar el juez de instancia, que, por supuesto no constituye siquiera amenaza al núcleo esencial del debido proceso probatorio, requisito indispensable para acusar al juez de violar derechos humanos fundamentales.
En cuanto al cargo de defecto procedimental, el actor argumentó que era procedente el recurso de apelación frente al auto que afirma negó, total o parcialmente, el mandamiento ejecutivo, dado que en su criterio debe aplicarse el Código General del Proceso y no la Ley 1437 de 2011, de donde se colige que en realidad se trata de un defecto fáctico si se tiene en cuenta que en su criterio el que se haya ordenado expedir el acto administrativo, en lugar de disponer el pago, es negar el mandamiento y de contera lo que se discute es la valoración que las autoridades judiciales accionadas hicieron respecto de la decisión que constituye título ejecutivo, o más concretamente, la connotación jurídica de la decisión; en ese sentido, la presente acción de tutela también es improcedente frente a este cargo, puesto que tanto el juez de primera como de segunda instancia valoraron la respectiva providencia para concluir cuáles eran las razones por las que no había lugar al recurso.
Así las cosas, ante una eventual vulneración de los derechos fundamentales a la seguridad social, al debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia, la Sala descenderá en el estudio de los reparos a la luz de lo que la jurisprudencia ha desarrollado frente a este defecto. Defecto sustantivo Alude al aspecto normativo que sustenta las decisiones judiciales y se erige como causal de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias en consideración a que, si bien la competencia asignada a los jueces para interpretar y aplicar las normas jurídicas se encuentra amparada por los principios de autonomía e independencia, ésta no es absoluta, pues al ser una atribución que emana de la función pública de administrar justicia está limitada por los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho[9].
Los criterios señalados suponen que la irregularidad que se invoca debe ser de tal importancia y gravedad que haya dado lugar a una decisión violatoria de derechos fundamentales, pues la configuración del defecto sustantivo no puede darse a partir de cualquier diferencia con la interpretación en que se funda una decisión judicial; ello, ya que el derecho es dinámico y constituye una ciencia cultural en la que bien pueden debatirse vías jurídicas distintas para resolver un mismo caso, y todas ellas resultar razonables y compatibles con las garantías y derechos fundamentales de los sujetos procesales, pues son distintas las escuelas de pensamiento jurídico y variados los métodos de interpretación que se utilizan para resolver un problema.
Precisamente de ello deriva la autonomía de los jueces en su labor de administración de justicia y la necesidad de establecer órganos de cierre. Ahora bien, resulta pertinente precisar que en la jurisprudencia constitucional se han identificado varias situaciones que ponen de presente la existencia de un defecto material en una providencia judicial[10].
En atención a los presupuestos que las configuran, dichos eventos pueden agruparse en i) el defecto sustantivo que plantea un conflicto en relación con la fuente formal de la providencia que se ataca y, ii) el defecto sustantivo en torno al método de interpretación de la norma jurídica que fundamenta la decisión, a saber: • Defecto sustantivo respecto de la fuente: Tiene lugar cuando la sentencia se fundamenta en una norma que indiscutiblemente no es aplicable al caso bajo examen por cuanto, a) es inexistente, b) ha sido declarada contraria a la Constitución, o c) está derogada y por tanto perdió vigencia. Asimismo, tiene lugar este defecto cuando de forma manifiestamente arbitraria y grosera se aplica una norma legal que no se adecúa a la situación fáctica del caso, lo cual debe ser debidamente alegado y probado ante el juez constitucional, a riesgo de desconocerse la autonomía del funcionario judicial que dictó la providencia. • Defecto sustantivo en torno al método: Se configura cuando la fuente formal de la sentencia radica en una norma aplicable al asunto bajo examen, por lo que hay acuerdo al respecto, pero la hermenéutica que de ella se hace no se encuentra dentro del margen de interpretación razonable y aceptable, o “(…) la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (…)”[11], o cuando se fija el alcance de una norma desatendiendo otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática.
Frente al cuestionamiento referido a que el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa negó el recurso de apelación en contra del auto proferido el 14 de enero de 2018, que a su vez denegó la medida cautelar solicitada en el proceso ejecutivo, cuya decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Nariño bajo el sustento que, acorde con el numeral 2 del artículo 243 de la Ley 1437, sólo es apelable el auto que la decreta; al respecto, el accionante estima que dicha norma no regula lo relativo a las medidas cautelares en los procesos ejecutivos por lo que debe aplicarse en su integridad el Código General del Proceso el cual prevé que es procedente el recurso de apelación en contra del proveído que resuelva la medida cautelar.
