25000-23-42-000-2017-05080-00 — Consejo de Estado

RECHAZO DE LA DEMANDA POR ERROR MECANOGRÁFICO – Improcedencia / DETERMINACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDADOS Se comparte el argumento del Tribunal, en cuanto dispuso que el Oficio DRH 2723 del 21 de octubre de 2016, es el acto administrativo que negó la petición de prestaciones laborales elevada por el demandante y que indispensablemente es el acto que debe ser enjuiciado, pero, el hecho de que la parte actora hubiese omitido mencionarlo en el documento de subsanación, no puede ser óbice para proceder al rechazo.

Conviene traer a colación que, en el escrito de demanda inicial, se solicitó la nulidad del Oficio DRH 2987 del 24 de noviembre de 2016, Resolución 225 del 22 de marzo de 2017, y el Oficio DRH 2723 del 21 de octubre de 2016, lo cual demuestra el interés de la parte actora en que se cuestione la legalidad del nombrado acto administrativo, y lo reitera en los argumentos del recurso de apelación, al decir que «[…] el oficio 2723 del 21 de octubre de 2016, se incluye dentro de los actos demandados, lo cual se señaló en la demanda […]».En consecuencia, mal haría el operador judicial al rechazar el presente medio de control por un error mecanográfico traducido en la omisión de incluir el Oficio DRH 2723 del 21 de octubre de 2016, cuando se tiene certeza que en la presentación de la demanda y en la sustentación del recurso de apelación la parte actora pretende la nulidad de dicho acto administrativo.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., seis (6) de agosto de dos mil veinte (2020). Radicación número: 25000-23-42-000-2017-05080-00(4527-18) Actor: JUAN PABLO LUNA ROMERO Demandado: MUNICIPIO DE SOACHA – SECRETARÍA DE GOBIERNO - CUERPO OFICIAL DE BOMBEROS Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho.

Tema: Ley 1437 de 2011. Rechazo de demanda. RECURSO DE APELACIÓN AUTO La Subsección A de la Sección Segunda procede a resolver el recurso de apelación presentado, a través de apoderado, por el señor Juan Pablo Luna Romero, contra el auto proferido el 10 de mayo de 2018 por la Sección Segunda, Subsección «E» del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida en contra del Municipio de Soacha, Secretaría de Gobierno, Cuerpo Oficial de Bomberos.

ANTECEDENTES Mediante demanda[1] presentada ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el señor Juan Pablo Luna Romero, a través de apoderado, ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, respecto de los siguientes actos administrativos: «[…] Resolución No. 1713 de diciembre 30 de 2015, emitida por la ALCALDÍA MUNICIPAL DE SOACHA, a través del señor ALCALDE saliente JUAN CARLOS NEMOCÓN, por la cual se niega el reconocimiento y pago de los derechos laborales a mi poderdante y que relacioné en los hechos de la presente demanda[2]. ii) Oficio DRH 2723 del 21 de octubre de 2016[3], proferido por la directora de recursos humanos (C) de la Alcaldía Municipal de Soacha, a través del cual se da respuesta al derecho de petición radicado por la parte actora el 23 de septiembre de 2016, y se niega el reconocimiento y pago de las horas extras y recargos nocturnos. iii) Oficio DRH 2987 del 24 de noviembre de 2016[4], proferido por la directora de recursos humanos de la Alcaldía Municipal de Soacha, mediante el cual se resuelve rechazar el recurso de reposición en contra del Oficio DRH 2723/2016. iv) Resolución 225 del 22 de marzo de 2017[5], proferida por la secretaria general de la Alcaldía Municipal de Soacha, «por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación».

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que (i) se reconozca y pague el retroactivo de las horas extras diurnas y nocturnas en días ordinarios, dominicales y festivos, liquidación y cancelación de recargos nocturnos en días ordinarios y en dominicales y festivos, cancelación y liquidación de compensatorios, por labores en días de descanso en festivos y dominicales y demás emolumentos salariales a que tenga derecho;

