INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL DE LOS SERVIDORES DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA –Determinación para resolver la censura sobre cómo se fija el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación en el marco del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, resulta imperativo remitirse al criterio unificado de esta Corporación, según el cual “el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994”.Ello, en la medida que la hermenéutica del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 lleva implícita que solo se preservan de la norma anterior los requisitos de edad, tiempo y monto (tasa de reemplazo), comoquiera que el IBL no fue un aspecto sometido a transición por parte del legislador(…)Aunado a lo anterior, si bien el fallo apelado es anterior a la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, la Sala de Sección consideró que esta providencia tiene efectos retrospectivos, siendo vinculante “en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración, y los que llegaren a suscitarse;
(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado, y los futuros que se presenten”. (…) Así pues, la tesis que plantea esta Sala para dar respuesta al problema jurídico es la siguiente: El señor Antonio María Peñaloza Delgado no tiene derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados durante el último semestre de servicios, porque al faltarle más de diez años para adquirir su estatus pensional, desde la vigencia del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, contenido en la Ley 100 de 1993, su ingreso base de liquidación está regido por el artículo 21 ídem y los factores son sobres los cuales cotizó, previstos en el Decreto 1158 de 1994.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación de los servidores de la Contraloría General de la República, ver: C de E, Sala Plena Contenciosa de la Sección Segunda, Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020,rad 05001-23-33-00-2012-00572-011882-14CE-SUJ-SII-020-20,C.P.Sanda Liseth Ibarra Vélez FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 21 / DECRETO 929 DE 1976 / DECRETO 1158 DE 1994 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., seis (6) de agosto de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 54001-23-33-000-2014-00293-01(3367-17) Actor: ANTONIO MARÍA PEÑALOZA DELGADO Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP |Radicado |:54001-23-33-000-2014-00293-01 | |Número interno |:3367-2017 | |Parte actora |:Antonio María Peñaloza Delgado | |Demandado |: Unidad Administrativa Especial de Gestión | | |Pensional y | | |Contribuciones Parafiscales de la Protección Social| | |– UGPP | |Medio de Control |:Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Ley 1437 | | |de 2011 | |Tema |: Aplicación del precedente vinculante - Sentencia | | |de | | |Unificación del 11 de junio de 2020[1]. – El IBL | | |del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de| | |1993 en el régimen de transición – Solo se incluyen| | |los factores salariales sobre los que se hayan | | |efectuado los aportes al Sistema de Pensiones. | | |Decreto 929 de 1976.
Régimen de la Contraloría | | |General de la República. | ASUNTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP contra la sentencia del 15 de junio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que accedió a las pretensiones de la demanda. l.
ANTECEDENTES Demanda Pretensiones El señor Antonio María Peñaloza Delgado acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar[2]: - La nulidad parcial de la Resolución 50765 del 9 de octubre de 2008, expedida por la UGPP, que le reconoció una pensión de vejez. - La nulidad de las Resoluciones UGM 012462 del 6 de octubre de 2011, que reliquidó la mesada y UGM 044082 del 27 de abril de 2012, que al resolver el recurso de reposición confirmó la Resolución UGM 12462.
A título de restablecimiento del derecho reclamó que se ordene la reliquidación de la pensión con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último semestre de servicios en la Contraloría General de la República, con efectos a partir del 1 de octubre de 2008; el pago de los incrementos anuales; de la indexación de las sumas reconocidas en el fallo; de los intereses de mora ordenados en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; que la sentencia se cumpla en los términos de los artículos 189 y 192 del CPACA; y que se condene en costas a la entidad accionada.
Hechos El actor nació el 14 de octubre de 1952, laboró para la Contraloría General de la República desde el 29 de mayo de 1978 hasta el 30 de septiembre de 2008, su último cargo fue profesional universitario, grado 2; y adquirió el estatus pensional el 14 de octubre de 2007. Mediante la Resolución 50765 del 9 de octubre de 2008 la Caja Nacional de Previsión Social (ahora UGPP), le reconoció una pensión mensual vitalicia de vejez, de conformidad con el régimen especial de la Contraloría General de la República (Decreto Ley 929 de 1976).
Esta pensión fue reliquidada en la Resolución UGM 012462 del 6 de octubre de 2011. Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política los artículos 1, 2, 3, 4, 6, 25, 29, 53, 58, 83, 58, 83, 90, 121, 122, 123, 124 y 125. Del CPACA los artículos 1, 3, 10, 138, 146 y 171. De la Ley 100 de 1993, el artículo 36. Ley 71 de 1988.
Ley 33 de 1985. Decreto 1045 de 1978. Decreto 929 de 1976. Al explicar el concepto de violación la parte actora señala que, según el Decreto 929 de 1976, la pensión de jubilación equivale al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre, dentro de los que se incluye la bonificación especial quinquenio. Factor que se debe tomar en su totalidad para dividirlo en seis y luego sacar la tasa del 75%.
Contestación de la demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones. Indicó que la circular 054 de 2010 de la Procuraduría General de la Nación definió las directrices generales sobre el reconocimiento de las pensiones regidas por el Decreto Ley 929 de 1976.