La Sala, para determinar si las autoridades judiciales incurrieron en el aludido defecto, estima necesario retrotraerse a lo analizado en el auto proferido el 28 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Nariño que declaró bien denegado el recurso de apelación, donde indicó lo siguiente: “2.2. Con ese panorama normativo y jurisprudencial, se pasa a estudiar si la negativa del recurso de apelación interpuesto frente al auto de 14 de enero de 2019, que negó el decreto de una medida cautelar en el proceso ejecutivo de la referencia, es conforme a derecho.
El artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, prevé: “Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: (…) 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite.
(…) Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia. El recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo, salvo en los casos a que se refieren los numerales 2, 6, 7 y 9 de este artículo, que se concederán en el efecto devolutivo.
PARÁGRAFO. La apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente Código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil”. Igualmente, el artículo 235 ibídem preceptúa “el auto que decrete una medida cautelar será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso”. De conformidad con la normatividad en cita, se tiene que en materia de lo contencioso administrativo únicamente es apelable la decisión que decreta una medida cautelar y no así la que la niega, regla que al tenor del parágrafo del artículo 243 del C.P.A.C.A., aplica, incluso en asuntos cuyo trámite se rige por el procedimiento civil.
Desde esta perspectiva, pese a que el artículo 321 del Código General del Proceso señale como apelable el auto proferido en primera instancia “que resuelva sobre una medida cautelar”, en casos como el presente, prevalece la norma especial contenida en el parágrafo del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que preceptúa que “la apelación sólo procederá de conformidad con las normas del presente Código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil”.
(…) Así las cosas, se estima bien denegado el recurso de apelación interpuesto frente al auto de 14 de enero de 2019, que negó el decreto de una medida cautelar, toda vez que el mismo no se encuentra enlistado en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, disposición que se aplica incluso para trámites que se rigen por el procedimiento civil en materia contencioso administrativa”.
(Negrillas en la providencia) Corolario de lo señalado, la Sala concluye que no se configura el defecto sustantivo, dado que en la providencia atacada se explicaron las razones por las cuales, en criterio del Tribunal, no era aplicable lo dispuesto en el Código General del Proceso. Al respecto, la Sala recuerda que la acción de tutela no fue instituida para impugnar o controvertir asuntos fallados en derecho por los jueces naturales en virtud de su autonomía y competencias constitucionales y legales, como si se tratara de una tercera instancia, pues es un mecanismo excepcional y subsidiario al que pueden acudir los ciudadanos de manera extraordinaria cuando las decisiones judiciales adolezcan de los defectos que ha desarrollado la jurisprudencia constitucional.
Así las cosas, en el asunto bajo análisis, el pretendido defecto sustantivo no se configuró, lo que permite concluir que no le asiste razón al accionante y deberá negarse el amparo de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela instaurada por el señor José Tomas Mancilla Ramírez en relación con el defecto fáctico, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NEGAR la acción de tutela instaurada por el señor José Tomas Mancilla Ramírez en contra del Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa respecto del defecto sustantivo y los derechos fundamentales a la seguridad social, al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, acorde con lo explicado en precedencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Esta orden se cumplió el 27 de julio de 2020. [2] “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. [3] “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela.” [4] Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913. [5] Lo que se desprende del proceso ejecutivo radicado con el nro. 86001 3331 001 2018 00430 00. [6] Consejo de Estado- Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 5 de agosto de 2014, Radicado nro. 11001-03-15-000-2012-02201- 01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera, donde se dijo que acogiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional era razonable que se presentara el amparo máximo en seis (6) meses después de notificada la providencia que se cuestionaba en sede constitucional, sin perjuicio de estudiar en cada caso, las circunstancias particulares para determinar el cumplimiento del requisito de inmediatez. [7] Corte Constitucional, Sentencia T-248 de 2018. [8] Corte Constitucional, sentencia C-163 de 2019, M.P.: Diana Fajardo Rivera. [9] Corte Constitucional, Sentencia T-757 de 2009, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva. [10] Corte Constitucional, Sentencia T-453 de 2017, M.P.: Diana Fajardo Rivera, en la cual se reitera lo señalado en las sentencias SU-399 de 2012 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, SU-400 de 2012 M.P. (e): Adriana María Guillén Arango, SU-416 de 2015 M.P.: Alberto Rojas Ríos y SU-050 de 2017 M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva. [11] Corte Constitucional, Sentencia T-453 de 2017, M.P.: Diana Fajardo Rivera.