(ii) se reliquide la diferencia dejada de pagar en las cesantías y en los aportes al sistema general de seguridad social; (iii) se reconozcan intereses moratorios desde la fecha en que se dejó de cancelar las sumas de dinero adeudadas; y por último (iv) que todos los valores que resulten sean debidamente indexados. A través de auto de 7 de febrero de 2018[6], el Tribunal Administrativo de Cundinamarca inadmitió la demanda y ordenó subsanar en los siguientes términos: i) De acuerdo con el numeral 1 del artículo 162 del C.P.A.C.A., designar a la parte demandada, que no siempre coincide con la dependencia que expidió el acto, sino con «la que tiene legitimación en la causa por pasiva para concurrir en condición de demandada, en este caso, correspondería al municipio de Soacha». ii) Corregir el acápite de cuantía de la demanda según lo dispuesto en artículo 157 del C.P.A.C.A. y en virtud de determinar la competencia por factor cuantía, aportar lo siguiente: - Soporte que justifique la cuantía racionalmente. - Documento para determinar si se encuentra vinculado laboralmente con la parte demandada o no. - La sede actual del cargo o su último lugar de trabajo. iii) De conformidad con el numeral 1 del artículo 166 de la Ley 1437 de 2011, aportar copia completa de la Resolución No. 225 de 22 de marzo de 2017, puesto que tiene el texto cortado al final de cada folio. iv) Con sujeción al artículo 163 del C.P.A.C.A. especificar los actos demandados y aportar copia de la «Resolución No. 1713 de diciembre 30 de 2015», la cual no obra en el proceso, y, por tanto, no puede determinarse que guarde relación con la demanda.

En escrito de 22 de febrero de 2018[7], el apoderado de la parte actora procedió a subsanar la demanda; para tales efectos, señaló con precisión la parte demandada e indicó los actos acusados en el presente medio de control de la siguiente forma: «DEMANDANTE: JUAN PABLO LUNA ROMERO DEMANDADO: ALCALDÍA MUNICIPAL DE SOACHA, representada por el doctor ELEAZAR GONZÁLEZ CASAS, o quien haga sus veces. […] PARTE DECLARATIVA PRIMERA: Declarar la nulidad del Acto Administrativo Resolución No. 225 de marzo 22 de 2017 y el Oficio DRH 2987 del 24 de noviembre de 2016 emitida por la ALCALDÍA MUNICIPAL DE SOACHA a través del (a) señor (a) Secretaria General de la Alcaldía Municipal de Soacha doctora OLGA LUCIA ACOSTA CANTOR, habiendo sido proyectados por la Oficina de recursos Humanos en cabeza de la Doctora Lida Maritza Cantor Noguera ALCALDE Municipal, por la cual se le niega el reconocimiento y pago de los derechos laborales a mi poderdante y que relacione en los hechos de la presente demanda. […]».

(sic en toda la cita). II. EL AUTO APELADO Mediante auto de 10 de mayo de 2018[8], el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección «E», resolvió rechazar la demanda en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el señor Juan Pablo Luna Romero. Como fundamento de la decisión sostuvo que, una vez transcurrido el término concedido a la parte actora, la misma no subsanó los aspectos relativos a i) señalar con precisión los actos demandados y ii) aportar el acto administrativo 1713 de diciembre de 2015.

Arguyó que el demandante en el escrito que dio respuesta a los requerimientos cambió las pretensiones de la demanda en relación con los actos acusados, pues indicó que solicitaba la nulidad únicamente de la Resolución 225 de 22 de marzo de 2017, así como del Oficio DHR 2987 de 24 de noviembre de 2016, los cuales resolvieron los recursos de reposición y apelación elevados contra el Oficio DRH 2723 de 21 de octubre de 2016, el que junto con la Resolución 1713 de 30 de diciembre de 2015, fueron excluidos de las pretensiones.

Afirmó que no se ordenó ninguna corrección respecto del Oficio DRH 2723 de 21 de octubre de 2016, sin embargo, la parte actora voluntariamente dejó por fuera de las pretensiones de nulidad el mencionado oficio, que refiere a la decisión inicial que definió la situación jurídica del demandante, negándole el reconocimiento y pago del derecho laboral solicitado.

Según lo dispuesto en el artículo 167 del C.P.A.C.A. si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron, no obstante, ello no resulta aplicable en la situación contraria, es decir, que se entenderá demandado el primer acto que definió la situación jurídica, en los eventos que solo se demande aquellos que resolvieron los recursos confirmando la decisión inicial, pues no fue lo que plasmó la norma; esta quiso facilitar el trámite de la demanda, siempre y cuando se individualice como acto demandado el que definió la situación jurídica del interesado, es decir, el que puede ser objeto de los recursos en sede gubernativa pero no al contrario, es decir, cuando se demandan los actos que resolvieron los recursos en sede administrativa no se puede entender que fue demandada la decisión inicial porque iría en contravía de lo dispuesto en la ley.