Propuso la excepción de prescripción[3]. Sentencia de primera instancia El Tribunal administrativo de Norte de Santander accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Declaró la nulidad parcial de la Resolución 50765 del 9 de octubre de 2008 y la nulidad de las Resoluciones 012462 del 6 de octubre de 2011 y 04482 del 27 de abril de 2012.
A título de restablecimiento del derecho ordenó la reliquidación de la mesada pensional, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en los últimos seis meses de servicios, a saber, asignación básica, bonificación por servicios prestados (1/6), prima de navidad (1/6), prima de servicios (1/6), prima de vacaciones (1/6), prima técnica (1/6) y el quinquenio (1/12) [4].
Indicó que el actor es beneficiario del régimen de transición regulado en la Ley 100 de 1993 y que su situación no se rige por la sentencia C-258 de 2013, porque adquirió su estatus pensional antes de su expedición. Precisó que entonces tiene derecho a la reliquidación de la pensión con el 75% del promedio de los salarios devengados en el último semestre de servicios, conforme al Decreto Ley 929 de 1976 y el criterio jurisprudencial expuesto en la sentencia del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado.
Recurso de apelación La entidad accionada solicita que se revoque la sentencia de primera instancia. En su criterio para determinar el valor de la mesada pensional se deben tener en cuenta los fallos de la Corte Constitucional C-258 de 2013 y SU- 230 de 2013. Así, precisó que los actos administrativos de reconocimiento pensional y reliquidación están ajustados a derecho porque acogieron lo dispuesto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994[5].
Alegatos de conclusión La parte actora indicó que la sentencia C-258 de 2013 no tiene efectos retroactivos, ni puede afectar derechos adquiridos. De tal suerte que al haber adquirido su estatus pensional antes de dicha providencia su situación no puede verse afectada. Adujo que es improcedente aplicar al demandante el Decreto 1158 de 1994 y el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, ya que se desconocería el principio de favorabilidad ínsito en la finalidad del régimen de transición. Indicó que la UGPP calculó indebidamente el quinquenio dentro del ingreso base de liquidación en "lo referente al quantum de este factor que es total causado y pagado, dividido solamente una vez por seis y no doblemente dividido por 6"[6].
La parte demandada reiteró lo expuesto en el recurso de apelación[7]. El Ministerio Público no presentó concepto. II. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si revoca el fallo de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda. Para el efecto, se analizará si el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación del actor, reconocida conforme el Decreto Ley 929 de 1976, en virtud de la transición de la Ley 100 de 1993, incluye la totalidad de los factores salariales devengados durante el último semestre de servicios, o si por el contrario se rige por los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993.
Caso concreto Si bien la entidad accionada tomó los factores salariales percibidos por el actor en el último semestre de servicios, la censura se centra en la forma cómo se efectuó la liquidación de las partidas, por ello, pide que su mesada pensional sea reliquidada con todo lo devengado en el último semestre de servicios, tomando completamente el quinquenio y la sexta parte de las primas, en virtud de lo previsto por el Decreto Ley 929 de 1976, a lo cual accedió parcialmente el Tribunal.
Sin embargo, la UGPP solicita que se revoque el fallo de primera instancia, para que, en su lugar, se nieguen las pretensiones de la demanda. Para el efecto, indica que el ingreso base de liquidación de la pensión del demandante está regido por los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994. Visto lo anterior, la Sala resalta que en el sub judice no está en discusión que el accionante es beneficiario del régimen de transición ni la aplicación de la normativa pensional de la Contraloría General de la República (Decreto Ley 929 de 1976), cuyo artículo séptimo dispone: “ARTÍCULO 7.
Los funcionarios y empleados de la Contraloría General tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50 si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuo o discontinuo, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos diez lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre”.
Precisado esto, se señala que la Caja Nacional de Previsión Social le reconoció al actor una pensión de vejez, en la Resolución 50765 del 9 de octubre de 2008, en cuantía de $1.568.599,01, desde el 1 de diciembre de 2007, condicionada al retiro del servicio. De acuerdo con este acto la mesada fue liquidada con la asignación básica y la bonificación por servicios percibidas en los últimos diez años de servicios.
Consta en esta resolución que: 1. El actor nació el 14 de octubre de 1952.[8] 2. Es beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, pues a la fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad en Pensiones de la Ley 100 de 1993, el 1 de abril de 1994, contaba con más de 40 años de edad[9]. 3. Adquirió el estatus pensional el 14 de octubre de 2007, al cumplir la edad de 55 años. 4.
La liquidación de la mesada pensional se efectuó “con el 75% del salario promedio de 10 años conforme lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100/93, entre el 01 de diciembre de 1997 y el 30 de noviembre de 2007”, teniendo en cuenta como factores la asignación básica y la bonificación por servicios prestados, acorde con el Decreto 1158 de 1994.
A su vez, mediante la Resolución UGM 12462 del 6 de octubre de 2011 se reliquidó la mesada pensional en el monto de $4.317.263, con fundamento en la Circular 54 del 2010 de la Procuraduría General de la Nación. En la citada resolución el ingreso base de liquidación, siguiendo el Decreto Ley 929 de 1976, correspondió al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre, entre el 1 de abril y el 30 de septiembre de 2008.