Por todo lo anterior, consideró que se debieron demandar los oficios DRH 2723 de 21 de octubre de 2016, DRH 2987 de 24 de noviembre de 2016 y la Resolución No. 225 de 22 de marzo de 2017, que fueron los que resolvieron en sede administrativa lo requerido por el demandante, incluso, de conformidad con el artículo 167 ibídem, solo era necesario solicitar la nulidad del oficio DRH 2723 del 21 de octubre de 2016, pues con el mismo se entenderían demandados los actos que resolvieron los recursos, sin embargo, este fue excluido de la demanda.

Así las cosas, concluyó que la parte actora no subsanó la demanda de conformidad con lo indicado en el auto que la inadmitió e incurrió en el yerro anotado en relación con los actos administrativos acusados, porque no aportó el acto administrativo 1713 de diciembre de 2015 relacionado en las pretensiones de la demanda inicial y excluyó el Oficio 2723 de 21 de octubre de 2016, que negó el pedimento relacionado con los emolumentos salariales del señor Juan Pablo Luna Romero, sin el cual se torna imposible realizar un pronunciamiento de fondo frente a la litis, pues fue la decisión inicial que definió la situación jurídica del demandante y «ante una eventual decisión anulatoria y restablecimiento del derecho, las consecuencias del acto no cuestionado se mantendrían incólumes[…]»[9], generando una decisión inhibitoria.

III. RECURSO DE APELACIÓN El señor Juan Pablo Luna Romero interpuso recurso de apelación[10], en el cual expuso los siguientes argumentos. Aclaró que por error de transcripción nombró equivocadamente la Resolución 1713 de 2015, y no está solicitando la nulidad de la misma, debido a que en dicha Resolución no se encuentra el nombre del señor Luna Romero.

Afirmó que el oficio 2723 del 21 de octubre de 2016, se incluye dentro de los actos demandados, lo cual se señaló en la demanda, en consecuencia, sí se está demandando el acto principal y los actos que lo antecedieron, como lo preceptúa el artículo 163 del C.P.A.C.A. Añadió que peticionó especialmente para que se conminara a la entidad demandada el traslado del expediente administrativo porque lo solicitado no se encontraba en poder de la parte actora, máxime cuando fue el accionado quien entregó incompletos los documentos y, además, en el escrito de subsanación solicitó que se oficiara a la demandada para que los allegara.

Por último, adujo que por errores de mecanografía se está frenando la actividad y generando afectación a derechos y principios constitucionales, tales como la economía procesal, la eficacia, la eficiencia, el debido proceso, y la realidad ante la formalidad. IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia Es competencia de esta corporación conocer el recurso de apelación formulado en primera instancia contra el auto de 10 de mayo de 2018, expedido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección «E», de conformidad con lo establecido en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso.

De otra parte, la Sala de Decisión es competente para proferir el auto, pues este se encuentra previsto en el numeral 1 del artículo 243 del CPACA, en concordancia con el artículo 125 ibídem. 2. Problema jurídico. En el sub examine corresponde determinar si es procedente el rechazo de la demanda por el no cumplimiento a la orden impartida en auto de 7 de febrero de 2018, mediante el cual se inadmitió la misma y se ordenó corregir en algunos aspectos.

Para resolver lo anterior, es necesario señalar lo siguiente: 3. Inadmisión de la demanda La inadmisión de la demanda es una etapa del proceso contencioso administrativo en la que el Juez, cuando observa la falta de cumplimiento de alguno de los requisitos formales, ordena la corrección y subsanación de los mismos con el objetivo de evitar en el futuro nulidades o un fallo inhibitorio.

De igual forma, contra del auto que inadmite procede el recurso de reposición en el cual la parte demandante si considera que hay cargas de corrección que no debía exigir el Tribunal, el mencionado recurso es la vía procesal idónea para manifestar la inconformidad, en tal razón al no ser controvertida la decisión, el interesado acepta y consiente la existencia de las irregularidades en el líbelo introductorio. 4.

Caso concreto Previo a resolver el presente asunto, se hace necesario precisar que de los documentos obrantes en el proceso, se observa lo siguiente: i) El señor Juan Pablo Luna Romero «se encuentra vinculado mediante una relación legal y reglamentaria, en su calidad de empleado público, ejerciendo el cargo de Bombero, en el Cuerpo Oficial de Bomberos de Soacha Cundinamarca, el cual pertenece a la Secretaría de Gobierno de dicha municipalidad […]»[11]. ii) Mediante petición radicada el 23 de septiembre de 2016[12], el demandante solicitó al Alcalde Municipal de Soacha el «reconocimiento y pago de las horas extras, recargos nocturnos, dominicales y festivos con sus respectivos compensatorios». iii) A través de Oficio DRH 2723 del 21 de octubre de 2016[13], el Municipio de Soacha dio respuesta al pedimento anterior, y, en tal sentido, sostuvo que el «[…] pago de horas extra y recargos nocturnos en favor del bombero JUAN PABLO LUNA ROMERO no es procedente, en razón a que los tiempos laborados fueron compensados con tiempos de descanso conforme la normatividad expuesta». iv) No conforme con la decisión que antecede, el señor Luna Romero, interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación el 11 de noviembre de 2016[14], en donde reitero su pretensión de «liquidar y pagar lo concerniente a las horas extras diurnas y nocturnas en días ordinarios, dominicales y festivos, dominicales y festivos, liquidación y cancelación de compensatorios […]». v) La directora de recursos humanos de la Alcaldía Municipal de Soacha, decidió rechazar el recurso de reposición mediante el Oficio 2987 de 24 de noviembre de 2016[15], por no haberse cumplido los supuestos establecidos en el artículo 77 de la Ley 1437 de 2011. vi) A través de la Resolución 225 del 22 de marzo de 2017[16], la secretaria general de la Alcaldía del Municipio de Soacha, resolvió: «ARTÍCULO PRIMERO: RECHAZAR el recurso de apelación presentado por el apoderado del señor JUAN PABLO LUNA ROMERO, por las razones expuestas en la parte considerativa; y confirmar las decisiones contenidas en los oficios DRH 2723/16 del 21 de octubre de 2016 y DRH 2987/16 del 24 de noviembre de 2016, suscritos por la Directora de Recursos Humanos (c) del Municipio de Soacha».

Efectuado el anterior recuento de los documentos obrantes en el proceso, se advierte que no le asiste razón al Tribunal Administrativo de Cundinamarca al rechazar la demanda, por las razones que se expondrán a continuación. El a quo ordenó a través del auto inadmisorio de la demanda de 7 de febrero de 2018, que se especificaran los actos administrativos demandados, en tal sentido, en el escrito de subsanación de la demanda, presentado oportunamente, el señor Luna Romero sostuvo que los actos administrativos acusados son la Resolución No. 225 de marzo 22 de 2017 y el Oficio DRH 2987 del 24 de noviembre de 2016, excluyendo el acto a través del cual se le negó el reconocimiento de las prestaciones laborales, y, en consecuencia definió su situación jurídica, esto es, el Oficio DRH 2723 del 21 de octubre de 2016.

Tal circunstancia, fue considerada por el Tribunal como motivo suficiente para proceder al rechazo de la demanda, pues el mencionado Oficio, contiene la decisión inicial que definió la situación jurídica del demandante, no obstante, a juicio de esta Sala, y en virtud de la facultad del juez para interpretar integralmente la demanda, no constituye una razón de peso para restringir el acceso a la justicia del señor Luna Romero.

Se comparte el argumento del Tribunal, en cuanto dispuso que el Oficio DRH 2723 del 21 de octubre de 2016, es el acto administrativo que negó la petición de prestaciones laborales elevada por el demandante y que indispensablemente es el acto que debe ser enjuiciado, pero, el hecho de que la parte actora hubiese omitido mencionarlo en el documento de subsanación, no puede ser óbice para proceder al rechazo.

En consecuencia, mal haría el operador judicial al rechazar el presente medio de control por un error mecanográfico traducido en la omisión de incluir el Oficio DRH 2723 del 21 de octubre de 2016, cuando se tiene certeza que en la presentación de la demanda y en la sustentación del recurso de apelación la parte actora pretende la nulidad de dicho acto administrativo.

Cabe señalar que es principio constitucional[17] la primacía de lo sustancial sobre la forma, y que atendiendo a la facultad de interpretar la demanda de forma integral, el juez deberá desentrañar la intención del demandante en aquellos casos en que exista duda o incomprensión[18], como ocurre en el presente. Con relación al tema se ha referido esta Corporación[19] en los siguientes términos: «[…] debe el juez interpretar la demanda a efectos de hacerla inteligible, siempre que pueda sostenerse de manera plausible que los elementos formalmente omitidos están implícitos o pueden deducirse de su texto y consecuentemente, que es obligación de los jueces interpretar la demanda de modo que resulte útil y eficaz para los fines del proceso y que pueden ser objeto de interpretación todos los enunciados de la demanda referidos a cualquiera de sus requisitos.