Los factores fueron la asignación básica, bonificación por servicios, prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones, prima técnica y quinquenio. Se ordenó al empleador y al trabajador que pagaran los aportes para pensión a factores de salario sobre los cuales no se cotizó. Ahora bien, para resolver la censura sobre cómo se fija el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación en el marco del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, resulta imperativo remitirse al criterio unificado de esta Corporación, según el cual “el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994”[10].
Ello, en la medida que la hermenéutica del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 lleva implícita que solo se preservan de la norma anterior los requisitos de edad, tiempo y monto (tasa de reemplazo), comoquiera que el IBL no fue un aspecto sometido a transición por parte del legislador[11]. Aunado a lo anterior, si bien el fallo apelado es anterior a la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, la Sala de Sección consideró que esta providencia tiene efectos retrospectivos, siendo vinculante “en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración, y los que llegaren a suscitarse;
(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado, y los futuros que se presenten”[12]. Así pues, la tesis que plantea esta Sala para dar respuesta al problema jurídico es la siguiente: El señor Antonio María Peñaloza Delgado no tiene derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados durante el último semestre de servicios, porque al faltarle más de diez años para adquirir su estatus pensional, desde la vigencia del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, contenido en la Ley 100 de 1993, su ingreso base de liquidación está regido por el artículo 21 ídem[13] y los factores son sobres los cuales cotizó, previstos en el Decreto 1158 de 1994.
La aplicación de la regla de unificación para la situación pensional del demandante es como a continuación se muestra: | |Consolidación del | | | | |Derecho (edad/55 |Ingreso Base de |Tasa de | |Beneficio de|años + tiempo de |Liquidación |reemplazo,| |la |servicio o número |(art. 21 de la Ley |Artículo 7| |transición |de semanas |100/1993/Decreto 1158 de |Decreto | |pensional |cotizadas/20 años)|1994[14]) |Ley 929 de| |(Artículo 36|Artículo 7 Decreto| |1976 | |de la Ley |929 de 1976 | | | |100 de 1993)| | | | | | |Tiempo de| | | | | |Edad |servicio |Periodo |Factores | | |El actor a | | |Los diez años|-Asignación| | |la fecha de |55 años |20 años |anteriores al|básica |75% | |entrada en | | |reconocimient|-Bonificaci| | |vigencia de | | |o pensional. |ón por | | |la Ley 100 | | |30 de |servicios | | |de 1993 a | | |septiembre de| | | |nivel | | |1998 al 30 de| | | |nacional | | |septiembre de| | | |contaba con | | |2008. | | | |más de 40 | | | | | | |años, porque| | | | | | |nació el 14 | | | | | | |de octubre | | | | | | |de 1952. | | | | | | | | | | | |Adquirió el | | | |estatus jurídico | | | |de pensionado el | | | |14 de octubre de | | | |2007, al cumplir | | | |la edad de 55 | | | |años. | | En el sub lite, la Sala observa que la entidad efectuó la liquidación pensional con un periodo y factores más benéficos para el demandante, que de haberse acudido al IBL de la Ley 100 de 1993.
Esto, en tanto se remitió al último semestre de servicios y tuvo en cuenta factores que no están enlistados en el Decreto 1158 de 1994, sobre los cuales, en todo caso, se ordenó la realización de los correspondientes aportes. Con fundamento en lo anterior, se concluye que no procedía la reliquidación pensional ordenada en la primera instancia tomando como ingreso base de liquidación la totalidad de los factores salariales devengados en el último semestre de servicios.
En consecuencia, se revocará la sentencia apelada y en su lugar se negarán las pretensiones de la demanda sin consideración adicional. Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.
Teniendo en cuenta que en el trámite de esta instancia no se observa que se hayan causado, esta Sala no condenará en costas. DECISIÓN Bajo estas consideraciones se debe revocar la providencia de primera instancia, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: REVOCAR la sentencia del 15 de junio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.
En su lugar, se niegan las pretensiones de la demanda. Segundo: Sin condena en costas en esta instancia. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmada electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ (Firmada electrónicamente) (Firmada electrónicamente ----------------------- [1] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, proceso con radicado 05001-23-33-000-2012-00272-01 (1882- 14). [2] Folios 2-26 [3] Folios 113-114 [4] Folios 219-232 [5] Folios 234-238 [6] Folios 269-275 [7] Folios 264-275 [8] Fl 29 [9] Según la copia de la cédula de ciudadanía que obra a folio 2 del expediente.
La entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 a nivel nacional se dio el 1 de abril de 1994. [10] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, proceso con radicado 05001-23-33-000-2012-00272-01 (1882- 14). [11] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, M.P. César Palomino Cortés, proceso con radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01. [12] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, proceso con radicado 05001-23-33-000-2012-00272-01 (1882- 14). [13]
ARTÍCULO
21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. [14] Artículo 1º: -La asignación básica mensual -La bonificación por servicios prestados -La prima técnica, cuando sea factor de salario -Las primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor de salario -La remuneración por trabajo dominical o festivo -La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna -Los gastos de representación.