Cuando luego de una labor de interpretación resulte posible enunciar de modo claro e inteligible hechos, normas, conceptos de violación u otros elementos de la demanda que habían sido expuestos sin la suficiente claridad o pueda sostenerse de modo razonable que están implícitos o pueden ser deducidos de la demanda y el resultado de tal interpretación resulta útil y eficaz para decidir de fondo, es deber del juez hacerlo ateniéndose para decidir al significado que surge de dicha interpretación. […]».

De otro lado, sostuvo el juez de primera instancia que el demandante tampoco aportó la copia de la «Resolución No. 1713 de diciembre 30 de 2015» relacionada en los actos acusados de la demanda inicial, sin embargo, cabe señalar que la parte actora no indicó esa Resolución como acto administrativo a demandar y en el recurso de apelación sostuvo que «[…] nombró equivocadamente la Resolución 1713 de 2015, y no está solicitando la nulidad de la misma, debido a que en dicha Resolución no se encuentra el nombre del señor Luna Romero», de ahí que, no puede el Tribunal dar otra interpretación distinta a lo señalado por el accionante, lo cual implica asumir que la «Resolución No. 1713 de diciembre 30 de 2015» no hace parte de las pretensiones de la demanda.

Igualmente, el actor en el escrito de corrección de la demanda peticionó especialmente al Tribunal para que solicitara «[…] copia de todo el expediente administrativo a la entidad demandada, pues en mi poder no se encuentran todos los documentos […]»[20], razón por la cual, la Resolución 225 de 22 de marzo de 2017 se allegó nuevamente con inconsistencias, «[…] máxime cuando fue la misma entidad quien entregó incompletos los documentos […]»[21], no obstante lo anterior, con la presentación del recurso de apelación se aportó la misma en su integridad[22], aspecto que, a juicio de esta Corporación, se encuentra subsanado.

Así las cosas, la Sala revocará la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con fundamento el principio constitucional de prevalencia del derecho sustancial sobre el procedimental, la facultad del juez para interpretar la demanda integralmente y en los derechos superiores de acceso a la administración de justicia y debido proceso que le asiste al señor Juan Pablo Luna Romero, para que en su lugar se le dé continuidad a la demanda en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

En mérito de lo expuesto, la Sala

RESUELVE

PRIMERO. – REVOCAR la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección «E», de 10 de mayo de 2018, mediante la cual se rechazó la demanda incoada por el señor Juan Pablo Luna Romero en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

SEGUNDO. – DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia en los términos establecidos en la presente providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS NOTA: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso. ----------------------- [1] Folio 24 a 31 del expediente. [2] Se advierte que no obra el acto administrativo en el presente proceso. [3] Folio 9 y 10 del expediente. [4] Folio 11 y 12 del expediente. [5] Folio 13 al 15 del expediente. [6] Folio 35 y 36 del expediente. [7] Folio 38 a 43 del expediente. [8] Folios 55 a 57 del expediente. [9] Consejo de Estado, providencia de 12 de mayo de 2014.

C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, expediente 050012331000200204926-01. [10] Folio 59 a 61 del expediente. [11] Folio 24 del expediente, hecho primero de la demanda. [12] Radicado solicitud 38590 del 23 de septiembre de 2016. Folio 1 a 5 del expediente. [13] Folio 9 y 10 del expediente. [14] Radicado solicitud 45918 del 11 de noviembre de 2016.

Folio 6 a 8. Se advierte que la copia de la actuación se encuentra incompleta. [15] Folios 11 y 12 del expediente. [16] Folio 13 a 15 del expediente. [17] Artículo 228 de la Constitución Política de Colombia. [18] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 10 de marzo de 2011. Consejero ponente: Mauricio Fajardo Gómez;

Radicado: 25000-23-26-000-1997-05082-01 (18761) [19] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 27 de noviembre de 2005. Consejero ponente: Reinaldo Chavarro Buriticá. Radicado: 41001-23-31-000-2003-01292-01 (3678). [20] Folio 43 del expediente. [21] Numeral 3 del recurso de apelación. Folio 59 del expediente. [22] Folio 66 a 68 del expediente.